Modul Perkuliahan

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

BAB I
TATA GUNA TANAH
A. PENGERTIAN.
Istilah tata guna tanah biasa juga dikenal dengan istilah asingnya
sebagai Land Use Planning. Apabila istilah tata guna tanah dikaitkan
dengan obyek hukum agraria nasional (UUPA), maka penggunaan istilah
tersebut kurang tepat. Hal ini dikarenakan obyek hukum agraria meliputi:
bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di
dalamnya. Sedangkan tata guna tanah hanya berobyek tanah yang
merupakan salah satu bagian dari obyek hukum agraria. Maka istilah
yang tepat adalah Tata Guna Agraria atau Agrarian Use Planning
yang meliputi:
1. Tata Guna Tanah (land use planning)
2. Tata Guna Air (water use palnning)
3. Tata Guna Ruang Angkasa (air use planning)
Dalam ketentuan menimbang huruf a TAP MPR No. IX Tahun 2001
Tentang Pembaruan Agraria Dan Pengelolaan Sumber Daya Alam
ditegaskan bahwa bahwa sumber daya agraria/sumber daya alam
meliputi bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung
didalamnya sebagai Rahmat Tuhan Yang Maha Esa kepada Bangsa
Indonesia, merupakan kekayaan Nasional yang wajib disyukuri. Oleh
karena itu harus dikelola dan dimanfaatkan secara optimal bagi generasi
sekarang

dan

generasi

mendatang

dalam

rangka

mewujudkan

masyarakat adil dan makmur.

Ada beberapa definisi tata guna tanah yang dapat dijadikan acuan:
1. Tata guna tanah adalah rangkaian kegiatan untuk mengatur
peruntukan, penggunaan dan persediaan tanah secara berencana dan

Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

teratur sehingga diperoleh manfaat yang lestari, optimal, seimbang

dan serasi untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dan negara.
2. Tata guna tanah adalah rangkaian kegiatan penataan, penyediaan,
peruntukan dan penggunaan tanah secara berencana dalam rangka
melaksanakan pembangunan nasional.
3. Tata guna tanah adalah usaha untuk menata proyek-proyek
pembangunan, baik yang diprakarsai pemerintah maupun yang
tumbuh dari prakarsa dan swadaya masyarakat sesuai dengan daftar
sekala prioritas, sehingga di satu pihak dapat tercapai tertib
penggunaan tanah, sedangkan di pihak lain

tetap dihormati

peraturan perundangan yang berlaku.

Dari beberapa definisi tersebut dapat diambil unsur-unsur
yang ada, yaitu:
a. Adanya serangkaian kegiatan.
Yang meliputi

pengumpulan data lapangan yang menyangkut

tentang penggunaan, penguasaan, dan kemampuan fisik tanah,

pembuatan rencana/pola penggunaan tanah untuk kepentingan
pembangunan dan pengawasan serta keterpaduan di dalam
pelaksanaanya.
b. Penggunaan tanah harus dilakukan secara berencana.
Ini mengandung konsekuensi bahwa penggunaan tanah harus
dilakukan

atas dasar prinsip-prinsip

tertentu. Prinsip-prinsip

tersebut ialah lestari, optimal, serasi dan seimbang.

c. Adanya tujuan yang hendak dicapai.
Ialah untuk tercapainya sebesar-besar kemakmuran rakyat menuju
masyarakat yang adil dan makmur.
4. Penatagunaan tanah adalah sama dengan pola pengelolaan tata guna
tanah yang meliputi penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan
tanah

yang

berujud

konsolidasi

pemanfaatan

tanah

melalui

pengaturan kelembagaan yang terkait dengan pemanfaatan tanah

Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

sebagai satu kesatuan sistem untuk kepentingan masyarakat secara

adil (Pasal 1 PP No. 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan Tanah).
Tanah adalah wujud tutupan permukaan bumi baik yang merupakan
bentukan alami maupun buatan manusia. Pemanfaatan tanah adalah
kegiatan untuk mendapatkan nilai tambah tanpa mengubah wujud
fisik penggunaan tanahnya. Sedangkan pengertian penguasaan tanah
adalah hubungan hukum antara orang per orang, kelompok orang
atau badan hukum dengan tanah sebagaimana dimaksud dalam UU
No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria.
Berdasarkan ketentuan Pasal 1 UU No. 5 Tahun 1960 pengertian
bumi, selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi dibawahnya
serta yang berada dibawah air. Sedangkan tanah menurut PP 16
Tahun 2004 ialah wujud tutupan permukaan bumi baik yang
merupakan bentukan alami maupun buatan manusia.
Penatagunaan tanah merupakan bagian dari sub sistem penataan
ruang wilayah yang dituangkan dalam rencana tata ruang wilayah.
Rencana tata ruang wilayah ialah hasil perencanaan tata ruang
berdasarkan aspek administrative dan atau aspek fungsional yang
telah ditetapkan.

B. RUANG LINGKUP PROGRAM LAND USE

1. Tujuan Tata Guna Tanah.
Tujuan dari tata guna tanah harus diarahkan untuk dapat
mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat. Usaha-usaha yang
dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut:
a. Mengusahakan agar tidak terjadi penggunaan tanah yang salah
tempat.
Maksudnya setiap kegiatan yang memerlukan tanah harus
diperhatikan mengenai data kemampuan fisik tanah untuk

Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

mengetahui sesuai tidaknya kemampuan tanah tersebut dengan

kegiatan yang akan dilaksanakan.
b. Mengusahakan agar tidak terjadi penggunaan tanah yang salah
urus.
Maksudnya setiap harus melaksanakan kewajibannya memelihara
tanah yang dikuasainya. Hal ini untuk mencegah menurunnya
kualitas sumber daya tanah yang akirnya akan timbul kerusakan
tanah.
c. Mengusahakan adanya penggendalian terhadap perkembangan
kebutuhan masyarakat akan tanah.
Pengendalian ini dilakukan untuk menghindari konflik kepentingan
akibat penggunaan tanah.
d. Mengusahakan agar terdapat jaminan kepastian hukum bagi hakhak atas tanah warga masyarakat.
Jaminan kepatian hukum penting untuk melindungi warga
masyarakat yang tanahnya diambil untuk kepentingan proyek
pembangunan.
Berdasarkan ketentuan PP No. 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan
Tanah tujuan dari penatagunaan tanah ialah pemanfaatan tanah
sebagai satu kesatuan sistem untuk kepentingan masyarakat secara
adil. Secara rinci penatagunaan tanah bertujuan untuk:
a. mengatur penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah bagi
berbagai kebutuhan kegiatan pembangunan yang sesuai dengan
RTRW;
b. mewujudkan penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah
agar sesuai dengan arahan fungsi kawasan dalam RTRW;
c. mewujudkan
penggunaan

tertib
dan

pemanfaatan tanah;

Samun Ismaya, SH., MHum.

pertanahan
pemanfaatan

yang
tanah

meliputi

penguasaan,

serta

pengendalian

Modul Perkuliahan

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

d. menjamin kepastian hukum untuk memanfaatkan tanah bagi

masyarakat yang mempunyai hubungan hukum dengan tanah
sesuai dengan RTRW yang telah ditetapkan.

2. Asas-Asas Dalam Tata Guna Tanah

Perencanaan tata agraria harus didasarkan pada tiga prinsip:
a. Prinsip penggunaan aneka (principle of multiple use)
Prinsip

ini

menghendaki

agar rencana tata agraria dapat

memenuhi beberapa kepentingan sekaligus pada satu kesatuan

tanah tertentu.
b. Prinsip penggunaan maksimum (principle of maximum production)
Prinsip ini dimaksudkan agar penggunaan suatu bidang agraria
diarahkan untuk memperoleh hasil fisik yang setinggi-tingginya
untuk memenuhi kebutuhan rakyat yang mendesak.
c. Prinsip penggunaan optimum (principle of optimum use)
Prinsip ini menghendaki agar penggunaan suatu bidang agraria
dapat memberikan keuntungan ekonomis yang sebesar-besarnya
kepada orang yang menggunakan/mengusahakan tanpa merusak
sumber alam itu sendiri.
Dalam literatur Hukum Agraria biasanya dibedakan 2 kelompok
asas tata guna tanah yang disebabkan oleh karena adanya perbedaan
titik berat penggunaan tanah diantara keduanya dimana penggunaan
tanah di daerah pedesaan lebih dititikberatkan pada usaha-usaha
pertanian. Sedangkan penggunaan tanah di daerah perkotaan
dititikberatkan pada kegiatan non pertanian serta perbedaan ciri-ciri
kehidupan masyarakat pedesaan dengan perkotaan. Berdasarkan
penjelasan Pasal 13 ayat (5) PP No. 16 Tahun 2004 tentang
Penatagunaan Tanah, bahwa pedoman teknis penggunaan tanah
bertujuan untuk menciptakan penggunaan dan pemanfaatan tanah
yang lestari, optimal, serasi dan seimbang (LOSS) diwilayah pedesaan
serta aman, tertib, lancar dan sehat (ATLAS) di wilayah perkotaan
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

yang menjadi persyaratan penyelesaian administrasi pertanahan.

Secara rinci asas tata guna tanah itu dijelaskan sebagai berikut:
a. Asas tata guna tanah untuk daerah pedesaan (rural land use

planning). Biasanya disingkat dengan LOSS.

1) Lestari
Tanah harus dimanfaatkan dan digunakan dalam jangka waktu
yang lama yang akan berdampak pada:
a) Akan terjadi penghematan dalam penggunaan tanah.
b) Agar supaya generasi yang sekarang dapat memenuhi
kewajibannya untuk mewarislan sumber daya alam kepada
generasi yang akan datang.
Suatu ungkapan dari seorang raja Afrika bahwa:

the land

belongs to agreat family of which many member are dead,

some are living and the large number still to the born. (jadi
tanah bukan milik masyarakat sekarang saja, tetapi tanah milik
dari masyarakat dulu masyarakat sekarang dan masyarakat
yang akan datang).
2) Optimal
Pemanfaatan

tanah

harus

mendatangkan

hasil

atau

keuntungan ekonomis yang setinggi-tingginya.

3) Serasi dan seimbang
Suatu ruang atas tanah harus dapat menampung berbagai
macam kepentingan pihak-pihak, sehingga dapat dihindari
adanya pertentangan atau konflik dalam penggunaan tanah.
b. Asas tata guna tanah untuk daerah perkotaan (urban land use

planning)
1) Aman
Maksudnya

aman

dari:

bahaya

kebakaran,

dari

tindak

kejahatan, bahaya banjir, bahaya kecelakaan lalu lintas dan

aman dari ketunakaryaan.
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

2) Tertib
Maksudnya tertib dalam bidang pelayanan, dalam penataan
wilayah perkotaan, dalam lalu lintas, dan dalam hukum.
3) Lancar
Maksudnya lancar dalam pelayanan, lancar berlalu lintas, dan
lancar dalam komunikasi.
4) Sehat
Maksudnya sehat dari segi jasmani dan sehat dari segi rohani.
Sedangkan asas penatagunaan tanah menurut PP No. 16 Tahun 2004
tentang Penatagunaan Tanah ialah keterpaduan, berdayaguna dan
berhasilguna, serasi, selaras, seimbang, berkelanjutan, keterbukaan,
persamaan, keadilan dan perlindungan hukum (Pasal 2).

3. Model-Model Perencanaan Penggunaan Tanah

Sebelum dikeluarkannya PP No. 16 Tahun 2004 tentang
Penatagunaan Tanah, masalah model perencanaan penggunaan
tanah

masih merupakan masalah yang belum tuntas artinya

masalahnya masih menjadi pembicaraan diantara para perencana

pembangunan di Indonesia. Hal ini disebabkan belum ditemukan
model

perencanaan

penggunaan

tanah

yang

dapat

dijadikan

pedoman oleh para perencana pembangunan.

Adapun faktor-faktornya adalah:
1) UUPA sendiri hanya mengatur secara garis besarnya saja.
Hal ini bisa dilihat dalam ketentuan Pasal 14 dan Pasal 15 UUPA
(UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok
Agraria). Pasal 14 menentukan agar Pemerintah membuat
rencana umum penggunaan tanah untuk berbagai macam
kepentingan masyarakat dan negara.
menentukan

Samun Ismaya, SH., MHum.

agar

penggunaan

Sedang Pasal 15 UUPA

tanah

tidak

menimbulkan

Modul Perkuliahan

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

kerusakan bagi lingkungan hidup termasuk terpeliharanya tingkat

kesuburan tanah.
2) Adanya perbedaan pendapat tentang kedudukan dari rencana
penggunaan tanah.
3) Selama

ini

pemerintah

Indonesia

menggunakan

model

perencanaan penataan wilayah termasuk penggunaan tanah yang

diwarisi oleh Pemerintah Hindia Belanda.
Tetapi setelah keluar PP No. 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan
Tanah

maka sudah ada aturan yang bisa dipergunakan sebagai

acuan dalam mengatur dan menyelesaikan persoalan penatagunaan

tanah di Indonesia.
Ada beberapa Model Perencanaan Penggunaan Tanah yaitu:
1) Model Zoning
Menurut model ini, tanah di suatu wilayah/daerah tertentu
dibagi dalam beberapa zone penggunaan atau kepentingankepentingan/kegiatan-kegiatan/usaha-usaha yang dilakukan.
Contoh model zoning yang dikembangkan oleh Ernest W Borgess
untuk kota Chicago, dimana wilayah dibagi menjadi:
a) Wilayah the loop yang merupakan wilayah perdagangan yang
sering disebut downtown.
b) The zone in transitions merupakan wilayah yang disiapkan
bagi perkembangan industri dan perdagangan.
c) The zone of working mens homes merupakan wilayah
pemukiman bagi pekerja-pekerja kelas bawah.
d) The residential zone merupakan wilayah pemukiman bagi
orang-orang kaya
e) The commuters zone merupakan wilayah diluar batas kota.
Kebaikan dari model zoning adalah:
a) Tugas perencana penggunaan tanah cukup sederhana.
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

b) Adanya jaminan kepastian hukum terhadap hak-hak atas tanah

warga masyarakat.
Kelemahan-kelemahannya adalah:
a) Tidak adanya ruang atas tanah yang dapat menampung
kegiatan-kegiatan

yang

dipandang

merugikan

atau

mengganggu apabila diletekkan pada zone-zone tertentu.

b) Akan terjadi perkembangan wilayah yang tidak merata.
c) Pada

suatu

saat, suatu

zone akan

mengalami tingkat

kepadatan yang tinggi.

2) Model Terbuka
Istilah terbuka mempunyai arti bahwa suatu ruang atas
tanah dalam satu wilayah tertentu tidak terbagi-bagi dalam zonezone penggunaan sebagaimana dalam model zoning. Model
terbuka menitikberatkan pada usaha-usaha untuk mencari lokasi
yang sesuai bagi suatu kegiatan pembangunan yang dilakukan
oleh pemerintah atau swasta. Untuk memperoleh lokasi yang
sesuai, faktor-faktor tertentu harus diperhatikan antara lain:
a) Data kemampuan fisik tanah
Atas data kemampuan
penggunaan

tanah.

Pola

fisik tanah dibuatlah pola

penggunaan

tanah

perkotaan

dibuatlah jaringan jalan dengan tetap memperhatikan asas

ATLAS. Sedangkan pola penggunaan tanah untuk pedesaan
dibuat atas dasar tinggi dan tingkat kemiringan tanah. Atas
dasar ini maka suatu wilayah pedesaan dibedakan menjadi
beberapa wilayah penggunaan utama yang disebut wilayah
tanah usaha.
Wilayah tanah usaha dibedakan menjadi:
-

Wilayah tanah usaha terbatas.

Ketinggian < 7 m

Wilayah tanah usaha utama Ia.

Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

10

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

Ketinggian 7 m 10 m
-

Wilayah tanah usaha utama Ib

Ketinggian 10 25 m

Wilayah tanah usaha Ic

Ketinggian 25 100 m

Wilayah tanah usaha Id

Ketinggian 100 500 m

Wilayah tanah usaha utama II

Ketinggian 500 1000 m

Wilayah tanah usaha utama III

Ketinggian > 1000 m
Perbedaan ketinggian tanah ini akan membedakan pula
perbedaan pola penggunaan tanah

b) Keadaan sosial ekonomi masyarakat

Meliputi:

kepadatan

penduduk

&

penduduk, kegiatan

mata

pencaharian,

yang

rata-rata

dilakukan

pendapatan

perkapita, adat istiadat dll. Data ini penting untuk mencegah

keresahan-keresahan

masyarakat

sebagai

akibat

adanya

kegiatan pembangunan.
c) Keadaan lingkungan hidup.
Untuk

mengetahui

pengaruh

pembangunan

terhadap

lingkungan hidup dilakukan dengan ANDAL (analisa dampak

lingkungan)
d) Data mengenai penguasaan tanah yang ada di wilayah
tersebut.
Prinsip-prinsip yang dipergunakan dalam model terbuka:
a) Bahwa perencanaan penggunaan tanah tidak menggariskan
kegiatan yang harus diletakkan, tetapi meletakkan kegiatan
yang telah digariskan.

Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

11

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

b) Tersedianya peta penggunaan tanah bukan merupakan tujuan

tetapi berfungsi sebagai alat atau sarana untuk mecapai tujuan
pembangunan.
c) Bahwa tanah itu sendiri tidak dapat memberikan suatu bagi
manusia, tetapi kegiatan yang ada di atasnyalah yang
memberikan manfaat dan kemakmuran.
Kebaikan dari model terbuka:
a) Semua kegiatan pembangunan baik pemerintah maupun
swasta dilaksanakan dan tertampung, tanpa ada kekawatiran
akan terjadi konflik dalam penggunaan tanah.
b) Tanah dapat digunakan sesuai dengan asas-asas penggunaan
tanah.
Kelemahan model terbuka adalah kurangnya jaminan
kepastian hukum terhadap hak atas tanah warga masyarakat. Hak
atas tanah warga masyarakat kurang mendapatkan jaminan
hukum. Untuk mengatasi ini maka hendaknya proses pembebasan
tanah dilakukan sesuai dengan peraturan yang berlaku.

3) Land Consolidation
Dikenal

pula

adanya

teknik

konsolidasi

tanah

(land

consolidation) yaitu teknik penataan kembali lokasi dan batasbatas tanah serta sarana dan prasarana (pelurusan jalan, sungai,
saluran pembagian/pembuangan air) sedemikian rupa, sehingga
pengkaplingan menjadi berbentuk segi empat panjang dan setiap
persil dapat dicapai secara efisien oleh penggarap atau saluran air.
Penatagunaan tanah juga mencakup arti pemeliharaan.
Tanah itu harus dipelihara baik-baik menurut cara yang lazim
dikerjakan di daerah yang bersangkutan sesuai dengan petunjuk
dari

jawatan-jawatan

yang

bersangkutan

kesuburan serta dicegah kerusakannya.

Samun Ismaya, SH., MHum.

agar

bertambah

Modul Perkuliahan

12

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

C. LANDASAN HUKUM TATA GUNA TANAH

1. Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, dimana dalam pasal tersebut terkandung
prinsip-prinsip sebagai berikut:
a) Bahwa bumi, air dan kekayaan alam dikuasai oleh negara.
b) Bahwa

negara

sebagai

organisasi

kekuasaan

dari

bangsa

Indonesia harus menggunakan BARA + K tersebut untuk sebesarbesar kemakmuran rakyat.

c) Bahwa hubungan antara negara dengan BARA + K merupakan
hubungan menguasai.
2. Sebagai pelaksana dari pasal 33 ayat (3) UUD 45 adalah Pasal 14 dan
15 UUPA
Pasal 14

menentukan agar pemerintah membuat suatu rencana

umum

mengenai

persediaan,

peruntukan

dan

penggunaan BARA + K untuk kepentingan-kepentingan

yang bersifat politis, ekonomis, sosial dan keagamaan.
Pasal 15

menentukan suatu kewajiban kepada semua pihak yang

menggunakan

tanah

baik

Pemerintah,

masyarakat

maupun perseorangan untuk memelihara tanahnya.

Undang-undang yang diharapkan memberikan petunjuk lebih lanjut
tentang pembuatan rencana umum penggunaan tanah sebagaimana
dikehendaki pasal 14 UUPA ialah peraturan pemerintah No. 16 Tahun
2004 tentang Penatagunaan Tanah.
3. UU No. 4 Tahun 1982 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup.
4. UU No. 38 Prp Tahun 1960 jo UU No. 20 Tahun 1964 tentang
Penggunaan dan Penetapan luas tanah untuk tanaman-tanaman
tertentu.
5. Mengenai penertiban/pemanfaatan:
a) UU No. 51 Prp Tahun 1960 tentang Pemakaian Tanah Tanpa Izin
yang berhak atau kuasanya.
b) Instruksi Mendagri No. 2 Tahun 1982 tertanggal 30 Januari 1982
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

13

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

c) Keputusan Mendagri No. 268 Tahun 1982 tertanggal 17 Januari

1982
6. Mengenai Fatwa tata guna tanah diatur dalam Peraturan Mendagri
No. 3 Tahun 1972 jo No. 6 Tahun 1986.
7. PP No. 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan Tanah.

D. LEMBAGA YANG MENANGANI TGT

1. Tahun 1948
Dinamakan Bureau Der Landrichting yang kemudian diganti dengan
nama Kantor Perancang Tata Bumi (KPTB) di bawah naungan Dep.
Pertanian.
Faktor-faktor yang melatarbelakangi pendirian lembaga ini ialah:
a) Jumlah penduduk Indonesia dan kebutuhan terhadap tanah
diperkirakan akan terus meningkat pada masa-masa yang akan
datang.
b) Tanah yang tidak diurus sebagai akibat perladangan berpindahpindah sudah semakin meluas.
c) Perbedaan yang makin besar antara debit air sungai pada musim
hujan dan musim kemarau.
2. Tahun 1960
Dibentuk Direktorat Landreform dan Land Use yang bertugas
menangani tugas-tugas di bidang Landreform dan tata guna tanah di
bawah naungan Dep. Agraria.
3. Tahun 1962
Terjadi

penggabungan

kedua

departemen

di

atas

menjadi

Departemen Pertanian dan Agraria.

4. Tahun 1964
Terjadi pemisahan antara Dep. Pertanian dengan Dep. Agraria
sehingga bidang tata guna tanah dilakukan oleh direktorat Land Use.
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

14

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

5. Tahun 1966
Departemen Agraria Dihapus dan tugas-tugasnya dilimpahkan ke
Departemen Dalam Negeri. Pelaksanaan tugas sehari-hari dalam
bidang keagrariaan dilakukan oleh Direktorat. Sedangkan tata guna
tanah ditangani oleh Direktorat Tata Guna Tanah.
Fungsi Dir. Tata Guna Tanah ialah:
a) Mengumpulkan data-data penggunaan tanah dan kemampuan
tanah sebagai bahan perumusan pola/peta penggunaan tanah.
b) Memberikan petunjuk, bimbingan dan pengawasan pelaksanaan
penggunaan tanah
c) Menyelenggarakan koordinasi dengan pihak-pihak yang langsung
berhubungan dengan penggunaan tanah
d) Memberikan pertimbangan tentang tata guna tanah dalam
penerimaan hak atas tanah dan ijin perubahan penggunaan tanah
e) Menyebarluaskan hasil karya di bidang penggunaan tanah.
6. Tahun 1988
Berdasarkan Keppres No. 26 Tahun 1988 kegiatan Penatagunaan
Tanah menjadi tugas Direktorat Penatagunaan Tanah pada Deputy
Pengaturan Penguasaan dan Penatagunaan Tanah Badan Pertanahan
Nasional.
7. Berdasarkan ketentuan Pasal 23 PP No. 16 Tahun 2004 tentang
Penatagunaan Tanah ayat (8) bahwa pedoman, standar dan kriteria
teknis pelaksanaan kegiatan penatagunaan tanah dijabarkan lebih
lanjut oleh Pemerintah Kabupaten/Kota. Lebih lanjut Pasal 24 ayat (1)
menyatakan bahwa dalam rangka pelaksanaan pola penyesuaian
penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah, Pemerintah
Kabupaten/Kota menerbitkan pedoman teknis.

E. PENYELENGGARAAN PENATAGUNAAN TANAH

Kebijakan penatagunaan tanah diselenggarakan terhadap:
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

15

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

a. bidang-bidang tanah yang sudah ada haknya baik yang sudah atau
belum terdaftar;
b. tanah negara;
c. tanah ulayat masyarakat hukum adat sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Penyelenggaran penatagunaan tanah meliputi kegiatan:
a. Pelaksanaan inventarisasi penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan
tanah;
b. Penetapan

perimbangan

antara

ketersediaan

dan

kebutuhan

penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah menurut fungsi

kawasan;
c. Penetapan

pola

penyesuaian

penguasaan,

penggunaan,

dan

pemanfaatan tanah dengan RTRW.

Penguasaan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah yang tidak sesuai
dengan

Rencana

Tata

Ruang

Wilayah

disesuaikan

melalui

penyelenggaraan penatagunaan tanah. Pelaksanaan pola penyesuaian

penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah dengan Rencana Tata
Ruang Wilayah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (1) huruf c
dilakukan melalui :
a. penataan kembali;
b. upaya kemitraan;
c. penyerahan dan pelepasan hak atas tanah kepada negara atau pihak
lain dengan penggantian sesuai dengan peraturan perundangundangan.
Penyesuaian sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dilaksanakan dengan
mempertimbangkan:
a. kebijakan penatagunaan tanah;
b. hak-hak masyarakat pemilik tanah;
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

16

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

c. investasi pembangunan prasarana dan sarana;

d. evaluasi tanah.

F. KEBIJAKAN-KEBIJAKAN

PEMERINTAH

DALAM

BIDANG

PENATAGUNAAN TANAH
1. Catur Tertib Pertanahan
Tanah merupakan sarana untuk melaksanakan pembangunan.
Kedudukan tanah yang penting ini kadang tidak diimbangi dengan
usaha untuk mengatasi berbagai permasalahan yang timgul dalam
bidang pertanahan. Fakta memperlihatkan bahwa keresahan di
bidang pertanahan mendatangkan dampak negatif di bidang sosial,
politik dan ekonomi.
Untuk itu berdasarkan Tap MPR No. IV/MPR/1978 ditentukan
agar pembangunan di bidang pertanahan diarahkan untuk menata
kembali penggunaan, penguasaan, dan pemilikan tanah. Atas dasar
Tap MPR No. IV/MPR/1978, Presiden mengeluarkan kebijaksanaan
bidang pertanahan yang dikenal dengan Catur Tertib Bidang
Pertanahan sebagaimana dimuat dalam Keppres No. 7 Tahun 1979,
meliputi:
a. Tertib Hukum Pertanahan
Diarahkan pada program:
1) Meningkatkan tingkat kesadaran hukum masyarakat.
2) Melengkapi peraturan perundangan di bidang pertanahan.
3) Menjatuhkan sanksi tegas terhadap pelanggaran yang terjadi.
4) Meningkatkan pengawasan dan koordinasi dalam pelaksanaan
hukum agraria.
b. Tertib Administrasi Pertanahan
Diarahkan pada program:
1) Mempercepat proses pelayanan yang menyangkut urusan
pertanahan.
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

17

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

2) Menyediakan peta dan data penggunaan tanah, keadaan sosial

ekonomi

masyarakat

perencanaan

sebagai

penggunaan

bahan

tanah

dalam

bagi

penyusunan

kegiatan-kegiatan

pembangunan.
3) Penyusunan data dan daftar pemilik tanah, tanah-tanah
kelebihan batas maksimum, tanah-tanah absente dan tanahtanah negara.
4) Menyempurnakan daftar-daftar kegiatan baik di Kantor agraria
maupun di kantor PPAT.
5) Mengusahakan pengukuran tanah dalam rangka pensertifikatan
hak atas tanah.
c. Tertib Penggunaan Tanah
Diarahkan pada usaha untuk:
1) Menumbuhkan

pengertian

mengenai

arti

pentingnya

penggunaan tanah secara berencana dan sesuai dengan

kemampuan tanah.
2) Menyusun rencana penggunaan tanah baik tingkat nasional
maupun tingkat daerah.
3) Menyusun petunjuk-petunjuk teknis tentang peruntukan dan
penggunaan tanah.
4) Melakukan survey sebagai bahan pembuatan peta penggunaan
tanah, peta kemampuan dan peta daerah-daerah kritis.
d. Tertib Pemeliharaan Tanah Dan Lingkungan Hidup
Diarahkan pada usaha:
1) Menyadarkan

masyarakat

bahwa

pemeliharaan

tanah

merupakan kewajiban setiap pemegang hak atas tanah.

Kewajiban memelihara tanah tidak saja dibebankan kepada
pemiliknya

atau

pemegang

haknya

yang

bersangkutan,

melainkan menjadi beban setiap orang, badan hukum, atau

isntansi yang mempunyai suatu hubungan dengan tanah.
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

18

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

2) Memberikan fatwa tata guna tanah dalam setiap permohonan

hak atas tanah dan perubahan penggunaan tanah.
Pertimbangan dari segi tata guna tanah, antara lain menjawab:
a) Apakah pemberian hak atas tanah kepada pemohon itu
sesuai dengan rencana tata guna tanah yang sudah ada ?
b) Apakah

penggunaan

pemohon

sesuai

tanah

dengan

sebagai
daya

yang

dimaksud

kesanggupan

dan

kemampuan tanah yang bersangkutan ?

c) Apakah

tidak

perlu

diadakan

syarat-syarat

khusus

mengenai pemeliharaan kesuburan dan pengawetan tanah

yang bersangkutan ?
3) Melakukan analisa dampak lingkungan (ANDAL) sebelum suatu
usaha industri/pabrik didirikan.
4) Melakukan pemantauan terhadap penggunaan tanah.
Yang erat kaitannya dengan bidang tata guna tanah adalah tertib
penggunaan tanah dan tertib pemeliharaan tanah & lingkungan
hidup.

2. Gerakan Nasional Sadar Tertib Pertanahan

Berdasarkan Kep. Menteri Agraria/KBPN Nomor 5 Tahun 1995
tentang Gerakan Nasional Sadar Tertib Pertanahan dicanangkanlah
suatu gerakan nasional dengan nama Gerakan Nasional Pemasangan
Tanda Batas Pemilikan Tanah, yaitu gerakan kesadaran masyarakat
untuk mensukseskan Catur Tertib Pertanahan.
Pemasangan tanda batas pemilikan tanah dilakukan oleh pemilik
tanah yang berdampingan secara bersama-sama yang tergabung
dalam

wadah

Kelompok

Masyarakat

Sadar

(POKMASDARTIBNAH)
Gerakan Nasional Sadar Tertib Pertanahan:
a. Tujuan

Samun Ismaya, SH., MHum.

Tertib

Pertanahan

Modul Perkuliahan

19

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

Sebagai

gerakan

mempercepat

partisipasi

Catur

Tertib

masyarakat
Pertanahan

dalam

serta

rangka

menigkatkan

pelayanan kepada masyarakat.

b. Prinsip Dasar
1) Pemasangan tanda batas tanah dilakukan oleh pemilik tanah
secara bersama-sama pemilik tanah yang berdampingan
2) Diciptakan adanya kelompok masyarakat yang dibentuk oleh
masyarakat untuk mensukseskan kegiatan ini.
3) Sasaran
Masyarakat pemilik tanah di perkotaan dan pedesaan, melalui
kelompok POKMASDARTIBNAH, dimana Kepala Kantor Pertanahan
Kabupaten/Kotamadya

bertindak

selaku

motivator

maupun

sebagai fasilitator dalam kegiatan tersebut.

3. Penatagunaan Tanah Pertanian

Tanpa

adanya

planning,

maka

pemakaian

tanah-tanah

pertanian terutama hanya akan berpedoman pada kepentingan

masing-masing

atau pada keuntungan insidentil yang mereka

harapkan dari jenis-jenis tanaman tertentu. Dengan planning maka

dapat dicapai keseimbangan yang baik antara luas tanah dengan
jenis-jenis tanaman yang penting bagi rakyat dan negara.
Dalam planning diberikan jatah tanah menurut keperluan
rakyat dan negara untuk jenis tanaman-tanaman yang penting bagi
program sandang pangan, baik bagi bahan pangan maupun tanaman
perdagangan.
Usaha

kearah

penatagunaan

tanah

secara

teknis

telah

dilakukan tetapi belum secara menyeluruh, antara lain dalam bentuk

perundang-undangan seperti:
a) UU No. 38 Prp Tahun 1960 mengenai luas minimum tanaman tebu
yang harus ditetapkan oleh Menteri Agraria untuk dapat menjamin
produksi tebu dan kesinambungan produktifitas pabrik gula yang
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

20

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

harus diimbangi dengan penetapan maksimum luas tanah di

daerah sekitar perkebunan tebu/pabrik gula yang bersangkutan,
yang boleh ditanami tanaman perdagangan lain.
b) UU No. 20 Tahun 1964 yang mensyaratkan penetapan jumlah
sewa yang layak, dalam arti sewa yang tidak merugikan kaum tani
atas tanah-tanah yang diharuskan ditanam(tebu).
Rencana pembangunan Tahunan (Repeta) tahun 2004 di bidang
pembangunan sektor pertanian terdapat beberapa kendala, yaitu:
a. Masalah teknis yaitu keterlambatan musim hujan
b. Tekanan dari komoditas pertanian dari luar negeri akibat
dibukanya mekanisme impor dan makin menurunya tariff bea
masuk
c. Terfragmentasinya lahan pertanian yang didorong dengan laju
konversi lahan pertanian yang semakin meningkat.

4. Penertiban Pemakaian tanah secara liar.

Penertiban pemakaian tanah liar sudah sejak lama dilakukan
yaitu:
a) Pada tahun 1948 dengan Ordonansi Onrechtmatige Ocupatie van
gronden
b) UU Darurat No. 8 Tahun 1954
c) UU Darurat No. 1 Tahun 1951 yang diganti dengan
d) UU No. 51 Prp Tahun 1960 tentang Larangan Pemakaian Tanah
Tanpa Izin dari yang berhak atau kuasanya.
Kepada penguasa daerah diberi wewenang untuk mengambil
tindakan-tindakan penyelesaian atas tanah yang bukan perkebunan
dan bukan hutan, yang digunakan tanpa izin yang berhak atau
kuasanya yang sah yang ada di daerahnya antara lain dengan
perintah pengosongan, dengan memperhatikan peruntukan dan
penggunaan tanah yang bersangkutan.

Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

21

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

Dalam penjelasan UU ini disebutkan mengenai banyaknya

tanah-tanah di dalam maupun di luar kota yang dipakai orang-orang
tanpa izin. Juga pemekaian tanah secara tidak teratur di perkotaan,
lebih-lebih yang melanggar norma hukum dan tata tertib yang
menghambat pembangunan yang direncanakan.

5. Penyediaan

Dan

Penggunaan

Tanah

Bagi

Keperluan

Perusahaan
Pembangunan

yang

terus

meningkat

jelas

menuntut

tersedianya tanah sebagai sarananya. Di satu pihak luas tanah yang

tersedia sangat terbatas. Oleh karena itu apabila keperluan tanah bagi
perusahaan-perusahaan

terutama

perusahaan

yang

menunjang

perekonomian negara tidak diatur maka akhirnya tanah akan menjadi

faktor penghambat dalam proses pembangunan.
Atas dasar pertimbangan di atas, pemerintah mengeluarkan
kebijaksanaan tentang bagaimana penyediaan dan penggunaan tanah
bagi keperluan perusahaan (diatur dalam PMDN No. 5 Tahun 1974):
a. Agar

tercipta

suasana

dan

keadaan

yang

serasi

dan

menguntungkan bagi pelaksanaan kegiatan pembangunan.

b. Agar supaya pada satu pihak, kebutuhan para pengusaha dan
kegiatan pembangunan yang memerlukan tanah dapat dicukupi
dengan memuaskan.
Dengan

demikian

penyediaan

tanah

untuk

kepentingan

perusahaan tidak hanya didasarkan pada segi keuntungan ekonomis

tetapi juga harus diperhatikan segi-segi yang lain, yaitu:
-

segi yuridis

pengaruhnya terhadap situasi sosial politik keamaan nasional

didasarkan pada asas-asas pembangunan nasional.

Dalam kebijaksanaan yang diatur dalam PMDN No. 5 Tahun 1974

yang kemudian diatur lebih lanjut dalam Keppres No. 83 Tahun 1989
ditentukan antara lain:
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

22

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

a. Penetapan lokasi perusahaan:

1) Sejauh mungkin dihindari pengurangan areal tanah pertanian
yang subur.
2) Sedapat mungkin harus dihindari pengurangan areal pertanian
yang subur.
3) Hendaknya dihindari pemindahan penduduk dari tempat
kediamannya.
4) Harus memperhatikan persyaratan untuk mencegah terjadinya
pengotoran/pencemaran lingkungan.
Point 1) ini biasanya sering diabaikan yaitu perubahan
fungsi dari tanah pertanian menjadi tanah kering untuk lokasi
perusahaan. Perubahan yang demikian biasanya didasarkan pada
pertimbangan:
a) Kepentingan nasional memang menghendaki perubahan tanah
pertanian menjadi lokasi perusahaan.
b) Perubahan ini harus mendatangkan keuntungan ekonomis
yang lebih tinggi
c) Perusahaan yang bersangkutan harus dapat menyerap tenaga
kerja sebanyak mungkin.
d) Sedapat mungkin digunakan tanah-tanah yang tidak atau
kurang produktif.
e) Hendaknya dihindari pemindahan penduduk yang tanahnya
masuk dalam lokasi proyek.
f) Harus memperhatikan persyaratan untuk mencegah terjadinya
pengotoran/pencemaran lingkungan.
b. Penetapan luas tanah yang diperlukan:
Ditentukan bahwa luas tanah yang diperlukan luasnya
disesuaikan dengan kebutuhan yang nyata artinya kebutuhan
yang benar-benar diperlukan untuk menyelenggarakan usahanya
dan kemungkinan perluasan usahanya dikemudian hari.
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

23

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

Penetapan luas tanah yang diperlukan perusahaan harus dilakukan

secara tepat dan cermat, hal ini untuk menghindari akibat-akibat
yang tidak baik:
1) Luas tanah yang diberikan melebihi luas yang benar-benar
diperlukan
Ini

mengakibatkan

ada

dimanfaatkan/ditelantarkan

sebagian
dimana

tanah
hal

ini

yang

tidak

bertentangan

dengan asas optimal dan fungsi sosial hak atas tanah.

2) Untuk mencegah usaha-usaha yang bersifat monopoli dan
spekulatif.
Untuk

mencegah

hal

tersebut

maka

dikeluarkanlah

beberapa peraturan:
1) Surat Keputusan MDN No. 268 tahun 1982 yang menentukan
bahwa perusahaan yang memperoleh tanah dari negara harus
memanfaatkan/menggunakan tanah tersebut dalam waktu 10
tahun sejak keluarnya ijin pembebasan tanah.
2) Instruksi mendagri No. 21 Tahun 1973 yang memerintahkan
kepada

Gubernur

untuk

melarang

perusahaan

baik

perseorangan maupun badan hukum untuk memiliki dan

menguasai tanah yang melampaui tanah yang melampaui
batas kebutuhan usaha sesungguhnya.
c. Macam Hak atas tanah yang dapat diberikan:
1) Jika perusahaan itu merupakan usaha perseorangan dan
pemiliknya WNI hak atas tanah yang diberikan ialah: hak milik,
HGU, HGB, dan hak pakai.
2) Jika perusahaan itu berbentuk badan hukum hak atas tanah
yang diberikan ialah:

Hak Pengelolaan, HGU, HGB, dan hak

pakai.
Khusus mengenai hak pengelolaan ini perusahaan yang diberi
hak mempunyai wewenang:
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

24

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

a) merencanakan peruntukan dan penggunaan tanahnya.

b) Menggunakan tanah tersebut untuk keperluan pelaksanaan
usahanya.
c) Menyerahkan bagian-bagian dari tanah kepada pihak ketiga
yang memerlukan.
Misalnya PERUMNAS (Perusahaan Perumahan Nasional) dalam
kegiatannya berupa:
a) Merencanakan segala kegiatan yang berhubungan dengan
pembangunan perumahan.
b) Pelaksanaan pembangunan perumahan
c) Menyerahkan rumah beserta tanahnya kepada yang berhak

6. Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah

Berdasarkan ketentuan Pasal 13 PP No. 16 Tahun 2004 ditentukkan
mengenai penggunaan dan pemanfaatan tanah. Penggunaan dan
pemanfaatan tanah di kawasan lindung atau kawasan budidaya harus
sesuai dengan fungsi kawasan dalam RTRW. Penggunaan dan
pemanfaatan tanah di kawasan lindung tidak boleh mengganggu
fungsi alam, tidak mengubah bentang alam dan ekosistem alami.
Penggunaan tanah di kawasan budidaya tidak boleh ditelantarkan,
harus dipelihara dan dicegah kerusakannya. Pemanfaatan tanah di
kawasan

budidaya

tidak

saling

bertentangan,

tidak

saling

mengganggu, dan memberikan peningkatan nilai tambah terhadap

penggunan

tanahnya.

Ketentuan

mengenai

penggunaan

dan

pemanfaatan tanah ditetapkan melalui pedoman teknis penetagunaan

tanah, yang menjadi syarat menggunakan dan memanfaatkan tanah.
Dalam hal penggunaan dan pemanfaatan tanah, pemegang hak atas
tanah wajib menikuti persyaratan yang diatur dalam ketentuan
peraturan perundang-undangan. Persyaratan ini antara lain pedoman
teknis penatagunaan tanah, persyaratan mendirikan bangunan,
persyaratan dalam analisis mengenai dampak lingkungan, persyaratan
Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

25

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

usaha,

dan

ketentuan

lainnya

yang

diatur

dalam

peraturan

perundang-undangan.
Penggunaan dan pemanfaatan tanah pada pulau-pulau kecil dan
bidang-bbidang tanah yang berada di sempadan pantai, sempadan
danau,

sempadan

waduk,

dan

atau

sempadan

sungai harus

memperhatikan:
a. Kepentingan umum;
b. Keterbatasan daya dukung, pembangunan yang berkelanjutan,
keterkaitan ekosistem, keanekaragaman hayati serta kelestarian
fungsi lingkungan.
Apabila

terjadi

perubahan

RTRW,

maka

penggunaan

dan

pemanfaatan tanah mengikuti RTRW yang terakhir.

Pemanfaatan tanah dapat ditingkatkan apabila tidak mengubah
penggunaan

tanahnya.

Peningkatan

pemanfaatan

tanah

harus

memperhatikan hak atas tanahnya serta kepentingan masyarakat.

Pemanfaatan tanah untuk kawasan lindung dapat ditingkatkan untuk
kepentingan

pendidikan,

penelitian

dan

pengembangan

ilmu

pengetahuan dan tehnologi, dan ekowisata apabila menganggu fungsi

kawasan.
Kegiatan dalam rangka pemanfaatan ruang di atas dan di bawah
tanah

yang

tidak

dilaksanakan

terkait

apabila

dengan

tidak

penguasaan

mengganggu

tanah

penggunaan

dapat
dan

pemanfaatan tanah yang bersangkutan. Jika kegiatan tersebut

menggangu

pemanfaatan

tanah

harus

mendapat

persetujuan

pemegang hak atas tanah.

Penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah yang tidak sesuai
dengan RTRW disesuaikan melalui penyelenggaraan penatagunaan
tanah.

Samun Ismaya, SH., MHum.

Modul Perkuliahan

26

HUKUM ADMINISTRASI DAN TATA GUNA TANAH

7. Penggunaan Dan Penetapan Luas Tanah Untuk TanamanTanaman Tertentu

Beberapa aturan yang berkaitan dengan penyediaan tanah
untuk tanaman-tanaman tertentu ialah:
a) UU No. 38 Prp Tahun 1960 tentang penetapan luas tanah bagi
tanaman-tanaman tertentu.
b) Instruksi Presiden No. 9 Tahun 1975 tentang Tebu Rakyat
Intensifikasi (TRI)
Hal-hal

yang

penting

yang

harus

diperhatikan

dalam

pengadaan tanah ini:

a) Mengenai letak tanah
Ditentukan di desa-desa yang termasuk dalam wilayah kerja
perusahaan yang memerlukan tanah
b) Mengenai luas tanah
Harus memperhatikan kepentingan perusahaan dan masyarakat
serta kelangsungan kesuburan tanah
c) Pola tanam
Agar tanah yang diperlukan bagi tanaman tertentu ditentukan
secara bergiliran.
Kemudian cara untuk memperoleh tanah dapat dilakukan
dengan:
a) Perjanjian sewa tanah antara petani pemilik tanah atau kelompok
tani dengan perusahaan yang memerlukan tanah.
Yang perlu diperhatikan dalam hal ini ialah besarnya penetapan
uang sewa. Jumlah uang sewa minimal sama dengan hasil yang
diperoleh apabila tanah itu dikerjakan sendiri oleh pemiliknya.
b) Perjanjian bagi hasil tanah pertanian.
Yang perlu diperhatikan dalam hal ini ialah besarnya imbangan
pembagian hasil antara pemilik dengan perusahaan sesuai dengan
ketentuan yang telah ditetapkan.
Samun Ismaya, SH., MHum.