BAB I

PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Konvensi Ketatanegraan sebagai Konstitusi yang tidak tertulis mempunyai peranan yang
sangat penting dalam penyelenggaraan pemerintahan, baik konvensi yang lahir karena
Kebiasaaan Ketatanegaraan (costum) maupun konvensi yang lahir karena kesepakatan
(agreement). Konvensi Ketatanegaraan merupakan bagian dari norma Hukum Konstitusi
tidak tertulis yang berfungsi melengkapi, menyempurnakan atau bahkan mengubah dan
menyatakan tidak berlaku substansi Konstitusi tertulis (UUD 1945) sebagai norma huku
tertinggi dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Setelah perubahan konstitusi,
kehadiran konvensi tidak dapat dihndarkan, namun dalam kenyataannya kedudukan konvensi
hanyalah sebagai patron politik yang kekuatan mengikatnya juga lebih disebabkan sanksi
politik, karena ternyata konvensi tidak dijadikan sebagai totsingrecht di Mahkamah
Konstitusi.
Dalam Makalah ini kami akan membahas tentang Konvensi Ketatanegaraan.
B. Rumusan Masalah
Dari Pemaparan Latar Belakang di atas kami dapat menyimpulkan Rumusan Masalah
Sebagai berikut :
1. Apakah yang dimaksud dengan Konvensi ketatanegaraan?
2. Bagaimana Proses terbentuknya Konvensi Ketatanegaraan?
3. Jelaskan Kedudukan Konvensi Ketatanegaraan di Indonesia?
C. Manfaat Penulisan Makalah
Dengan di tulisnya makalh ini, agar kita dapat lebih memahami apa yang di maksud dengan
Konvensi ketatanegaraan secara Universal.

1 |M a k a l a h P K N

BAB II
PEMBAHASAN
A. Pengertian Konvensi Ketatanegaraan
1

Konvensi ketatanegaraan pertama kali dikemukakan A.V. Dicey dalam An Introduction to

the Study of the Constitution (1967) dengan istilah the Convention of the Constitution dan
kadang kala menggunakan istilah understandings of the constitution, constitutional ethics,
constitutional morality. Konvensi sebagai ketentuan ketatanegaraan tidak dapat dipaksakan
oleh (melalui) pengadilan yang membedakan dengan the law of the constitution (hukum
konstitusi). Rules for determining the mode in which the discretionory powers of the crown
(or of the Ministers as servants of the Crown ought to be exercises.
Apabila pendapat Dicey diperinci lebih jauh menurut Bagir Manan dalam Konvensi
Ketatanegaraan (1987) akan merupakan hal-hal berikut: a) Konvensi adalah bagian dari
kaidah ketatanegaraan (konstitusi) yang tumbuh, diikuti dan ditaati dalam praktek
penyelenggaraan Negara. b) Konvensi sebagai bagian dari konstitusi yang tidak dapat
dipaksakan oleh (melalui) pengadilan. c) Konvensi ditaati semata-mata didorong oleh
tuntutan etika, akhlak atau politik dalam penyelenggaraan Negara. d) Konvensi adalah
ketentuan-ketentuan mengenai bagaimana seharusnya (sebaiknya) discretionary powers
dilaksanakan.
Pengertian yang dilakukan Dicey diatas hampir diterima di Inggris dan negara-negara
bersistem ketatanegaraan yang terpengaruh sistem tata negara Inggris. Namun mengenai
tidak dapat dipaksakan oleh pengadilan tidaklah bebas dari persoalan. Jennings menyatakan
banyak sekali peraturan perundang-undangan baru yang dilaksanakan atau penaatannya
semata-mata diserahkan pihak administrasi negara atau atau pejabat yang bukan peradilan.
Kata Dicey, konvensi ketatanegaraan adalah kaidah-kaidah (hukum) kebiasaan di bidang
ketatanegaraan. Kaidah (hukum) kebiasaan terdapat juga pada hukum lain, seperti di bidang
keperdataan atau perniagaan. Oleh karena itu, prinsip-prinsip umum yang berlaku pada
kaidah hukum kebiasaan kemungkinan diskusi dan dilaksanakannya oleh (melalui)
pengadilan.
Di Inggris, suatu kebiasaan dapat diakui atau dipaksakan oleh (melalui) pengadilan, asal
memenuhi kriteria yaitu: a. tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang
berlaku; b. tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip dasar common law; c. telah ada untuk
jangka waktu yang panjang; d. telah dilaksanakan secara damai dan berkelanjutan; e.
dipandang oleh masyarakat sebagai kewajiban; f. mempunyai arti dan ruang lingkup tertentu;
g. Diakui sebagai sesuatu yang mengikat oleh mereka yang terkena; h. Layak, tidak
bertentangan dengan hak dan tidak merugikan atau menimbulkan ketidakadilan bagi mereka
yang berada di luar kebiasaan itu. Sedangkan di Amerika serikat, hanya syarat reasonable
yang menjadi ukuran. Di Negara-negara kontinental, kebiasaan akan mempunyai mengikat
hukum jika dipenuhi syarat-syarat opinion necessitatis, pengakuan kebiasaan itu mempunyai
kekuatan mengikat dan karena itu wajib ditaati.
Wheare (1966) membedakan usage dengan convention. Konvensi adalah ketentuan-ketentuan
yang mempunyai kekuatan mengikat. Ketentuan yang diterima sebagai kewajiban dalam
menjalankan Undang-Undang Dasar. Berbeda dengan usage yang semata-mata daya ikatnya
bersifat persuasif. Jadi unsur konvensi adalah obligatory. Hal yang sama terjadi dalam opinio
1

Majalah Konstitusi No. 34 Nopember 2009

2 |M a k a l a h P K N

necessitatis dalam sistem kontinental. Konvensi berkembang karena kebutuhan dalam

praktek penyelenggaraan negara dan terbentuk melalaui praktek yang berulang-ulang yang
tumbuh menjadi kewajiban. Konvensi dapat terjadi melalui kesepakatan-kesepakatan tertulis
yang mengikat tanpa dikaitkan dengan waktu tertentu sebagaimana konvensi yang tumbuh
melalui kebiasaan.
Konvensi ketatanegaraan pernah menjadi pertimbangan MK dalam putusan perkara Nomor
51-52-59/PUU-VI/2008 tanggal 18 Pebruari 2009, dalam uji materi Pasal 3 Ayat (5) UU No.
42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden. MK dalam
pertimbangan hukumnya berpendapat sebagai berikut: Bahwa terhadap Pasal 3 ayat (5) UU
42/2008 Mahkamah berpendapat bahwa hal tersebut merupakan cara atau persoalan
prosedural yang dalam pelaksanaannya acapkali menitikberatkan pada tata urut yang tidak
logis atas dasar pengalaman yang lazim dilakukan. Apa yang disebut dengan hukum tidak
selalu sama dan sebangun dengan pengertian menurut logika hukum apalagi logika umum.
Oleh sebab itu, pengalaman dan kebiasaan juga bisa menjadi hukum. Misalnya, Pasal 3 ayat
(5) berbunyi, Pemilu Presiden dan Wakil Presiden dilaksanakan setelah pelaksanaan Pemilu
DPR, DPRD dan DPD. Pengalaman yang telah berjalan ialah Pemilu Presiden dilaksanakan
setelah Pemilu DPR, DPD, dan DPRD, karena Presiden dan/atau Wakil Presiden dilantik oleh
Majelis Permusyawaratan Rakyat [Pasal 3 ayat (2) UUD 1945], sehingga Pemilu DPR dan
DPD didahulukan untuk dapat dibentuk MPR. Lembaga inilah yang kemudian melantik
Presiden dan Wakil Presiden, oleh karenanya harus dibentuk lebih dahulu. Sesungguhnya
telah terjadi apa yang disebut desuetudo atau kebiasaan (konvensi ketatanegaraan) telah
menggantikan ketentuan hukum, yaitu suatu hal yang seringkali terjadi baik praktik di
Indonesia maupun di negara lain. Hal ini merupakan kebenaran bahwa the life of law has not
been logic it has been experience. Oleh karena kebiasaan demikian telah diterima dan
dilaksanakan, sehingga dianggap tidak bertentangan dengan hukum. Dengan demikian maka
kedudukan Pasal 3 ayat (5) UU 42/2008 adalah konstitusional.
B. Hakekat dan Proses Terbentuknya Konvensi Ketatanegaraan
Undang-Undang Dasar suatu negara ialah hanya sebagian dari hukum dasar negara
itu, Undang-Undang Dasar adalah hukum dasar yang tertulis, sedangkan di samping UndangUndang Dasar itu berlaku juga hukum dasar yang tidak tertulis, ialah aturan aturan dasar
yang timbul dan terpelihara dalam praktek penyelenggaraan negara meskipun tidak tertulis.
Diakuinya konvensi sebagai salah satu atau sumber hukum tata negara Republik Indonesia,
menimbulkan kebutuhan untuk mengetahui hakekat dan seluk-beluknya.2
Konvensi Ketatanegaraan jika dipahami dalam realita konstitusional, maka kehadiran
konvensi kelengkapan yang merupakan suatu keharusan bagi UUD 1945 dalam rangka
memenuhi tuntutan kebutuhan dan perkembangan zaman dalam bidang ketatatnegaraan. Di
Indonesia, konvensi tumbuh menurut atau sesuai dengan kebutuhan negara Indonesia. Oleh
karena itu perlu dipahami bahwa konvensi tidak dapat diimpor dari sistem ketatanegaraan
negara lain yang mungkin berbeda asas dan karakternya dengan sistem ketatanegaraan
Indonesia walaupun sama-sama sistem Presidensil. Sistem parlementer yang telah berurat
berakar dalam sistem ketatanegaraan di negara-negara barat atau sistem kerajaan di Inggris
dan beberapa negara lain sudah barang tentu tak sesuai dengan sistem ketatanegaraan
Indonesia di bawah UUD 1945 yang dalam pemahaman P4 yang lalu harus memenuhi
syarat :
a. Tidak bertentangan dengan isi, arti dan maksud UUD1945.
2

Bagir Manan, 1987, Op. Cit. Hal. 18

3 |M a k a l a h P K N

b. Sifatnya melengkapi, mengisi kekosongan ketentuan yang tidak diatur secara jelas dalam
UUD dan menetapkan pelaksanaan UUD.
c. Terjadi berulang ulang dan dapat diterima oleh masyarakat.
d. Konvensi hanya terjadi di tingkat nasional saja.3
Dari pikiran-pikiran yang dipaparkan di atas dapat diketahui bagaimana peranan
konvensi dalam praktik penyelenggaraan negara. Kehadiran konvensi bukan untuk mengubah
UUD 1945. Oleh karena itu, konvensi tidak boleh bertentangan dengan UUD 1945, konvensi
berperan sebagai partnership memperkokoh kehidupan ketatanegaraan Indonesia di bawah
sistem UUD 1945. Dengan demikian pada Hakekatnya Konvensi Ketatanegaraan adalah
kaidah hukum di bidang ketatanegaraan dan salah sumber penting hukum Tata Negara.
Wheare sebagaimana yang dikutif oleh Bagir Manan menyatakan bahwa, Konvensi
terbentuk dengan dua cara, yaitu :
Pertama, suatu praktek tertentu berjalan untuk jangka waktu yang mula-mula bersifat
persuasif, kemudian diterima sebgai suatu hal yang wajib (kewajiban). Konvensi yang terjadi
dengan cara ini tergolong sebagai kebiasaan (custom).
Kedua, Konvensi terjadi melalui kesepakatan (agreement) di antara rakyat. Mereka sepakat
melaksanakan sesuatu dengan cara-cara tertentu, dan sekaligus menetapkan ketentuan
mengenai cara-cara pelaksanaannya. Ketentuan semacam ini langsung mengikat. Langsung
menjadi konvensi, tanpa dikaitkan dengan waktu tertentu seperti konvensi yang tumbuh
melalui kebiasaan. Karena konvensi dapat terjadi melalui kesepakatan, maka dimungkinkan
ada konvensi dalam bentuk tertulis. Kesepakatan semacam ini dapat dibuat antara pimpinanpimpinan partai. Atau dalam bentuk memorandum sebagai hasil diskusi antara para menteri.4
C. Kedudukan Konvensi Ketatanegaran Sebagai Konstitusi Yang Tidak Tertulis
Dalam Sistim Hukum Ketetanegaraan Republik Indonesia
a. Kedudukan Konvensi Ketatanegaraan dalam sistim hukum Indonesia
Setelah diproklamirkan pada tanggal 17 Agustus 1945, Indonesia merupakan negara yang
merdeka. Sehari setelah kemerdekaan tersebut, tepatnya pada tanggal 18 Agustus 1945
disahkan pula Undang-Undang Dasar 1945 Sebagai Konstitusi tertulis Negara Republik
Indonesia. Berlakunya UUD 1945 sebagai Konstitusi di Indonesia terbagai menjadi dua tahap
yaitu tahap pertama 18 Agustus 1945 sampai dengan tanggal 27 Desember 1949, kemudian
tahap kedua sejak Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959 sampai sekarang. Sejak ditetapkannya
UUD 1945 sebagai norma hukum dasar tertinggi, hingga saat ini tentunya telah banyak pula
Konvensi Ketatanegaraan yang dilakukan dalam praktek penyelenggaran Indonesia baik
Konvensi Ketatanegaraan yang bersifat kebiasaan ketatanegaraan (costum) maupun Konvensi
Ketatanegaraan yang bersifat kesepakatan (agrement).
Dari penyelusuran terhadap, pada periode Orde Baru, sejak tahun 1966 terdapat beberapa
praktik ketatanegaraan yang dapat dipandang sebagai konvensi yang sifatnya melengkapi dan
tidak bertentangan dengan UUD 1945. Contoh konvensi-konvensi yang pernah timbul dan
konvensi yang tetap terpelihara dalam praktik penyelenggaraan Negara Indonesia:
1. Praktik di Lembaga Tertinggi Negara bernama Majelis Permusyarawatan Rakyat
(MPR), mengenai pengambilan keputusan berdasarkan musyawarah untuk mufakat. Padahal
dalam Pasal 2 ayat (3) UUD 1945 menyebutkan bahwa segala putusan Majelis
Permusyawaratan Rakyat ditetapkan dengan suara terbanyak. Pasal ini tidak menyebutkan
3

Anonim, Konvensi Ketatanegaraan, Special Resume, dipublikasikan 22 September 2008. www.

Google/konvensi/idd/peng.com
4
Bagirmanan, 1987, Op. Cit. Hal. 29

4 |M a k a l a h P K N

bentuk pelaksanaan untuk mendapatkan suara terbanyak tersebut, melalui Musyawarah atau
Voting.
2. Seperti telah diuraikan di atas yaitu pidato Presiden setiap tanggal 16 Agustus di
depan Sidang Paripurna DPR yang di satu pihak memberi laporan pelaksanaan tugas
pemerintah dalam tahun anggaran yang lewat, dan di lain pihak mengandung arah
kebijaksanaan tahun mendatang. Secara konstitusional tidak ada ketentuan yang mewajibkan
presiden menyampaikan pidato resmi tahunan semacam itu di hadapan Sidang Paripurna
DPR. Karena presiden tidak tergantung DPR dan tidak bertanggung jawab pada DPR,
melainkan presiden bertanggung jawab kepada MPR. Kebiasaan ini tumbuh sejak Orde Baru
yang hingga sekarang masih tetap dilakukan.
3. Jauh hari sebelum MPR bersidang presiden telah menyiapkan rancangan bahan-bahan
untuk Sidang Umum MPR yang akan datang itu. Dalam UUD 1945 hal ini tidak diatur,
bahkan menurut Pasal 3 UUD 1945 sebelum amandemen MPR-lah yang harus merumuskan
dan akhirnya menetapkan Garis Besar Haluan Negara(GBHN). Namun untuk memudahkan
MPR, presiden menghimpun rancangan GBHN yang merupakan sumbangan pikiran Presiden
sebagai Mandataris MPR yang disampaikan dalam upacara pelantikan anggota-anggota MPR.
Hal tersebut merupakan praktik ketatanegaraan yang timbul dan terpelihara dalam praktik
penyelenggaraan negara, meskipun tidak tertulis, yang sudah berulang kali dilakukan pada
masa pemerintahan Orde Baru.
4. Pada setiap minggu pertama bulan Januari, Presiden Republik Indonesia selalu
menyampaikan penjelasan terhadap Rancangan Undang-Undang tentang Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara di hadapan DPR, perbuatan presiden tersebut termasuk
dalam konvensi. Hal ini pun tidak diatur dalam UUD 1945, dalam pasal 23 ayat 1 UUD 1945
hanya disebutkan bahwa "Anggaran Pendapatan dan Belanja ditetapkan tiap-tiap tahun
dengan undang-undang. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui anggaran yang
diusulkan pemerintah, maka pemerintah menjalankan anggaran tahun lalu". Penjelasan oleh
Presiden mengenai Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang APBN di depan DPR yang
sekaligus juga diketahui rakyat sangat penting, karena keuangan negara itu menyangkut salah
satu hak dan kewajiban rakyat yang sangat pokok. Betapa caranya rakyat sebagai bangsa
akan hidup dan dari mana didapatnya belanja buat hidup, harus ditetapkan oleh rakyat itu
sendiri, dengan perantaraan Dewan Perwakilan Rakyat, demikian penjelasan UUD 1945.
5. Adanya Menteri Negara Nondepartemen dalam praktik ketatanegaraan di bawah
Pemerintahan Orde Baru. Pasal 17 ayat 3 UUD 1945 menyebutkan bahwa : "menteri-menteri
itu memimpin Departemen Pemerintahan". Jika ditinjau dari ketentuan Pasal 17 ayat 3 UUD
1945, maka menteri-menteri itu harus memimpin Departemen. Namun demikian dalam
praktik ketatanegaraan di masa Orde Baru dengan kabinet yang dikenal Kabinet
Pembangunan, komposisi menteri dalam tiap-tiap periode Kabinet Pembangunan di samping
ada Menteri yang memimpin Departemen, terdapat juga Menteri Negara Nondepartemen.
Adanya Menteri Nondepartemen berkaitan dengan kebutuhan pada era pembangunan dewasa
ini. Karena adanya Menteri Negara Nondepartemen sudah berulang-ulang dalam praktik
penyelenggaraan negara, maka dapatlah dipandang sebagai konvensi dalam ketatanegaraan
kita dewasa ini. Tidaklah dapat diartikan bahwa adanya Menteri Negara Nondepartemen
mengubah UUD 1945. Karena barulah terjadi perubahan terhadap UUD 1945 apabila prinsipprinsip konstitusional yang dianut telah bergeser, misalnya menteri-menteri kedudukannya
tidak lagi tergantung presiden dan bertanggung jawab pada presiden. Dalam hal ini misalnya
menteri-menteri tersebut bertanggung jawab kepada DPR dan kedudukannya tergantung
DPR.
6. Pada masa Orde Baru, pengesahan Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui
oleh DPR. Secara konstitusional presiden sebenarnya mempunyai hak untuk menolak
mengesahkan Rancangan Undang-undang yang telah disetujui DPR, sebagaimana
5 |M a k a l a h P K N

diisyaratkan oleh pasal 21 ayat 2 UUD 1945. Tetapi dalam praktik presiden belum pernah
menggunakan wewenang konstitusional tersebut, presiden selalu mengesahkan Rancangan
Undang-undang yang telah disetujui oleh DPR, meskipun Rancangan Undang-undang itu
telah mengalami berbagai pembahasan dan amandemen di DPR. Rancangan Undang-undang
kebanyakan berasal dari Pemerintah (Presiden) sebagaimana ketentuan yang terdapat dalam
Pasal 5 ayat 1 UUD 1945. Dalam pembahasan RUU tersebut kedudukan DPR merupakan
partner dari presiden c.q pemerintah. Maka pengesahan Rancangan Undang-undang oleh
Presiden sangat dimungkinkan karena RUU tersebut akhirnya merupakan kesepakatan antara
DPR dengan Pemerintah.
Selain beberapa bentuk Konvensi Ketatanegaraan tersebut di atas, sebelum masa Orde Baru
munculnya Maklumat Wakil Presiden Moh. Hatta, yang dikenal dengan Maklumat Nomor X.
Maklumat ini menimbulkan perdebatan hingga saat ini, apakah ini merupakan Konvensi
Ketatanegaraan yang bersifat kesepakatan (agreement) atau penyimpangan terhadap
Konstitusi Indonesia (UUD 1945).
Dalam sidang II KNP 16-17 Oktober 1945 di Jakarta , Sutan Sjahrir dan kawan-kawan
mengajukan usul kepada pemerintah mengenai perubahan kedudukan dan tugas KNP. Isi usul
yang pada hakikatnya mengubah ketentuan Pasal IV Aturan Peralihan UUD1945.5
1). Sebelum terbentuk MPR dan DPR, Komite Nasional Pusat diserahi kekuasaan legislatif
dan ikut menetapkan garis-garis besar haluan negara.
2). Berhubung dengan gentingnya keadaan, pekerjaan sehari-hari KNP dijalankan oleh
sebuah Badan Pekerja yang dipilih di antara dan bertanggung jawab kepada KNP.
Wakil Presiden Moh. Hatta yang hadir sebagai wakil pemerintah langsung menyatakan
setuju dengan usul tersebut, dan seketika itu pula dibuat ketetapan berupa "Maklumat Wakil
Presiden No. X" tanggal 16 Oktober 1945. Kehidupan negara baru yang pondasi
bangunannya belum kokoh ditambah keadaan dan situasi revolusi itu menghendaki tindakan
serba cepat, sementara sarana penunjang di segala bidang masih belum memadai dan
mengandalkan improvisasi. Pemberian nomor X (huruf eks; bukan angka 10 hitungan
Romawi tetapi abjad ke-24) hanyalah terobosan teknis administratif.6
Dengan perubahan ini KNIP tidak lagi berkedudukan sebagai lembaga negara pembantu
Presiden tetapi menjadi lembaga negara yang sejajar dengan kedudukan lembaga
kepresidenan. KNP sejak itu menjadi lembaga legislatif yang bersama-sama Presiden
membuat undang-undang (tugas DPR menurut Pasal 5 UUD'45, sebelum diamandemen tahun
1999), menetapkan garis-garis besar haluan negara (tugas MPR menurut Pasal 3 UUD'45).7
Seperti kita ketahui UUD 1945 menganut sistem kabinet presidensiil, di mana presiden
memegang kekuasaan sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan. Tapi dengan
dikeluarkannya Maklumat Wakil Presiden Nomor X Oktober 1945, yang diikuti
pengumuman Peraturan Pemerintah bulan Nopember tentang pendirian partai-partai politik
dan pergantian sistem presidensiil menjadi parlementer. Timbulnya Maklumat Wakil Presiden
nomor X ini tentunya merubah sistim pemerintahan yang dinaut oleh UUD 1945.
Dengan memperhatikan substansi Maklumat Wakil Presiden nomor X sebagaiamana
tersebut di atas, jika dikaitkan dengan teori terbentuknya Konvensi Ketatanegaraan
sebagaimana yang disampaikan oleh KC. Wheare maka penulis berpendapat bahwa
Maklumat nomor X tersebut merupakan Konvensi Ketatanegaraan yang bersifat Kesepakatan

Dekrit dan Maklumat yang pernah ada. http://www.kompas.com/kompas-cetak/0106/27/nasional/dekr08.htm.

Diunduh pada tanggal 20 Agustus 2009 Pukul 20.08 WIB.
6
Ibid
7
Ibid

6 |M a k a l a h P K N

(Agreement). Konvensi jenis ini tidak perlu dilakukan secara berulang-ulang dan dapat
berbentuk tertulis dan dibuat dengan tegas.8
b. Pergerakan Kovensi Ketatanegaraan Pasca Amandemen Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Hal yang paling menarik dalam perkembangan Konvensi Ketatanegaraan Pasca Amandemen
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah pidato Presiden di
Depan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang saat ini masih menjadi perdebatan panjang,
apakah dapat dijadikan sebagai Konvensi Ketatanegaraan atau sebaliknya tidak bisa dijadikan
sebagai Konvensi Ketatanegaraan.
DPD merupakan lembaga negara baru yang lahir pasca amandemen UUD 1945. Dalam Pasal
22C ayat (2) UUD 1945 menyebutkan jumlah maksimum anggota DPD adalah sepertiga
anggota DPR. Kewenangan DPD membahas RUU adalah seperti dirumuskan dalam Pasal
22D ayat (2) UUD 1945 hasil amandemen. DPD juga dapat mengajukan rancangan undangundang kepada DPR berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah,
pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumberdaya alam dan
sumberdaya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan
daerah. Pasal 22 D ayat (2) itu juga mengatur kewajiban DPD untuk memberikan
pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak,
pendidikan dan agama.
Lahirnya DPD dalam konsep ketatanegaraan Indonesia digagas guna meningkatkan
keterwakilan Daerah dalam proses pengambilan keputusan politik penyelenggaraan negara
dengan harapan agar tercipta integrasi bangsa yang kokoh dalam bingkai NKRI.9
Ketaatan penyelenggara negara terhadap Konvensi Ketatanegaraan ini tentunya dipengaruhi
oleh faktor lain yang tidak kalah pentingnya dengan sanksi yang akan dijatuhkan terhadap
pelanggarnya.
Dicey mengutarakan dua faktor yang biasanya dipergunakan sebagai dasar ketaatan pada
konvensi, yaitu: The fear of imfeachment dan The force of public opinion.10
Pendapat Dicey ini masih bersifat umum, dalam artian belum merujuk pada Konvensi
Ketatanegaraan suatu negara.
Untuk menjawab dasar ketaatan terhadap Konvensi Ketatanegaraan yang dikemukan
oleh Dicey di atas, perlu kita tengok lebih dekat ke dalam sistim pemerintahan di Indonesia.
Sebagai negara dengan sistim Pemerintahan Presidensil Indonesia tentunya berbeda negara
yang sistem pemerintahan parlementer. Tentunya hal ini berbeda pula dalam mekanisme
menjatuhkan seorang kepala pemerintahan. Dalam sistem hukum Indonesia tidak mengenal
lembaga Infeachment sebagai lembaga yang dapat menjatuhkan seorang kepala pemerintahan
akan tetapi di Indonesia memang infeachment ini dapat dilakukan walaupun tidak ada
lembaga Infeachment. Sejak terbentuknya Mahkamah Konstitusi di Indonesia infeachment
dapat dilakukan tetapi bukan atas pelanggaran terhadap Konvensi Ketatanegaraan, melainkan
pelanggaran sebagimana yang dimaksud Pasal 7 B ayat (1) UUD 1945. Oleh karena itu,
infeachment bila dilihat dalam penyelenggaraan Negara Indonesia belum dapat dikatakan
sebagai alasan yang mutlak bagi penyelenggara negara untuk mentaati Konvensi
Ketatanegaraan.
8

Perhatikan pendapat KC Wheare sebagaimana dikutif oleh Bagirmanan tentang terbentuknya Konvensi
Ketatanegaraan.
9
Dahlan Thaib, 2009, Ketatanegaraan Indonesia Perspektif Konstitusional, Yogyakarta : Total Media. Hal. 157
10
Ibid

7 |M a k a l a h P K N

Faktor kedua yang mendorong penyelenggara negara mentaati Konvensi

Ketatanegaraan menurut Dicey adalah the force of public opinion. Penyelenggara negara
mentaati Konvensi Ketatanegaraan karena adanya pendapat umum yang memaksa, tentunya
hal ini berbeda jika lihat ke dalam praktek penyelenggaraan negara Indonesia, terutama pada
masa Orde Baru karena penyelenggara negara (Pemerintah) mempunyai kekuasaan yang
sangat besar sehingga rakyat menjadi lemah. Hal ini menyebabkan apapun pendapat umum
tidak terlalu berpengaruh terhadap tindakan yang dilakukan oleh pemerintah. Akan tetapi,
faktor kedua ini mungkin juga sesuai dengan kondisi Indonesia pada masa pasca gerakan
reformasi tahun 1998 dan Mahkamah Konstitusi sebagai pengawal demokrasi, yang mana
prinsip demokrasi mulai dilaksanakan dalam penyelenggaraan negara dan pendapat atau
reaksi umum mempunyai pengaruh yang relatif besar terhadap kedudukan penyelenggara
negara (Pemerintah).
Selain karena kedua faktor di atas, Dicey juga berkesimpulan bahwa penyelenggara
negara mentaati konvensi tidak lain karena the force of law.11
Menurut Dicey daya paksa hukumlah yang menyebabkan penyelenggara negara mentaati
Konvensi Ketatanegaraan sebab pelanggaran terhadap terhadap prinsip-prinsip dasar
Konstitusi dan Konvensi hampir selalu membawa secara langsung pelanggar ke dalam
pertikaian dengan pengadilan dan hukum negara.12
Bagirmanan selanjutnya mengemukakan pendapat beberapa dasar atau faktor yang
mendorong atau memaksa ketaatan terhadap Konvensi Ketatanegaraan sebagai berikut :
1. Konvensi ditatai dalam rangka memelihara dan mewujudkan kedaulatan rakyat,
Konvensi merupakan salah satu upaya mewujudkan dan memelihara demokrasi
2. Konvensi ditaati, karena hasrat atau keinginan untuk memelihara tradisi pemerintahan
konstitusional (Constitusional Goverment)
3. Konvensi ditaati, karena setiap pelanggaran akan membawa atau berakibat pelanggaran
terhadap kaidah hukum
4. Konvensi ditaati, karena didorong oleh hasrat atau keinginan agar roda pemerintahan
negara yang kompleks tetap dapat berjalan secara tertib
5. Konvensi ditaati, karena takut atau khawatir menghadapi ancaman hukuman tertentu,
seperti impeachment, atau takut terkena sanksi politik tertentu, seperti kehilangan jabatan
6. Konvensi ditaati, karena pengaruh pendapat umum (public Opinion). Pelanggaran
terhadap Konvensi akan menimbulkan reaksi umum, misalnya kehilangan dukungan
masyarakat.13
Dari pendapat tersebut, ditaatinya konvensi lebih karena pertimbangan politik dan bukan
melihat konvensi sebagai hukum tertinggi dalam negara. Dan untuk memperkuat kedudukan
konvensi makan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia dapat memperkuat keberadaan
Konvensi Ketatanegaraan terutama daya paksa terhadap pelaksanaan Konvensi
Ketatanegaraan elalui penafsirannya terhadap konstitusi daam pengertian yang luas.

D. Contoh Konvensi Ketatanegaraan Di Indonesia

11

Bagirmanan, 1987. Op.cit. hal. 52

Ibid
13
Bagirmanan, 1987. Op.cit. hal.54
12

8 |M a k a l a h P K N

14

Di Indonesia banyak ditemukan Konvensi ketatanegaraan yang dipraktikan sejak

dulu sampai sekarang. Contohnya adanya kebiasaan penyelenggaraan pidato kenegaraan
Presiden pada rapat paripurna DPR-RI tanggal 16 Agustus setiap tahun, baik yang berlaku
sejak wal masa pemerintahan Presiden Soeharto maupun yang berlaku sampai sekarang. Di
masa pemerintahan Presiden Soekarno, pidato kenegaraan semacam ini dilaksanakan
langsung di hadapan rakyat di depan Istana Merdeka pada setiap 17 agustus, sekaligus dalam
rangka perayaan HUT Kemerdekaan . Pidato Presiden Soekarno di depan istana tersebut
biasanya disebut sebagai amanat 17 Agustus. Beberapa sarjana dan juga Presiden Soekarno
sendiri menyatakan bahwa pidatonya itu merupakan bentuk pertanggungjawabannya sebagai
Pemimpin Besar Revolusi, bukan sebagai Presiden
Namun, setelah masa orde baru, pidato kenegaraan tersebut diubah menjadi pidato
kenegaraan didepan rapat paripurna DPR-RI, dan fungsinya dikaitkan dengan penyampaian
nota keuangan dalam rangka rancangan APBN oleh Presiden kepada DPR-RI. Dengan
demikian, fungsi Pidato Presiden tersebut berubah menjadi pidato yang bersifat lebih teknis,
dan bukan lagi sebagai pidato yang bersifat simbolik dan sekaligus kerakyatan sehingga tepat
disebut sebagai pidato kenegaraan yang diadakan khusus satu kali dalam setahun dalam
rangka perayaan hari kemerdekaan.
Hal ini diteruskan sampai sekarangan sehingga timbul persoalan mengenai
keterlibatan Dewan Perwakilan Daerah setelah terbentuk sebagai lembaga tersendiri di
samping Dewan Perwakilan Rakyat, namun untuk mengatasi hal itu, diadakan pengaturan
sehingga Presiden juga dijadwalkan menyampaikan pidato kenegaraan yang tersendiri di
hadapan Dewan Perwakilan Daerah, yaitu pada setiap akhir bulan Agustus. Pidato di depan
DPD tersebut juga dimanfaatkan untuk menyampaikan keterangan pemerintah mengenai
APBN, khususnya yang berkaitan dengan kepentingan daerah-daerah di Indonesia.
Contoh lainnnya yaitu ketika awal kemerdekaan, dapat dikemukakan bahwa menurut
pasal 17 Undang-Undang Dasar 1945, Menteri Negara bertanggung jawab kepada Presiden
karena ia adalah pembantu Presiden. Dalam Perkembangan ketatanegaraan Indonesia di
tahun 1945, ternyata ketentuan yang menyatakan bahwa Menteri Negara harus bertanggung
jawab kepada Presiden karena konvensi ketatanegaraan, diubah menjadi bertanggung jawab
kepada Badan Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (BP-KNIP). Pada masa itu, BPKNIP ini berfungsi sebagai semacam Dewan Perwakilan Rakyat yang menjalankan tugastugas yang bersifat legislatif.
Hal ini terjadi karena keluarnya Maklumat Wakil Presiden No. X tanggal 16 Oktober 1945,
yang kemudian diikuti dengan maklumat Pemerintah tanggal 14 November 1945, di mana
Komita Nasional Indonesia Pusat yang semula membantu Presiden dalam menjalankan
wewenangnya berdasarkan Aturan Peralihan Pasal IV Undang-Undang Dasar 1945, menjadi
badan yang sederajat dengan Presiden, dan sebagai tempat Menteri Negara bertanggung
jawab, Dengan Demikian, system pemerintahan yang semula menganut system presidensil
berubah menjadi system pemerintahan parlementer. Hal ini dapat dilihat dalam cabinet
Syahrir I, II, III, serta cabinet Amir Sjarifudin yang menggantikannya.
Konvensi ketetenegaraan pernah menjadi pertimbangan MK dalam putusan perkara
Nomor 51-52-59/PUU-VI/2008 tanggal 18 Pebruari 2009, dalam uji materi Pasal 3 Ayat (5)
UU No. 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden. MK dalam
pertimbangan hukumnya berpendapat sebagai berikut: Bahwa terhadap Pasal 3 ayat (5) UU
42/2008 Mahkamah berpendapat bahwa hal tersebut merupakan cara atau persoalan
prosedural yang dalam pelaksanaannya acapkali menitikberatkan pada tata urut yang tidak
logis atas dasar pengalaman yang lazim dilakukan. Apa yang disebut dengan hukum tidak
selalu sama dan sebangun dengan pengertian menurut logika hukum apalagi logika umum.
14

buku Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, hlm. 146

9 |M a k a l a h P K N

Oleh sebab itu, pengalaman dan kebiasaan juga bisa menjadi hukum. Misalnya, Pasal 3 ayat
(5) berbunyi, Pemilu Presiden dan Wakil Presiden dilaksanakan setelah pelaksanaan Pemilu
DPR, DPRD dan DPD. Pengalaman yang telah berjalan ialah Pemilu Presiden dilaksanakan
setelah Pemilu DPR, DPD, dan DPRD, karena Presiden dan/atau Wakil Presiden dilantik oleh
Majelis Permusyawaratan Rakyat [Pasal 3 ayat (2) UUD 1945], sehingga Pemilu DPR dan
DPD didahulukan untuk dapat dibentuk MPR. Lembaga inilah yang kemudian melantik
Presiden dan Wakil Presiden, oleh karenanya harus dibentuk lebih dahulu. Sesungguhnya
telah terjadi apa yang disebut desuetudo atau kebiasaan (konvensi ketatanegaraan) telah
menggantikan ketentuan hukum, yaitu suatu hal yang seringkali terjadi baik praktik di
Indonesia maupun di negara lain
1. Maklumat pemerintah tanggal 14 November No. X atas nama wakil presiden yang
merubah sistem pemerintahan dari presidensil ke parlementer.
2. Dekrit Presiden tanggal 5 juli 1959 yang mengambalikan UUD 1945
3. Pidato dalam rapat umum, rapat raksasa Presiden Republik Indonesia (orde lama)
pada setiap tanggal 17 Agustus.
4. Pidato kenegaraan Presiden Republik Indonesia (orde baru) dihadapan siding
paripurna Dewan Perwakilan Rakyat pada setiap tanggal 16 Agustus .
5. Tap MPR No.1/MPR/1983 tentang mempertahankan UUD 1945 dan
diperkenalkannya referendum dalam sistem ketataegaraan Republik Indonesia.
6. Praktik Musyawarah mufakat yang dilakukan oleh lembaga tinggi negara Majelis
Permusyawaratan Rakyat.
7. Penjelasan Presiden terhadap Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara di
hadapan DPR.
8. Adanya menteri Negara non departemen dan pejabat negara setingkat menteri.

BAB III
PENUTUP
KESIMPULAN
Konvensi Ketatanegaraan jika dipahami dalam realita konstitusional, maka kehadiran
konvensi kelengkapan yang merupakan suatu keharusan bagi UUD 1945 dalam rangka
memenuhi tuntutan kebutuhan dan perkembangan zaman dalam bidang ketatatnegaraan. Di
Indonesia, konvensi tumbuh menurut atau sesuai dengan kebutuhan negara Indonesia. Oleh
karena itu perlu dipahami bahwa konvensi tidak dapat diimpor dari sistem ketatanegaraan
negara lain yang mungkin berbeda asas dan karakternya dengan sistem ketatanegaraan
Indonesia walaupun sama-sama sistem Presidensil. Sistem parlementer yang telah berurat
berakar dalam sistem ketatanegaraan di negara-negara barat atau sistem kerajaan di Inggris
10 |M a k a l a h P K N

dan beberapa negara lain sudah barang tentu tak sesuai dengan sistem ketatanegaraan
Indonesia di bawah UUD 1945 yang dalam pemahaman P4 yang lalu harus memenuhi
syarat :
a. Tidak bertentangan dengan isi, arti dan maksud UUD1945.
b. Sifatnya melengkapi, mengisi kekosongan ketentuan yang tidak diatur secara jelas dalam
UUD dan menetapkan pelaksanaan UUD.
c. Terjadi berulang ulang dan dapat diterima oleh masyarakat.
d. Konvensi hanya terjadi di tingkat nasional saja.

DAFTAR PUSTAKA
Majalah Konstitusi , 2009.

Sri Soemantri, 1987, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, Penerbit Alumni, Bandung
Thaib, Dahlan, 2009, Ketatanegaraan Indonesia Perspektif Konstitusional, Yogyakarta :
Total Media
Syahuri, Taufiqurrohman, 2004. Hukum Konstitusi Proses dan Prosedur Perubahan UUD di
Indonesia 1945-2002 serta Perbandingannya dengan Konstitusi Negara Lain di dunia.
Bogor: Ghalia Indonesia.
Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara.

11 |M a k a l a h P K N