Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

PERTEMUAN 12
PENATAGUNAAN TANAH

A. TUJUAN PEMBELAJARAN
Pada bab ini akan dijelaskan mengenai Penatagunaan Tanah, Anda harus
mampu :
1. Menjelaskan pengertian dari penatagunaan tanah yang dalam hukum
positif pengertian pengelolaan tata guna tanah atau penatagunaan tanah
dimuat dalam penjelasan Pasal 33 ayat (1) UUD 1945 jo Undang-Undang
Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang jo Pasal 1 Angka 1
Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2004
2. Menjelaskan keterkaitan penatagunaan tanah dengan berbagai sektor
pembangunan di Indonesia

B. URAIAN MATERI

Tujuan Pembelajaran 1.1:

KETENTUAN POKOK PENATAGUNAAN TANAH

1. Pengaturan dan Ruang Lingkup Penatagunaan Tanah.

Penatagunaan tanah sebagai bagian dari Hukum Agraria Nasional
mempunyai landasan hukum yang bersumber dari Ketentuan dalam Pasal
33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 menyebutkan bahwa : “Bumi dan air
dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan
dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Dari rumusan
tersebut tujuan yang hendak dicapai adalah bahwa tanah diseluruh wilayah
Republik Indonesia dipergunakan untuk sebesar-besar nyakemakmuran
rakyat. Yang dimaksud dengan (“kemakmuran rakyat”) bahwa tanah-tanah
diseluruh wilayah Indonesia disediakan untuk memenuhi seluruh kebutuhan
rakyat Indonesia yang primer, yang meliputi: 1
1
Sunaryo Basuki, Diktat Hukum Agraria, Edisi Revisi September 2011, hlm.4.

S1 Hukum Universitas Pamulang 118

Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

a. Penyediaan tanah perumahan (wisma)

b. Penyediaan tanah untuk kegiatan usaha (karya) baik di kota maupun di
desa baik yang digunakan pemerintah maupun swasta,penyediaan tanah
untuk sarana perhubungan, pembuatan jalan dan lain- lainnya (marga),
c. Penyediaan tanah untuk sarana rekreasi dan lain-lainnya(suka),
d. Penyediaan tanah untuk pertahanan keamanan,kegiatan keagamaan,
pendidikan, kesenian budaya, ilmu pengetahuan dan lain-lainnya
(penyempurna).
Untuk mengatur penggunaan, penyediaan, pemeliharaan dan
pemanfaatan tanah disebut wilayah Indonesia pada tanggal 24 September
1960 di undangkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan
Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA), fungsi UUPA adalah sebagai unifikasi
hukum tanah nasional dan unifikasi hak-hak atas tanah. Penyediaan tanah
untuk seluruh bangsa Indonesia dilakukan oleh negara. Peran Negara/
Pemerintah sebagai wasit yang adil yang menentukan aturan main yang
ditaati oleh semua pihak dan menuntut Negara juga tunduk pada aturan yang
dibuatnya sendiri ketika turut berperan sebagai aktor dalam aktivitas
pemanfaatan tanah.2
Kewenangan Negara bersumber pada Pasal 2 ayat (2) UUPA untuk me-
netapkan bahwa wewenang hak menguasai dari negara atas bumi, air, dan
ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, yaitu:
1) mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, dan
pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa;
2) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dengan bumi, air, dan ruang angkasa;
3) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-
orang, dan purbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan
ruang angkasa.
UUPA yang mulai berlaku tanggal 24 September 1960 memuat tentang
ketentuan-ketentuan pokok Hukum Tanah Nasional, menyediakan berbagai
macam hak atas tanah. Hak atas tanah sebagaimana dimaksud dalam
ketentuan Pasal 16 UUPA yaitu Hak atas tanah primer (originair) yaitu hak
atas tanah yang langsung diberikan oleh negara kepada subyek hak seperti
2
Maria S.W. Sumardjono, Tanah dalam Prespektif Hak Ekonomi Sosial dan Budaya, Yogyakarta,
Buku Obor2007, hlm 43

S1 Hukum Universitas Pamulang 119

Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

Hak Milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan.Selain dengan Hak yang
primer, kepada setiap orang dimungkinkan juga untuk menguasai tanah
dengan atas tanah dengan yang sekunder. Hak atas tanah sekunder adalah hak
untuk menggunakan tanah milik pihak lain berupa Hak Guna Bangunan, Hak
Pakai, Hak Usaha Bagi Hasil, Hak menumpang, Hak sewa, Hak gadai.
Sudikno Mertokusumo menggunakan istilah tata guna tanah yaitu
apabila istilah tata guna tanah dikaitkan dengan objek hukum agraria nasional
(UUPA), maka penggunaan istilah tata guna tanah/land use planning kurang
tepat.3 Ketentuan dalam Pasal 33 Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007
menggunakan istilah Penatagunaan Tanah, sedangkan ketentuan dalam Pasal
1 angka 1 Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan
Tanah menggunakan istilah Penatgunaan Tanah adalah sama dengan pola
pengelolaan tata guna tanah.
Menurut UUPA Tata Guna Tanah merupakan bagian kecil dari tata
guna agraria namun dalam praktik istilah tata guna tanah lebih umum
digunakan dan lebih dikenal daripada tata guna agraria, salain itu bagian
terbesar dari kajian Hukum Agraria Nasional adalah mengenai Tanah.
Didalam penjelasan Umum UUPA dinyatakan bahwa untuk sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat dalam arti kebahagiaan dan kesejahteraan masyarakat,
pemerintah membuat suatu rencana umum (Planning) mengenai persediaan,
peruntuan dan penggunaan tanah yang mempunyai ruang lingkup rencana
umum (National Planning) yang meliputi seluruh wilayah Indonesia yang
kemudian diperinci menjadi rencana khusus (Regional Plannning).4
Sudikno Mertokusumo menyatakan bahwa tata guna tanah adalah
rangkaian kegiatan penataan, penyediaan peruntukan dan penggunaan tanah
secara berencana dalam rangka melaksanakan pembangunan nasional.5
R.Soeprapto menyatakan bahwa tata guna tanah adalah rangkaian kegiatan
peruntukan, penggunaan dan penyediaan tanah secara berencana dan teratur
sehingga diperoleh manfaat yang lestari, optimal, seimbang dan erasi sebesar-
besarnya kemakmuran rakyat.6
3
Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 2002, hlm.63
4
Urip Santoso, Hukum Agraria Kajian Komprehesif, Fajar Interpratama Mandiri, Surabaya,
2012, hlm 245-246
55
Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, Op.Cit
6
R.Soeprapto, Undang-Undang Pokok Agraria dalam Praktik, Universitas Indonesia Press, Jakrta

S1 Hukum Universitas Pamulang 120

Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

Berdasarkan kegiatannya Penatagunaan Tanah di perkotaan dan

perdesaan dibagi menjadi dua yaitu kawasan perkotaan dan kawasan
pedesaan yang mempunyai perbedaan yang dipengaruhi oleh faktor-faktor
antar lain:7
1. Titik berat penggunaan tanah, pada perkotaan lebih dititik beratkan pada
kegiatan kegiatan non pertanian yaitu perumahan, perkantoran,
peragangan, pertokoan sedangkan pada penggunaan pedesaan lebih
dititik beratkan pada kegiatan pertanian.
2. Ciri-ciri kehiduan masyarakat, pada pada perkotaan bersiri modern
seangkan ciri kehidupan masyarakat pedesaan berciri tradisional.
Dinamika kehidupan masyarakat perkotaan yang berciri modern lebih
tinggi bida dibandingkan dengan kehidupan masyarakat yang berciri
tradisional.
3. Jumlah penduduk dan penyebarannya, apabila melihat komposisi atau
perbandingan jumlah penduduk maka jumlah penduduk pedesaan lebih
banyak daripada jumlah penduduk pada perkotaan. Akan tetapi bila
dilihat dari tingkat kepadatan penduduknya maka jelas perkotaan
mempunyai tingkat kepadatan penduduk yang lebih tinggi. Jumlah
penduduk yang padat dan terbuka dari pengaruh-pengaruh kebudayaan
luar jelas menimbulkan berbagai persoalan di bidang sosial, ekonomi,
keamanan, kesehatan dan politik.
Perbedaan prinsipiil penggunaan tanh di kawasan perkotaan dan
kawasan perdesaan adalah bahwa pada perkotaan terdiri atas bidang-bidang
tanah yang tidak banyak mengambil tempat/ruang sedangkan penggunaan
tanah di kawasan perdesaan erdiri atas bidang-bidang tanah yang banyak
mengambil tempat/ruang. Tujuam Penatagunaan tanah ditetapkan dalam
Pasal 3 Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2004 yaitu :

1. Mengatur penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah bagi berbagai

kebutuhan pembangunan yang sesuai dengan Rencana Tata Ruang
Wilayah.

2. Mewujudkan penguasaan, penggunaan dan pemanfaatan tanah agar sesuai

dengan arahan fungsi kawasan dalam Rencana Tata Ruang Wilayah.

1986, hlm.75
7
Urip Santoso, Hukum Agraria Kajian Komprehesif, Fajar Interpratama Mandiri, Surabaya,
2012, hlm 253

S1 Hukum Universitas Pamulang 121

Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

3. Mewujudkan tertib pertanahan yang meliputi penguasaan, penggunaan

dan pemanfaatan tanah termasuk pemeliharaan tanah serta pengendalian
pemanfaatan tanah.
4. Menjamin kepastian hukum untuk menguasai, menggunakan dan
memanfaatkan tanah bagi masyarakat yang mempunyai hubungan hukum
dengan tanah sesuai dengan Rencana Tata Ruang Wilayah.
Penatagunaan tanah merupakan kegiatan di bidang pertanahan di
kawasan lindung dan kawasan budi daya, kawasan lindung adalah wilayah
yang ditetapkan dengan fungsi utama melindungi kelestarian lingkungan
hidup yang mencakup sumber daya alam dan sumber daya buatan. Objek
penatagunaan tanah yang disebutkan dalam Pasal 6 Peraturan Pemerintah
Nomor 16 Tahun 2004 yaitu Bidang-Bidang tanah yang sudah ada haknya,
baik yang sudah atau belum didaftar, Tanah Negara dan Tanah Ulayat.
Terhadap tanah-tanah yang menjadi objek penatagunaan tanah,
penggunaan dan pemanfaatan tanahnya harus sesuai dengan Rencana Tata
Ruang Wilayah (RTRW). Penggunaan tanah yang tidak sesuai dengan RTRW
tidak dapat diperluas atau dikembangkan penggunaannya, yang dimaksud
tidak dapat diperluas atau dikembangkan penggunaannya adalah wujud
kegiatan secara alami maupun buatan yang telah ada dan tidak sesuai dengan
peruntukannya misalnya untuk perluasan industri di dalam kawasan pertanian
lahan basah (beririgasi tehnis). yang dimaksud tidak dapat ditingkatkan nilai
tambahnya misalnya peningkatan perumahan menjadi perdagangan di
kawasan pemukiman.

Tujuan Pembelajaran 1.2:

PENATAGUNAAN TANAH DAN PEMBANGUNAN

2. Kaitan Penatagunaan Tanah dengan Pembangunan di Indonesia

S1 Hukum Universitas Pamulang 122

Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

Berpijak dari pengertian Penatagunaan tanah yang terdapat dalam PP

Nomor 16 Tahun 2004, maka terdapat kaitan erat penatagunaan tanah dengan
Agraria. Keterkaitan tersebut dinyatakan dalam pasal-pasal UUPA sebagai
berikut:8
1. Pasal 2 ayat 2, Hak Menguasai dari Negara berupa kewenangan untuk:
-Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan,
dan pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa tersebut,
-Mengatur dan menentukan hubungan-hubungan hukum antara orang
dengan bumi, air, dan ruang angkasa,
-Mengatur dan menentukan hubungan-hubungan hukum antara orang dan
perbuatan-perbiuatan hukum yang mengenai bumi, air, dan ruang angkasa.
2. Pasal 14 ayat 1 dan 2
-Pemerintah membuat suatu rencana umum mengenai persedian,
peruntukan dan penggunaan bumi, air, dan ruang angkasa serta kekayaan
alam yang terkandung di dalamnya,
-Pemerintah Daerah mengatur persediaan, peruntukan, dan penggunaan
bumi, air, dan ruang angkasa untuk daerahnya, sesuai dengan keadaan
daerahnya masing-masing,
3. Pasal 15
Memelihara tanah, termasuk menambah kesuburannya serta mencegah
kerusakannya adalah kewajiban tiap-tiap orang, badan hukum, atau
Instansi yang mempunyai hubungan hukum dengan tanah itu, dengan
memperhatikan pihak yang ekonomi lemah.
Pasal-pasal UUPA di atas menunjukkan Penatagunaan Tanah
merupakan kondisi yang harus diciptakan untuk mewujudkan cita-cita UUPA.
Oleh karena itu, pelaksanaan penatagunaan tanah harus mencakup asas-asas
sebagaimana disebut dalam pasal 2 PP Nomor 16 Tahun 2004 yaitu asas
keterpaduan, berdaya guna dan berhasil guna, serasi, selaras, seimbang,
berkelanjutan, keterbukaan, persamaan, keadilan, dan perlindungan hukum.9
Keterkaitan penatagunaan tanah dan tata ruang sangat erat. Dimana
penatagunaan tanah merupakan bagian dari tata ruang dan sekaligus
gambaran kondisi eksisting suatu wilayah yang sangat berguna untuk evaluasi
tata ruang. Keterkaitan penatagunaan tanah dengan tata ruang diwujudkan
sebagai tujuan penatagunaan tanah sebagaimana disebut dalam Pasal 3 PP

8
Waskito, Hadi Arnowo, Pertanahan, Agraria, dan Tata Ruang, Kencana, Jakarta, 2017, hlm. 221
9
Ibid

S1 Hukum Universitas Pamulang 123

Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

Nomor 16 Tahun 2004 yang telah dijelaskan di atas.

Prinsip-prinsip mengenai rencana penggunaan tanah atau penatagunaan
tanah salah satunya dikemukakan oleh Bapak Tata Guna Tanah Indonesia,
yaitu I Made Sandy. Buah pikiran beliau mengenai penatagunaan tanah
adalah sebagai berikut:10
1. Perencanaan penggunaan tanah tidak menggariskan apa harus diletakkan,
tetapi meletakkan apa yang digariskan. Ini berarti antara perencanaan
penggunaan tanah harus menjadi bagian dari penataan ruang dan tidak
berdiri sendiri,
2. Perencanaan penggunaan tanah tidak bisa ada tanpa perencanaan lain,
antara lain perencanaan ekonomi. Dalam hal ini perencanaan penggunaan
tanah juga harus memperhatikan dokumen Rencana Pembangunan Jangka
Menengah dan Jangka Panjang,
3. Perencanaan ekonomi tanpa perencanaan penggunaan tanah akan
menimbulkan kesemrawutan (chaos). Hal ini terjadi apabila perencanaan
pembangunan hanya semata mengejar peningkatan ekonomu tanpa
mempertimbangkan perencanaan penggunaan tanah,
4. Perencanaan penggunaan tanah harus bisa diwujudkan. Sesuai dari urutan
pola perencanaan yaitu : fakta-rencana-perencanaan-pelaksanaan. Apabila
tidak bisa diwujudkan hal tersebut sama dengan lamunan,
5. Perencanaan penggunaan tanah mempertimbangkan pembangunan
ekonomi, kehidupan sosial budaya, kelestarian limgkungan hidup.
Penataguanaan tanah dilaksanakan melalui kebijakan penatagunaan
tanah dan penyelenggaraan penatagunaan tanah. Kebijakan penatagunaan
tanah diselenggarakan terhadap:
1. Bidang-bidang tanah yang sudah ada haknya baik yang sudah maupun
yang belum terdaftar,
2. Tanah negara,
3. Tanah ulayat masyarakat hukum adar sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.
Pokok-pokok kebijakan penatagunaan tanah tertuang dalam Pasal 7 PP
Nomor 16 Tahun 2004 sebagai berikut:
1. Penggunaan dan pemanfaatan tanah harus sesuai dengan Rencana Tata
Ruang Wilayah,
2. Kesesuaian penggunaan dan pemanfaatan tanah terhadap Rencana Tata

10
Ibid

S1 Hukum Universitas Pamulang 124

Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

Ruang Wilayah ditentukan berdasarkan pedoman, standar, dan kriteria

teknis yang diterapkan oleh pemerintah,
3. Pedoman, standar, dan kriteria teknis dijabarkan lebih lanjut oleh
pemerintah Kabupaten/Kota sesuai dengan kondisi wilayah masing-
masing,
4. Penggunaan tanah yang tidak sesuai dengan Rencana Tata Ruang Wilayah
tidak dapat diperluas atau dikembangkan penggunaannya,
5. Pemanfaatan tanah yang tidak sesuai dengan Rancana Tata Ruang
Wilayah, tidak dapat ditingkatkan pemanfaatannya,
6. Pemegang hak atas tanah wajib memelihara tanah dan mencegah
kerusakan tanah.
Penyelenggaraan penatagunaan tanah berdasarkan kebijakan tersebut
di atas meliputi:
1. Pelaksanaan inventarisasi penguasaan, penggunaan, dan pemanfaatan
tanah,
2. Penetapan perimbangan antara ketersediaan dan kebutuhan penguasaan,
3. Penggunaan dan pemanfaatan tanah menurut fungsi kawasan,
4. Penetapan pola penyesuaian penguasaan, penggunaan, dan pemanfaatan
tanah dengan Rencana Tata Ruang Wilayah.
Dalam penyelenggaraan penatagunaan tanah harus memperhatikan poko-
pokok sebagaimana tertuang dalam Pasal 4 PP Nomor 16 Tahun 2004 sebagai
berikut:
1. Dalam rangka pemanfaatan ruang dikembangkan penatagunaan tanah yang
disebut juga pola pengelolaan tata guna tanah,
2. Penatagunaan tanah merupakan kegiatan di bidang pertanahan di Kawasan
Lindung dan Kawasan Budidaya,
3. Penatagunaan tanah diselenggarakan berdasarkan Rencana Tata Ruang
wilayah Kabupaten/Kota,
4. Penatagunaan tanah diselenggarakan sesuain dengan jangka waktu yang
ditetapkan dalam Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten/Kota.
Secara sederhana, dapat dikatakan, penggunaan tanah tidak boleh
bertentangan dengan pola ruang yang telah ditentukan. Apabila kondisi yang
ada terdapat jenis penggunaan tanah yang tidak sesuai dengan tata ruang,
maka menurut pasal 23 ayat (4) PP Nomor 16 Tahun 2004, perlu dilakukan
langkah-langkah yaitu penataan kembali, upaya kemitraan, dan penyerahan
dan pelepasan hak atas tanah kepada Negara atau pihak lain dengan

S1 Hukum Universitas Pamulang 125

Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

penggantian sesuai dengan peraturan perundang-undangan.11

Berbicara mengenai Neraca penatagunaan tanah, pemanfaatan ruang
dilaksanakan dengan mengembangkan penatagunaan tanah, penatagunaan air,
penatagunaan udara, dan penatagunaan sumber daya alam lain. Dalam rangka
pengembangan penatagunaan tanah diselenggarakan kegiatan penyusunan dan
penetapan neraca penatagunaan tanah. Neraca Penatagunaan Tanah (NPT)
adalah perimbangan antara ketersediaan tanah dengan kebutuhan penguasaan,
penggunaan, dan pemanfaatan tanah menurut fungsi kawasan Rencana Tata
Ruang Wilayah. Neraca Penatagunaan Tanah meliputi neraca perubahan
penggunaan tanah, neraca kesesuaian penggunaan tanah terhadap RTRW, dan
prioritas ketersediaan tanah. Penyusunan neraca merupakan amanat Peraturan
Pemerintah No. 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan Tanah, Pasal 23 ayat
(3) dan Undang-Undang No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, Pasal
33 ayat (2).12

C. SOAL LATIHAN/TUGAS
1. Apa yang dimaksud dengan Tata Guna Tanah dan apa kaitannya dengan
Rencana Tata Ruang Wilayah.?
2. Mengapa ada kegiatan kegiatannya Penatagunaan Tanah ?

11
Ibid
12
Direktorat Penatagunaan Tanah, 2014. Tata Cara Kerja (TCK) Neraca Penatagunaan Tanah
Kabupaten/Kota.hlm.1

S1 Hukum Universitas Pamulang 126

Modul Hukum Agraria Program Studi Hukum

3. Apa Tujuan dari Tata Guna Tanah?

D. DAFTAR PUSTAKA
Buku

A.P.Parlindungan, Komentar Atas Undang-Undang Pokok Agraria, Mandar

Maju, Bandung, 1991.

Arnowo, Hadi, Waskito, Pertanahan, Agraria, dan Tata Ruang, Kencana,

Jakarta, 2017

Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia Sejarah pembentukan Undang-

Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Cetakan Kesembilan
(edisi revisi), Jakarta, Djambatan, 2003

Maria S.W. Sumardjono, Tanah dalam Prespektif Hak Ekonomi Sosial dan
Budaya, Yogyakarta, Buku Obo, r2007

Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Liberty,

Yogyakarta, 2002,

Sunaryo Basuki, Diktat Hukum Agraria, Edisi Revisi September 2011

Urip Santoso, Hukum Agraria Kajian Komprehesif, Fajar Interpratama

Mandiri, Surabaya, 2012

S1 Hukum Universitas Pamulang 127