Birokrasi

Pengertian Birokrasi
 Birokrasi yang dalam bahasa Inggris, bureaucracy, berasal dari kata
bureau (berarti meja) dan cratein (berarti kekuasaan), artinya
kekuasaan berada pada orang-orang yang di belakang meja
 Menurut Bintoro Tjokroamidjojo (1984), birokrasi dimaksudkan
untuk mengorganisasi secara teratur suatu pekerjaan yang harus
dilakukan oleh banyak orang.
 Blau dan Page (1956) mengemukakan birokrasi sebagai tipe dari
suatu organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas- tugas
administratif yang besar dengan cara mengoordinasikan secara
sistematis (teratur) pekerjaan dari banyak orang
 Dengan mengutip pendapat Mouzelis, Ismani (2001)
mengemukakan bahwa dalam birokrasi terdapat aturan-aturan yang
rasional, struktur organisasi dan proses berdasarkan pengetahuan
teknis dan dengan efisiensi yang setinggitingginya
 Dengan mengutip pendapat Fritz Morstein Marx,
Bintoro Tjokroamidjojo (1984) mengemukakan bahwa
birokrasi adalah tipe organisasi yang dipergunakan
pemerintahan modern untuk pelaksanaan berbagai tugas
yang bersifat spesialisasi, dilaksanakan dalam sistem
administrasi yang khususnya oleh aparatur
pemerintahan.
 Dengan mengutip Blau dan Meyer, Dwijowijoto (2004)
menjelaskan bahwa birokrasi adalah suatu lembaga
yang sangat kuat dengan kemampuan untuk
meningkatkan kapasitas-kapasitas potensial terhadap
hal-hal yang baik dan buruk dalam keberadaannya
sebagai instrumen administrasi rasional yang netral
pada skala yang besar.
Para ahli memiliki berbagai macam pengertian dan definisi tentang birokrasi,
mulai dari yang sederhana sampai dengan yang paling kompleks. Beberapa
definisi itu terangkum sebagai berikut :
 Birokrasi sebagai organisasi yang rasional (rational organization)
 Birokrasi sebagai ketidakefeseinan organisasi (Organizational inefficiency)
 Birokrasi sebagai pemerintahan oleh para pejabat (rule of officials)
 Birokrasi sebagai administrasi negara (public administration)
 Birokrasi sebagai administrasi oleh para pejabat (administration by
officials)
 Birokrasi sebagai organisasi yang memiliki ciri tertentu, seperti hirarki
dan peraturan (type of organization with specific characteristic and quality
as khierarchies and rules
 Birokrasi sebagai salah satu ciri masyarakat modern (an essential quality of
modern society)
Berdasarkan uraian-uraian tersebut di atas, dapat dirumuskan bahwa birokrasi
adalah suatu prosedur yang efektif dan efisien, yang didasari oleh teori dan
aturan yang berlaku serta memiliki spesialisasi sesuai tujuan yang telah
disepakati dalam sebuah organisasi/instansi/lembaga Pemerintah.
Kategori Birokrasi
Dari berbagai pengertian birokrasi, kesemuanya dapat
dikelompokkan ke dalam tiga kategori:
 pertama, birokrasi dalam pengertian yang baik atau rasional
(bureau rationality) seperti terkandung dalam pengertian
Hegelian Bureaucracy dan Weberian Bureaucracy;
 Kedua, birokrasi dalam pengertian sebagai suatu penyakit
(bureau pathology) seperti terkandung dalam pengertian
Marxian Bureaucracy;
 ketiga, birokrasi dalam pengertian netral (value free), artinya
tidak terkait dengan pengertian baik atau buruk.
Birokrasi Dalam Makna yang Baik dan
Rasional (Bereau-Rationality)
 Birokrasi dalam pengertian bureau rationality terungkap dari
pemikiran Max Weber tentang konsep tipe ideal birokrasi.
 Menurut Weber, tipe ideal birokrasi sebagaimana dirangkum oleh
Martin Albrow memiliki empat ciri utama, yaitu: (1) Adanya suatu
struktur hirarki, termasuk pendelegasian wewenang dari atas ke
bawah dalam organisasi, (2) Adanya serangkaian posisi-posisi
jabatan, yang masing-masing memiliki tugas dan tanggungjawab
yang tegas, (3) Adanya aturan-aturan, regulasi-regulasi, dan
standar-standar formal yang mengatur tata kerja organisasi dan
tingkah laku para anggotanya, (4) Adanya personel yang secara
teknis memenuhi syarat yang dipekerjakan atas dasar karir, dengan
promosi yang di dasarkan pada kualifikasi dan penampilan.
 seperti dikutip Thoha (2003), menyatakan bahwa Weber memperhitungkan tiga
elemen pokok dalam konsep birokrasinya. Tiga elemen itu antara lain: pertama,
birokrasi dipandang sebagai instrumen teknis (technical instrument). Kedua, birokrasi
dipandang sebagai kekuatan yang independen dalam masyarakat, sepanjang birokrasi
mempunyai kecenderungan yang melekat (inherent tendency) pada penerapan fungsi
sebagai instrumen teknis tersebut. Ketiga, pengembangan dari sikap ini karena para
birokrat tidak mampu memisahkan perilaku mereka dari kepentingannya sebagai
suatu kelompok masyarakat yang partikular.
 Konsep Weber tentang tipe ideal birokrasi dapat ditelusuri akarnya pada pandangan
filsafat Hegel yang memandang negara sebagai suatu elemen netral yang seolah-olah
terpisah dari kehidupan masing-masing individu warga masyarakat. Menurut Hegel,
kalau warga sebuah negara dibiarkan mengatur dirinya sendiri, maka akan terjadi
kekacauan karena masing-masing warga akan memperjuangkan kepentingan
subyektifnya melawan kepentingan subyektif warga lainnya.
 Menurut Hegel perlu adanya struktur yang menjembatani antara The State yang
merefleksikan kepentingan umum, dan civil society yang terdiri dari pelbagai
kepentingan khusus dalam masyarakat. Inilah inti konsep Hegelian Bureaucracy,
yaitu melihat birokrasi sebagai institusi yang menjembatani antara “negara” yang
memanifestasikan kepentingan umum dan “civil society” yang memanifestasikan
kepentingan khusus dalam masyarakat
Birokrasi dalam pengertian sebagai suatu
penyakit (bureau pathology)
 Bagi Marx, birokrasi adalah alat kelas yang berkuasa, yaitu kaum borjuis dan
kapitalis untuk mengeksploitir kelas proletar. Birokrasi adalah parasit yang
eksistensinya menempel pada kelas yang berkuasa dan dipergunakan untuk
menghisap kelas proletar tadi. Karena eksistensi birokrasi terkait dengan
“kelas”, maka setelah terjadi revolusi sosial yang memporak-porandakan
kelas-kelas sosial dan terciptanya classes society bersamaan dengan itu akan
lenyaplah birokrasi
 Birokrasi dalam pengertian bureau pathology selalu dikaitkan dengan
kelambanan kerja dan prosedur yang berbelit-belit. Seringkali birokrasi
dianggap sebagai organisasi yang kejam yang mempunyai peraturan yang
aneh-aneh, dan sewenang-wenang dan menindas. Laski mencatat, bahwa
birokrasi merupakan suatu sistem pemerintahan di mana kekuasaan ada pada
pejabat-pejabat negara yang “diselenggarakan sedemikian rupa sehingga
merugikan atau membahayakan warga negara.
Birokrasi dalam pengertian netral (value
free)
 Birokrasi juga dapat diartikan dalam pengertian value-free, yaitu dalam
pengertian yang terbatas dan tidak terkait dalam pengertian baik dan
buruk. Pengertian yang terbatas ini sejalan dengan istilah governmental
bureaucracy seperti dipakai oleh Almond dan Powel (dalam Santoso,
1997:19), yaitu: The governmental bureaucracy is a group of formally
organized offices and duties, linked in a complex grading subordinates
to the formal role-makers
 Sedangkan Lance Castles (dalam Santoso, 1997:20) dalam suatu
uraiannya tentang pengertian birokrasi di Indonesia mengemukakan
bahwa Birokrasi sebagai orang-orang yang bergaji yang menjalankan
fungsi-fungsi pemerintah. Tentu saja termasuk di dalamnya adalah para
pejabat tentara dan birokrasi militer. Birokrasi yang dimaksudkan tidak
selalu sesuai dengan gagasan Weber tentang birokrasi rasional.
Tipe Ideal Birokrasi
Tjokroamidjojo (1984: 72-73) mengemukakan ciri-ciri utama dari
struktur birokrasi di dalam tipe idealnya, yaitu sebagai berikut:
1. Prinsip pembagian kerja
2. Struktur hierarkis
3. Aturan dan Prosedur
4. Prinsip netral (tidak memihak)
5. Penempatan didasarkan atas karier
6. Birokrasi murni
7. Birokrasi dikelola berdasarkan prinsip prinsip organisasi yang
sehat
Pelaksanaan Birokrasi Pemerintahan
Indonesia
 Dalam bahasa sehari-hari birokrasi diartikan dalam konotasi
yang tidak menyenangkan (red tape), kekakuan dan
birokratis (pengurusan yang berbelit-belit). Pengertian yang
demikian bukan terjadi begitu saja tetapi melalui proses
yang cukup panjang dan dialami oleh banyak orang yang
pernah berurusan dengan pejabat (birokrasi).
 Berdasarkan pengalaman masyarakat yang berurusan
dengan pejabat, mereka sering dibuat kecewa, tidak cepat
melayani, minta balas jasa, dan sebagainya sehingga sudah
tidak asing lagi jika kita berurusan dengan birokrasi dalam
benak kita adalah urusan akan menjadi berbelit-belit.
 Selama ini, organisasi birokrasi di kalangan masyarakat dipahami sebagai
sebuah organisasi yang melayani masyarakat dengan stereotipe yang negatif
antara lain, yaitu proses pengurusan surat atau dokumen lain yang berbelit-
belit, tidak ramah, tidak adil, tidak transparan, mempersulit dan memperlama
pelayanan, dan sebagainya.
 Mengutip catatan guru besar ilmu politik Universitas Airlangga, Ramlan
Surbakti, mengenai fenomena birokrasi di Indonesia, kewenangan besar
dimiliki birokrat sehingga hampir semua aspek kehidupan masyarakat
ditangani birokrasi. Kewenangan yang terlalu besar itu akhirnya
menonjolkan peran birokrasi sebagai pembuat kebijakan daripada pelaksana
kebijakan, lebih bersifat menguasai daripada melayani masyarakat.
Akhirnya, wajar jika kemudian birokrasi lebih dianggap sebagai sumber
masalah atau beban masyarakat daripada sumber solusi bagi masalah yang
dihadapi masyarakat.
 Fenomena itu terjadi karena tradisi birokrasi yang dibentuk dari rezim orde
baru lebih sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat dan segala
sumber dayanya. Dengan kata lain, birokrasi lebih bertindak sebagai
pangreh praja daripada pamong praja.
 Tetapi apakah memang seperti itu gambaran birokrasi di Indonesia saat ini?
Bagaimana dengan era reformasi yang terjadi di Indonesia? Apakah tidak
atau belum mampu menghapus stereotipe negatif terhadap birokrasi?
Birokrasi Masa Reformasi
 Publik mengharapkan bahwa dengan terjadinya Reformasi, akan diikuti pula
dengan perubahan besar pada desain kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan
bernegara, namun harapan terbentuknya kinerja birokrasi yang berorientasi pada
pelanggan sebagaimana birokrasi di Negara – Negara maju tampaknya masih
sulit untuk diwujudkan.
 Kecenderungan birokrasi untuk bermain politik pada masa reformasi, tampaknya
belum sepenuhnya dapat dihilangkan dari kultur birokrasidi Indonesia.
 Birokrasi yang seharusnya bersifat apolitis, dalam kenyataannya masih saja
dijadikan alat politik yang efektif bagikepentingan – kepentingan golongan atau
partaipolitik tertentu.
 Terdapat pula kecenderungan dari aparat yang kebetulan memperoleh kedudukan
atau jabatan strategis dalam birokrasi, terdorong untuk bermain dalam kekuasaan
dengan melakukan tindak KKN.
 Mentalitas dan budaya kekuasaan ternyata masih melingkupi sebagian besar
aparat birokrasi pada masa reformasi.
 Kultur kekuasaan yang telah terbentuk semenjak masa birokrasi kerajaan dan
kolonial ternyata masih sulit untuk dilepaskan dari perilaku aparat atau pejabat
birokrasi.
 Sebagian besar aparat birokrasi masih memiliki anggapan bahwa
eksistensinya tidak ditentukan oleh masyarakat dalam kapasitasnya
sebagai pengguna jasa. Persepsi yang masih dipegang kuat aparat
birokrasi adalah prinsip bahwa gaji yang diterima selama ini bukan
dari masyarakat tetapi dari pemerintah sehingga konstruksi nilai yang
tertanam dalam birokrasi yang sangat independen terhadap publik
tersebut menjadikan birokrasi memiliki anggapan bahwa
masayarakat-lah yang membutuhkan birokrasi, bukan sebaliknya.
Kecenderungan perilaku birokrasi yang masih tetap korup dan belum
mengubah kultur pelayanan kepada publik, semakin terlihat pada
masa reformasi.
 Kontraproduktif dalam birokrasi tersebut sangat berpotensi untuk
terjadinya penularan ke seluruh jaringan birokrasi pemerintah baik
Pusat maupun Daerah, baik di kalangan pejabat tinggi maupun di
kalangan aparat bawah. Masih belum efektifnya penegakkan hukum
dan kontrol publik terhadap birokrasi, menyebabkan berbagai
tindakan penyimpangan yang dilakukan aparat birokrasi masih tetap
berlangsung
 Berdasarkan pada tinjauan sejarah, permasalahn pada birokrasi
saaat ini banyak dipengaruhi oleh faktor sejarah pembentukan
birokrasi dari masa ke masa. Mulai dari masa kerjaaan hingga
masa reformasi, runtutan sejarah tersebut berpengaruh pada
keadaan birokrasi saat ini.
 Pascareformasi pun, para pejabat politik yang kini menjabat
dalam birokrasi pemerintah ingin melestarikan budaya tersebut
dengan mengaburkan antara pejabat karier dan nonkarier. Sikap
mental seperti ini dapat membawa birokrasi pemerintahan
Indonesia kembali kepada kondisi birokrasi pemerintahan pada
masa orde baru
 Harapannya birokrasi yang ada saat ini menjadi wujud biorkrasi
yang sesungguhnya, dimana masyarakat menjadi fokus utama
dalam pelayanan, bukan malah menjadi alat yang digunakan oleh
para penguasa untuk menancapkan duri keserakahannya pada
masyarakat.
Perilaku Birokrasi
 Struktur birokrasi banyak diwarnai oleh
karakteristik dan kapabilitas individu atau aparat
selaku abdi negara atau pemerintah dan pelayan
masyarakat yang secara hirarki sesuai dengan
fungsi dan tanggung jawab dalam tata
administrasi.
 Dengan demikian, dihadapkan dan dituntut
menampilkan perilaku yang sesuai dengan
peranannya selaku abdi negara.
 Birokrasi adalah manifestasi kehadiran Negara
dalam melayani kehidupan sehari-hari rakyat.
Birokrasi juga merupakan cerminan apakah
aparatus Negara piawai, jujur dan memudahkan
kebutuhan masyarakat. Atau sebaliknya,
masyarakat merasa pelayanan itu buruk bahkan
menindas rakyat. Bila baik dukungan mengalir,
bila buruk maka rakyat tak segan mencerca.
 Hal ini tentunya akan diuji oleh waktu dan
kapasitas Negara dalam mencapai tujuan-tujuan
yang telah ditetapkan.
 Perilaku birokrasi merupakan inti dari gerak dan
dinamika pelayanan yang akan menentukan
perkembangan peradaban sebuah bangsa.
 Dalam hubungannya dengan pemerintah, perilaku
birokasi lebih ditekankan pada pemberian pelayanan
yang ditampilkan oleh orang-orang dalam organisasi
untuk mencapai tujuan pemerintah.
 Perilaku birokrasi pada hakekatnya merupakan hasil
interaksi antara individu-individu dengan
organisasinya. Oleh karena itu untuk memahami
perilaku
 Adapun birokrasi yang dipergunakan sebagai suatu
sistem untuk merasionalkan organisasi itu juga
mempunyai karakteristik sendiri. Jika karakteristik
individu berinteraksi dengan karakteristik birokrasi
tersebut, maka timbullah perilaku birokrasi.
 Menurut Thoha dalam bukunya yang berjudul Birokrasi Indonesia
Dalam Era Globalisasi (1995:138), perilaku birokrasi adalah: “pada
hakekatnya merupakan hasil interaksi birokrasi sebagai kumpulan
individu dengan lingkungannya”. Perilaku birokrasi yang
menyimpang lebih tepat dipandang sebagai “patologi birokrasi”
atau gejala penyimpangan birokrasi (dysfunction of bureaucracy).
Kesulitan yang timbul bahwa secara teoritis tidaklah mudah
membedakan dan menetapkan batas antara “perilaku” yang telah
membudaya dengan perilaku menyimpang yang berulang-ulang
atau berlangsung dalam waktu cukup lama.
 Ada beberapa prinsip perilaku birokrasi yang mampu memperbaiki
citra birokrasi di mata masyarakat:
1. Kesopanan
2. Keadilan
3. Kepedulian
4. Kedisiplianan
5. Kepekaan
6. Tanggung jawab
 Dalam kaitanya dengan fenomena perilaku birokrasi
maka kedudukan, peran dan fungsinya tidak dapat
dipisahkan dari individu selaku aparat (pegawai) yang
mempunyai persepsi, nilai, motivasi dan pengetahuan
dalam rangka melaksanakan fungsi, tugas dan tangung
jawab sosial.
 Dalam bukunya yang berjudul Perspektif Perilaku
Birokrasi(1995:29), Thoha menjelaskan bahwa: “perilaku
manusia adalah fungsi dari interaksi antara individu
dengan lingkunganya”. Perilaku seorang individu
terbentuk melalui proses interaksi antara individu itu
sendiri dengan lingkungannya. Setiap individu
mempunyai karakteristik tersendiri, dan karakteristik
tersebut akan dibawanya ketika ia memasuki lingkungan
tertentu.
Perilaku Birokrasi di Indonesia
 Perilaku birokrasi di Indonesia berkaitan dengan praktek birokrasi yang
dibangun dari proses kesejarahan yang amat panjang, dari warisan kerajaan-
kerajaan yang ada sampai pada lamanya masa kolonialisme. Seperti yang
diungkapkan Santoso dalam bukunya yang berjudul Birokrasi Pemerintah
Orde Baru Perspektif Kultural dan Struktural(1997:143), sebagai berikut:
“Bahwa sosok birokrasi di Indonesia masih menampilkan corak
patrimonial, adalah merupakan benang sejarah yang perlu diperhatikan
dengan seksama. Model birokrasi kerajaan dan warisan model kolonial
cenderung persistent sampai sekarang ini, seperti word view birokrat yang
seringkali memanifestasikan warisan budaya aristokratis, orientasi vertical
(ke atas) yang lebih mendominasi referensi birokrat, loyalitas ritual yang
seringkali bersifat pribadi, kesadaran prestise dan status yang masih kuat,
budaya panutan yang sering membayangi partisipasi, kecenderungan
sentralisasi yang amat kuat, dan sebagainya”.
 Seperti halnya Santoso, Dwiyanto dalam bukunya yang berjudul
Repormasi Birokrasi Publik di Indonesia(2002:9), menganggap hal ini
berkaitan erat dengan proses kesejarahan birokrasi di Indonesia, bahwa:
“Sejarah perjalanan birokrasi di Indonesia tidak pernah terlepas dari
pengaruh sistem politik yang berlangsung. Apapun sistem politik yang
diterapkan selama kurun waktu sejarah pemerintahan di Indonesia,
birokrasi tetap memegang peran sentral dalam kehidupan masyarakat.
Baik dalam sistem politik yang sentralistik maupun sistem politik yang
demokratis sekalipun, seperti yang diterapkan di Negara-negara maju,
keberadaan birokrasi sulit dijauhkan dari aktivitas-aktivitas dan
kepentingan-kepentingan politik pemerintah”.
 Pendapat keduanya juga disepakati oleh Emmerson dalam bukunya yang
berjudul Birokrasi Pemerintah Orde Baru Perspektif Kultural dan
Struktural (1997:3), yang beranggapan birokrasi dewasa ini belum dapat
sama sekali melepaskan dari akar historisnya, yaitu: “The origin of
Indonesia’s modern administrative elite can be traced back, past the
colonial era, to the retinues of Javanese royalte; although its earlier
aristocratic and Javanese image has been democratized to accord with
bthe nation a civil service working in the public interest, the old legacy
remain
 Dengan demikian perilaku birokrasi di Indonesia
mereflesikan percampuran atau perpaduan antara
karakteristik birokrasi modern yang legal rasional,
dengan karakteristik birokrasi yang berakar dalam
sejarah.
 Karakteristik birokrasi di Indonesia mengantarkan
perilaku birokrasi pemerintahan yang sangat
dipengaruhi oleh budaya patrimonialisme dan
patron-client, yang menguasai hubungan-
hubungan antara birokrat maupun hubungan antara
birokrat dengan komponen lain.