Old Public Administration (OPA) di Indonesia (1)

Tomi Setiawan
Departement Public Administration, Faculty of Politics and Social Science,
Padjajdaran University
tomi.setiawan@unpad.ac.id/ tomi_setiawan@yahoo.com

PADA awalnya gagasan tulisan ini diilhami dari keluhan seorang dosen
lama yang mengeluhkan state of the art administrasi negara saat ini, “administrasi
negara sekarang telah salah kaprah karena dimensi hukumnya sudah
ditinggalkan”. Apa yang sebenarnya sedang terjadi dengan administrasi negara
(administrasi publik)??. Tulisan ini mencoba memaparkan secara sosio-historis
tentang administrasi negara di Indonesia -yang akan dibagi menjadi beberapa
tulisan- dengan mengawalinya dari OPA di Indonesia.
Suatu sistem administrasi negara di indonesia merupakan tuntutan dan
kebutuhan pasca diproklamasikannya negara ini oleh para pendiri bangsa. Karena
pada periode sebelum kemerdekaan nyaris semua kegiatan administrasi negara
dikendalikan oleh pemerintah kolonial belanda. Praktek pembuatan kebijakan
publik juga sepenuhnya menjadi otoritas kolonial, bahkan pada level bupati yang
terlihat otonompun ternyata masih dibawah kontrol kolonial pada saat membuat
kebijakan-kebijakan (Hoadley, 2006).
Administrasi negara lama, yang dipraktekan di indonesia sangat
dipengaruhi teori-teori administrasi negara yang ada di negara-negara barat
(lama). Beberapa pendapat administrasi negara lama -diataranya dari Litchfield,
Domock, dan Waldo- sering menjadi rujukan dalam tulisan tentang administrasi
negara pada masa setelah kemerdekaan.1 Fokus Administrasi negara pada masa
itu sangat state-centered, negara adalah pelaksana dari seluruh penyelenggaraan
urusan publik. Sebagai contoh, definisi yang digunakan dalam riset
Tjokroamidjojo (1965) tentang administrasi negara di Indonesia misalnya
menggunakan definisi Litchfield, dan Waldo sebagai acuannya, Litchfield
mendefinisikan administrasi negara sebagai “suatu studi mengenai bagaimana
bermatjam-matjam badan pemerintah diorganisir, dilengkapi tenaga-tenaganja,
dibiayai, digerakan dan dipimpin”. Sedangkan Waldo memberikan pengertian

1
Dapat dilihat di: RESEARCH di Indonesia 1945-1965, Buku IV Bidang Ekonomi Sosial
Budaya. Departemn Urusan Research Nasional Republik Indonesia.
administrasi negara sebagai “manajemen dan organisasi daripada manusia dan
peralatanja guna mencapai tudjuan-tudjuan daripada negara”.
Dari dua definisi tersebut sangat jelas bahwa administrasi negara pada saat
itu semata-mata difahami hanya sebagai kegiatan pemerintah (negara) an sich dan
fokusnya hanya pada manajemen dan organisasi yang tentu saja berbeda dengan
fokus administrasi negara saat ini (yang akan diuraikan pada tulisan selanjutnya).
Oleh karena itu, menjadi sangat naif apabila masih ada beberpa orang yang
memahami administrasi negara (administrasi publik) sebatas O & M. Itu sudah
sangat ketinggalan jaman!
Pada masa administrasi negara lama, tugas administrasi negara adalah
menyelenggarakan haluan serta kebijakan negara (Goodnow, 1954; Dimock,
1960). Penggunaan kata “negara” pada administrasi negara, menurut
Tjokroamidjojo dimaknai sebagai tindakan eksekutif menurutnya “peranan
negara adalah besar dalam struktur demokrasi terpimpin dan ekonomi terpimpin”.
Lebih lanjut ia menjelaskan bahwa:

“tujuan daripada revolusi Indonesia jaitu pembangunan bangsa (nation

building) menudju tertjapainja suatu masjarakat sosialis Indonesia, harus
diselenggarakan. Kebidjaksanaan2 negara dalam bidang politik, ekonomi,
pembanmgunan, sosial, kebudajaan, dll. penjusunan rentjana2, program2-
nja, dan pelaksanaannja tergantung daripada kemampuan untuk
mengatur, mengurus, dan menyelenggarakannja, sehingga dengan
demikian tudjuan2 jang telah ditentukan dapat ditjapai. Ini adalah tugas
Administrasi Negara” (Tjokroamidjojo, 1965)

Peran yang dibebankan kepada negara dalam sistem administrasi negara

lama menurut Utrech (1964) harus tunduk pada hukum yang berlaku. Ia mengutip
apa yang diamanatkan dalam pasal 5 UUD 1945 maupun pasal 98 ayat 1 UUDS
1950 menjelaskan bahwa pemerintah adalah “penyelenggara undang-undang”.
Dalam bagian lain Utrech juga menjelaskan administrasi negara adalah
penjelenggara daripada UUD dan manifesto politik.

“Administrasi negara menjadi suatu penyelegara penting jang tunduk

pada hukum dari garis-garis besar haluan negara untuk menjelesaikan
revolusi indonesia –manipol merupakan suatu program untuk memenuhi
amanat penderitaan rakjat-, maka perlulah prinsip-prinsip hukum
(kenegaraan) jang ditentukan dalam manipol itu mendjiwai tindakan-
 tindakan pedjabat-pedjabat pemerintah jang bertugas menjalankan
administrasi negara” (Utrech, 1964).

Pada masa administrasi negara lama, menurut (Litchfield, 1960) proses

administrasi negara hanya memiliki tiga fungsi dasar, yaitu (1) perumusan
kebijakan, (2) pengendalian unsur administrasi dan (3) penggunaan “dynamic
administration” atau aspek manajerial. Dalam pelaksanaannya kegiatan
administrasi negara lama juga dipengaruhi oleh peran ekologi, personality,
maupun situasi lain yang menjadi lingkungan administrasi negara.
Praktek administrasi negara lama di indonesia dapat dibagi menjadi
beberapa periode (Hoadley, 2006; Tjokroamidjojo,1965) yaitu, (1) administrasi
negara dijaman Imperialisme (sebelum kemerdekaan), (2) Periode 1945 – 1950;
(3) Periode 1951 – 1955 (peletakan dasar Administrasi negara pertama); (4)
Periode 1956 – 1959 (Konsolidasi dan Institusionalisasi); (5) Periode 1960 – 1965
(Demokrasi Terpimpin); (6) Periode 1966 - 1998 (Orde baru) . Bersambung.....