Istilah birokrasi berasal dari bahasa Inggris, yaitu 

bureaucracy yang terdiri  dari

kata bureau (meja) dan cratein (kekuasaan), yang memiliki arti kekuasaan berada pada orang-
orang yang ada di belakang meja. Birokrasi pemerintah merupakan suatu sistem yang terstruktur
dimana didalamnya merupakan cara atau strategi dalam mengimplementasikan
kebijakanpemerintah terutama yang berorientasi pada pelayanan publik. Dengan adanya
birokrasi yang baik maka dapat menciptakan pelayanan publik yang baik terhadap masyarakat.
Birokrasi sendiri memiliki arti yang berbeda-beda, tergantung dari segi mana seseorang
memandang birokrasi tersebut. 

Dengan konsep “Ideal type of organization“ Weber melukiskan sebagai badan

administrasi pejabat yang diangkat. Oleh karenanya Weber lebih menegaskan ciri-ciri

birokrasi sebagai berikut :

1. Adanya pembagian pekerjaan, hubungan kewenangan dan tanggungjawab yang di

defenisikan dengan jelas.

2. Kantor diorganisasikan secara hierarki atau adanya rantai komando.

3. Pejabat manajerial dipilih dengan kualifikasi teknis yang ditentukan dengan

pendidikan dan ujian
4. Peraturan dan pengaturan mengarah pada pelaksanaan pekerjaan.
5. Hubungan antara manajer dengan karyawan berbentuk impersonal
6. Pegawai yang berorientasi pada karier dan mendapatkan gaji yang tepat.
Menurut Thoha (dalam Mustafa, 2014: 6), birokrasi menunjuk pada empat pengertian,
yaitu : Pertama, menunjuk pada kelompok pranata atau lembaga tertentu. Pengertian ini
menyamakan birokrasi dengan biro. Kedua, menunjuk pada metode khusus yang
mengalokasikan sumberdaya dalam suatu organisasi besar. Pengertian ini berpadanan dengan
istilah pengambilan keputusan birokratis. Ketiga, menunjukkan pada kebiroan atau mutu
yang membedakan antara biro-biro dengan jenis-jenis organisasi lain. Pengertian ini lebih
menunjukk pada sifat-sifat statis organisasi. Keempat, sebagai kelompok orang, yakni
orangorang yang digaji yang berfungsi dalam pemerintahan.
Lpeawski (dalam Mustafa, 2014: 4) mengatakan bahwa birokrasi adalah merupakan
sentral dari penyelenggaraan administrasi Negara yang sedang mengeban fungsi dan peran
kunci dalam masyarakat modern.
Menurut Thoha (dalam Mustafa, 2014: 6), birokrasi menunjuk pada empat pengertian,
yaitu : Pertama, menunjuk pada kelompok pranata atau lembaga tertentu. Pengertian ini
menyamakan birokrasi dengan biro. Kedua, menunjuk pada metode khusus yang
mengalokasikan sumberdaya dalam suatu organisasi besar. Pengertian ini berpadanan dengan
istilah pengambilan keputusan birokratis. Ketiga, menunjukkan pada kebiroan atau mutu
yang membedakan antara biro-biro dengan jenis-jenis organisasi lain. Pengertian ini lebih
menunjukk pada sifat-sifat statis organisasi. Keempat, sebagai kelompok orang, yakni
orangorang yang digaji yang berfungsi dalam pemerintahan.
Lpeawski (dalam Mustafa, 2014: 4) mengatakan bahwa birokrasi adalah merupakan
sentral dari penyelenggaraan administrasi Negara yang sedang mengeban fungsi dan peran
kunci dalam masyarakat modern.
Pendapat lain datang Ndraha (2003), mengemukakan bahwa ada empat macam
pengertian birokrasi yang berkembang saat ini :
a. birokrasi diartikan sebagai aparat yang diangkat oleh para penguasa untuh
menjalankan pemerintahan (government by bureaus).
b. Birokrasi diartikan sebagai sifat atau prilaku pemeintahan yang buruk (patologi)
c. Birokrasi sebagai tipe idel organisasi
d. Birokrasi (pemerintahan) adalah suatu organisasi pemerintahan yang terdri dari subsub
struktur yang memiliki hubungan satu dengan yang lain, yang memiliki fungsi,
peran, dan kewenangan dalam melaksanakan pemerintahan, dalam rangka mencapai
suatu visi, misi, tujuan dan program yang telah ditetapkan.
Thoha (2008: 16) mengatakan istilah birokrasi sering kali dikaitkan dengan
organisasi pemerintah, sehingga seringkali birokrasi diartikan sebagai officialdom atau
kerajaan pejabat, yaitu suatu kerajaan yang raja-rajanya adalah pejabat. Di dalamnya terdapat
yurisdiksi, yaitu setiap pejabat memiliki official duties, mereka bekerja pada tatanan hierarki
dengan kopetensi masing-masing, pola komunikasinya didasarkan pada dokumen tertulis.
Pendapat lain datang Ndraha (2003), mengemukakan bahwa ada empat macam
pengertian birokrasi yang berkembang saat ini :
a. birokrasi diartikan sebagai aparat yang diangkat oleh para penguasa untuh
menjalankan pemerintahan (government by bureaus).
b. Birokrasi diartikan sebagai sifat atau prilaku pemeintahan yang buruk (patologi)
c. Birokrasi sebagai tipe idel organisasi
d. Birokrasi (pemerintahan) adalah suatu organisasi pemerintahan yang terdri dari subsub
struktur yang memiliki hubungan satu dengan yang lain, yang memiliki fungsi,
peran, dan kewenangan dalam melaksanakan pemerintahan, dalam rangka mencapai
suatu visi, misi, tujuan dan program yang telah ditetapkan.
Thoha (2008: 16) mengatakan istilah birokrasi sering kali dikaitkan dengan
organisasi pemerintah, sehingga seringkali birokrasi diartikan sebagai officialdom atau
kerajaan pejabat, yaitu suatu kerajaan yang raja-rajanya adalah pejabat. Di dalamnya terdapat
yurisdiksi, yaitu setiap pejabat memiliki official duties, mereka bekerja pada tatanan hierarki
dengan kopetensi masing-masing, pola komunikasinya didasarkan pada dokumen tertulis.
Kemudian menurut Ismail (2009:56) birokrasi pemerintah merupakan garis terdepan
yang berhubungan dengan pemberian pelayanan umum kepada masyarakat. Oleh karena itu
birokrasi pemerintah harus brsikap netral baik dari sisi poltik yaitu merupakan kekuasaan
politik maupun dari sisi administratif. Sebab apabila birokrasi menjadi kekuatan politik
makan akan menjadi tidak netral, yaitu memihak kepada kekuatan/aliran politik tertetu.
Ismail juga berpendapat bahwa dalam memberikan pelayanan umum, birokrasi pemerintah
dituntut lebih efektif dan efisien, sehingga akan akan tampak mementingkan kualitas
pelayanan (service quality).
Ndraha (2003: 521) juga mendefenisikan birokrasi pemerintahan sebagai struktur
organisasi pemerintahan yang berfungsi memproduksi layanan civil dan jasa publik
berdasarkan kebijakan yang ditetapkan dengan mempertimbangkan berbagai pilihan
lingkungan. Maka dengan begitu birokrasi pemerintahan adalah mesin Negara yang
merupakan sistem yang mengatur jalannya pemerintahan yang menyangkut berbagai
subsistem. Subsistem tersebut mencakup kewenangan, tugas pokok, unsur manusia, biaya,
tempat kerja dan tata kerja yang tentuya akan saling berkaitan, saling mendukung dan saling
menentukan sehingga dapat mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Birokrasi pemerintahan
tentunya tidak hanya sekedar pendekatan secara administratif tetapi juga aspek politik,
budaya, sosial dan ekonomi, sehingga pelaksanaan fungsi birokrasi pemerintahan sebagai
pelayanan terhadap masyarakat dapat tercapai secara baik.
PERAN DAN FUNGSI, TUJUAN DAN KEWENANGAN BIROKRASI
Michscel G. Roskin, (dalam Mustafa 2014 :121) menyebutkan bahwa terdapat 4
fungsi birokrasi didalam suatu pemerintahan modern seperti yang disebutkan dibawah ini :
1. Fungsi Administrasi
Dengan fungsi administrasi yang dimaksudkan bahwa fungsi sebuah birokrasi adalah
mengimplementasikan undang-undang yang telah disusun oleh legislative serta
penafsiran atas Undang-Undang tersebut oleh eksekutif. Dengan demikian,
administrasi berarti pelaksanaan kebijakan umum suatu Negara, di mana kebijakan
umum itu sendiri telah dirancang sedemikian rupa guna mencapai tujuan Negara
secara keseluruhan.
2. Fungsi Pelayanan
Birokrasi sesungguhnya diarahkan untuk melayani masyarakat atau kelompokkelompok khusus.

3. Fungsi Pengaturan (Regulation)

Fungsi pengaturan dari suatu pemerintahan biasanya dirancang demi mengamankan

kesejahteraan masyarakat. Dalam menjalankan fungsi ini, badan birokrasi biasanya

dihadapkan antara dua pilihan: kepentingan individu versus kepentingan masyarakat

banyak.

4. Fungsi pengumpulan informasi

Dalam hal ini berdasarkan dua tujuan polok yakni: Apakah suatu kebijaksanaan

mengalami sejumlah pelanggaran atau keperluan membuat kebijakan-kebijakan baru

yang disusun oleh pemerintah berdasarkan situasi faktual.

Berikut ditampilkan fungsi dan peran, tujuan dan kewenangan birokrasi:

Tabel 1 Fungsi, Tujuan, dan Kewenangan Birokrasi

Fungsi dan Peran Birokrasi Tujuan Birokrasi Kewenangan Birokrasi

1. Melaksanakan pelayanan

publik;

2. Pelaksana pembangunan

yang professional (merit

sistem)

3. Perencana, pelaksanaan dan

pengawas kebijakan

(manajemen pemerintahan)

4. Alat pemerintah untuk

melayani kepentingan

(abdi) masyarakat dan

Negara yang netral dan

bukan merupakan bagian

dari kekuatan atau mesin

politik (netralitas birokrasi).

1. Sejalan dengan tujuan

Pemerintahan

2. Melaksanakan kegiatan dan

program demi tercapainya visi

dan misi

3. Melayani masyarakat dan

melaksanakan pembangunan

dengan netral dan professional

4. Menjalankan manajemen

pemerintahan, mulai dari

perencanaa, pengawasan,

evaluasi, koordinasi,

sinkronisasi, represif, prevetif,

antisipatif, resolusi dll.

Kewenangan formal yang

dimiliki dengan legitimasi

produk hukum bukan dengan

legitimasi politik.
Sumber : Mustafa (21014: 120)
Patologi Birokrasi
Patologi pada umumnya lebih dikenal di dunia medis, yaitu ilmu yang mempelajari tentang
penyakit. Tidak hanya menyerang tubuh manusia, patologi ternyata juga sangat mampu
menyerang birokrasi.
Ibarat anggota tubuh manusia, birokrasi juga bisa rusak sehingga tidak mampu menjalankan
fungsi organ-organ tubuhnya dengan baik lagi.
Patologi birokrasi merupakan penyakit dalam birokrasi negara yang muncul akibat perilaku para
birokrat dan kondisi yang membuka kesempatan untuk itu, baik yang menyangkut politis,
ekonomis, sosial kultural dan teknologikal.

Dengan demikian beberapa kendala yang terjadi saat ini adalah munculnya permasalahan dalam
pelayanan publik, dimana banyak pelayanan kepada masyarakat yang dilakukan oleh pihak
birokrasi tidak maksimal, hal ini diakibatkan para birokrat dalam pelaksanaan kerjanya
terintegrasi dengan keadaan politik di lingkungan kerjanya sehingga tidak tercipta
profesionalisme pelayanan dan tidak terinformasikannya permasalahan pelayanan kepada
masyarakat terhadap pemerintah, dimana keadaan ini adalah sebagai bahan evaluasi pemerintah
atas kebijakan yang terimplementasi terutama dalam pelayanan publik. Untuk lebih
memaksimalkan pelayanan publik, pemerintah hendaknya lebih membangun pemahaman tentang
fungsi birokrasi dalam pelayanan publik sehingga secara profesional sistem birokrasi
berkembang dan terfokus pada pelayanan masyarakat (publik).

Jenis-Jenis Patologi Birokrasi

Layaknya patologi dalam dunia medis, patologi birokrasi juga memiliki berbagai jenis penyakit.
Jenis-jenis patologi birokrasi menurut Sondang Siagian (1994) antara lain:
1. Penyalahgunaan wewenang
2. Persepsi yang didasarkan pada prasangka
3. Pengaburan masalah 
4. Menerima sogokan
5. Pertentangan antar kepentingan
6. Status quo
7. Empire building
8. Complacency
9. Nepotisme 
10. Paranoia (menilai diri sendiri secara berlebihan)
11. Sikap opresif
12. Patronase
13. Astigmatisme(ketidakmampuan melihat masalah dalam organisasi)
14. Xenophobia
15. Ritualisme
16. Counter productive
17. Mediocrity (kemampuan rendah dalam penyelesaian pekerjaan)
18. Stagnasi 
19. Sabotase
20. Diskriminasi
21. Red tape (berbelit-belit)
22. Sycophancy, tampering    (mengotak-atik barang bukti)
23. Tokenisme (tidak sepenuh hati), vested interest.
Dalam buku yang berjudul “Patologi Birokrasi: Analisis, Identifikasi, dan Terapinya” karya Prof.
Dr. Sondang P. Siagian, M.P.A patologi atau penyakit-penyakit birokrasi dapat dikategorikan ke
dalam lima macam, yaitu:
1.     Patologi yang timbul karena persepsi dan gaya manajerial para pejabat dilingkungan
birokrasi (birokrat). 
Diantara patologi jenis ini antara lain, penyalahgunaan wewenang dan jabatan, menerima suap,
arogansi dan intimidasi, kredibilitas rendah, dan nepotisme.
2.   Patologi yang timbul karena kurangnya atau rendahnya pengetahuan keterampilan para
petugas pelaksana berbagai kegiatan operasional.
Diantara patologi jenis ini antara lain, ketidaktelitian dan ketidakcakapan, ketidakmampuan
menjabarkan kebijakan pimpinan, rasa puas diri, bertindak tanpa pikir, kemampuan rendah,
tidak produktif, dan kebingungan.
3.     Patologi yang timbul karena karena tindakan para anggota birokrasi melanggar norma
hukum dan peraturan perundang – undangan yang berlaku. Diantara patologi jenis ini antara
lain, menerima suap, korupsi, ketidakjujuran, kleptokrasi, dan mark up anggaran.
4.   Patologi yang dimanifestasikan dalam perilaku para birokrasi yang bersifat disfungsional
atau negatif. Diantara patologi jenis ini antara lain, bertindak sewenang-wenang, konspirasi,
diskriminatif, dan tidak disiplin.
5.   Patologi yang merupakan akibat situasi internal dalam berbagai instansi di lingkungan
pemerintah.Diantara patologi jenis ini antara lain, eksploitasi bawahan, motivasi tidak tepat,
beban kerja berlebihan, dan kondisi kerja kurang kondusif.
Menurut JW Schoorl (1984) Patologi birokrasi muncul disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu:
1.       Kekurangan Administrator yang cakap,
2.       Besarnya jumlah aparat birokrasi,
3.       Luasnya tugas pemerintahan,
4.       Anasir tradisional (nepotisme, patrimonial, hirarkis), dan
5.        Sentralisasi dan besarnya kekuasaan birokrasi.
Dampak Patologi Birokrasi terhadap Pelayanan Publik
Patologi birokrasi dapat berakibat buruk pada pelayanan publik. Pelayanan publik adalah segala
bentuk kegiatan pelayanan umum yang dilaksanakan oleh Instansi Pemerintahan di Pusat dan
Daerah, dan di lingkungan BUMN/BUMD dalam bentuk barang dan /atau jasa, baik dalam
pemenuhan kebutuhan masyarakat (Lembaga Administrasi Negara: 1998).
Penyelenggaraan pelayanan publik meliputi pelaksanaan pelayanan; pengelolaan pengaduan
masyarakat; pengelolaan informasi; pengawasan internal; penyuluhan kepada masyarakat; dan
pelayanan konsultasi. 
Apabila terdapat ketidakmampuan, pelanggaran dan kegagalan penyelenggaraan pelayanan
yang bertanggung jawab adalah penyelenggara dan seluruh bagian organisasi penyelenggara.
Dalam menyelenggarakan pelayanan publik, birokrasi harus memiliki standar yang baik,
sehingga mampu memberikan kepuasan kepada masyarakat sebagai pihak yang menerima
pelayanan. 
Penyelenggaraan pelayanan publik harus menerapkan prinsip  efektif, efisien, inovasi dan
komitmen mutu. Apabila birokrasi terjangkit penyakit, maka secara otomatis dapat
berpengaruh besar terhadap kinerja birokrasi dalam menyelenggarakan pelayanan publik.