SOSIOLOGI PEMERINTAHAN Rev Bahan Ajar

BAB I
PENDAHULUAN
1. SEJARAH SOSIOLOGI
Sejarah sosiologi adalah sebagai ilmu pengetahuan yang

berinduk pada filsafat. Sedangkan filsafat adalah dianggap sebagai
induk dari segala ilmu pengetahuan (mater scientiarum). Dalam
perjalanan peradaban manusia yang bergulir secara dialektis, berbagai
ilmu pengetahuan yang semula bergabung dalam filsafat memisahkan
diri dan berkembang seturut tujuannya masing-masing. Dan, sosiologi
pada mulanya dikenal sebagai filsafat sosial, merupakan bagian dari
ilmu-ilmu sosial. Sebagai bagian dari ilmu sosial terminologi sosiologi
mulai diwacanakan dan berkembang pada Abad Pertengahan (abad
ke- 18) di Eropa.
Yang melatar belakangi timbulnya sosio1ogi sebagai salah satu

ilmu sosial yang independen dipacu oleh berbagai gejolak dan
perubahan-perubahan sosial kemasyarakatan pada abad pertengahan
di Eropa. Pada masa itu, masyarakat menghadapi ancaman terhadap
apa yang selama ini mereka anggap mapan, pasti dan nyata. Mereka
menghadapi apa yang oleh Berger dan Berger sebuat sebagai threats
to the taken-for-granted world (ancaman terhadap dunia yang
terberikan). Ancaman yang sangat serius adalah disintegrasi kesatuan
masyarakat, khususnya disintegrasi dalam agama Kristen (Berger dan
Berger, 1981 dalam Sumaryadi, Nyoman 2010).
L. Laeyendecker dalam Sumaryadi, I Nyoman (2010)

mengidentifikasi beberapa perubahan yang membidani lahirnya
sosiologi di abad pertengahan, yaitu :
1) Tumbuhnya kapitalisme pada akhir abad ke- 15,
Sosiologi Pemerintahan, Rangkuman sebagai bahan ajar Mulyono bahan ajar 2011 1
2) Perubahan di bidang sosial dan politik,
3) Perubahan berkenaan dengan reformasi Marthin Luther,
4) Meningkatnya individualisme,
5) Lahirnya ilmu pengetahuan modern, dan
6) Berkembangnya kepercayaan pada diri sendiri.
Secara riil dan dahsyat juga terjadinya dua revolusi yang terjadi
di abad ke- 18, yaitu Revolusi Industri dan Revolusi Perancis yang
memiliki dampak yang serius terhadap perubahan sosial
kemasyarakatan (Laeyendecker, 1983).
Secara hampir sama Juga Ritzer mengidentifikasi beberapa

kekuatan sosial yang mendorong pertumbuhan sosiologi seperti
revolusi politik, revolusi industri dan munculnya kepitalisme, munculnya
sosialisme, urbanisasi, perubahan keagamaan, dan pertumbuhan ilmu
(Ritzer, 1992).
Franz Magnis-Suseno (1992) menjelaskan perbagai perubahan

masyarakat yang secara signifikan dipengaruhi oleh tiga gerakan,
yaitu :
(1) Kapitalisme dengan teknik modern yang memungkinkan

industrialisasi.
(2) Penemuan subjektivitas manusia modern, yaitu perubahan

perspektif manusia yang fundamental dari cara pandang filsuf
Yunani kuno yang bersifat kosmosentris menuju cara pandang
yang bersifat theosentris, yang kemudian disingkirkan oleh cara
pandang antroposentris yang melihat manusia sebagai homo faber
(manusia pencipta). Subjektivitas manusia juga terlihat pada
subjektivitas religius yang mendapat ungkapannya dalam reformasi
Kristen Protestan, terutama aliran Marthin Luther. Selain itu, juga
tampak pada keyakinan akan hak manusia untuk mengikuti
kepercayaan yang diyakininya, ditampung dan diuniversalisasikan
secara etis oleh Emmanuel Kant yang membedakan moralitas dan
legalitas (1724-1804). Dalam bidang filsafat politik menimbulkan
individualisme dan penghargaan yang tinggi terhadap kebebasan
individu yang terungkap pada masalah hak asasi manusia.
(3) Rasionalisme yang dicirikan oleh kepercayaan pada kekuatan akal

budi manusia; penolakan terhadap tradisi, drogma, dan otoritas;
perkembangan metode bari dalam ilmu pengetahuan yang modern;
juga berkembangnya sekularisasi yang tampak pada demitologi
sejarah, alam kehilangan sifat gaibnya, dan perpisahan antara
negara dengan agama (Franz Magnis-Suseno, 1992).
Perubahan yang terjadi akibat revolusi benar-benar

mencengangkan. Struktur masyarakat yang sudah berlaku ratusan
tahun rusak. Bangsawan dan kaum Rohaniawan yang semula
bergemilang harta dan kekuasaan, disetarakan haknya dengan rakyat
jelata. Raja yang semula berkuasa penuh, kini harus memimpm
berdasarkan undang-undang yang di tetapkan. Banyak kerajaan-
kerajaan besar di Eropa yang jatuh dan terpecah. Revolusi Perancis
berhasil mengubah struktur masyarakat feodal ke masyarakat yang
bebas.
Gejolak abad revolusi itu mulai menggugah para ilmuwan pada

pemikiran bahwa perubahan masyarakat harus dapat dianalisis.
Mereka telah menyaksikan betapa perubahan masyarakat yang besar
telah membawa banyak korban berupa perang, kemiskinan,
pemberontakan, dan kerusuhan. Bencana itu dapat dicegah sekiranya
perubahan masyarakat sudah diantisipasi secara dini. Perubahan
drastis yang terjadi semasa abad revolusi menguatkan pandangan
betapa perlunya penjelasan rasional terhadap perubahan besar dalam
masyarakat. Artinya:
1) Perubahan masyarakat bukan merupakan nasib yang harus
diterima begitu saja, melainkan dapat diketahui penyebab dan
akibatnya;
2) Harus dicari metode ilmiah yang jelas agar dapat menjadi alat
bantu untuk menjelaskan perubahan dalam masyarakat dengan
bukti-bukti yang kuat serta masuk akal;
3) Dengan metode ilmiah yang tepat (penelitian berulang kali,

penjelasan yang teliti, dan perumusan teori berdasarkan
pembuktian), perubahan masyarakat sudah dapat diantisipasi
sebelumnya sehingga krisis sosial yang parah dapat dicegah.
Dengan demikian sosiologi berjalan seturut bergeraknya

perkembangan kehidupan manusia, bergerak dalam setiap peristiwa
dan sejarah peradaban manusia. Sosiologi itu menyejarah.
2. PENGERTIAN SOSIOLOGI
Sosiologi berasal dad bahasa Latin, yaitu kata socius dan

logos. Socius artinya kawan, logos artinya ilmu. Secara harfiah,
sosiologi berarti ilmu tentang masyarakat. Sosiologi adalah ilmu
tentang masyarakat, yaitu tentang hubungan yang berlaku dan proses
yang timbul dalam berbagai hubungan tersebut. Sistem hubungan
kemasyarakatan yang menjadi pokok bahasan sosiologi ialah
hubungan kekerabatan, hubungan pergaulan, hubungan pekerjaan,
hubungan formal dan informal dan hubungan sosial lainnya. Sosiologi
adalah pengetahuan atau ilmu tentang sifat masyarakat, perilaku
masyarakat, dan perkembangan masyarakat. Sosiologi merupakan
cabang ilmu sosial yang mempelajari masyarakat dan pengaruhnya
terhadap kehidupan manusia. Berikut ini definisi-definisi sosiologi
yang dikemukakan beberapa ahli.
1) Max Weber: sosiologi adalah ilmu yang berupaya

memahami tindakan-tindakan sosial. Tindakan sosial adalah suatu
tindakan yang dilakukan dengan mempertimbangkan perilaku orang
lain.
2) Pitirim Sorokin: sosiologi adalah
a) ilmu yang mempelajari hubungan dan pengaruh timbal balik

antara aneka macam gej ala sosial (misalnya gejala ekonomi,
gejala keluarga, dan gejala moral),
b) sosiologi adalah ilmu yang mempelajari hubungan dan pengaruh

timbal balik antara gejala sosial dengan gejala non-sosial, dan
c) ilmu yang mempelajari ciri-ciri umum semua jenis gejala-gejala

sosial lain.
3) Roucek dan Warren: sosiologi adalah ilmu yang

mempelajari hubungan antara manusia dalam kelompok-kelompok.
4) William F. Ogburn dan Mayer F Nimkop: sosiologi

adalah penelitian secara ilmiah terhadap interaksi sosial dan
hasilnya, yaitu organisasi sosial.
5) J.A.A Von Dorn dan Cj. Lammers: sosiologi adalah

ilmu pengetahuan tentang struktur-struktur dan proses-proses
kemasyarakatan yang bersifat stabil.
6) Selo Sumardjan dan Soelaeman Soemardi:

sosiologi adalah ilmu kemasyarakatan yang mempelajari struktur
sosial dan proses-proses sosial termasuk perubahan sosial.
7) Paul B. Horton: sosiologi adalah ilmu yang

memusatkan penelaahan pada kehidupan kelompok dan produk
kehidupan kelompok tersebut.
8) Soejono Sukamto: sosiologi adalah ilmu yang

memusatkan perhatian pada segi-segi kemasyarakatan yang
bersifat umum dan berusaha untuk mendapatkan pola-pola umum
kehidupan masyarakat.
9) William Kornblum: sosiologi adalah suatu upaya
ilmiah untuk mempelajari masyarakat dan perilaku sosial
anggotanya dan menjadikan masyarakat yang bersangkutan dalam
berbagai kelompok dan kondisi.
10) Allan Jhonson: sosiologi adalah ilmu yang

mempelajari kehidupan dan perilaku, terutama dalam kaitannya
dengan suatu sistem sosial dan bagaimana sistem tersebut
mempengaruhi orang dan bagaimana pula orang yang terlibat di
dalamnya mempengaruhi sistem tersebut.
Dan berbagai definisi di atas, maka dapat disimpulkan

bahwa sosiologi adalah ilmu yang membicarakan apa yang sedang
terjadi saat ini, khususnya pola-pola hubungan dalam masyarakat serta
berusaha mencari pengertian-pengertian umum, rasionan, empiris serta
bersifat umum.
Dalam perkembangannya, sosiologi berusaha untuk

mendefiniskan dirinya sebagai salah satu ilmu yang terkemuka di dunia,
sehingga Arnold M. Rose (1967) mendefinisikan sosiologi sebagai: the
scievwe of interaction among people and of the effects of this
interaction on human behavior Interaksi itu penting karena, manusia
menjadi manusia dalam tingkah lakunya melalui interaksi dengan
dengan sesama sebagaimana dikatakan Rose, bahwa men become
human in their behaviour through interaction with theirfellow; thus
sociology is the study of what is distinctively human in the human
behaviour or man...
Sosiologi merupakan ilmu sosial yang objeknya adalah

masyarakat. Sosiologi juga merupakan ilmu pengetahuan yang berdiri
sendiri, dengan ciri utamanya adalah seperti berikut.
1) Sosiologi bersifat empiris, artinya bahwa ilmu pegetahuan tersebut

didasarkan pada observasi terhadap kenyataan dan akal sehat
serta hasilnya tidak bersifat spekulatif.
2) Sosiologis bersifat teoretis, yaitu ilmu pengetahuan tersebut selalu
berusaha untuk menyusun abstraksi dan hasil-hasil observasi.
Abstraksi tersebut merupakan kerangka dad unsur-unsur yang
tersusun secara logis serta bertujuan unbtuk menjelaskan
hubungan-hubungan sebab akibat sehingga menjadi teori.
3) Sosiologi bersifat kumulatif, artinya bahwa teori-teori sosiologi

dibentuk atas dasar teori-eori yang sudah ada dalam arti
memperbaiki, memperluas, serta memperhalus teori-teori lama.
4) Sosiologi bersifat nonetis, yaitu yang dipersoalkan bukanlah buruk

baiknya fakta terentu, tetapi tujuannya adalah untuk menjelaskan
fakta tersebut secara analits.
BAB II
PEMERINTAHAN
1. SEJARAH PEMERINTAHAN
Sejarah terbentuknya lembaga pemerintah tidak terlepas dan

sejarah adanya sebuah organisasi yang bernama negara (state).
Pada prinsip pemerintahlah yang menggerakan negara, yang
mengatur dan mempertahankan eksistensi negara. Pemerintah
menjadi elemen vital dalam sejarah keberadaan negara.
Pemerintah ada dalam eksistensi dan esensi sebuah negara.
Negara dibentuk sebagai akibat dan perputaran pengaruh arus

balik yang positif dimana pertumbuhan penduduk (population
growth) menimbulkan perubahan informasi yang luas (increased
information exchange) yang mengakibatkan inovasi (innovation)
yang mengakibatkan sumber daya sumber daya diperluas
(increased resources) yang lebih lanjut menimbulkan pertumbuhan
penduduk. Peranan dari kota dalam perputaran arus balik sangat
penting. Kota menjadi penyalur utama bagi perluasan aksi dalam
perubahan informasi, membentuk pengetahuan yang terkonsentrasi
serta mengakhiri kekuatan yang terkonsentrasi. ”perluasan
kepadatan penduduk di regio pertanian menyiapkan bahan mentah
secara demogafis dan secara fisik yang digunakan untuk
membangun pertama kota dan negara, dan meningkatkan
kapasitas kekuatan untuk membangun sebuah negara.”
Sejarah negara, sebagaimana tercatat dalam sejarah, dimulai

dengan adanya negara ‘polis’ Yunani Kuno dengan negara yang
terkenal adalah negara kota Sparta dan negara kota Athena. Dari
sejarah keberadaan dua negara inilah kemudian sejarah asal mula
negara dalam bentuk modern ditarik hingga dewasa ini.
2. PENGERTIAN PEMERINTAH
Secara umum, pemerintah dapat didefinisikan sebagai organisasi

yang memiliki kekuasaan untuk membuat dan menerapkan hukum
serta undang-undang di wilayah tertentu. Pemerintah merupakan
sebuah organisasi yang memiliki :
a) Otoritas memerintah dari sebuah unit politik;
b) Kekuasaan yang memerintah suatu masyarakat politik (political

political);
c) Aparatus yang merupakan badan pemerintahan yang berfungsi
dan menjalankan kekuasaan;
d) Kekuasan untuk membuat peraturan perundang-undangan,
menangani perselisihan dan membicarakan putusan administrasi
dan dengan monopoli atas kekuasaan yang sah.
Pemerintahan dalam bahasa Inggris disebut government

yang berasal dan bahasa Latin; gobernare, greek kybernan yang
berarti mengemudikan, atau mengendalikan. Tujuan pemerintah
meliputi external security internal order, justice, general welare dan
fredom. Tidak berbeda jauh dengan S.E. Finer yang melihat
pemerintah mempunyai kegiatan terus-menerus (process), wilayah
negara tempat kegiatan itu berlangsung (state), pejabat yang
memerintah (the dz4y), dan cara, metode serta sistem (manner
method, and system) dari pemerintah terhadap masyarakatnya. Agak
berbeda dengan R. Mac Iver, yang memandang pemerintah dari
sudut disiplin ilmu politik, “government is the organization of men
under authority... how men can be governed”. Maksudnya,
pemerintahan itu adalah sebagai organisasi dari orang-orang yang
mempunyai kekuasaan... bagaimana manusia itu bisa diperintah.
Jadi, bagi Mac Iver, ilmu pemerintahan adalah sebuah ilmu tentang
bagaimana manusia-manusia dapat diperintah (a science of haw
men are governed).
Kebutuhan akan pemerintah berangkat dan fakta bahwa

manusia butuh hidup dalam komunitas, juga otonomi pribadi harus
dipertahankan dalam komunitas-komunitas ini. Sebuah negara yang
memiliki luas dan kompleksitas yang sangat besar biasanya akan
memiliki tingkatan pemerintahan: lokal, regional, dan nasional.
Sehubungan dengan pengertian pemerintah sangat tergantung pada
masing-masing sistem pemerintahan.
a) Monarkhi (Monarchy). Pemerintahan yang dipimpin

oleh orang yang telah diwariskan secara turun temurun. Monarki,
berasal dari bahasa Yunani; monos (o) yang berahi satu,
dan archein () yang berarti pemerintah. Monarki
merupakan sejenis pemerintahan di mana raja menjadi kepala
negara. Monarki atau sistem pemerintahan kerajaan adalah
sistem tertua di dunia. Pada awal kurun ke- 19, terdapat lebih
900 buah tahta kerajaan di dunia, tetapi menurun menjadi 240
buah dalam abad ke-20. Sedangkan pada dekade kedelapan
abad ke-20, hanya 40 tahta saja yang masih ada.
b) Despotisme (Despotism). Pemerintahan yang

dipimpin oleh seorang pemimpin saja, dan semua rakyatnya
dianggap sebagai hamba.
c) Kediktatoran (Dictatorship). Pemerintahan yang

dipimpin oleh seseorang yang memiliki kekuasaan yang penuh
atas negaranya.
d) Oligarkhi (Oligarchy). Pemerintahan yang dipimpin

oleh sekelompok kecil orang yang memiliki kepentingan bersama
atau yang memiliki hubungan kekeluargaan.
e) Plutokrasi (Plutocracy). Pemerintahan yang berasal
dan kelas atau kelompok kaya.
f) Demokrasi (Democrac). Pemerintahan yang

rakyatnya memegang kekuasaan. Demokrasi dapat bersifat
langsung (direct democracy) maupun melalui perwakilan
(representative democracy). Demokrasi adalah bentuk atau
mekanisme sistem pemerintahan suatu negara sebagai upaya
mewujudkan kedaulatan rakyat (kekuasaan warga negara) atas
negara untuk dijalankan oleh pemerintah negara tersebut. Salah
satu pilar demokrasi adalah prinsip trias politica yang membagi
ketiga kekuasaan politik negara (eksekutif, yudikatif, dan
legislatif) untuk diwujudkan dalam tiga jenis lembaga negara
yang saling lepas (independen) dan berada dalam peringkat
yang sejajar satu sama lain. Kesejajaran dan independensi
ketiga jenis lembaga negara ini diperlukan agar ketiga lembaga
negara ini bisa saling mengawasi dan saling mengontrol
berdasarkan prinsip checks and balances.
g) Teokrasi (Theocracy). Pemerintahan yang dipimpin

oleh para elit keagamaan.
h) Anarkhi (Anarchy). Sebuah pemerintahan yang

lemah
Finer (1974), mengklasifikasikan pemerintah ke dalam

empat pengertian, yakni: pertama, pemerintah mengacu pada
proses pemerintah, yakni pelaksanaan kekuasaan oleh yang
berwewenang. Kedua, istilah ini juga bisa dipakai untuk menyebut
keberadaan proses itu sendiri, kepada kondisi adanya tata aturan.
Ketiga, pemerintah acapkali berarti orang-orang yang mengisi
kedudukan otoritas dalam masayrakat atau lembaga, artinya kantor
atau jabatan-jabatan dalam pemerintahan. Keempat, istilah ini juga
bisa mengacu pada bentuk, metode, sistem pemerintah dalam suatu
masayrakat, yakni struktur dan pegelolaan dinas pemerintah dan
hubungan antara yang memerintah dan yang diperintah.
Selain kata pemerintahan, ada juga kata kepemerintahan,
yang menurut Ndraha, (2005: 141) diartikan sebagai segala

sesuatu yang menyangkut keadaan pemerintah. Lebih lanjut
dikatakan bahwa bahwa kata government dapat diartikan sebagai
pemerintah (the governing body of persons in a state) dan bisajuga
diartikan pemerintahan (the political direction and control exercised
over the actions of the members, citizens or inhabitans of
communities, societies, and states). Kata governance menurut
leksikografi diartikan juga sebagai government, exercise of outhority
control; method or system of government. Baik government maupun
governance berasal dan kata govern (memerintah, dari Latin;
gubernare, Gerik; kybernan, to steer, mengemudi kapal, dan
sebagainya). Governing terjadi dan terdapat dimana-mana dan
kapan saja pada setiap bentuk kehidupan sosial, termasuk
kehidupan sosial khusus yang oleh Aristoteles dikategorikan sebagai
“polity”. Governing (dalam) “polity” disebut “open baar bestuur
(Soewargono, 1993). Masih menurut sumber yang sama, hubungan
antara government dengan governance diungkapkan oleh Leo
Fonseka dalam Good Governance 000••@ while the term
government indicates a political unit for the Junction of policy making
as distinguishedfrom the administration of plicies, the word
governance denotes an overall responsibility for both the political and
the administrative Junctions. It also implies ensuring moral behavior
and ethical conduct in the task of governing, i. e. the continous
ethical exercise of authority on both the political and administrative
units of governments. Kata governance (policy making, regeren,
mengatur dan administration, bersturen, mengurus) lebih luas
daripada government (policy making saja). Menurut Leo Fonseka,
there are three mazn regimes involved in good governance. They are
the State, the Civil Socies and the Private Sector. Dalam The
International Encliclopedia of Social Science (1974), pemerintah
diartikan sebagai sekelompok orang yang bertanggung jawab atas
penggunaan kekuasaan. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia,
pemerintah diartikan sebagai sistem menjalankan wewenang dan
kekuasaan, atau sistem menjalankan perintah, yang memerintah. Di
Belanda, pemerintah disebut juga administrative untuk pemerintah
dalam arti luas, bestuur dalam arti sempit. Dalam konteks lain
disebut juga overheid, yang di Indonesia disebut penguasa. Filsuf
J.J. Rousseau, pencetus teori The Social Contract, mengartikan
pemerintah sebagai suatu badan penengah yang didirikan antara
rakyat sebagai subjek dan penguasa, untuk saling menyesuaikan,
ditugaskan melaksanakan hukum dan memelihara dengan baik
kemerdekaan sipil dan politik. Sementara, Max Weber (dalam DahJ,
1994) mengartikan pemerintah sebagai apa pun yang berhasil
menopang klaim bahwa dialah yang secara ekslusif berhak
menggunakan kekuatan fisik untuk memaksakan autran-aturannya
dalam suatu batas wilayah tertentu. Soewargono, (1997)
mengartikan pemerintah sebagai pemegang kekuasaan politik,
sering disebut pula penguasa sebagai penyelenggara pemerintahan
umum. Ramlan Surbakti (1992: 167) menjelaskan bahwa pemerintah
(government) secara etimologis berasal dari kata Yunani; kubernan
atau nakhoda kapal, artinya menatap ke depan, menentukan
berbagai kebijakan yang diselenggarkan untuk mencapai tujuan
masyarakat-negara, memperkirakan arah perkembangan
masyarakat-negara pada masa yang akan datang dan
mempersiapkan langkah-langkah untuk menyongsong
perkembangan masyarakat serta mengelola dan mengarahkan
masyarakat ke tujuan yang ditetapkan. Oleh karena itu, kegiatan
pemerintah lebih menyangkut pembuatan dan pelaksanaan
keputusan politik dalam rangka mencapai tujuan masyarakat-negara.
Taliziduhu Ndraha (2003) Sumaryadi, Nyoman 2010

mengartikan pemerintah sebagai badan yang memroses pemenuhan
kebutuhan manusia sebagai konsumer produk-produk pemerintahan
akan pelayanan publik dan civil. Menurut sumber ini, pemerintah
(government) lahir dari delegasi kekuasaan oleh rakyat. Sedangkan
pemerintah (governance) menunjuk pada kemampuan dan
spontanitas dad kelompok-kelompok sosial dalam mengatur dirinya
sendiri, menunjuk pula pada metode, manajemen, organisasi.
Governance lebih sebagai gejala sosial, dan lebih luas dari
government. Government memerlukan proses politik. Governance
menunjukkan adanya tatanan dan kemampuan sedangkan
government menunjuk pada organ. Konsep government menunjuk
pada suatu organisasi pengelolaan berdasarkan kewenangan tertingi
(negara dan pemedntah). Konsep governance tidak sekedar
melibatkan pemerintah dan negara, tetapi juga peran berbagai aktor
di luar pemerintah dan negara sehingga pihak-pihak yang terlibat
juga sangat luas.
Dari beberapa pengertian di atas, konsep tentang pemerintah

berkaitan dengan:
a) Badan-badan publik yang bertanggung jawab dalam sebagian

atau seluruh rute penyediaan jasa atau layanan melalui otorisasi
atau privatisasi;
b) Pemerintah dalam arti luas yang meliputi konsep trias po1itica

(eksekutif, legislatif, dan yudikatil);
c) Tingkatan pemerintah yang mulai dan pemerintah pusat hingga

pemerintah daerah.
3. TUJUAN, PERAN, DAN FUNGSI PEMERINTAH
Tujuan fundamental dan pemerintahan adalah pemeliharaan

keamanan (basic security) dan keteraturan umum (public order) agar
individu-idnidvidu dapat menemukan kebahagiaan. Filsuf Thomas
Hobbes menunjukkan bahwa manusia sebagai binatang rasional
(rational animals) menunjukkan kepatuhannya kepada pemerintahan
yang dipimpin oleh seorang penguasa sebagai yang lebih baik dari
anarkhi. Masyarakat dalam satu komunitas menciptakan dan taat
pada pemerintahan untuk tujuan membangun bagi diri mereka
keamanan dan ketertiban umum (safety and public order).
Peranan pemerintahan dalam kehidupan masyarakat telah

mendunia secara signifikan selama sejarah umat manusia. Peran
pemerintah penting dalam menciptakan keamanan dasar (basic
security) hingga perhatian dalam urusan keagamaan dan
kepercayaan serta mengontrol ekonomi nasional dan secara
kekinian menjamin keamanan kehidupan sosial. Sebagaimana
masyarakat kita menjadi lebih kompleks, pemerintah juga menjadi
lebih kompleks, lebih berkuasa, dan lebih mendominasi. Kontroversi
mengenai betapa besar, berkuasa, dan betapa dominasinya
pemerintah akan terus berlanjut dalam sisa sejarah hidup manusia.
Berkaitan dengan tujuan pemerintahan, dalam konteks

kybernology, Ndraha’ berpendapat bahwa pemerintahan bertujuan
melindungi hak-hak eksistensi (asasi) manusia, melestarikan
lingkungannya, dan memenuhi kebutuhan dasarnya melaui proses
interaksi tiga peran: 1) meningkatkan nilai sumber daya yang ada
dan menciptakan (membentuk) sumber daya baru sebagai peran
Sub Kultur Ekonomi (SKE); 2) mengontrol SKE, memberdayakan,
dan meredistribusikan nilai-nilai yang telah berhasil ditingkatkan atau
dibentuk oleh SKE, melalui pelayanan kepada pelanggan oleh Sub
Kultur kekuasaan (SKK); 3) Mengontrol SKK oleh peran Sub Kultur
pelanggan (SKP). Jika tujuan tersebut tercapai, pemerintahan
(governance) berkualifikasi baik (sehat, good).
Tujuan pemerintahan erat kaitannya dengan fungsi

pemerintahan. Ada pakar yang berpendapat bahwa pemerintahan
mengembang tiga fungsi hakiki, yaitu pelayanan, pemberdayaan,
dan pembangunan (service, empowerment, development) (Rasyid,
1999). Namun secara umum, dapat dikatakan bahwa pemerintah
memiliki fungsi pelayanan, yaitu sebagai penyedia (provider) jasa
publik yang tidak diprivatisasikan dan layanan-sipil termasuk layanan
birokrasi (Ndraha, 2003).
BAB III
SOSIOLOGI PEMERINTAHAN
1. HUBUNGAN SOSIOLOGI DENGAN ILMU

PEMERINTAHAN
Pada awalnya, sosiologi mempelajarai seluruh gejala sosial,
sehingga ia didefinisikan sebagai the study of human society
(EshelmenJ. Rose dan Barbara G. Cashion, 1985). Arnold M.
Rose (1976) berpendapat bahwa sosiologi adalah, “….the science
of interaction among people and of the effects of thzs interaction
on human behavior “ Interaksi itu penting karena, menurut A.M.
Rose, men become human in their behaviour through interaction
with their fellows. Thus sociology is the study of what is
distinctively human in the behaviour of man.. Jadi, interaksi sosial
dapat diamati dan dialami dalam kehidupan manusia sebagai
gejala sosial.
Praktik berpemerintahan juga tidak dapat lepas dan gejala
sosial di atas. Interaksi antara pemerintah dan yang diperintah
terjadi dalam lingkup kehidupan manusia yang adalah lingkup
sosial. Gejala pemerintahan masuk dalam konteks gejala sosial.
Gejala pemerintahan merupakan gejala sosial khusus. Walaupun
diakui bahwa hubungan antara sosiologi dengan ilmu
pemerintahan tidak sesederhana itu. Menrut Ndraha (2003), ilmu
pemerintahan mengambil alih konsep-konsep sosiologi, seperti
konsep power leadership, birokrasi. Konsep-konsep tersebut
adalah produk sosiologi, yang kemudian diadopsi oleh ilmu
pemerintahan menjadi konsep pemerintahan, yang kemudian
terbentuklah body of knowledge yang desebut sosiologi
pemerintahan.
Perkembangan sosiologi tidak terlepas dad sumbangan para
perintis sosiologi yang berdampak pada kemajuan ilmu sosial,
humaniora termasuk sosiologi pemerintahan. Sejak awal masehi
hingga abad 19, Eropa dapat dikatakan menjadi pusat tumbuhnya
peradaban dunia, para ilmuwan ketika itu mulai menyadari
perlunya secara khusus mempelajari kondisi dan perubahan
sosial. Para ilmuwan itu kemudian berupaya membangun suatu
teori sosial berdasarkan ciri-ciri hakiki masyarakat pada tiap tahap
peradaban manusia. Para ilmuwan yang dianggap sebagai
perintis sosiologi yang sangat menonjol (masters of sociological
thought/classical founders) adalah Comte, Spencer, Durkheim,
Weber, dan Marx.
Teori Durkheim selalu diadopsi dalam ilmu sosial, termasuk
dalam konteks ilmu pemerintahan. Emile Durkheim
memperkenalkan pendekatan fun~siona1isme yang berupaya
menelusuri fungsi berbagai elemen sosial sebagai pengikat
sekaligus pemelihara keteraturan sosial. Buah budinya mengenai
sosiologi dapat terbaca pada beberapa karyanya berikut ini.
Dalam buku The Division of Labour in Society (1968),
Durkheim menelaah soal masalah pembagian kerja dalam
masyarakat. Dalam perkembangan ekonomi khususnya dalam
bidang industri modern terjadi penggunaan mesin serta
konsentrasi modal dan tenaga kerja yang mengakibatkan adanya
pembagian kerja dalam bentuk spesialisasi gejala pembagian
kerja ini juga dapat dijumpai di bidang hukum, politik, kesenian,
dan bahkan keluarga (Durkheim, 1968). Pembagian kerja memiliki
fungsi penting dalam meningkatkan solidaritas.
Buku Rules of Sociological Method (1965) Durkheim
menegaskan bahwa bidang yang harus dipelajari sosiologi ialah
fakta sosial, yaitu fakta yang berisikan cara bertindak, berpikir dan
merasakan yang mengendalikan individu tersebut. Fakta sosial
adalah cara bertindak, yang telah baku atau pun tidak, yang dapat
melakukan pemaksaan dari luar terhadap individu. Fakta sosial
tersebut mengendalikan dan memaksa individu, karena bila
individu melanggarnya ia akan terkena sanksi. Fakta sosial seperti
inilah yang menurut Durkheim menjadi pokok perhatian sosiologi.
Konsep dan teori Weber sering diadopsi dalam ilmu
pemerintahan berkaitan dengan birokrasi. Weber sangat produktif
dalam tulis menulis, namun yang menjadi fokus kita pada
kesempatan ini adalah kajiannya mengenai konsep dasar
sosiologi. Beliau menegaskan bahwa sosiologi merupakan ilmu
yang berupaya memahami tindakan sosial. ‘Sosiology a science
which attempts the interpretwe understanding of social action in
order thereby to arrive at a causal explanation of its course and
effects” (Weber, 1964: 88). Tesisnya ini kemudian sering menjadi
acuan bagi dikembangkannya teori sosiologi yang membahas
interaksi sosial.
Pemikiran sosiolgi yang juga dilahirkan oleh Weber adalah
konsep ideal type (tipe ideal) birokrasi modern. Model itulah yang
sering diadopsi dalam berbagai rujukan birokrasi negara kita,
walaupun dalam penerapan tidak sepenuhnya bisa dilakukan.
Tipe ideal itu melekat dalam struktur organisasi rasional dengan
prinsip “rasionalitas”, yang bercirikan pembagian kerja,
pelimpahan wewenang, impersonalitas, kualifikasi teknis, dan
efisiensi. Pada dasarnya, tipe ideal birokrasi yang diusung oleh
Weber bertujuan ingin menghasilkan efisiensi dalam pengaturan
negara.
Herbet Spencer juga menjadi sosiolog yang selalu
dlipergunakan konsep teorinya. Dalam dunia sosiologi, Spencer
adalah orang yang pertama menulis tentang masyarakat atas
dasar data empiris yang konkret.
Giddings pada. tahun 1890 meringkas ajaran sistem sosial

yang telah disepakati oleh Spencer sendiri adalah sebagai berikut.
Masyarakat adalah organisme atau superorganis yang hidup
berpencar-pencar.
1) Antara masyarakat dan badan-badan yang ada di sekitarnya
ada suatu equilibrasi tenaga agar kekuatannya seimbang.
2) Konflik menjadi suatu kegiatan masyarakat yang sudah lazim.
3) Rasa takut mati dalam perjuangan menjadi pangkal kontrol
terhadap agama.
4) Kebiasaan konflik kemudian diorganisir dan dipimpin oleh
kontrol politik dan agama menjadi militerisme.
5) Militerisme menggabungkan kelompok-kelompok sosial keeil
menjadi kelompok sosial lebih besar dan kelompok-kelompok
tersebut memerlukan integrasi sosial.
6) Kebiasaan berdamai dan rasa kegotongroyongan membentuk
sifat, tingkah laku serta organisasi sosial yang suka hidup
tenteram dan penuh rasa setia kawan.
Menurut Spencer dalam Sumaryadi, Nyoman 2010, pribadi
mempunyai kedudukan yang dominan terhadap masyarakat.
Secara generik perubahan alamiah di dalam diri manusia
mempengaruhi struktur masyarakat sekitarnya. Kumpulan pribadi
dalam kelompok/masyarakat merupakan faktor penentu bagi
terjadinya proses kemasyarakatan yang pada hakikatnya
merupakan struktur sosial dalam menentukan kualifikasi. Spencer
menempatkan individu pada derajat otonomi tertentu dan
masyarakat sebagai benda material yang tunduk pada hukum
umum/universal evolusi. Masyarakat mempunyai hubungan fisik
dengan lingkungan yang mengakomodasi dalam bentuk tertentu
dalam rnasyarakat.
2. PENGERTIAN SOSIOLOGI PEMERINTAHAN

Ilmu pemerintahan tidak bertitik tolak dari kekuasaan,
melainkan berawal dari manusia yang memiliki hak hidup. Hak
hidup erat kaitannya dengan pemenuhan kebutuhan sebagai
tuntutan yang harus dipenuhi pemerintah. Kebutuhan dasar
manusia menyangkut jasa publik yang menjadi monopoli
pemerintah dan layanan sipil sebagai kewajiban pemerintah.
Sosiologi pemerintahan bertitik awal dari interaksi antara
pemerintah dan yang diperintah (the governed) dalam upaya
untuk memenuhi berbagai kebutuhan dan tuntutan masayrakat
baik di bidang pelayanan publik maupun pelayanan sipil. Maka
dapat disimpulkan bahwa sosiologi pemerintah merupakan kajian
tentang pemenuhan kebutuhan rakyat akan jasa-publik yang tidak
diprivatisasikan dan layanan sipil dilihat dari sudut proses sosial,
institusi sosial, perilaku sosial, dan sistem nilai yang dianut oleh
suatu kelompok masyarakat (Miraha, 2003).
Pemenuhan kebutuhan yang diperintah akan jasa publik dan
layanan sipil merupakan fungsi utama dari pemerintah. Hak dan
kebutuhan harus dilindungi dan dipenuhi pemerintah. Kebutuhan
manusia bermacammacam ada yang bisa dipenuhi sendiri, ada
yang dipenuhi melalui pasar (private choice), menimbulkan konflik,
ketidakadilan, atau tak terpenuhi sama sekali. Supaya
berkemampuan dan berkesempatan membuat choice manuasi
harus diberdaya (empowering). Oleh karena itu, pemenuhan
kebutuhan harus diproses secara istimewa. Proses itu harus
seefisien mungkin, sehemat mungkin, seproduktif mungkin,
seterbuka mungkin, sehingga biaya dan tarif serendah mungkin,
bisa seterjangkau mungkin oleh setiap orang, sediaannya
memadai sehingga semua orang kebagian, dengan cara
sedemikian rupa sehingga setiap orang berkesempatan sama
untuk mengunakannya.
Lebih lanjut Ndraha memetakan Materi Kajian Sosiologi
Pemerintahan menjadi berikut ini.
1) Dalam bidang hubungan pemerintahan terdiri atas: dukungan

sosial (legitimasi sosial), keterwakilan (representativeness),
partisipasi masyarakat, konflik kepentingan, pertukaran
(exchange), musyawarah, kerja sama (harmoni dan integrasi),
kepemimpinan (leadership), janji dan percaya, konsumen
produser.
2) Yang diperintah (status dan peran) terdiri atas: makhluk,

manusia, penduduk, warga masyarakat, warga bangsa, warga
negara, yang diperintah, lembaga sosial, dan kelompok.
3) Tuntutan yang diperintah terdiri atas: jasa publik dan layanan

sipil.
4) Pemerintah yang terdiri atas: elit dan rakyat jelata, rejimentasi,

organisasi, birokrasi, dinas, kekuasaan dan nilai-nilai
derivatifnya, kelompok partisan (onderbouw), dan social class.
5) Kewajiban dan tanggung jawab pemerintah yang meliputi :
a) pengakuan, perlindungan, dan pemenuhan yang diperintah;
b) pengaturan masyarakat;
c) pemberdayaan masyarakat;
d) pembangunan masyarakat (community development).
6) Pemerintah yang dianggap mampu memenuhi kewajiban dan
tanggung jawab tersebut, meliputi : demokrasi, komunikasi,
legitimasi sosial, careerism, profesionalisme, responsibility,
amicabi1ity ethicality, social acceptability, resposiveness.
7) Terbentuknya pemerintah yang sedemikian itu, meliputi:

sejarah, social recruitment, social contract, social
representativeness, birokrasi, tradisi, karisma, heroisme, dan
mitos.
8) Proses pemerintahan, meliputi : ekologi sosial, dinamika sosial,

perubahan sosial, gerakan sosial, transformasi sosial, institution
building, dan social policy, social engineering, social marketing
working group, social evaluation, social feedback, social
behavior social action, social development, dan social reform.
9) Kinerja pemerintahan, meliputi aspirasi masyarakat,

kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah, kepuasan
masyarakat, social responsibility social order social reward,
social justice, dan social werfare.
Kondisi warga negara dalam sebuah pemerintahan

sangatlah beraneka ragam. Untuk banyak kalangan, negara dilihat
sebagai teman. Dari segi ekonomi, pemerintah selalu berupaya
untuk mengupayakan ekonomi nasional yang stabil malalui
bekerja sama dengan pihak swasta, para kapitalis (subkultur
ekonomi) dan juga dengan masyarakat (subkultur sosial). Dalam
negara yang menganut bentuk demokrasi dan republik, tampak
bahwa seluruh rakyat yang berdaulat dalam membangun
masyarakat, hukum, tujuan-tujuan nasional memiliki kolektivitas
yang tinggi. Bila pemerintah merniliki peran dan tujuan yang sama,
maka negara telah tampil sebagai teman bagi rakyat. Dengan
demikian, sosiologi pemerintahan bertugas untuk mengkaji,
mempelajari gejala pemerintah dalam upaya menjalankan
fungsinya untuk memenuhi kebutuhan yang diperintah, baik di
bidang pelayanan publik maupun pelayanan sipil.
Pemerintah sebagai personifikasi sebuah negara tidak

dapat berjalan sendirian dalam mencapai tujuan negara, yakni
tercapainya keadilan dan kesejahteraan sosial. Pemerintah perlu
berinteraksi dan bekerja sama dengan subkultur lainnya, walau
akhirnya keadilan sosial menjadi tanggung jawab negara karena
negara dibangun atas dasar sosialitas.
Tanpa sosialitas, negara bukan negara. Selain sosialitas

dan pemerintah, penting juga untuk tidak menafikan keberadaan
pihak swasta; pemilik modal sebagai penopang kekuatan ekonomi
negara. Keberadaan pemerintah sebagai subkultur kekuasaan
(SKK), masyarakat (SKS), dan swasta (SKE) dalam sistem
pemerintahan yang demokratis akan mampu menyelenggarakan
satu mekanisme kepemerintahan yang baik, yang dikenal luas
dengan good governance.
3. GOOD GOVERNANCE : DINAMIKA SOSIOLOGI

PEMERINTAHAN
Konsep dan Dinamika Good Governance

Dalam konteks ini, pertama-tama kita perlu mengklarifikasi
sesederhana mungkin apa itu ‘governance’ dan ‘good
governance’. Konsep ‘governance’ tidaklah baru. Ia seumur
seperti peradaban manusia. Secara sederhana, ‘governance’
berarti: ‘the process of decision-making and the process by which
decisions are implemented (or not implemented)’. Jadi, keeper
pemerintahan mengacu pada proses pengambilan kepusun dan
proses di mana keputusan-keputusan tersebut dilaksanakan atau
tidak dilaksanakan. Governance dapat digunakan dalam beberapa
konteks seperti corporate governance, international governance,
national governance and local governance.
Pemerintahan merupakan salah satu dan pelaku-pelaku
dalam penyelenggaraan pemerintahan. Aktor-aktor lain yang
terlibat dalam penyelenggaraan pemerintahan beragam
bergantung pada level pemerintahan yang scdang dibicarakan. Di
daerah pedesaan, misalnya, pelaku-pelaku lain termasuk tuan-
tuan tanah yang berpengaruh, asosiasi petani, koperasi, LSM,
leinbaga penelitian, pemimpin agama, lembaga keuangan, partai
politik, militer dan sebagainya. Keadaan di daerah perkotaan jauh
lebih kompleks. Gambar 1 memberikan saling keterkaitan antara
para pelaku yang terlibat dalam penyelenggaraan pemerintahan
kota. Pada tingkat nasional, di samping pelaku-pelaku di atas,
media, para pelobi, para donatur internasional, perusahaan
multinasional, dan seterusnya bisa berperan dalam pembuatan
keputusan atau dalam mempengaruhi proses pembuatan
keputusan.
Struktur pemerintah formal adalah satu cara dengan mana
keputusan-keputusan dicapai dan dilaksanakan. Pada tingkat
nasional, struktur pengambilan keputusan informal, seperti
‘kabinet dapur’ atau para penasihatjuga ada. Di daerah-daerah
perkotaan, sindikat-sindikat kejahatan, terorganisir seperti ‘mafia
tanah’ bisa saja mempengaruhi pengambilan keputusan. Di
beberapa daerah pedesaan keluarga-keluarga yang secara lokal
berkuasa bisa membuat atau mempengaruhi pengambilan
keputusan. Pengambilan keputusan seperti itu sering merupakan
hasil dan praktik-praktik korup atau menyebabkan praktik-praktik
yang korup.
Konsep pemerintahan yang baik (good governance) perlu
dipahami dalam interaksi antarnegara, masyarakat warga dan
pasar. “Pemerintahan” dipahami sebagai mekanisme pengelolaan
sumber daya ekonomi dan sosial yang melibatkan pemerintah dan
non-pemerintah dalam kerja keras bersama.
Dalam konteks Indonesia, yang mengalami krisis multi
dimensional, pemerintahan didefinisikan sebagai “mekanisme
pengelolaan sumber daya ekonomi dan sosial untuk tujuan
pembangunan.” Dengan demikian, pemerintahan yang bersih
dapat diartikan sebagai mekanisme pengelolaan sumber daya
eonomi dan sosial dengan substansi dan implementasi yang
ditujukan untuk mencapai pembangunan yang stabil, efisien dan
secara adil.
Dalam pemerintahan yang baik dapat direncanakan

mekanisme pengelolaan dalam bentuk kelembagaan dimana
pengaturan kerja (termasuk sangsi) politisi dan peran para pelaku
bisa ditetapkan. Pemerintahan yang bersih mempunyai beberapa
aspek.
Pertama, Prinsip koordinasi, informal dan formal. Koordinasi formal

dalam good governance diterapkan melalui
pemerintahan berdasarkan hukum. Hal ini disebabkan
oleh :
a) Adalah terlalu praktis dan memakan waktu yang

relaltif lama untuk melibatkan berbagai usaha yang
membutuhkan reorganisasi hubungan informal;
b) Masyarakat telah kehilangan kemampuan yang
sangat berarti untuk menangani berbagai masalah
dengan berbasis tradisional dan komunal. sementara
itu berbagai pengelompkkan kota dan profesional
bermunculan, berkembang dan membutuhkan
pengaturan hukum yang formal. Artinya, pada
awalnya pemerintahan yang bersih memfokuskan
usahanya pada perbaikan arsitektur hukum bagi
pembanguinan ekonomi dan politik.
Kedua, mengacu ke para perilaku pemerintahan, yaitu pemerintah

dan kelompok masyarakat. Kelompok masyarakat itu
sendiri mempunyai kepentingan yang berbeda. Untuk
mengidentifikasikafl berbagai kelompok kepentingan,
perlu terlebih dahulu mengidentifikasikan atau organisasi
penengah yang mewakili berbagai komunitas kalangan
yang paling bawah yang berbeda-beda.
Legitimasi yang melibatkan evaluasi prestasi pemerintah
dalam melaksanakan otoritasnya. Dalam konteks ini, peran pers
menjadi sangat penting untuk melakukan evaluasi prestasi
pemerintah dad had ke had, yang tidak tergantung pada laporan
pertanggungjawaban pemerintah di parlemen.
Komponen pemerintahan yang bersih biasanya meliputi:
pemerintahan berdasarkan hukum, transparansi dalam
pembuatan kebijakan, pembuatan kebijakan yang bertanggung
jawab, birokrasi yang memenuhi syarat, masyarakat warga yang
memiliki kemampuan (capable).
Penyelenggaraan Good Governance
Good governance memiliki 8 karakteristik utama (UNDP, 1997:

17); yaitu :
1) ‘participatory,
2) consensus oriented,
3) accountable,
4) transparent,
5) responsive,
5) effective and efficient,
6) equitable;
7) inclusive and
8) follows the rule of law’.
Penyelenggaraan pemerintahan yang baik menjamin bahwa

korupsi dikurangi, pendapat-pendapat minoritas dipertimbangkan
dan bahwa suara-suara dari yang tidak berdaya (the voices of the
most vulnerable) dalam masyarakat didengar dalam pembuatan
keputusan.
Kepemerintahaan yang baik juga responsif terhadap kebutuhan-

kebutuhan masyarakat sekarang dan masa yang akan dating :
1) Partisipasi
Partisipasi baik oleh laki-laki maupun wanita merupakan unsur

utama (a key cornerstone) dan penyelenggaraan
pemerintahan yang baik. Partisipasi dapat bersifat langsung
atau melalui lembaga-lembaga intermediasi yang legitimate
atau wakil-wakil. Penting ditunjukkan bahwa demokrasi
perwakilan tidak berarti bahwa perhatian kepada kaum tak
berdaya dalam masyarakat akan dipertimbangkan dalam
pengambilan keputusan. Partisipasi perlu diinformasikan dan
diorganisir. ini berarti kebebasan berkumpul dan berekspresi
di satu sisi dan masyarakat madani yang terorganisir di disi
lain.
2) Aturan Hukum
Penyelenggaraan pemerintahan yang baik memerlukan suatu

kerangka hukum yang adil yang ditegakkan secara tidak berat
sebelah. Aturan hukum juga memerlukan perlindungan penuh
atas hak-hak asasi manusia, khususnya kelompok minoritas.
Penegakkan hukum yang tidak berpihak memerlukan suatu
peradilan yang independen dan suatu kekuatan kebijakan
yang tidak memihak dan tidak korup.
3) Transparansi
Transparansi berarti bahwa keputusan-keputusan yang

diambil dan penegakannya dilakukan dalam suatu cara yang
mengikuti hukum dan peraturan. Transparansi juga berarti
bahwa informasi secara bebas tersedia dan secara langsung
dapat diakses untuk mereka yang akan dipengaruhi oleh
keputusan-keputusan seperti itu dan penegakannya.
Transparansi juga berarti bahwa cukup informasi disediakan
dan bahwa ía disedikan dalam bentuk-bentuk dan cara-cara
yang mudah dapat dipahami.
4) Ketanggapan
Penyelenggaraan pemerintahan yang baik mengharuskan

agar lembagalembaga dan proses-proses berusaha melayani
semua ‘stakeholders’ dalam suatu kerangka waktu yang
masuk akal.
5) Consensus Oriented
Ada beberapa pelaku dan banyak sudut pandang dalam

masayarakat tertentu. Penyelenggaraan pemerintahan yang
baik memerlukan mediasi kepentingan-kepentingan yang
berbeda dalam masyarakat untuk mencapai suatu konsensus
yang luas dalam masyarakat tentang apa yang menjadi
kepentingan terbaik dan seluruh masyarakat dan bagaimana
hal ini dapat dicapai. Ia juga memerlukan suatu perspektif
yang luas dan jangka panjang tentang apa yang dibutuhkan
bagi pembangunan manusia yang berkelanjutan dan
bagaimana mencapai tujuan pembangunan seperti itu. ini
hanya dapat dihasilkan oleh pemahaman konteks histories,
cultural, dan social dari suatu masyarakat atau komunitas tertentu.
6) Persamaan dan Inklusivitas
Kesejahteraan masyarakat bergantung pada jaminan bahwa

anggotaanggotanya merasa bahwa mereka mempunyai andil
di dalamnya dan tidak merasa dikeluarkan dan aliran
masyarakatnya. Ini mengharuskan semua kelompok, tetapi
khususnya yang sangat tidak berdaya, mempunyai
kesempatan untuk meningkatkan atau mempertahankan
kesejateraaan mereka.
7) Efektivitas dan Efisiensi
Penyelenggaraan pemerlntahan yang baik berarti bahwa
proses-proses dan lembaga-lembaga memberikan hasil-hasil
yang memenuhi kebutuhankebutuhan masyarakat sementara
memanfaatkan semaksimal mungkin sumber daya-sumber
daya yang ada. Konsep efisiensi dalam konteks
penyelengaaran pemerintahan yang baik juga mencakup
penggunaan surnber daya alam berkelanjutan dan
perlindungan lingkungan.
8) Akuntabilitas
Akuntabilitas merupakan persyaratan utama dari suatu

penyelenggaraan pemerintahan yang baik. Tidak hanya
lembaga-lembaga pemerintah, tetapi juga sektor swasta dan
organisasi-organisasi masyarakat madani harus bertanggung
jawab kepada publik dan kepada ‘stakeholders’ lembaganya.
Siapa bertanggung jawab kepada siapa bervariasi bergantung
pada apakah keputusan-keputusan atau tindakan-tindakan
yang diambil bersifat internal atau eksternal terhadap suatu
organisasi atau lembaga. Umumnya, suatu organisasi atau
lembaga bertanggung jawab kepada mereka yang akan
dipengaruhi oleh keputusan-keputusannya atau tindakan-
tindakannya. Akuntabilitas tidak dapat ditegakkan tanpa
transparansi dan aturan hukum.
Dari pembahasan di atas, seharusnya jelas bahwa

penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good governance)
merupakan suatu cita-cita yang sulit dicapai dalam
totalitasnya. Beberapa negara dan masyarakat sudah hampir
mencapai penyelenggaraan pemerintahan’ yang baik dalam
totalitasnya. Bagaimanapun juga, untuk memastikan
pembangunan manusia yang berkelanjutan, tindakan-tindakan
harus diambil untuk bekerja ke arah cita-cita ini dengan tujuan
membuatnya menjadi kenyataan.
Karakteristik kepemerintahan yang baik (good

governance) dibangun atas dimensi demokrasi, partisipasi,
akuntabilitas, transparansi (keterbukaan), berorientasi pada
rakyat, dan kerangka hukum. Karakteristik good governance
tersebut tidak bisa diwujudkan manakala penyelenggaraan
pemerintahan yang baik tidak memiliki kewenangan dan
tanggung jawab untuk membuat keputusan sendiri dalam
rangka mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat
sendiri menurut prakarsa sendiri yang sesuai dengan kondisi,
potensi dan karakteristik yang dimilikinya. Kewenangan dan
tanggung jawab dalam membuat keputusan agar rakyat
dilibatkan dalam proses penyelenggaraan pemerintahan,
pembangunan dan pelayanan publik, tetapi juga tanggung
jawab dalam membuat sistem dan makanisme akuntabilitas,
bersikap transparan dan terbuka dalam penegakan hukum;
serta kewenangan.
Beberapa unsur dalam pemerintahan yang baik (good

governance) adalah sebagai berikut. Pertanggung jawaban,
termasuk pertanggung jawaban politik dimana pegawai negeri
diganti secara teratur, dan pertanggung jawaban umum
dengan tanggung jawab yang diuraikan secara jelas.
a. Pemberlakuan UU, perbedaan tanggung jawab antara

pegawai negeri dan sekor swasta, dan hak-hak
masyarakat warga untuk meminta pertanggung jawaban
pemerintah.
b. Informasi mengenai setiap aspek kebijakan pemerintah

harus disampaikan kepada masyarakat umum untuk
meningkatkan kompetisi yang sehat dalarn bidang politik,
toleransi, dalam kadar yang tinggi dan memperbaiki
pembuatan kebijakan yang didasari pada skala preferensi
masyarakat ;
c. Transparansi untuk kontrol sosial.
Pemerintahan yang baik memerlukan keseimbangan

antar negara, pasar dan masyarakat warga. Elemen-elemen di
atas berlaku terutama pada pemerintah. Namun, pemerintah
juga mempunyai kewajiban untuk campur tangan di area
publik untuk mencapai berbagai sasaran tertentu seperti
pendidikan, kesehatan atau infrastruktur. Untuk mengimbangi
negara, suatu masyarakat warga yang kompeten perlu
dibentuk melalui implementasi demokrasi, pemerintahan
berdasarkan hukum, hak asasi manusia dan dijalankannya
secara pluralisme. Sebagai konsep, good governcance
mempunyai sifat-sifat sebagai berikut :
a. Pemerintahan yang bersih meningkatkan aktor faktor

politik tertentu, seperti demokrasi, pemerintahan
berdasarkan hukum, HAM dengan dasar bahwa pasar dan
pemerintah dapat berfungsi secara efisien hanya apabila
dikontrol oleh para pemilih.
b. Pemerintahan yang bersih memungkinkana danya

keterkaitan antara negara, pasar dan masyarakat sipil.
Dalam konteks ilmu pemerintahan konsep pemerintahan

(governance) merupakan interaksi antara tiga sub-kultur yaitu
subkultur ekonomi (SKE), subkultur kekuasaan (SKK) dan
subkultur sosial/subkultur pelanggan (SKS/SKP). Interaksi
antar ketiga subkultur ini disebut ilmu pemerintahan baru,
yang dapat dilihat pada gambar berikut.
Menurut Ndraha, pemerintah adalah pelaku SKK, dan
hanyalah salah satu diantara tiga subkultur ini, tidak terjadi
pemerintahan. Tanpa SKE dan SKS atau subkultur pelanggan
(SKP), yang terjadi adalah untuk kekuatan, pemaksaan, aksi
kekerasan, kesewenang-wewnangan, dan penindasan SKK
terhadap dua subkultur lainnya. Oleh karena itu, SKE
berfungsi membentuk dan meningkatkan nilai setiap sumber
daya setiap sumber daya, SKK mengontrol SKE agar SKE
berfungsi dengan sehat. Selain itu, SKK meredistribusi nilai
melalui pelayanan sipil dan pelayanan publik kepada SKP.
Sedangka SKP berfungsi mengontrol SKK agar memenuhi
kewajibannya dan menggunakan wewenangnya dengan
penuh tanggung jawab kepada SKP. Oleh karena itu, sangat
penting adanya interaksi antar tiga subkultur tersebut yang
selaras, seimbang, serasi dan berkesinambungan. Dengan
kata lain, inteaksi antar ketiganya seperti interaksi antar
pemain (SKE), wasit (SKK) dan penonton (SKP/SKS) dalam
sebuah pertandingan.
Dengan demikian, apabila interaksi tiga subkultur

berjalan sesuai peran dan fungsinya, maka terciptalah apa
yang disebut good governance. Pemerintahan yang baik
dapat diterapkan sebaik-baiknya dalam suatu masyarakat
warga yang pluralistik, yang dapat menyelesaikan konflik
antara kelompok-kelompok ekonomi, etnis, dan politik.
Interaksi ketiga subkultur harus searah dan selaras.

Keselarasan ada jika ada kesepakatan dan kesepahaman. ini
fungsi politik. Interaksi antarketiga subkultur itu harus
sebangun,jangan sampai ada yang lemah atau tertinggal.
Kekuatan mereka harus seimbang, artinya sama-sama
berfungsi, jangan sampai ada yang kuat dan ada yang lemah.
Serasi, artinya interaksi ketiga subkultur berjalan serasi.
Karena, sering antara SKS dan SKK tidak serasi. Pemerintah
berjalan dengan kemewahannya. Tidak senyawa dengan
masyarakat yang sekarat. Dinamis, artinya perlu dinamika di
antara tiga subkultur. Dinamis yang satu itu, membawa
kemajuan bagi yang lain, bukan kemajuan sendiri-sendiri,
kemajuan yang kompetitif. Berkelanjutan, artinya proses
interaksi ketiga subkultur itu terjadi harus terus-menerus,
jangan terpotong-potong.
BAB IV
OBYEK SOSIOLOGI PEMERINTAHAN
Pengertian sosiologi berbeda sudut pandangnya dari ilmu sosial

lainnya. Tergantung objek formalnya. Walaupun objek materialnya
sama, yakni masyarakat, tetapi pendekatan dan penekanan objek
formil berbeda. Gejala sosial sebagai bagian dari sosiologi menjadi
objek material dari berbagai ilmu sosial dan ilmu humaniora (George
Ritzer, 1980). Ilmu ekonomi misalnya, hanya berminat pada pola
tingkah laku suatu masyarakat yang dihasilkan suatu usaha para
warga mengalokasikan fasilitas terentu untuk mencapai tujuan
tertentu. Psikologi, misalnya menganalisis bagaimana ciri-ciri
kepribadian atau organisasi manusia berkembang dan melahirkan
pola-pola perilaku. Sedangkan sosiologi hanya tertarik pada
keteraturan tingkah laku yang bukan dilahirkan oleh ciri-ciri psikologi
pada individu dan bukan pula oleh putusan ekonomi yang rasional,
melainkan keteraturan tingkah laku yang ditampilkan oleh keadaan
social tempaat mereka berada
Sosiologi politik pun demikian, objek materialnya adalah

masyarakat, sedangkan objek formilnya adalah hubungan supra dan
infra struktur kekuasaan. Hal inilah yang membedakannya dan objek
formil ilmu pemerintahan.
Gejala pemerintahan adalah gejala sosial khusus. Identifikasi
gejala pemerintahan berawal dari definisi pemerintahan dan ilmu
pemerintahan, yaitu bahwa pemerintahan adalah multi proses yang
hasil interasksi antara tiga subkultur yakni SKE, SKK dan SKP/SKS
yang bertujuan memenuhi dan melindungi kebutuhan pihak yang
diperintah, yakni masyarakat akan jasa publik yang tidak
diprivatisasikan dan layanan sipil kepada setiap orang pada saat
diperlukan.
Dengan demikian, objek formal sosiologi pemerintahan adalah

governance yang merupakan interaksi dari tiga subkultur, yakni
subkultur ekonomi (SKE), subkltur kekuasaan (SKK), dan subkultur
pelanggan (SKP) dalam upaya memenuhi, melindungi dan
mendistribusikan kebutuhan dasar yang diperintah akan jasa publik
dan layanan sipil sebagai kewajiban pemerintahan. Tuntutan yang
diperintah berdasarkan berbagai posisi yang dipegangnya, misalnya
sebagai sovereign, sebagai pelanggan, konsumer, yang tidak
berdaya.
BAB V
KEPERCAYAAN MASYARAKAT KEPADA

PEMERINTAH
A. PENGERTIAN.
Menurut Sumaryadi, I Nyoman (2010) bahwa kepercayaan artinya

mengakui atau meyakini akan kebenaran. Kepercayaan adalah hal-hal
yang berhubungan dengan pengakuan atau keyakinan akan
kebenaran. Kepercayaan adalah keyakinan bahwa semua itu benar
”benar” atau ”salah” atas dasar bukti, sugesti otoritas, pengalaman
atau intuisi. Kepercayaan memberikan perspektif pada manusia dalam
mempersepsikan kenyataan, memberikan dasar bagi pengambilan
keputusan dan menentukan sikap terhadap obyek sikap.
Kepercayaan, menurut Fukuyana (1997) dalam Sumaryadi, I

Nyoman (2010),adalah : ekspektasi/harapan yang timbul dalam
komunitas akan adanya perilaku yang dianut, yang dipraktikkan
anggota lain dalam komunitas itu. Kepercayaan memiliki nilai
prakmatis yang amat penting. Kepercayaan adalah minyak pelumas
penting dalam sistem sosial.
Kepercayaan masyarakat merupakan hal yang penting dan

esensial dalam membangun hubungan komunikasi yang efektif baik di
antara masyarakat maupun antara masyarakat dengan pemerintah
dan swasta. Kepercayaan dibangun atas dasar suatu keyakinan dan
pengakuan terhadap kebenaran yang melandasi hubungan antar
perilaku. Satu dengan yang lain, akan merespons atau menerima dan
memiliki kepercayaan apabila menunjukkan sikap yang dapat
dipercaya, di mana kepercayaan tersebut berkaitan dengan keyakinan
dan pengakuan atas suatu kebenaran.
Dalam konteks hubungan pemerintahan (antara pemerintah
dengan yang-diperintah), kepercayaan dapat dikatakan sebagai
penghubung atau perekat hubungan komunikasi yang efektif antara
pemerintah dengan masyarakat. Kepercayaan masyarakat terbangun
apabila pemerintah menunjukkan sikap dan perilaku yang dapat
dipercaya. Kepercayaan masyarakat berimplikasi pada tumbuhnya
pengakuan dan keyakinan masyarakat yang bermuara pada sikap dan
perilaku masyarakat yang menunjukkan dukungan, kepekaan,
responsivitas, ketaatan, penghargaan bahkan pengorbanan.
Sikap dan perilaku yang dapat dipercaya, dalam konteks
hubungan pemerintahan menurut Ndraha (200), merupakan
hubungan janji dengan percaya. Dalam hubungan tersebut,
tumbuhnya kepercayaan masyarakat berdasarkan kemampuan dan
kualitas pemenuhan janji dan kewajiban pemerintah dan kemampuan
pemerintah untuk menanggung risiko atau dampak pelaksanaan tugas
dan fungsi serta dorongan nurani yang bebas untuk melakukan
sesuatu demi masyarakat.
Dengan demikian, maka tingkat kepercayaan masyarakat
kepada pemerintah dapat dikatakan sebagai suatu keyakinan,
pengakuan dan respons masyarakat terhadap pemerintah
berdasarkan bukti yang ditunjukkan pemerintah melalui pemenuhan
janji/komitmen untuk melayani dan melaksanakan tugas dan fungsi
yang berkenaan dengan pelayanan publik, memiliki kerelaan
menerima dan menghadapi akibat, dampak, risiko dan bahkan sanksi,
serta adanya dorongan etis untuk melakukan sesuatu hal walaupun di
luar tugas dan fungsi.
1. Faktor yang Mempengaruhi Kepercayaan Masyarakat
kepada Pemerintah
Kepercayaan masyarakat dalam konteks etika politik pemerintahan
mengarah pada upaya meningkatnya keyakinan dan harapan publik
dan tinjauan legitimasi. Kepercayaan publik akan merosot, apabila
legitimasi kekuasaan yang menjadi dasar wewenang penguasa
merosot. Suseno (1991:58-61) berpendapat bahwa pada
prinsipnya, ada tiga kemungkinan kriteria atau faktor yang
mempengaruhi tingkat kepercayaan masyarakat.
a. Legistimasi sostologis. Kriteria ini
menjelaskan bahwa kepercayaan publik dipengaruhi oleh
adanya keyakinan masyarakat terhadap pejabat penguasa
berdasarkan legitimasi tradisional, karismatik dan rasional-legal.
b. Legalitas. Kriteria ini menjelaskan
bahwa kepercayaan publik dipengaruhi oleh adanya keyakinan
masyarakat bahwa keberadaan suatu pemerintahan atau
perilaku pejabat pemerintah berdasarkan hukum atau peraturan
yang berlaku.
c. Legitimasi etis. Kriteria ini menjelaskan
bahwa kepercayaan publik dipengaruhi oleh adanya keyakinan
masyarakat bahwa pemerintah atau penguasa telah bertindak
menurut norma-norma moral.
Uraian tersebut menunjukkan bahwa tingkat kepercayaan
cenderung akan meningkat apabila suatu pemerintahan dikelola
oleh pejabat atau penguasa yang secara sosiologis memiliki
legitimasi tradisional, karismatik dan rasional-legal, secara
legalitas didasarkan atas hukum dan peraturan yang berlaku dan
secara etis, didasarkan kepada nilai atau norma moral yang
berlaku dalam masyarakat.
Pada sisi lain, Suseno (1991:3 18) juga
mengemukakan bahwa kepercayaan atau keyakinan masyarakat
terkait erat dengan tanggung jawab sosial negara.
Dikemukakannya bahwa:
Negara bertugas untuk menjamin kesejahteraan
umum mempunyai implikasi bahwa negara bertanggung
jawab secara kkusus terhadap mereka dalam masyarakat
yang lemah, kurang berpendapatan atau bahkan miskin,
yang sakit, cacat, tua, pokoknya terhadap mereka semua
yang tidak dapat menyelamatkan diri mereka sendiri dan
keterlantaran.
Oleh karena itu, apabila tanggung jawab sosial negara
atau pemerintah diwujudkan melalui tindakan dan kepedulian
terhadap masyarakat yang membutuhkan pertolongan, maka
semakin meningkatkan keyakinan dan pengakuan masyarakat.
Dalam kaitan itu, Osborne dan Plastrik (1997)
mengemukakan bahwa nilai kepercayaan, antara lain bergantung
pada tingkat kemampuan dan kapabilitas diri yang dimiliki aktor
pejabat atau pegawai untuk mengontrol diri dan pekerjaannya.
Dengan demikian, seseorang atau suatu organisasi pemerintah
akan lebih dipercaya, apabila pelaku pemerintahan memiliki
kemampuan dalam melaksanakan pekerjaannya.
2. Kepercayaan dalam Konteks Pemerintahan
Dalam proses hubungan pemerintahan, percaya atau kepercayaan
dapat dilihat dalam dua macam, yaitu : kepercayaan sebagai input
dan kepercayaan sebagai output (Ndraha: 2000:83-84).
a. Sebagai input,
kepercayaan merupakan akibat langsung legitimasi.
Kepercayaan menjadi sumber legitimasi dalam proses awal
suatu pemerintahan. Kepercayaan masyarakat diwujudkan
dalam pemberian suara pada pemilihan umum terhadap
pemerintah (partai politik) yang akan memerintah atau dipercaya.
Namun, dalam hubungan pemerintahan,
b. kepercayaan sebagai input
berjumlah cukup, sehingga perlu didukung oleh kepercayaan
sebagai output. Sebagai output, kepercayaan adalah akibat dan
pemenuhan janji atau pemenuhan kebutuhan dan kepentingan
masyarakat oleh pemerintah yang memerintah. Kepercayaan
sebagai output adalah hal yang terpenting dalam hubungan
pemerintahan.
Kepercayaan publik kepada pemerintah sudah menjadi
semakin penting sebagaimana penjaringan pendapat
menunjukkan penurunan yang konstan dan kepercayaan publik
kepada pemerintah. Kepercayaan terhadap lembaga-lembaga
publik sudah dianggap sebagai suatu indikator dan masalah
fundamental dalam sifat sistem politik demokratis. Jikalau
pemerintah dan lembaga-lembaga yang dihubungkan dengan
pemerintah kehilangan legitimasi masyarakat (popular
legitimacy), kapasitas sistem pemerintah untuk memegang
kewenangan, khususnya melalui voluntary compliance, bisa
saja sedang terancam.
Kepercayaan publik atau masyarakat kepada lembaga
pemerintahan dan prangkatnya serta kinerja pemerintah
bergantung pada seberapa besar tercapainya harapan
masyarakat akan terpenuhinya kebutuhan masyarakat. Semakin
rendahnya kinerja pemerintahan dalam memenuhi tuntutan
publik. Karena itu, kepercayaan publik erat kaitannya dengan
fungsi pengharapan akan besarnya dan tingginya kinerja
pemerintah terhadap keinginan masyarakat. Keinginan
masyarakat dipenuhi melalui kinerja pemerintah, maka
kepercayaan akan tinggi. Akan tetapi, kinerja pemerintah dalam
memenuhi harapan masyarakat rendah, maka di situlah letak
merosotnya kepercayaan publik kepada pemerintah.
Konteks menurunnya dukungan publik kepada beragam
lembaga menjadi pusat perhatian dalam hubungan dengan
menurunnya dukungan publik kepada pemerintah. Nyan (2000:
4-8) memberikan tiga tingkatan analisis untuk menjelaskan faktor
yang mempengaruhi kepercayaan masyarakat pada pemerintah,
antara lain sebagai berikut.
a. Analisis makro yang cenderung fokus pada kekuatan-
kekuatan sosioekonomi dan internasional (broad soczo-
economic and internationalforces) yang sudah berkontribusi
terhadap ketidakpuasan masyarakat kepada pemerintah
(public dissatisfaction with government).
b. Sistem pemerintahan nasional dan hubungan kekuasaan
(national systems of government and power relationships)
yang memberikan kerangka kerja dalam mana pemerintah
beroperasi.
c. Kinerja lembaga pemerintah dan hubungannya dengan warga
masyarakat (the performance of government institutions and
their relationship with citizens).
Dengan demikian, menjadi penting bahwa unsur kepercayaan
masyarakat masih sangat menentukan keberadaan suatu
pemerintahan. Walaupun suatu pemerintahan dibangun atas dasar
kepercayaan masyarakat melalui proses pemilihan, namun
pemerintahan tersebut bisa menjadi pemerintahan yang tak berarti
apabila tidak didukung oleh masyarakat. Kuat dukungan
masyarakat terhadap satu pemerintah terlestari apabila, harapan
yang dijanjikan pemerintah sebelum dipilih terwujud. Dengan
demikian, tingkat legitimasi pemerintahan tersebut kuat dan
mendapat pengakuan masyarakat.
B. Partisipasi Masyarakat
1. Perkembangan Istilah Partisipasi
Istilah partisipasi banyak dikemukakan dalam berbagai
kegiatan terutama kegiatan pembangunan. Hal tersebut
disebabkan oleh istilah partisipasi (participation) yang berarti hal
turut berperan serta dalam suatu -. kegiatan, keikut sertaan, peran
serta (Kamus Umum Bahasa Indonesia, 1996: 732).
Partisipasi berarti peran serta seseorang atau sekelompok
masyarakat dalam proses pembangunan baik dalam bentuk
pernyataan maupun dalam bentuk kegiatan dengan memberikan
masukan berupa pikiran, tenaga, waktu, keahlian, modal dan atau
meteri, serta ikut memanfaatkan dan menikmati hasil-hasil
pembangunan.
Partisipasi merupakan sikap keterbukaan terhadap
persepsi dan perasaan pihak lain. Partisipasi berarti perhatian
mendalam mengenai perbedaan atau perubahan yang akan
dihasilkan dalam satu pembangunan sehubungan dengan
kehidupan masyarakat. Partisipasi merupakan kesadaran
mengenai kontribusi yang dapat diberikan oleh pihak-pihak lain
untuk suatu kegiatan.
Secara tradisional, partisipasi lebih dilihat sebagai proses
administrasi dan politis. Nelson dalam Bryant dan White (1982)
melihat partisipasi politik dan administrasi sebagai bentuk
partisipasi horizontal dan vertikal. Partisipasi selama ini
diidentifikasikan dengan perilaku yang bersifat partisan atau
politis, seperti pemungutan suara, kampanye, kegiatan kelompok
kepentingan, dan lobbying Kegiatan-kegiatan itu oleh Joan Nelson
disebut sebagai bentuk-bentuk partisipasi horizontal. Ada juga
partisipasi vertikal sebagaimana dilukiskan oleh Nelson.
Partisipasi ini mencakup segala kesempatan ketika semua
anggota masyarakat mengembangkan hubungan tertentu dengan
kelompok elit dan pejabat; dan hubungan tersebut bermanfaat
bagi kedua belah pihak, contohnya antara lain jaringan patron -
klien dalam mekanisme politik (political mechines). Dalam kedua
kasus tersebut perhatian besar masyarakat bukan terletak
bagaimana mempengaruhi pemerintah melainkan lebih pada
pengembangan hubungan tertentu yang dapat memberikan
manfaat.
Partisipasi dalam proses administrasi merupakan fase
ketiga untuk partisipasi. Bentuknya berupa kegiatan-kegiatan
kepentingan untuk mengolah keputusan administratif, atau
pertukaran (exchange) tertentu antara patron dan Mien.
Pada tahun l950-an, partisipasi dikaitkan dengan
bagairnana mengontrol besar dan jenis partisipasi. Umpamanya
militer berupaya menyumbat partisipasi pada tingkat nasional. Ada
juga ketakutan terhadap peran serta karena dampak pecah belah.
Karena itu, peran serta pada tingkatan ini berorientasi pada
pertumbuhan (growth-oriented) .dan konsisten dengan definisi
administrasi sebagai Suatu struktur hierarki dan “atas ke bawah”
(top-down). ini digerakan misalnya melalui partai-partai yang
digalakkan sebagai sarana pengendali dan pengelola energi serta
tuntutan politik dan masyarakat.
Bryant dan White (1982:272) menganalisis bahwa arti
partisipasi pada era 1970-an, bergeser bukan sebagai proses
penguatan politik tetapi lebih dilihat sebagai alternatif bagi
gerakan-gerakan revolusioner dan pemberontakan petani. Dalam
arti, jika rakyat dimobilisasi menjadi bagian proses pembangunan,
berkuranglah kemungkinan mereka untuk dibangkitkan dalam
revolusi. Partisipasi masyarakat lebih diarahkan pada
pembangunan, makanya partisipasi mendapat ciii baru, yaitu
peran serta dalam perencanaan dan pelaksanaan program-
program dapat mengembangkan pembangunan kemandirian (self-
reliance) yang dibutuhkan oleh para anggota masyarakat,
khususnya masyarakat pedesaan demi akselerasi pembangunan.
Dengan kata lain, partisipasi mulai bergeser pada
pembangunan nyata bagi masyarakat yang masih berkembang
sehingga partisipasi dapat didefinisikan sebagai pelibatan diri
masyarakat lokal - para petani, misalnya - dalam penyusunan
rencana dan pelaksanaan proyek, dan sebagai komitmen dalam
bentuk kerja atau uang. Dan hasil kajian dan pengalaman aktual di
lapangan menyatakan bahwa partisipasi ternyata berarti ikut
dalam proses perencanaan dan pelaksanaan kegiatan suatu
proyek bersama. Partisipasi tidak disamakan dengan politik
pemilihan umum melainkan diberi arti yang lebih pragmatis yakini
melibatkan masyarakat dalam perencanaan pembangunan yang
mempunyai pengaruh langsung terhadap mereka.
2. Partisipasi Dalam Pembangunan
Dalam kaitan dengan pembangunan, Mikkelsen (2001:63)
berpendapat seperti berikut.
Pendekatan pembangunan partisipatoris harus mulai dengan
orang-orang yang paling mengetahui tentang sistem kehidupan
mereka sendiri. Pendekatan ini harus menilai dan
mengembangkan pengetahuan dan keterampilan mereka dan
memberikan sarana dan yang perlu bagi mereka supaya dapat
mengembangkan diri. ini memerlukan perombakan dalam
seluruh praktik dan pemikiran di samping bantuan
pembangunan.
Masyarakat akan berpartisipasi dalam pembangunan,
apabila mereka dapat memperoleh apa yang mereka inginkan.
Karena itu tugas utama dan mereka yang bertanggung jawab di
dalam program pembangunan masyarakat ialah mengidentifikasi
kebutuhan yang dirasakan masyarakat. Masyarakat penlu
mendapatkan bantuan tentang apa yang menjadi kebutuhan
mereka termasuk bagaimana menjadikan mereka memperoleh
kepuasan. Dan yang paling penting adalah bagaimana mereka
mampu mengidentifikasi kebutuhan yang belum mereka rasakan
dan memiliki rasa sadar akan pentingnya rasa kepuasan bagi
mereka.
Untuk menciptakan partisipasi masyarakat dalam
pelaksanaan program pembangunan, United Nations (1978: 5)
mengemukakan:
People will not participate in community development program
unless they are getting what they want. Accordingly, the first duty
of those responsible ommunity development programs to identify
the felt needs of the people. They should also assist the people
in making better judgments for them selves on that their needs
are and how to satisfi them. Finally they should be able to identify
needs not yet perceived and make the people conscious of them
and aware of the importance of satisfying them..
Untuk itu, perlu adanya paradigma baru yang di sebut
sebagai pembangunan partisipatoris yang mengindikasikan dua
perspektif. Pertama, pelibatan masyarakat setempat dalam
pemilihan, perancangan, perencanaan, dan pelaksanaan program
atau proyek yang akan mewarnai hidup mereka, sehingga dengan
demikian dapatlah dijamin bahwa persepsi setempat, pola sikap,
dan pola berpikir serta nilai-nilai dan pengetahuannya ikut
dipertimbangkan secara penuh. Kedua, membuat umpan balik
(feedback) yang pada hakikatnya merupakan bagian yang tidak
terlepaskan dan kegiatan pembangunan.
Setiap bentuk partisipasi merupakan sekuen proses
pembangunan, mulai dan bentuknya sebagai gagasan sampai
dengan bentuknya sebagai bangunan. Partisipasi yang dilakukan
sepanjang proses ini didefinisikan sebagai partisipasi prosesional,
sedangkan partisipasi yang hanya dilakukan pada satu atau
beberapa fase saja dinamakan partisipasi parsial (Ndraha1990).
Partisipasi mengambil bentuk dalam berbagai pola atau
aktivitas. Partisipasi yang selalu dikaitkan dengan kegiatan
masyarakat, pemerintah dan swasta adalah partisipasi dalam
pembangunan. Mubyarto (1984: 36), menjelaskan bentuk
partisipasi masyarakat dalam pembangunan sebagai berikut.
a. Kitiga sasaran pembangunan masyarakat, yaitu perbaikan
kondisi dan peningkatan taraf hidup masyarakat, pembangkitan
partisipasi masyarakat, dan penumbuhan kemampuan
masyarakat untuk berkembang secara mandiri, tidak berdiri
sendiri-sendiri, melainkan diusahakan agar yang satu berkaitan
dengan yang lain, sehingga ketiganya dapat dianggap sebagai
satu paket usaha.
b. Peningkatan taraf hidup masyarakat diusahakan sebagai upaya
pemenuhan dan peningkatan swadaya masyarakat, dan juga
sebagai usaha menggerakkan partisipasi masyarakat.
c. Partisipasi masyarakat dapat meningkatkan upaya peningkatan
taraf hidup masyarakat.
d. Antara partisipasi masyarakat dengan kemampuannya
berkembang secara mandiri terhadap hubungan yang erat
sekali, ibarat dua sisi satu mata uang, tidak dapat dipisahkan
tetapi dapat dibedakan. Masyarakat yang berkemampuan
demikian bisa membangun desahnya dengan atau tanpa
partisipasi vertikal dengan pihak lain.
e. Kemampuan masyarakat untuk berkembang secara mandiri
dapat ditumbuhkan melalui intensifikasi dan ekstensifikasi
partisipasi masyarakat dalam pembangunan desahnya.
Penjelasan mengenai konsep dan pelaksanaan partisipasi
masyarakat dalam pembangunan dapat dirangkum melalui
gambar berikut :
Ndraha (1990 : 103) juga mengemukakan bentuk (tahap)

partisipasi sebagai berikut.
a. Partisipasi dalam / melalui kontak dengan pihak lain
(contact change) sebagai salah satu titik perubahan sosial.
b. Partisipasi dalam memperhatikan ./ menyerap dan
memberikan tanggapan terhadap informasi, baik dalam arti
menerima (mentaati, memenuhi, melaksanakan), mengiyakan,
menerima dengan syarat, maupun dalam arti menolaknya.
c. Partisipasi dalam perencanaan pembangunan,
termasuk pengarnbilan keputusan (penetapan rencana).
Perasaan terlibat dalam perencanaan perlu ditumbuhkan sedini
mungkin di dalam masyarakat. Partisipasi ini disebut juga
partisipasi dalam pengambilan keputusan, termasuk keputusan
politik yang menyangkut nasib mereka, dan partisipasi dalam
hal yang bersifat teknis (desain proyek).
d. Partisipasi dalam pelaksanaan operasional
pembangunan.
e. Partisipasi dalam menerima, memelihara dan
mengembangkan basil pembangunan.
f. Partisipasi dalam menilai pembangunan, yaitu
keterlibatan masyarakat dalam menilai sejauh mana
pelaksanaan pembangunan seseuai dengan rencana dan
sejauh mana hasilnya dapat memenuhi kebutuhan masyarakat.
Secara hakiki, partisipasi masyarakat diarahkan untuk
kepentingan masyarakat itu sendiri. Partisipasi masyarakat
diupayakan untuk memberdayakan masyarakat. Pemberdayaan
masyarakat bertujuan untuk meningkatkan potensi masyarakat
agar mampu meningkatkan kualitas hidup yang lebih baik bagi
seluruh warga masyarakat melalui kegiatan-kegiatan swadaya.
Untuk mencapai tujuan, faktor peningkatan kualitas sumber daya
manusia harus mendapat prioritas di samping sumber daya alam
yang ada.
Upaya pembangunan masyarakat bertujuan untuk
membangun basis masyarakat yang lebih mandiri, dalam arti
masyarakat itu sendiri mampu memecahkan masalah-masalah
yang mereka hadapi, dan sanggup memenuhi kebutuhannya
dengan tidak menggantungkan hidup mereka pada bantuan pihak
mar baik pemerintah maupun organisasi-organisasi non-
pemerintah. Jika pembangunan dilakukan oleh pemerintah guna
mensukseskannya, maka masyarakat harus dengan sadar untuk
berpartisipasi dalam penyelenggaraannya.
Dalam pamtisipasi masyarakat berlaku prinsip pertukaran
dasar (basic exchange principles), sebagaimana dikemukakan
oleh Peter M. Blau (dalam Ndraha, 1990: 105), bahwa semakin
banyak manfaat yang diduga akan diperoleh suatu pihak dan
pihak lain melalui kegiatan tertentu, semakin kuat pihak itu akan
terlibat dalam kegiatan tersebut.
Partisipasi masyarakat juga dikenal dalam konteks pembangunan
sosial politik. Menurut Budiardjo (1982:2) partisipasi masyarakat
didasarkan pada pertimbangan berikut.
Bahwa kedaulatan ada di tangan rakyat yang melaksanakannya
melalui kegiatan bersama untuk menetapkan tujuan serta masa
depan masyarakat itu dan untuk menentukan arang-orang yang
akan memegang tampuk pimpinan untuk masa berikutnya.
Pernyataan Budiandjo di atas didukung oleh Riwu Kaho (2003: 124)
bahwa konsepsi partisipasi terkait secara langsung dengan ide demokrasi,
di mana prinsip dasar demokrasi “dani, oleh, dan untuk rakyat”. Partisipasi
pembangunan politik harus mengarah pada proses demokratisasi.
Berkaitan dengan itu, konsepsi partisipasi dalam demokrasi dijelaskan
oleh Michles (1984:2) berikut.
Memberikan pada setiap warga negara kemungkinan untuk menaiki
jenjang skala sosial dan dengan demikian menurut hukum membuka
jalan bagi hak-hak masyarakat untuk meniadakan semua hak itimewa
yang dibawa sejak lahir serta menginginkan agar perjuangan demi
keunggulan dalam masyarakat ditentukan semata-mata oleh
kemampuan seseorang, atau dengan kata lain perinsip partisipasi
bertujuan untuk menjamin pengaruh dan partisipasi yang sama dalam
mengatur kepentingan bersama bagi semuanya.
Prinsip ini kemudian yang melandasi penyelenggaraan pemerintahan

di Indonesia yang tercermin di dalam pasal 1 ayat (2) UUD 1945, dan
karena daerah merupakan bagian integral yang tidak terpisahkan oleh
sistem politik nasional maka dengan sendirinya penyelenggaraan
pemerintahan daerah harus dilandasi dengan prinsip di atas, atau dengan
kata lain, partisipasi merupakan bagian yang inheren dalam setiap
penyelenggaran otonomi daerah. Dalam rangka pembangunan bangsa
yang meliputi segala aspek kehidupan, partisipasi masyarakat memiliki
peranan penting, bahkan Tjokroamidjojo (1981: 222) menegaskan,
“Pembangunan meliputi segala aspek kehidupan, politik, ekonomi dan
sosial budaya itu baru akan berhasil apabila merupakan kegiatan yang
melibatkan partisipasi dan seluruh rakyat di dalam suatu negara”.
Akhirnya, partisipasi bukan untuk partisipasi. Partisipasi dijalankan
untuk kepentingan manusia, karena itu, penting untuk menjamin asas
pemanfaatannya. Untuk menentukan kriteria manfaatnya, kita mengadopsi
lima kriteria Uphoff (dalam Cernea 1998) untuk menjamin partisipasi
pemanfaat dalam rancangan program dan pelaksanaan. Pertama, taraf
partisipasi yang dikehendaki mesti diperjelas sejak semula dan dengan
cara yang dapat diterima untuk semua pihak yang bersangkutan. Kedua,
harus ada tujuan yang realistis untuk partisipasi dan kelonggaran mesti
diberikan untuk kenyataan bahwa beberapa tahap perencanaan, seperti
konsultasi rancangan, akan secara relatif berlarut-larut. Ketiga, diperlukan
untuk memanfaatkan organisasi-organisasi yang ada untuk mencapai
tujuan, dan rancangan untuk mempermudah organisasi yang sesuai
dengan budaya setempat. Keempat mesti ada komitmen keuangan yang
yang terpisah, memadai untuk partisipasi masyarakat, kemauan baik saja
belum cukup. Kelirna, rnesti ada rencana untuk bersama-sama memikul
tanggung jawab disemua tahap siklus program dan proyek.
3. Partisipasi Masyarakat dalam Perencanaan, Proses, dan
Implemenasi Pembangunan
Istilah partisipasi banyak dikemukakan dalam berbagai kegiatan,
terutama kegiatan pembangunan. Hal tersebut disebabkan oleh istilah
partisipasi (participation), yang berarti hal turut berperan serta dalam
suatu kegiatan, keikutsertaan, peran serta (Kamus Umum Bahasa
Indonesia, 1996).
Stephens (1988) membedakan tahap partisipasi dalam proses
pembangunan atas: (1) partisipasi pada tahap perencanaan, (2)
partisipasi pada tahap pelaksanaan, (3) partisipasi pada tahap
pemanfaatan, dan (4) partisipasi pada tahap penilaian hasil
pembangunan. Jika dimensi partisipasi masyarakat dikonstruksikan
secara logis mengikuti proses pembangunan, maka bisa saja seseorang
atau kelompok masyarakat berpartisipasi sepanjang proses pembangunan
(partisipasi prosesional) dan dapat pula berpartisipasi hanya pada satu
atau beberapa fase dan proses pembangunan (partisipasi parsial).
 Partisipasi masyarakat dalam Perencanaan Pembangunan
Mengenai pentingnya partisipasi masyarakat dalam perencanaan
pembangunan kalangan ilmuwan menyimpulkan bahwa bila masyarakat
tidak diikutsertakan secara dini dalam proses perencanaan pembangunan
sulit diharapkan masyarakat dapat berpartisipasi sepenuhnya dalam
pelaksanaan pembangunan. Siagian (1983) menyatakan bahwa
pembangunan untuk masyarakat akan terwujud dengan cara atau melalui
dan bersama rakyat sendiri. Ide atau rencana dibawa dalam rapat dan
rakyat diberitahu serta diajak untuk berdiskusi.
Pelaksanaan pembangunan akan berjalan bilamana anggota
masyarakat sejak awal proses kegiatan telah diikutsertakan, khususnya
dalam penyusunan rencana pernbangunan. Ndraha (1982: 49)
berpendapat bahwa partisipasi dalam perencanaan wujudnya bisa berupa
kehadiran dalam rapat, pemikiran dan waktu. Partisipasi mayarakat dalam
pengambilan keputusan menyangkut pemberian saran yang bertujuan
menerima dan menolaknya. Partisipasi masyarakat dalam perencanaan
(proses pembuatan keputusan) ditegaskan pula oleh Cohen dan Uphoff
(1987: 28) yang menyatakan hahwa partisipasi dalam pembuatan
keputusan itu akan mencakup keterlibatan dalam pertemuan, diskusi,
voting mungkin juga lobbying, menyatakan keluhan-keluhan, ikut
berkontribusi dalam organisasi-organisasi dan bahkan mungkin mencakup
kegiatan demonstrasi atm oposisi.
Dengan demikian, dapat dikemukakan bahwa partisipasi masyarakat
dalam perencanaan pada hakikatnya meliputi partisipasi dalam pemilihan
alternatif tujuan yang akan dicapai dalam kegiatan yang dapat berwujud
usul, saran, tanggapan dan penentuan pilihan, kesemuanya disampaikan
dalam rapat. Pada prinsipnya, keberhasilan pembangunan tergantung
pada adanya keterlibatan aktif masyarakat, sebaliknya pembangunan
dapat merangsang partisipasi aktif masyarakat apabila benar-benar
mencerminkan kepentingan atau aspirasi masyarakat.
 Partisipasi masyarakat dalam Pelaksanaan pembangunan
Dalam hubungan dengan partisipasi dalam pelaksanaan
pembangunan, Cohen dan Uphoff (1987) menegaskan: Participation in
implementation... Deal... with: (a) Resource contribution, (b) Participation
in administration and coordination, and enlisment in programs (partisipasi
dalam pelaksanaan pembangunan itu akan meliputi (a) partisipasi dalam
sumber daya, (b) partisipasi dalam adminstrasi dan kordinasi, dan (c)
partisipasi dalam program).
Pendapat lain, dikemukakan Ndraha (1982:49) bahwa partisipasi
dalam pelaksanaan pembangunan meliputi: (a) mengarahkan daya dan
dana, (b) administrasi dan koordinasi, (c) penjabaran ke dalam program.
Sebagaimana yang dimaksud sebagai partisipasi dalam memikul beban
pembangunan, termasuk dalam pengertian ini. Terutama beban berupa
material, bahan, tenaga, waktu, tanah, alat, dan sebagainya.
Sejalan dengan itu, Kboentjaraningrat (1984: 15) mengemukakan
bahwa dalam pelaksanaan proyek-proyek pembangunan, rakyat dapat
diajak untuk berpartisipasi dengan jalan menyumbangkan tenaga atau
harus kepada proyek-proyek pembangunan yang khusus, biasanya
bersifat fisik.
Beranjak dan berbagai pendapat di atas, maka dapat ditarik suatu
kesimpulan bahwa partisipasi secara operasional berupa kontribusi di
dalam memberikan dana, tenaga, bahan, dan yang sejenisnya.
 Partisipasi Masyarakat dalam Menerima Hasil Pembangunan
Partisipasi pada katagori ini dimaksudkan sebagai partisipasi dalam
menerima atau outcome keluaran yang wujudnya dapat bersifat fisik
output dan nonfisik. Cohen dan Uphoff (1987) menyebutkan partisipasi
jenis rni merupakan “partictation in benefit” yang pada uraiannya
dibedakan menjadi: pertama, manfaat materil seperti peningkatan income
atau aset lain yang penting bagi kepentingan pribadi. Kedua, manfaat
sosial seperti pendidikan,kesehatan dan jasa-jasa lain. Ketiga, manfaat
individual seperti pengembangan diri, kekuasaan politik dan kepercayaan
umum bahwa seseorang mulai dapat mengendalikan kuasanya. Keempat,
konsekuansi yang diharapkan.
Ndraha (1982: 50) mengemukakan bahwa partisipasi dalam
menerima kembali hasil pembangunan itu berarti:
 menerima setiap hasil pembangunan sebagai seolah-olah milik sendiri;
 menggunakan/memanfaatkan setiap hasil pembangunan;
 mengusahakan (menjadikan suatu lapangan usaha,
mengekspolitasikannya) misalnya pembangkit tenaga listrik,
perusahaan desa, dan sebagainya.
 merawat/memelihara secara rutin dan sistematis, tidak dibiarkan rusak,
dengan anggapan bahwa kelak, toh ada bantuan pemerintah untuk
pembangunan yang barn. Dalam hubungan ini, perlu diperhatikan
“engineering life” dan “accounting” prasarana atau bangunan yang
bersangkutan.
 mengatur penggunaannya dan pemanfaatannya, pengusahaan dan
pengamanannya.
 mengembangkannya.
Jadi, dalam partisipasi katagori ini, wujudnya dapat berupa
keterlibatan dalam menerima setiap hasil pembangunan sebagai pemilik
sendiri atau bersama, menggunakan setiap hasil pembangunan,
mengusahakan dan merawat, memelihara secara rutin, mengatur
penggunaannya, dan mengembangkannya secara bersama.
 Partisipasi Masyarakat dalam Penilaian (Evaluasi)
Berkaitan dengan partisipasi masyarakat dalam penilaian
(pengawasan) pembangunan, Tjokroamidjojo (1985) berpendapat seperti
berikut.
Di dalam rangka menyesuaikan dengan kepentingan masyarakat,

maka pengawasan dan partisipasi tidak cukup dilakukan oleh
lembaga-lembaga formil tetapi oleh organisasi-organisasi masyarakat,
golongan-golongan kepentingan (termaksud golongan cendekia wan,
mahasiswa, buruh, wanita) kelompok-kelompok profesi, bahkan
anggota masyarakat atau seorang warga negara biasa dapat turut
mengawas, sehingga pelaksanaan administrasi negara lebih dapat
dipertanggung jawabkan, atau dengan kata lain lebih sesuai dengan
kepentingan masyarakat.
Dalam pelaksanaannya, pengawasan yang dilakukan oleh

masyarakat itu, bentuknya dapat secara langsung ataupun berupa
pengutaraan pendapat atau kritik yang ditujukan kepada kebaikan atau
keburukan suatu kebijaksanaan, rencana atau program pemerintah.
Mengkaji bahasan tentang partisipasi masyarakat dalam penilaian,
Ndraha (1982:5 1) menyimpulkan pendapat Cohen dan Uphoff, yang
menyatakan bahwa keluaran pembangunan, baik berupa fisik maupun
nonfisik, perlu mendapat penilaian dari masyarakat selaku konsumen
untuk menilai sejauh mana suatu keluaran telah memenuhi kebutuhan
yang sejak lama dirasakan oleh masyarakat.
Dukungan partisipasi masyarakat dalam penilaian pembangunan
adalah keterlibatan dalam mengawasi jalannya pembangunan, apakah
sesuai dengan rencana atau tidak dan. apakah pembangunan tersebut
telah mencerminkan kepentingan masyarakat.
C. Pemberdayaan Masyarakat
1. Konsep Dasar
Konsep pemberdayaan diartikan sebagai proses melepaskan situasi
atau keadaan ketertekanan, ke tidak mampuan, ketidak berdayaan,
kehilangan. atau ketiadaan otoritas, keterpinggiran, ketersisihan,
kebangkitan dan kekalahan, dan hal-hal yang berkaitan dengan
kelemahan/power less. Dengan diberdayakan diharapkan dapat
memberikan energi dan kekuatan baru untuk dapat rnereposisi status
yang lemah menjadi setara dan sejajar dengan status yang diharapkan.
Ndraha (2000) menegaskan bahwa tujuan mutlak setiap program
pembendayaan adalah peningkatan bargaining position dan bargaining
power suatu pihak agar mampu berhadapan secara relatif sejajar dengan
pihak lain dalam rangka menciptakan masa keadilan bersama melalui
solusi (kesepakatan) yang saling menguntungkan.
Wilson (1996) menggambarkan konsep pemberdayaan dalam tiga
tahapan; yaitu tahapan politis, organisasi dan individu. Pada tingkat politik
dan nasional, pernberdayaan secara perlahan melekat dalam bahasa
sehari hari sebagai mechanism of self-help for people (mekanisme
bantuan diri bagi orang lain). Hal ini didasarkan pada asumsi bahwa
keinginan untuk mengubah keadaan muncul dari dalam diri orang
tersebut. Ketergantungan pada orang lain secara perlahan-lahan diganti
oleh ketergantungan pada diri sendiri. Pada tingkat organisasi,
pemberdayaan mempunyai daya tank. Selalu ada pencarian akan
gagasan-gagasan dan konsep pemberdayaan lebih baru, lebih segar
daripada banyak teori peningkatan motivasi kerja yang sudah usang.
Konsep pemberdayaan sangat cocok dengan konsep modern yang
mendorong organisasi seperti total quality, habitual improvement,
performance management, self-directed team work, internal customers,
competence management.
Kata pemberdayaan diadopsi dan bahasa Inggris; empowerment.
The Webster & Oxford English Dictionary memberikan dua arti yang
berbeda dad to empower sebagai (a) to give power or authority to, dan (b)
to give abi1ity to or to enable Pengertian (a) diartikan sebagai memberi
kekuasaan, me ngalihkan kekuatan, atau mendelegasikan otoritas ke
pihak lain, sedangkan, pengertian (b) diartikan sebagai upaya untuk
memberikan kemampuan atau keberdayaan. Dari kedua terminologi dasar
empower itu, makna pemberdayaan kepada pihak lain untuk berdiri sendiri
sesuai kemampuan. Memberikan kemampuan, keberdayaan, dan
kekuasaan kepada masyarakat, sehingga masyarakat itu lebih percaya
diri dalam mengelola kewenangan dan kekuasaan sesuai batasan
kapasitas, kapabilitas, dan kreativitas yang ada.
Inti pemberdayaan dapatlah dimulai dari konsep 7-S yaitu system,
structure, strategy, staff skil (leaders-style, and share value.
Pemberdayaan yang dilakukan kepada ketiga S pertama sering disebut
sebagai pemberdayaan radikal (radical empowerment) dan
pemberdayaan yang menyentuh empat unsur S terakhir dikenal sebagai
pemberdayaan bertahap (incremental empowerment).
2. Masalah Pemberdayaan
Masalah pertama yang berkaitan dengan pemberdayaan adalah
sistem atau struktur politik satu negara, yaitu kompatibilitas antara struktur
infra dengan struktur supra, antara yang mewakili dan yang diwakili,
antara pusat dan daerah (Ndraha, 2006).
Masalah ini selalu mengundang polemik yang terus berjalan tanpa
ujung. Yang mewakili dan yang dipusat selalu menjadi kekuatan bagi diri
sendiri dan meninggalkan mayoritas yang memilih; yang dipusat selalu
menjadi kekuasaan yang menentukan bagi daerah. Daerah menjadi sub
ordinat.
Untuk itu, perlu ada keseimbangan peran dan fungsi antar pihak,
yang dalam perspektif kybernologi perlu ada keseimbangan antar
subkultur yakni subkultur ekonomi (SKE) yang mewakili pihak swasta,
subkultur kekuasaan (SKKI) yang mewakili pemerintah dan subkultur
sosial (SKS) yang mewakili masyarakat sehingga apa yang dikatakan
Dube dalam (Bhattacharyya, 1972) tercaPai yakni planning for the people
berkembang menjadi planning with the people menuju planning by the
people. SKS berhak berhak memperoleh informasi tentang SKS dan
mengontrol SKS dan juga mengetahui informasi mengenai fungsi SKE,
agar semuanya berjalan dengan baik dan seimbang.
Masalah kedua dan ketiga adalah mengidentifikasi kondisi incapacip
atau powerless (Bryant dan Wihte, 1982). Artinya, kekuatan ekonomi
cenderung menuju pada kekuasaan. Itu berarti, kekuatan ekonomi selalu
berorientasi pada kekuasaan. Lalu bagaimana dengan keberadaan atau
kondisi masyarakat (SKIS). Masyarakat selalu menunjukkan
ketergantungannya pada kebijakan ekonomi dan kekuatan kekuasaan.
Ndraha (2006) berpendapat, masyarakat menjadi lemah (powerless) untuk
melancarkan social and political presure. Oleh karena itu, diperlukan
pemberdayaan bagi masyarakat agar dapat terwujud bargaining power
SKIS terhadap SKK dan SKE.
3. Sumber Inspirasi Pemberdayaan

Wilson (1996: 37- 49) memaparkan sembilan (9) sumber inpirasi
pemberdayaan yang menyebabkan suatu organisasi merasa perlu
mengadopsi konsep pemberdayaan. Pertama adalah philosphical source.
Sumber filosofis didasarkan pada keyakinan dasar bahwa organisasi
mempunyai tugas/kewajiban untuk menumbuhkan dan mengembangkan
masyarakat dan dengan demikian ia akan bertumbuh dan makmur.
Kedua, adalah economic souces. Sumber ekonomis beranggapan bahwa
keberhasilan ekonomi organisasi bergantung pada pemanfaatan seluruh
kemampuan dan ketrarnpilan karyawan. Sumber inspirasi pemberdayaan
ketiga adalah adalah power and authority dispersion. Inspirasi
pemberdayaan ini didasarkan pada asumsi bahwa pelaksanaan
kekuasaan dan kewenangan tradisional serta kontrol organisasi sudah
tidak tepat untuk menjalankan roda organisasi. Para manajer harus
melepaskan kekuasaan, kewenangan dan pengambilan keputusan
kepada karyawan guna memiliki suatu organisasi yang responsif, fleksibel,
dan berhasil. Keempat adalah rolefocused inspiration. Sumber inspirasi
yang terfokus pada peran didasarkan pada pemikiran bahwa peran-peran
masyarakat terlalu sempit dan terbatas. Peran masyarakat harus diperluas
/ diperbesar yang memungkinkan mereka menggunakan semua
kemampuan mereka. Sumber inspirasi kelima adalah management sty1e.
Sumber inpirasi manajemen didasarkan pada keyakinan bahwa
manajemen restriktif dan mcngontrol menghalangi masyarakat untuk
kreatif dan inovatif. Para pemimpin harus mengubah gaya manajemen
mereka. Keenam adalah quality driven source. Sumber inspirasi yang
didorong oleh kualitas didasarkan pada pemanfaatan ketrampilan
masyarakat untuk meningkatkan kualitas barang dan jasa yang akan
diberikan kepada pelanggan. Barang dan jasa kualitas bagus adalah
tujuan dan organisasi. Hal ini hanya dapat dicapai dengan
memberdayakan masyarakat untuk mengadopsi prinsip-prinsip kualitas
(quality principles). Ketujuh adalah the strategic empowerment
inspirational source. Sumber inspirasi ini bermula dan keyakinan bahwa
pemberdayaan yang terinspirasi secara strategis (strategically inspired
empowerment) merupakan hasil dan penilaian kembali terhadap arah
strategis organisasi. Pemberdayaan masyarakat diterima sebagai suatu
tujuan utama. Kedelapan adalah the mythical inspirational source. Dalam
inspirasi ini, para pemimpin mengadopsi pemberdayaan, tetapi bukan
merupakan kebijakan organisasi yang sadar. Pemberdayaan menjadi
jangan manajemen tetapi hampir tidak ada prakarsa dan investasi yang
meliputi seluruh organisasi. Sumber terakhir adalah teambased source.
Sumber inspirasi yang atas dasar tim menggambarkan bahwa
pemberdayaan individu adalah hasil dari keberhasilan tim kerja. Karena
tim mencapai tujuan dari berkembang, anggota individu juga bertumbuh.
Sumber inspirasi pemberdayaan di atas menjadi pertimbangan bagi
organisasi untuk memandang pentingnya pelaksanaan pemberdayaan
masyarakat. Pemberdayaan itu sangat cocok dengan filosofi dan para
penguasa/manajer maupun pekerja saat ini. Para manajer
memandangnya sebagai ‘a means of removing bureaucracies, freeing
workers from historic collective uniouns negotiating arrangements, gaining
more flexibility and rewarding people for their individual efforts.’ (Foy,
1994: 5). Banyak karyawan tertarik kepada pemberdayaan karena alasan
yang sama. Didorong oleh perubahan-perubahan dalam konteks politik
selama tahun-tahun terakhir yang mengarah kepada nasa kepemilikan
yang lebih besar, orang sudah menjadi lebih individualistik dengan
keinginan untuk menjadi dan memelihara diri mereka sendiri. Mereka
mempunyai keinginan untuk bertahan atau jatuh atas usaha-usahanya
sendiri dengan pemberdayaan yang memberikan mereka kesempatan
untuk melaksanakan hal ini.
Salah satu manfaat besar dan pemberdayaan adalah bahwa ia
memungkinkan perkembangan dan penggunaan kemampuan terpendam
dalam setiap individu (Wilson, 1996:5). Karena hal ini banyak pekerjaan
industri dan dagang sudah dirancang dan dibangun, karyawan diharapkan
memanfaatkan justru sedikit proporsi kemampuan mereka yang sudah
mengarah kepada keputus asaan dan alienasi yang besar. Dengan
pemberdayaan, hambatan-hambatan tradisional dihilangkan, garis
demarkasi disingkirkan dan deskripsi pekerjaan yang menghalangi
dibuang di tempat sampah. Bagi staf dalam situasi yang diperdayakan,
kerja berbeda dan masa silam. Mungkin saja terlalu jauh menganjurkan
agar kerja sekarang sudah merupakan sesuatu permainan atau kehidupan
yang menyenangkan, tetapi tentu saja ada perbaikan besar dalam
hubungan dengan sikap orang untuk mencari penghidupan.
Bersamaan dengan fleksibilitas dan kebebasan kerja yang lebih
besar datang juga kemampuan untuk kreatif dan inovatif. Semua
pekerjaan mempunyai dua komponen: melakukan pekerjaan dan
perbaikan dalam metode melakukan pekerjaan tersebut. Kemajuan nyata
dibuat melalui inovasi, apakah juru tulis yang mengembangkan suatu
sistem yang lebih baik untuk mengeluarkan faktur atau direktur
pemasaran yang memikirkan suatu merek baru. Inovasi dan kreativitas
berasal dari orang-orang yang mempunyai kebebasan untuk berpikir dan
mengambil kesempatan yang merupakan akibat langsung dan
pemberdayaan (Wilson, 1996:7).
Pemberdayaan juga mendorong kekuasaan dan pengambilan
keputusan dalam organisasi, karenanya mengarah kepada hubungan
masyarakat yang lebih baik dan penyelesaian keluhan secara lebih cepat.
Orang yang saling berhadapan dengan masyarakat dapat membuat
keputusannya sendiri tanpa mengacu kepada tingkat manajemen yang
lebih tinggi. Hal ini berlaku kepada masyarakat internal dan eksternal.
Salah satu akibat dari pemberdayaan adalah meningkatnya output
dan kinenja (the increased output andjob performance). Masyarakat
mampu mengambil tanggung jawab terhadap pekerjaan mereka,
mengaturnya agar sesuai dengan kebutuhan individu dan kemudian
melaksanakannya tanpa campur tangan orang lain, yang berakibat pada
semakin besarnya efektivitas (Foy, 1994:12).
Atas dorongan peningkatan kualitas, pemberdayaan juga sudah
memberikan kontribusinya. Masyarakat yang diberikan misi manajemen
mutu dan teknik, ketrampilan, dan metodologi yang dipakai, sudah
menemukan dan kepuasan dan kepentingan yang lebih besar dalam kerja
mereka dengan mencari perbaikan. Perbaikan yang lazim atau terus-
menerus adalah bagian dan bahasa banyak organisasi dan ia digunakan
dan level paling bawah sampai paling atas. Masyarakat sekarang
mempunyai target dan tujuan yang bernilai yang akan dikejar terlepas dari
angka output setiap saat. Mereka dapat beroperasi di daerah-daerah yang
mereka kenal baik, menghasilkan perbaikan sementara pada saat yang
sama membuat pekerjaan mereka lebih menyenangkan.
4. Program Pemberdayaan Masyarakat
Pemberdayaan masyarakat harus dilakukan secara terus-menerus,
komprehensif, dan simultan, sampai ambang batas tercapainya
keseimbangan yang dinamis antara pemerintah dan yang diperintah.
Dalam hal itu, menurut Ndraha, (2003) diperlukan berbagai program
pemberdayaan berikut.
 Pemberdayaan politikal
Pemberdayaan politik bertujuan meningkatkan bargaining position
yang diperintah terhadap pemerintah, seperti telah dikemukakan di atas.
Melalui bargatning tersebut, yang diperintah mendapatkan apa yang
merupakan haknya dalam bentuk barang, jasa, layanan dan kepedulian,
tanpa merugikan orang lain. Dengan demikian, pemberdayaan politikal
bagi birokrasi pemerintahan ditujukan untuk meningkatkan bargaining
power yang diperintah (subkultur sosial/SKS) terhadap pemerintah
(subkultur kekuasaan/SKK) sehingga mampu mengontrol SKK dengan
efektif.
 Pemberdayaan ekonomikal
Pemberdayaan ekonomi dimaksudkan sebagai upaya untuk
meningkatkan kemampuan yang diperintah sebagai konsumen untuk
berfungsi sebagai penanggung dampak negatif pertumbuhan, pembayar
risiko salah urus, pemikul beban pembangunan, kambing hitam kegagalan
program, dan penderita kerusakan lingkungan. Karena itu tujuan akhir dari
pemberdayaan birokrasi pemerintahan secara ekonomikal adalah
memampukan subkulktur sosial/SkS atau yang diperintah untuk
menggunakan produk barang dan jasa yang diproduksi birokrasi
pemerintahan sehingga yang diperintah dapat memetik nilai manfaat
sebesar-besarnya.
 Pemberdayaan Sosial Budaya
Pemberdayaan sosial budaya bertujuan meningkatkan kemampuan
sumber daya manusia melalui human investment guna meningkatkan nilai
manusia human dignity), penggunaan (human uti1itation) dan perlakuan
seadil-adilnya terhadap manusia. Dengan demikian, maksud dan tujuan
utama pemberdayaan birokrasi pemerintahan dan aspek social budaya
adalah mengintegrasikan SKS ke dalam kehidupan bangsa dan
memampukannya memberi sumbangan maksimal demi kemajuan
nasional.
 Pemberdayaan Lingkungan
Pemberdayaan lingkungan dimaksudkan sebagai program
perawatan dan pelestarian lingkungan, supaya antara yang diperintah dan
lingkungannya terhadap hubungan saling menguntungkan.
 Pemberdayaan Struktural
Dimaksudkan untuk membangun akses (struktur) kompatibilitas
antara ketiga subkultur (SKE, SKK dan SKS) secara sinergis. Dan
berbagai pemikiran tentang ruang lingkup pemberdayaan birokrasi
pemerintahan di atas, dampak akhir yang bisa diukur adalah karakteristik
birokrasi pemerintahan yang berdaya dan tangguh adalah birokrasi yang
memiliki QWL (quality of work life) yang tinggi dan berorientasi kepada (a)
participation in decision making, (b) career development program, (c)
leadership style, (d) the degrees of stress experienced by employees, dan
(e) the culture of the organization. Dengan demikian, kelima aspek itu
perlu diberdayakan dalam birokrasi pemerintahan, baik dari dimensi
kelembagaan, ketatalaksanaan dan kewenangan maupun dukungan
sumber daya manusia birokratnya.
D. Pemerintahan yang Bertanggung Jawab
Apa itu tanggung jawab? Tak ada konsensus mengenai jawabannya.
Namun, tak seorangpun mengingkari bahwa warga negara yang
bertanggung jawab dan pemerintah yang bertanggung jawab merupakan
kebutuhan yang bersifat universal. Spiro (1969:) memberikan tiga batasan
utama, yang saling berhubungan dad tanggung jawab: akuntabilitas
(accountabi1ity), sebab (cause), dan kewajiban (obligation).
1. Tanggung Jawab sebagai Akuntabilitas
Tanggung jawab dipandang sebagai akuntabilitas. Lawton and Rose
(1991: 17) mendefinisikan akuntabilitas sebagai: ‘a process where a
person or groups of people are required to present an account of their
actitivities and the way in which they have or have not discharged their
duties’ (akuntabilitas merupakan suatu proses di mana seseorang atau
kelompok orang diharuskan menyajikan laporan kegiatan mereka dan
cara mereka sudah atau belum melaksanakan tugas-tugas mereka).
Pengertian ini mengacu pada keharusan seseorang memberikan
jawaban atas menyerahkan laporan tentang cara dia menjalankan tugas-
tugas resmi yang dibebankan kepadanya. Akuntabilitas dapat bersifat
eksplisit dan implisit. Dikatakan eksplisit, apabila seseorang sudah
mempunyai pengetahuan téntang tugas yang dibebankan kepadanya dan
implisit, bila dia belum mengetahui keputusan/akibat dari tugas yang
diembannya.
Akuntabilitas merupakan suatu fenomena kompleks. Dalam
organisasi sektor publik, akuntabilitas tidak dibatasi kepada akuntabilitas
berakhir pada para politisi baik di tingkat lokal maupun pusat. Simon
(1950:513), memaparkan beberapa jenis akuntabilitas yang berlaku dalam
sektor publik:
 akuntabilitas politik-penyajian laporan kepada pemirsa eksternal
dalam hal penyatuan nilai, pertimbangan politis partai, pendirian atau
prasangka;
 akuntabilitas manajerial-proses penyajian laporan internal perusahaan
dalam hal efektivitas biaya, efisiensi, kontrol anggaran, pemantauan
kinerja dan efektivitas;
 akuntabilitas hukum-penyajian laporan dalam hal proses hukum/
pengadilan;
 akuntabilitas pelanggan-penyajian laporan tentang penanganan
terhadap keluhan dan kebutuhan pelanggan;
 akuntabilitas profesional - penyajian laporan atas dasar profesi (atas
kode etik profesi).
Akuntabilitas dapat dihubungkan dengan konsep responsibilitas.
Seorang tidak dapat bertanggung jawab kepada seseorang, jikalau dia
tidak mempunyai responsibilitas untuk melakukan sesuatu. Day dan Klein
(1987:5) menyatakan bahwa responsibilitas dapat dipandang dalam tiga
cara:
 responsibi1ity as legal authority for example having responsibi1ity for
ajob;
 responsibility as a moral obligation-the irresponsible parent may not
fulfil his obligations to his children;
 responsibility as responsiveness to value-where a public servant is
charged with carrying out the wishes of others with particular
reference to the values that are held by those charging the servant
with carrying out the function.
Dengan mengambil pendekatan ketiga, akuntabilitas dapat

didefinisikan sebagai metode-metode, tata cara dan kekuatan-kekuatan
yang menentukan nilai-nilai apa yang dapat digambarkan dalam
keputusan administratif.Jadi akuntabilitas merupakan penegasan dan
responsibilitas.
2. Tanggung Jawab sebagai Obligation
Tanggung jawab dipandang sebagai kewajiban (obligation). Hal ini
berarti bahwa seseorang berkewajiban untuk melakukan tugas-tugas
tertentu. Dapat juga dikatakan bahwa dia seharusnya mengikuti aturan
tertentu yang digaris bawahi oleh dewan, atasan, atau platform partai.
Dalam istilah yang lebih umum dan lebih prosedural, hal ini berarti bahwa
(a) dia seharusnya menggunakan kekuatan demi tanggung jawab kausal
yang diberikan dengan delegasi, agar mencapai hal-hal yang dapat
dipertanggung jawabkan; dan (b) dia seharusnya mempertanggung
jawabkan peristiwa-peristiwa yang disebabkannya (tanggung jawab
kausal).
Apabila seseorang bertanggung jawab dalam arti kewajiban untuk
melakukan sesuatu, itu berarti bahwa:
 dia harus menggunakan kapasitas untuk melakukan pertanggung

jawaban kausal kepada orang yang memberinya delegasi, dalam
rangka menyempurnakan hal-hal yang dipertanggung jawabkan
tersebut,
 dia harus melaksanakan setiap tahapan dadri kontribusi kausalnya
secara eksplisit.
Para pengambil keputusan negara mempunyai kewajiban-kewajiban
tertentu kepada seluruh warga negara karena mereka memang telah
memperoleh sebagian dari hak yang sebelumnya merupakan hak
individual. Rakyat atau warga negara merelakan sebagian
kepentingannya untuk diserahkan kepada penguasa negara, dan negara
melalui aparatnya memperoleh hak untuk mengatur sebagian dan sisi
hidup para warganya itu. Pengertian mengenai hak (rights) itu sendiri
boleh jadi masih sangat problematis. Tidak ada satupun jawaban singkat
yang memuaskan untuk menjawab tentang apa yang disebut hak. Salah
satu ketaksaan (ambiguity) untuk pengertian ini antara lain muncul dan
perbedaan penggunaan istilah “hak” secara umum atau secara khusus.
Dalam pemakaian secara umum, pernyataan “saya punya hak untuk
melakukannya.” Suatu hak dalam pengertian ini jelas tidak lepas dan
pertimbangan moral. Ia merupakan suatu jenis pertimbangan yang
dipergunakan untuk memenuhi pembenaran atas suatu arah tindakan.
Namun kita juga dapat menggunakan kategori lain di mana “saya punya
hak untuk melakukannya”, berarti “saya punya suatu klaim moral untuk
melakukannya.” lagi-lagi masih bisa mempertanyakan tentang klaim moral
itu sendiri.
3. Tanggung Jawab sebagai Sebab (Cause)
Pemahaman kedua adalah tanggung jawab dianggap sebagai sebab
(cause). Tanggung jawab merupakan sebab/akibat dan tindakan yang
diambil. Misalnya, seorang direktur membuat kesalahan dalam
pengambilan keputusan berdasarkan informasi dari bawahannya.
Bawahan memberikan kontribusi terhadap kesalahan dalam pengambilan
keputusan ini merupakan contoh tanggungjawab kausal eksplisit karena
bawahan sadar akan kontribusinya terhadap kesalahan tersebut. Dalam
tanggung jawab kausal eksplisit, ada empat unsur: sumber daya,
pengetahuan, pilihan, dan maksud. Bila salah satu/lebih dan unsur
tersebut tidak ada, tanggung jawab tersebut dikatakan sebagai tanggung
jawab kausal implisit.
Jenis pertanggungjawaban ini muncul bila orang mengatakan bahwa
suatu lembaga diharuskan untuk mempertanggung jawabkan jalannya
Suatu urusan (the conduct of some affairs). Pertanggung jawaban kausal
yang eksplisit terdiri atas empat unsur, yaitu: sumber (resource),
pengetahuan, pilihan, dan maksud (purpuse). Keempat unsur ini harus
ada di dalam mempertanggung jawabkan urusan publik. Jika salah satu
unsur hilang, maka pertanggung jawaban kausal implisit adalah landasan
pokok bagi pelaksanaan atau urusan, misalnya kebajikan (virtue), atau
kesejahteraan (we(fare) buat sesama.
Berbagai makna dan ruang lingkup pertanggung jawaban secara
teoritik di atas, memperlihatkan bahwa secara luas pertanggung jawaban
mengandung arti yang bermacam-macam, tergantung pada aspek mana
kita melihatnya. Pertanggung jawaban etis tentunya berbeda dengan
pertanggung jawaban rasional. Kalau pertanggung jawaban rasional dapat
diangkat dan tindakan-tindakan nyata dan sanksi-sanksi yang diterapkan
dapat dipaksakan oleh orang lain, sebaliknya pertanggung jawaban etis
sifatnya lebih abstrak dan sanksi-sanksi yang mengiringi hendaknya
menyentuh langsung nurani manusia yang mewujudkan sikap, tindakan,
dan keputusan tertentu, kecuali itu pertanggung jawaban juga dapat
dibedakan menurut jenjangnya. Sebagai contoh, di dalam organisasi
dikenal pertanggung jawaban tingkat institutional, tingkat manajerial, dan
tingkat teknis. Pada tingkat institusional, organisasi berhadapan dengan
keharusan untuk menjadi bagian dari sistem sosial yang lebih besar yang
merupakan sumber dari makna legitimasi, atau kelompok massa
pendukung yang memungkinkan implementasi sasaran-sasaran
organisasi tersebut. Pada tingkat manajerial, organisasi menjadi
penengah di antara komponen-kornponen tehnis serta antara pejabat-
pejabat operasional dengan para pelanggan atau pendukung di dalam
lingkup tugas organisasi. Sedangkan pada tingkat teknis, organisasi
berfokus pada kinerja efektif (qffictive performance) dan fungsi-fungsi
yang terspesialisasi dan terinci.
Karena tugas-tugas yang harus dilaksanakan oleh para administrator
menyangkut bangsa, negara, dan masyarakat, maka sangat wajar jika
lingkup pertanggung jawaban yang mesti dipenuhi juga sangat luas.
Mereka harus menyadari bahwa selain tugas-tugas keseharian yang
sifatnya tehnis prosedural, ada banyak makna lain yang berkenaan
dengan kedudukannya sebagai abdi negara dan abdi masyarakat.
Kumorotomo (1996: 148) mengutip pendapat Herbert J.Spiro (1969)
tentang jangkauan tanggung jawab tersebut.
”Countemporary bureaucrat is in fact, and should be, accountable to
several ifferent authorities for different purpose, to different degress,
and in terms of different thought mutually complimentary standars”.
“Accountability mechanism act to ensure that agensies and agency
leadership have a vested intersn in maintaining a structure of incentives
that benefit the public. The law alone cannot build such structures; the
law cannot fully protect the employee who exposes corruption or
wrongdoing, aned the law cannot make the day-to-day decisions of
personalnel and management officials that do so to estabilish the
atmosphere and character of the public service”.
Tanggung jawab yang ada di pundak setiap pejabat negara berasal

dan otoritas, bidang, arah, dan jenjang yang berbeda-beda. Kita tidak
dapat menuntut tanggung jawab itu hanya dengan hukum dan aturan yang
berlaku karena terkadang kodifikasi aturan tersebut tidak mampu
menampung masalah-masalah kemasyarakatan yang begitu luas. Namun,
pertanggung jawaban yang internal saja juga tidak cukup, ada saat di
mana aparat negara tidak tahu keputusan apa yang harus dipilihnya
meskipun ia punya komitmen yang kuat terhadap kesejahteraan
masyarakat.
E. Pelayanan Pemerintahan
1. Pelayanan Publik
Jasa publik dibedakan dengan jasa pasar. Jasa pasar pada
hahekatnya dapat dijual belikan sesuai mekanisme pasar. Jasa publik
berkembang sejak munculnya paham the right to we fare dan we fare
state. Publik menyangkut masyarakat secara keseluruhan. Sedangkan
jasa publik merupakan produk yang menyangkut kebutuhan hidup banyak
orang, seperti air minum, jalan raya, listrik, telekom, yang produksinya
dikontrol pemerintah. Karena itu pemenuhannya harus diproses secara
istimewa. Berkaitan dengan itu, Ndraha (2003: 44) mengaskan seperti
berikut.
Aspek yang dikontrol pemerintah terutama aspek mutu, pelayanan,

jumlah yang cukup, distriusi, dan ketersediaan pada saat dibutuhkan.
Pada saat tingkat kemampuan (keberdayaan) masyarakat masih
rendah, pemerintah bertindak sebagai provioder tunggal layanan publik.
Di bawah sistem politik mendudukkan pemeritah pada dual posisition,
yaitu policy maker dan policy implementor, pemerintah dengan mudah
dapat mengendalikan pesan (tuntutan) masyarakat (publik) sesuai
dengan kehendak dan kepentingan rezim yang sedang berkuasa.
Proses pemenuhan jasa publik bersifat istimewa karena pilihan
ditetapkan melalui kebijakan, diatur secara ketat dan diperlukan
kekuasaan dan kewenangan untuk menegakkan aturannya. Karena itu
pelayanan publik (public service) itu monopoli pemerintah atau badan
praktik yang juga bersifat istimewa. Dalam hubungan itu, konsumen no
choice, oleh karenanya masyarakat sasaran public service berstatus
lembaga nonprofit yang memproses barang publik yang rnengandung nilai
yang dapat dinikmati konsumen, yang selanjutnya disebut jasa publik atau
layanan kepada masyarakat. Nilai jasa publik itulah yang dibayarkan atau
dibeli secara langsung oleh konsumen. Dengan demikian, jasa publik
mempunyai segi hak dan kewajiban secara serentak: no monqy no
servzce, se hingga ketika -masyarakat menikrnati nilai layanan dari jasa
publik maka masyarakat harus membayar terlebih dahulu. Keistimewaan
proses tersebut dapat dilukiskan; pada gambar berikut.
Selain jasa publik yang diperoleh dan barang publik, manusia juga
membutuhkan layanan sipil yang keluar dan aktor melalui akting
memberikan pelayanan kepada masyarakat dengan menghadirkan
pelayanan itu sendiri yang harus disesuaikan dengan kondisi konsumer,
memerlukan kreativitas tinggi dan ekspresif yang halus. Wujud layanan
terkandung dalam action dan terlihat melalui acting sang actor. Acting dan
actor terletak di luar pertimbangan efisiensi dan masuk wilayah etika; no
price, no choicej, serta dimonopoli badan atau lembaga istimewa.
Jasa publik tersebut identik dengan layanan publik. Layanan publik
merupakan salah satu perwujudan dan fungsi aktor pemerintahan sebagai
abdi masyarakat untuk mensejahterakan masyarakat dan satu negara
kesejahteraan. Menurut Rasyid (1997b:1 16):
Pelayanan berkenaan dengan usaha pemerintah yang bertujuan
untuk menciptakan kondisi yang menjamin bahwa warga masyarakat
dapat melaksanakan kehidupan mereka secara wajar dan ditujukan
juga untuk membangun dan memelihara keadi lain dalam
masyarakat.
Dalam kaitan dengan itu, Pamudji (1 994:21) mengartikan pelayanan

publik sebagai berbagai kegiatan yang bertujuan memenuhi kebutuhan
masyarakat akan barang-banang dan jasa. Sedangkan menurut Munin
(1995: 26):
Pelayanan publik adalah kegiatan yang dilakukan oleh seseorang
atau sekelompok orang dengan landasan faktor material melalui
sistem, prosedur dan metode tertentu dalam rangka usaha
memenuhi kepentingan orang lain sesuai dengan haknya.
Sejalan dengan pandangan di atas, pelayanan publik dapat ditinjau

dan aspek pasar dan juga dari konteks bisnis. Pandangan tersebut dapat
dilihat dan pandangan Davidow dan Utthal (1989:19) yang mengatakan
bahwa:
Usaha apa saja yang mempertinggi kepuasan pelanggan (whatever
enhances customer satisfaction). Pelayanan yang baik kepada
pelanggan adalah merupakan senjata ampuh untuk memenangkan
bisnis. Begitu pentingnya pelayanan kepada pelanggan sehingga
ada ungkapan customer is king, customer is key, customer is number
one.
Pelayanan publik berkaitan dengan kegiatan -kegiatan yang

dilakukan pemerintah untuk memenuhi kebutuhan masyarakat secara baik
dan berkualitas sebagai konsekuensi dan tugas dan fungsi pelayanan
yang diembannya, berdasarkan hak-hak yang dimiliki oleh masyarakat
dalam rangka mencapai tujuan pemerintahan dan pembangunan. Dalam
kehidupan pemerintahan, pelayanan publik ada bermacam-macam
jenisnya. Menurut Saefullah (1997: 7), pelayanan publik memiliki banyak
jenisnya. Banyaknya jenis pelayan umum, antara lain dapat dilihat dan
kebutuhan masyarakat yang meliputi kebutuhan makanan, pakaian,
perumahan, kesehatan, transportasi, pendidikan, dan lain sebagainya.
Sedangkan kalau dilihat dan kegiatan pemerintahan yang harus
memberikan pelayanan bisa dibedakan berdasarkan kekhususan yang
mengakibatkan perbedaan jenis pelayanan yang diberikan.
Secara operasional, pelayanan publik yang diberikan kepada
masyarakat dapat dibedakan dalam dua kelompok besar, yaitu; pertama,
pelayanan publik yang diberikan tanpa memperhatikan orang
perseorangan, tetapi keperluan masyarakat secara umum, yang meliputi
penyediaan sarana dan prasarana transportasi, penyediaan pusat-pusat
kesehatan, pembangunan lembaga-lembaga pendidikan, pemeliharaan
keamanan, dan lain sebagainya; kedua, pelayanan yang diberikan secara
orang perorangan, yang meliputi kemudahan-kemudahan dalam
memperoleh kartu penduduk dan surat-surat lainnya, pembelian karcis
perjalanan, dan lain sebagainya.
Pelayanan publik merupakan tuntutan masyarakat agar kebutuhan
mereka baik secara individu maupun sebagai kolektif terpenuhi. Karena itu
dituntut dan aktor pemerintahan untuk meningkatkan kualitas pelayanan
bagi masyarakat. Berikut ini Zethaml (1985) mengemukakan sepuluh tolok
ukur kualitas pelayanan publik.
(a) Tangible: appearance of physical facilities, equipment,
personnel, and communication materia1s (b) Reliabi1ity: ability to
perform the promised service dependably and accurately. (c)
Responsiveness. willingness to help customers and provide prompt
service. (d) Competence: possission of the required skill and
knowledge to perform the service. (e) Courtesy: politeness, respect,
consideration, and friendliness of contact personal. (f) Credibility:
Trustworthiness, believability honesty of the service provider. (g)
Security freedom from danger risk, or doubt. (h) Acces:
approachability and case of contact. (i) Communication: keeping
customers informed in language they can understand and listening to
them. (j) understanding the customers: making the effort to know
customers and their needs
Bagaimana mengukur atau menilai kualitas pelayanan yang

diberikan. Sulit untuk mengukur kualitas pelayanan, tidak ada satu standar
yang dapat dipakai sebagai ukuran umum tentang kualitas pelayanan.
Namun demikian, menurut Parasuraman, dkk. (1988: 40) sebagaimana
dikutip Kurtz dan Clow (1998:102), terdapat lima dimensi pokok dalam
mengukur kualitas pelayanan.
Tangiables include the service provider’s physical facilities, their
equipment, and the apearance of employees. Reliability is the ability of
the service firm to perform the service promised dependably and
accurately. Responsiveness is the willingness of the firm - staff to help
customers and to provide them with prompt service. Assurance refers
to the knowledge and courtesy of the company ~ employees and their
ability to inspire trust and confidence in the customer towards the
service provider Emphaty is the caring, individua1i~ed attention the
service firm provides each customer
2. Pelayanan Sipil
Layanan sipil erat kaitannya dengan kodrat manusia, yaitu hak
dasarkan (human rights). Secara makro, bcgitu manusia berada dalam
kandungan ibunya, ia telah memiliki hak asasi yang harus dihormati,
diakui dan dilindungi, yaitu hak dan naluri untuk hidup di dalam ruang dan
waktu. Perlindungan, pemenuhan dan kontrol itu merupakan kebutuhan
(human needs) baik secara individu maupun sosial (Ndraha, 2003: xxvi).
Lebih lanjut, Ndraha (2003: 46) memberikan definisi layanan sipil.
Layanan civil adalah hak, kebutuhan dasar dan tuntutan setiap orang
lepas dan suatu kewajiban. Bayi dalam kandungan wajib dilindungi oleh
pemerintahan, walaupun sang bayi tidak (belum) dapat di bebani suatu
kewajibannya. Tatkala ia lahir, pemerintah wajib mengakui
kehadirannya melalui pembenahan akte kelahiran, tanpa diminta-minta,
dan seharusnya tanpa dibayar, oleh yang bersangkutan. Layanan civil
tidak dijual belikan (diperdagangkan) di pasar, penyediaannya
dimonopoli dan merupakan kewajiban pemerintah.
Layanan sipil berakar pada tuntutan hak asasi manusia (human

rights). Hak asasi manusia diperoleh berdasarkan martabatnya sebagai
manusia. Manusia secara kodratnya memiliki hak asasi karena manusia
adalah manusia. Hak asasi manusia tidak diberikan oleh negara atau oleh
pemerintah. Negara atau pemerintah hanya berkewajiban untuk
melindungi dan memenuhi tuntutannya. Pentingnya tuntutan pemenuhan
akan hak asasi manusia dilandasi paham bahwa manusia memiliki hak-
hak alamiah (natural nights) yang harus dilindungi dan dipenuhi
tuntutannya oleh negara. Hak alamiah dimaksudkan dengan hak atas
hidup, kemerdekaan dan hak milik, juga hak untuk mengusahakan
kebahagiaan. Hak asasi manusia harus mendapat prioritas utama dalam
pemeliharaan, perlindungan dan pemenuhan tuntutan kebutuhannya oleh
negara. Karenanya, hak asasi manusia berkaitan erat dengan layanan
sipil.
Dalam layanan sipil, setiap manusia berhak atas layanan tanpa
dibebani atau tanpa dikaitkan dengan kewajiban apa pun. Layanan sipil
tidak dituntut biaya, karenanya layanan sipil itu sifatnya pure no price.
Layanan sipil mutlak dibiayai oleh negara dengan pendapatan negara
yang diperoleh dan hasil pengolahan surnber daya alam termasuk
pendapatan negara yang diperoleh dari pajak. Layanan sipil ini berkaitan
dengan pemenuhan hak bawahan (asasi) manusia dan hak denivatif, yang
harus diakui, dihormati, dipenuhi, dan dilindungi negara. Beberapa hal
yang berkaitan dengan kendala pelayanan sipil adalah sebagai berikut.
 KKN Penghancur Layanan Sipil
Keberhasilan dalam melayani kepentingan sipil mengharuskan
adanya aparatur negara dengan birokrasinya yang bersih dani praktik
KKN (kolusi, korupsi, dan nepotisme). KKN merupakan penyakit kronis
yang telah menyerang sendi-sendi kehidupan bangsa dan negara kita,
tenutama di bidang ekonomi dan politik. Selama lebih dari 30 tahun Orde
Baru benkuasa, tampaknya telah terjadi pnroses KKN yang luar biasa.
Pemerintah telah menyalahgunakan kekuasaan dan jabatannya untuk
keuntungan pribadi. Praktik KKN, terutama korupsi telah merusak
pembangunan ekonomi dan politik (Elliot, 1999).
Di negara-negara yang dikuasai oleh orang yang tidak jujur dan tidak
bersih, jabatan akan diperebutkan sebagai kesempatan untuk
memperkaya diri. Kita dapat menyaksikan bahwa para pejabat dalam
waktu yang relatif singkat telah kaya raya mengalahkan para usahawan
yang memang bekerja mencari kekayaan. Sebagian rencana
pembangunan tidak terlaksana karena dananya menguap ke kantong-
kantong orang tertentu.
Apabila kekuasaan tidak dikontrol, korupsi berkembang di semua
negara, meski dengan nilai budaya yang sangat berbeda. Bila masyarakat
madani ingin mendukung kejujuran, haruslah diupayakan kontrol terhadap
pejabat. Kita harus mengefektifkan mekanisme demokrasi tidak hanya
melalui pemilihan umum berkala, tetapi juga melalui saluran demokrasi
lainnya, melalui lembaga-lembaga independen sehingga masyarakat
bebas menilai dan menentukan siapa yang berhak memerintah.
Kalau negara-negara demokrasi berhasil mengatasi tindakan
pemerintah untuk mempraktikkan korupsi itu bukan karena alasan
pengaruh budaya, tetapi lebih karena kerja keras berbagai institusi yang
mengontrol dan mentransparansi tindakan korupsi. Salah satu caranya
adalah dengan mengefektifkan salah satu partai oposisi pemerintahan
yang ada. Jadi, memang perlu diciptakan struktur yang menunjang
kejujuran para pejabat dan politisi atas tuntutan kejujuran. Tuntutan itu
sendiri memiliki dampak struktural. Harus ditumbuhkan keyakinan bagi
masyarakat bahwa hanya orang jujur dan bersih yang boleh menjadi
pemimpin. Jadi, praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme harus diadili.
 Layanan Sipil Kepedulian

Kata care (Inggris) ternyata terasa tidak cukup untuk
menggambarkan makna kepedulian. Karena itu yang lebih tepat adalah
concernedness. Kepedulian adalah kebutuhan setiap orang bahkan
kebutuhan alam yang semakin meningkat. Justru karena sekarang, pada
saat orang hanya mementingkan diri sendiri (individualisme) dan bukan
solidaritas terhadap sesama dan lingkungan, orang membutuhkan
kepedulian. Dalam bukunya The Third Way Anthony Giddens
mengemukakan lima dilema yang dihadapi dunia. Salah satu di antaranya
adalah masalah individualisme. Individualisme sering diasosiasikan
dengan mundurnya tradisi dan adat kebiasaan dan kehidupan kita,
sebuah fenomena yang berkaitan erat dengan dampak globalisasi dan
bukan sekadar pengaruh pasar. Hal ini merupakan transisi moral. Kita
harus mencari sarana baru untuk membangun solidritas untuk
menghadapi individualisme yang akan mengarah pada egoisme (Giddens,
2000: 42-43). Singkatnya, kepedulian harus diinternalisasikan ke dalam
hidup bersama.
Ada dua macam kepedulian, yakni kepedulian terhadap sesama dan

kepedulian terhadap lingkungan fisik. Gerakan lingkungan tentu tidak
berdasarkan alasan yang ada. isu ekologi begitu kuat dikumandangkan
dan diperjuangkan kelestariannya. Politik ekologi begitu penting jauh
melampaui pengaruh apapun dalam pergerakan lingkungan hidup. Dalam
politik konkret, pengaruh kelompok ekologi amat kuat. Kenyataan
demikian menunjukkan tingginya kepedulian terhadap masalah lingkungan
hidup (Giddens, 2000.62).
Provider sasaran kajian ekologi pemerintahan ini bukan hanya
pemerintah, tetapi juga pihak privat (perusahaan) dan masyarakat (LSM,
kelompok dan perseorangan). Yang digunakan untuk memenuhi
kebutuhan ini adalah anggapan dasar bahwa pemerintah tidak boleh
menolak dengan alasan apa pun untuk menyelesaikan suatu urusan atau
konflik dan tidak boleh menolak untuk mendengarkan tuntutan setiap
warga masyarakat. Setiap masalah harus dapat diselesaikan sedini
mungkin, seterbuka mungkin dan setuntas mungkin.
Lingkungan hidup merupakan bagian integral dan lingkungan habitat
manusia. Karena itu manusia memang berhak atas lingkungan hidup,
mengolahnya atau mengalamkan kedua alam pertama yang dikenal
dengan kebudayaan manusia. Karena sejak awal kehidupan manusia
alam sudah merupakan lahan dan sarana penting yang dapat menghidupi
manusia. Walaupun demikian, tidak berarti manusia bebas untuk
mengeksploitasi sumber dan kekayaan alam dengan dalih demi
kebutuhan manusia. Eksploitasi seperti itu akan berdampak pada
perusakan hutan, pemusnahan beberapa jenis binatang dan menimbulkan
polusi.
Anehnya, perusakan lingkungan hidup justru dilakukan di negara-
negara yang sedang berkembang, seperti Indonesia, yang menjadi bagian
sentral lingkungan hidup bagi keseimbangan ekosistem dunia. Hal itu
terjadi karena terperosoknya sistem hukum lingkungan hidup yang kadang
menguntungkan pengusaha dan oknum pemerintah sebagai koleganya,
termasuk faktor tekanan ekonomi masyarakat seperti masalah kemiskinan
sebagai suatu masalah sosial yang sulit dipecahkan.
H. Strahm memaparkan bahwa lingkungan hidup dunia berada

dalam ambang kehancuran. Sebesar 42 0/o dan jumlah total hutan tropis
telah rusak tanpa bisa diperbaiki kembali (Strahm, 1995:63). Dikatakan
pula dampak kerusakan hutan tropis disebabkan adanya praktik ketidak
adilan sosial dan politik.
Kepedulian terhadap lingkungan hidup harus menjadi perhatian
bersama antar negara dan lapisan masyarakat. Negara mempunyai
kewajiban untuk memenuhi hak warga negara seadil mungkin, tanpa
mengeruk harta kekayaan alam setempat demi kepentingan pusat,
sementara daerah dirugikan dengan kerusakan lingkungan hidup.
F. Legitimasi Pemerintahan
Pertanyaan mendasar dalam legitimasi kekuasaan pemerintah yakni
dengan hak moral apa seseorang atau sekelompok orang. memegang
dan mempergunakan kekuasaan yang mereka miliki. Betapapun besarnya
kekuasaan seseorang, ia selalu dapat dihadapkan dengan tuntutan untuk
mempertanggung jawabkannya, dan apabila pertanggung jawaban itu
tidak diberikan, kekuasaan itu tidak lagi dianggap sah. Penguasa dapat
saja tidak memperdulikan tuntutan pertanggung jawaban dan percaya
pada kemampuannya untuk menindas segala perlawanan, tetapi tatanan
masyarakat yang hanya berdasarkan intimidasi dan pihak yang memiliki
daya pengancam, sudah tidak stabil lagi karena tidak lagi didukung oleh
masyarakat. Itulah sebabnya penguasa tidak dapat menganggap sepi
tuntutan pertanggung jawaban segenap tindakannya kepada rakyat.
Paham pertanggung jawaban memuat nisbah bersegi tiga
sebagaimana dikatakan Hofe (dalam Suseno, 1994:30), yakni (1)
seseorang adalah penyebab atau berwewenang, (2) atas apa yang
diperbuat dan tidak diperbuatnya, (3) berhadapan dengan pihak yang
menuntut pertanggung jawaban. Karena itu, mempertanggung jawabkan
kekuasaan pemerintah berarti bahwa pemerintah memang memiliki
kekuasaan dan bahwa masyarakat berhak untuk menuntut pertanggung
jawaban. Kondisi tuntut-menuntut pertanggung jawaban ini hanya terjadi
jika kekuasaan pemerintah merupakan realitas yang sosial duniawi.
Tuntutan pertanggung jawaban antara masyarakat dengan pemerintah
dapat dipahami setelah dipahami terlebih dahulu subjek dan objek
legitimasi bagi wewenang setiap kekuasaan pemerintahan serta bentuk-
bentuk legitimasi.
1. Objek Legitimasi
Bentuk legitimasi dapat dibedakan dari segi objek yang memerlukan
keabsahan dan dari segi kriteria untuk menilai legitimasi atau keabsahan
itu. Dan segi objek, Suseno, (1994:55) telah mengklasifikasikannya atas
dua pertanyaan legitimasi, yakni: antara legitimasi mated wewenang dan
legitimasi subjek wewenang. Penjelasan ringkas Suseno (1995:55-57)
disarikan pada uraian berikut.
Legitimasi materi wewenang mempertanyakan wewenang dan segi
fungsinya: untuk tujuan apa wewenang dapat-dipergunakan dengan sah. -
Wewenang tertinggi dalam dimensi politis kehidupan manusia menjelma
dalam dua lembaga yang sekaligus merupakan dua dimensi hakiki
kekuasaan pemerintah: dalam hukum sebagai lembaga penataan
masyarakat yang normatif dan dalam kekuasaan (eksekutif) negara
sebagai lembaga penataan efektif dalam arti mampu mengambil tindakan.
Terhadap hukum, dikemukakan pertanyaan tentang hukum apa yang
macam apa yang boleh dianggap sah. Terhadap negara, pertanyaan yang
paling fundamental adalah apakah negara memang berhak ada: apakah
dapat dibenarkan bahwa dalam setiap sistem masyarakat terdapat
lembaga pusat yang berwenang untuk menetapkan norma kelakuan bagi
anggota masyarakatnya dan memaksakan ketaatan. Bila eksistensi
negara dianggap dapat dibenarkan atau bahkan perlu, baru muncul
pertanyaan yang relevan bagi praktik kehidupan kenegaraan di mana
jawaban juga kontroversi: untuk apa negara boleh mempergunakan
kekuasaannya. Untuk apa saja yang nyata-nyata berada dalam
kekuasaannya. Atau bidang-bidang kehidupan manusia dalam
masyarakat yang tidak boleh dicampuri negara. Sejauh mana negara
berhak untuk menuntut ketaatan dan warga negara dan sejauh mana
pada warga negara wajib taat terhadap negara.
Legitimasi subjek kekuasaan mempertanyakan apa yang menjadi
dasar wewenang seseorang atau sekelompok orang untuk membuat
undang-undang dan peraturan bagi masyarakat dan bagi pemegang
kekuasaan negara. Suseno (1994, 1995, 2000) telah mengklasifikasikan
tiga macam legitimasi subjek kekuasaan, yakni (1) legitimasi religius, (2)
legitimasi elite, dan (3) legitimasi demokratis, dan ketiganya ini selanjutnya
dapat dipahami mekanisme tuntut-menuntut pertanggung jawaban
kekuasaan. Tuntut menuntut pertanggung jawaban antara penguasa dan
rakyat tidak terjadi sebagai realitas apabila kekuasaan dipahami di
duniawi, gaib atau ilahi. Paham ini oleh Suseno (1994:31) disebut dengan
paham “Legitimasi Religius Kekuasaan”, untuk membedakan dengan
paham kekuasaan demokratis dan legitimasi demokratis serta legitimasi
etis dan legkimasi sosiologis.
2. Bentuk dan Kriteria Legitimasi

Jones (1996: 198) mengemukakan bahwa sekurang-kurangnya
terdapat dua bentuk legitimasi yang dapat diidentifikasikan pada suatu
sistem politik. Bentuk pertama mengacu pada pengesahan, sedang
bentuk yang kedua mengacu pada persetujuan. Kedua bentuk legitimasi
tersebut adalah:
 bentuk yang memberikan wewenang (authorizes) kepada proses-
proses politik dasar yang juga proses yang di rancang untuk
mengesahkan proposal-proposal khusus mengenai pemecahan-
pemecahan masalah publik (publics problems);
 meliputi proses-proses khusus lewat mana program-program
pemerintah disahkan.
Lucian W. Pye (dalam Leonard Binder (1971: 138-139) mengatakan

bahwa jika legitimasi merupakan pengakuan dan dukungan masyarakat
terhadap pemerintah, maka legitimasi dapat dikelompokkan dalam lima
tipe, yaitu legitimasi tradisional, legitimasi ideologi, legitimasi kualitas
pribadi, legitimasi prosedural, dan legitimasi instrumental.
Dalam legitimasi tradisional, masyarakat memberi dukungan dan
pengakuan kepada pemimpin pemerintahan karena pemimpin tersebut
merupakan keturunan pimpinan berdarah biru yang dipercaya harus
memimpin masyarakat. Legitimasi ideologi berkaitan dengan dukungan
masyarakat kepada pemerintah karena pemerintah dianggap sebagai
penafsir dan pelaksana ideologi. Legitimasi kualitas pribadi berkaitan
dengan aspek kualitas individu. Dalam hal ini, masyarakat memberikan
pengakuan dan dukungan kepada pemerintah, karena pemimpin
pemerintahan memiliki kualitas seperti kharisma, kemampuan diri,
maupun prestasi.
Legitimasi prosedural berkaitan dengan pengakuan dan dukungan
masyarakat kepada pemerintah karena mendapatkan kewenangan
berdasarkan prosedur yang telah di tetapkan. Biasanya legitimasi ini
diperoleh melalui pemilu. Legitimasi instrumental yang berkaitan dengan
pengakuan dan dukungan masyarakat kepada pemerintah yang
menjanjikan atau menjamin kesejahteraan material kepada masyarakat.
Dalam hal ini, pemerintah harus mengeluarkan dana yang cukup besar
untuk mendapatkan legitimasi, karena harus memberikan bantuan
kesejahteraan kepada masyarakat.
Pandangan lain dikemukakan okh Zippelius sebagaimana dilansir -
Suseno (1994:60), yang mengelompokkan legitimasi atas tiga kriteria,
yaitu: legitirnasi sosiologis, legitimasi legalitas, dan legitimasi etis.
Legitimasi sosiologi mempertanyakan mekanisme motivatif mana yang
nyata-nyata membuat masyarakat mau menerima wewenang penguasa;
legitimasi legalitas mempertanyakan sejauh mana kekuasaan dijalankan
berdasarkan aturan-aturan hukum yang; sedangkan legitimasi etis
mempertanyakan keabsahan kekuasaan dari segi norma-norma moral. Di
samping konsep tersebut, Zippelius dalam Suseno (1994: 282), juga
mengemukakan tiga tipe legitimasi, yaitu legitimasi ideologis, legitimasi
tekhnokratis, dan legitimasi demokratis.
Walaupun bentuk, kriteda dan tipe dari legitimasi tersebut
bermacam-macam, tetapi secara umum kesemua tipe dan bentuk
legitimasi tersebut mengarah pada satu maksud, yaitu keabsahan
kekuasaan, yaitu bagaimana penerimaan dan dukungan masyarakat
terhadap kekuasaan (pemerintah). Karena itu, bentuk dan tipe dari
legitimasi tersebut pada hakikatnya hanya lebih menspesifikasikan
berbagai bentuk keabsahan (legitimasi) yang di miliki oleh kekuasaan.
Berdasarkan berbagai pemikiran pakar, bentuk legitimasi dapat
diklasifikasikan atas tiga jenis legitimasi, yakni legitimasi religius, legitimasi
eliter dengan empat harian, yakni legitimasi aristokrasi, legitimasi
ideologis, legitimasi teknokratis, dan legitimasi pragmatis serta legitimasi
demokratis. Legitimasi religius dan legitimasi eliter belum memenuhi
syarat claim universal demokrasi sebagai dasar hak dan wewenang
sekelompok orang memerintah dan menuntut ketaatan dan masyarakat.
Suseno (1994:57), selanjutnya menjelaskan legitimasi demokratis
sebagai bentuk ketiga legitimasi subjek kekuasaan yang mendasarkan
anggapannya pada prinsip kedaulatan rakyat-rakyatlah yang memerintah,
rakyatlah yang memberikan kewenangan dan kekusaan kepada
sekelompok orang untuk menjalankan kekusaan pemerintahan sehingga
dan pihak yang mendapatkan kewenangan itu diwajibkan
mempertanggung jawabkan segenap sikap dan perilakunya kepada
seluruh masyarakat. Legitimasi demokratis berarti tuntutan agar
penggunaan kekuasaan harus berdasarkan persetujuan dasar para warga
negara dan senantiasa berada di bawah kontrol masyarakat berdasarkan
batas-batas hukum tertentu.
G. Kepemimpinan Pemerintahan
Kepemimpinan pemerintah adalah terapan teori kepemimpinan di
dalam bidang pemerintahan. Terapan ini diwarnai oleh sifat-sifat khas
bidang pemerintahan itu sendiri. Oleh karena itu, dapat juga dikatakan
kepemimpinan pemerintahan menunjukkan daerah perbatasan antara
gejala pimpinan dengan gejala pemerintahan. Pemerintahan adalah
proses penyediaan jasa publik dan layanan sipil kepada setiap orang tepat
pada saat diperlukan (Ndraha, 2003: 226).
Pemerintahan rawan konflik, karena di satu pihak penyediaan
layanan sipil dan jasa publik dimonopoli pemerintah sehingga kontrol
sosial semakin penting dan harus semakin ketat, serta di sisi lain karena
adanya kepentingan kelompok masyarakat yang berbeda-beda, sehingga
kepemimpinan pemerintah semakin diperlukan. Ndraha (2003) membagi
konsep kepemimpinan pemerintahan menjadi: konsep kepemimpinan
pemerintahan terdiri atas dua (sub) konsep yang hubungannya satu
dengan lainnya tegang, yaitu konsep kepemimpinan bersistem nilai sosial
dan konsep pemerintahan yang mengandung sistem nilai formal. Setiap
saat, seorang pemimpin formal atau kepala yang berkepemimpinan
dihadapkan pada berbagai situasi dan perubahan yang cepat. Dilihat dan
sudut itu, pada saat orang melakukan suatu peran, ia harus mampu
mempertimbangkan hal lainnya.
Role play di atas digunakan dalam spektrum yang lebih luas. Setiap
seseorang bertindak, perlu harus mempertimbangkan tindakannya
tersebut di dalam hubungan pemerintahan. Hubungan itu terjadi pada
setiap posisi dan peran pihak terkait, yaitu pemerintah dengan yang
diperintah. Setiap posisi mengandung kompetensi, kewajiban dan peran
tertentu. Di samping itu, setiap posisi mempunyai hubungan dengan posisi
pihak lain yang terkait.
Terkadang, dalam hubungan pemerintahan terdapat hubungan
kepentingan. Terdapat hubungan kepemimpinan transaksional dan
hubungan kepemimpinan transformasional (Ndraha, 2003: 222). jika
hubungan antar pemimpin dengan yang dipimpin didasarkan pada
pertukaran kepentingan masing-masing (saling membutuhkan menuju
saling menguntungkan) maka kepemimpinannya disebut kepemimpinan
transaksional. Pemimpin transaksional umumnya adalah para kepala yang
berkepemimpinan (eksekutif dan sebagainya). Jika hubungan yang terjadi
berlandaskan kesepakatan untuk mencapai tujuan bersama dan untuk itu
diperlukan perubahan sosial bersama, kepemimpinan yang terjadi adalah
kepemimpinan transformasional yang umumnya adalah pemimpin formal.
Kepemimpinan pemerintahan dijaman ini, apa pun bentuknya, tidak
dapat mengambil pola dan gaya kepemimpinan tradisional.
Kepemimpinan ditentukan oleh berbagai faktor dan harus melewati
berbagai kriteria. Winardi (2000:60) berpendapat bahwa seluruh struktur
yang berkaitan dengan kepemimpinan dilingkupi nilai-nilai sosial,
pertimbangan ekonomi dan politis.
 Seorang pemimpin mempengaruhi pihak lain atau pihak yang dipimpin

oleh kualitas-kualitas yang dimilikinya, berupa kepercayaan, dan
kemampuan komunikatif.
 Peranan pemimpin dan derajat diterimanya hal tersebut oleh
kelompok yang bersangkutan mempengaruhi kepemimpinan.
 Tingkat hingga dimana tugas-tugas diterangkan mempunyai pengaruh
penting.
 Pemimpin yang bersangkutan memiliki kemampuan untuk
menentukan tindakan-tindakan apa yang paling baik untuk mencapai
tujuan-tujuan kelompoknya.
 Akhirnya dapat dikemukakan bahwa gaya kepemimpinan dan situasi
serta yang berlaku mempengaruhi hasil-hasil yang akan dicapai.
Itu berarti bahwa gaya kepemimpinan yang sama tidak akan sama
efektif dalam semua situasi. Kita mengetahui bahwa situasi atau
lingkungan berubah-ubah, dan jarang sekali ada pemimpin yang menonjol
dalam setiap situasi. Seorang pemimpin yang berhasil banyak ditentukan
oleh faktor situasional, faktor individual, dan faktor daya dukung. Di
samping itu, ada unsur-unsur yang paling sedikit yang harus dimiliki oleh
pemimpin, yakni (1) adanya kekuasaan (power), (2) adanya kewibawaan
(authority), (3) adanya popularitas (popu1arity), dan (4) adanya pengikut
(follower). Unsur-unsur tersebut dalam setiap masyarakat berbeda dalam
bentuknya, dan hal ini tergantung pada struktur dan adat kebudayaan
masing-masing masyarakat (Mara’at: 1983).
Rumitnya masalah kepemimpinan dialami juga dalam lingkup
manajemen pemerintahan. Hal ini tampak dalam hal menentukan orang
atau pemimpin yang mampu menggerakkan organisasi pemerintahan,
membuat mekanisme kerja melalui planing, organizing actuating, dan
controling (POAC) (Sitanggang: 1997). Untuk menunjukkan keberhasilan
manajemen kepemimpinan pemerintah adalah efektivitasnya. Bila tujuan
negara ialah mengurus kepentingan bersama maka manajemen
pemerintahan yang berhasil ialah manajemen yang dapat menggerakkan
organisasi dan birokrasi mencapai tujuan tersebut. Dan untuk mencapai
tujuan tersebut dibutuhkan kekuasaan pemerintahan. Oleh karena itu,
diperlukan sistem penjaringan, tingkat kualitas sumber daya manusia yang
tinggi.
Model kepemimpinan pemerintahan menurut Ndraha (2003) adalah
kepemimpinan yang mampu menyediakan produk jasa publik, yang dilihat
dan sudut ilmu pemerintahan bersumber dan kewenangan rasional,
sedangkan penyediaan layanan sipil bukan dan kewenangan tetapi
kewajiban pemerintah. Jadi inti dan kepemimpinan pemerintahan terletak
pada komitmen untuk menyediakan jasa publik dan layanan sipil kepada
masyarakat.
H. Kebijakan Publik
1. Kebijakan Pemerintahan
Kebijakan yang dilakukan pemerintahan berkaitan erat dengan

kebijakan publik. Kebijakan sesungguhnya bukanlah sekedar bersangkut
paut dengan mekanisme penjabatan keputusan politik ke dalam prosedur
rutin lewat saluran birokrasi pemerintahan melainkan lebih dan itu, lebih
menyangkut masalah konflik, keputusan dan siapa memperoleh apa dan
suatu kebijakan. Karena itu tidak terlalu salah bila dikatakan kebijakan
merupakan aspek yang penting dari keseluruhan proses mengambil dan
menentukan keputusan pemerintah.
Kata kebijakan diterjemahkan dan kata policy. Kata policy berasal
dan bahasa Yunani dan Sansekerta dan Latin (Dunn, 1998:51). Akar kata
dalam Bahasa Yunani dan Sansekerta; polis (negana kota) dan pur (kota),
dikembangkan ke dalam bahasa latin menjadi politea (negara) dan
akhirnya, dalam bahasa Inggris pada abad pertengahan, dikenal dengan
policy, yang berarti menangani masalah-masalah publik atau administrasi
pemerintahan. Policy, politea, pada hakikatnya berarti kebijakan yang
diambil oleh pemerintah untuk mengupayakan kebaikan, kemakmuran,
kesejahteraan warga kota atau masyarakat (bonum commune).
Kebijakan publik sangat erat dengan putusan pemerintahan dalam
proses pembangunan. Kebijakan publik menjadi penting apabila kebijakan
tersebut dijalankan atau diimplementasikan. Udoji (dalam Wahab,
1997:59) dengan tegas mengatakan bahwa: “The execution of policies is
as important if not more important than policy-making Policies will remain
dreams or blue prints file jackets unless they are implemented.”
Banyak pengalaman memperlihatkan bahwa kebanyakan pemerintah
di dunia ini sebenarnya baru mampu untuk mengesahkan kebijakan dan
belum sepenuhnya mampu menjamin bahwa kebijakan yang telah
disahkan itu benar - benar akan menimbulkan dampak atau perubahan
tertentu yang diharapkan. Hal itu berarti pemerintah belum efektif dalam
mengimplementasikan kebijakan yang ditetapkannya sendiri. Gejala yang
menjelaskan suatu keadaan di mana dalam proses kebijakan selalu akan
terbuka kemungkinan terjadinya perbedaan antara apa yang
diharapkan/direncanakan oleh pembuat kebijakan dengan apa yang
senjatanya dicapai sebagai hasil atau prestasi dari pelaksanaan
kebijakan, oleh Dunsire (1978) (dalam Wahab, 1997:61) disebut dengan
istilah implementation gap. Besar kecilnya perbedaan tersebut sedikit
banyak akan tergantung pada apa yang oleh Williams dalam Wahab
(1997:6 1) disebut dengan implementation capacity dan organisasi/aktor
atau kelompok organisasi yang dipercaya untuk mengemban tugas
melaksanakan kebijakan tersebut. Implementation capacity adalah
kemampuan aktor atau suatu organisasi untuk melaksanakan keputusan
kebijakan sedemikian rupa sehingga ada jaminan bahwa tujuan atau
sasaran yang telah ditetapkan dalam dokumen formal kebijakan dapat
tercapai.
Sesungguhnya setiap kebijakan pemerintah mengandung risiko
kegagalan yang tinggi. Ada dua kategori pengertian kegagalan kebijakan/
policy failure sebagaimana diungkapkan oleh Hogwood dan Gunn (1986),
yakni non-implementation atau tidak terimplementasikan dan kategori
unsuccesfull implementation atau implementasi yang tidak berhasil
(Wahab, 1997:62). Non-implementation berarti suatu kebijakan tidak
dilaksanakan sesuai rencana, mungkin karena pihak yang terlibat dalam
pelaksanaannya tidak mau bekerja sama atau telah bekerja sama secara
tidak efisien, bekerja setengah hati, atau karena tidak sepenuhnya
menguasai permasalahan, atau kemungkinan permasalahan yang
diselesaikan di luar jangkauan kekuasaannya sehingga betapapun
gigihnya usaha mereka, hambatan yang ada tidak sanggup ditanggulangi.
Akibatnya, implementasi yang efektif sukar dipenuhi.
Salah satu aspek terpenting dalam kebijakan pemerintahan, selain
aspek formulasi dan evaluasi, aspek implementasi kebijakan sangat
menentukan karena implementasi berkaitan dengan bagaimana kebijakan
yang diambil dapat dilaksanakan dan berdaya guna atau efektif karena
mencapai sasaran, sehingga kebijakan tersebut mengarah pada kebijakan
publik.
2. Implementasi Kebijakan
a. Konsep Implementasi Kebijakan
Secara etimologis, implementasi berasal dan kata bahasa Inggris,

yaitu ‘to implement’. Dalam kamus Webster, ‘to implement’ berarti: “to
provide the means for carying out (menyediakan sarana bagi pelaksanaan
sesuatu); dan to give practical effect (untuk menimbulkan efek/dampak).”
Implementasi berarti melaksanakan sesuatu yang mempunyai dampak
atau hasil bagi publik. Berkaitan dengan definisi di atas, Marse (dalam
Hogerwerf, 1983:157) mengartikan implementasi kebijakan sebagai
penggunaan sarana-sarana yang dipilih untuk mencapai tujuan-tujuan.
Van Meter dan Van Horn (1975:447) implementasi kebijakan merupakan
tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu /pejabat-
pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta, yang diarahkan
pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan
kebijakan.
Sedangkan menurut Edwars III (1980:1), yaitu “Policy
Implementation. is the stage of policy-making between the establisment of
a policy.., and the consequencies of the policy for the people whom it
affects.” R.S. Parker (dalam Sunggono, 1994:137) berpendapat bahwa
implementasi kebijakan merupakan suatu upaya mencapai tujuan tertentu
dengan sarana tertentu pula dalam rentang waktu tertentu. Sedangkan
Pressman dan Wildavsky (dalam Jones, 1984:165) memandangnya
sebagai suatu proses interaksi antara tujuan yang ditetapkan dengan
tindakan-tindakan yang dimaksudkan mewujudkan tujuan tersebut.
Pressman dan Wildavsky melihat proses implementasi sebagai suatu
mata rantai yang menghubungkan titik awal, “setting of goals” dengan titik
akhir, “achieving them”. Menurut Ripley (1982: 4), implementasi adalah
sebagai berikut.
Set activities that follow statements of intent about program goals
and desired result by government officials. Implementation
encompasses action (and relation by variety of actors, especially
bureaucratese, designed to programs into effect, ostisibly in such a
way as to achieve goals.
Pendapat itu menunjukkan bahwa implementasi merupakan suatu

rangkaian aktivitas dalam rangka menghantarkan kebijakan kepada
masyarakat sehingga kebijakan tersebut dapat membawa hasil
sebagaimana diharapkan. Implementasi kebijakan mengandung beberapa
makna, kamus Webster (dalam Wahab, 1997: 64) merumuskan secara
pendek bahwa:
To implement (megimplementasikan). berarti to provide the means

for carrying out, (menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu);
to give pratical effect to (menimbulkan dampak / akibat terhadap
sesuatu). Jika pandangan ini kita ikuti, maka implementasi dan pada
kebijakan dapat dipandang sebagai suatu proses untuk
melaksanakan keputusan kebijakan (biasanya dalam bentuk undang-
undang, peraturan pemerintah keputusan peradilan, perintah
eksekutif dan dekritpresiden).
Kebijakan publik selalu mengandung setidak-tidaknya tiga komponen

dasar, yaitu tujuan, sasaran dan cara mencapai sasaran dari tujuan
tersebut (Wibawa, 1994:5). Interaksi antar ketiga komponen inilah yang
biasa di sebut sebagai implementasi. Dalam suatu proses kebijakan
publik, implementasi merupakan suatu tahap yang tidak boleh tidak, harus
senantiasa ada dan merupakan tahap yang esensial dan tak mungkin
terpisahkan dari keseluruhan proses kebijakan sebagai suatu sistem.
Berbagai tahap kebijakan dikemukakan oleh berbagai ahli (Jones,
Anderson), tak satupun yang melewatkan tahap implementasi. Hal ini
disebabkan aspek implementasi inilah yang merealisasikan kebijakan
publik menjadi upaya nyata untuk memenuhi kepentingan publik, dalam
arti tidak hanya menjadi rencana-rencana bagus di atas kertas belaka.
Dengan demikian implementasi mempunyai kedudukan penting dalam
kebijakan negara, karena betapapun baiknya suatu kebijakan dirumuskan,
tidak akan lebih baik dan hasil pelaksanaannya. Bahkan menurut Udoji
(dalam Wahab, 1991:45), pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang
penting daripada pembuatan kebijakan itu sendiri. Kebijakan-kebijakan
akan sekedar berupa impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi
dalam arsip kalau tidak diimplementasikan.
Implementasi kebijakan merupakan salah satu tahap dalam proses
kebijakan selain tahap formulasi kebijakan dan evaluasi kebijakan.
Lengkapnya proses kebijakan publik akan terdiri atas langkah-langkah:
(1) identyfikasi masalah kebijakan, (2) tahapan formulasi
kebijaksanaan, (3) legitimasi kebijaksanaan, (4) implementasi
kebijakan, (5) evaluasi kebijakan. Oleh karena itu pula semua tahapan
di dalam proses kebijakan publik adalah sama pentingnya, demikian
pula pihak-pihak yang berperan dalam proses itu. Semuanya memiliki
peran masing-masing yang saling melengkapi dan mendukung satu
dengan yang lainnya dan kuranglah tepat apabi1a terjadi paradigma di
kotomi sebagaimana dikotomi politik dan administrasi Demikian pula
ada pendapat yang mengatakan bahwa implementasi kebijakan
sebagai tahapan yang penting dan menentukan, karena tanpa
implementasi suatu kebijakan tidak akan mempunyai arti apa-apa. Hal
tersebut hanya menunjukkan bahwa perlu semakin meningkatnya
perhatian terhadap proses implementasi kebijakan publik.
Pengertian implementasi kebijakan itu sendiri, menurut Mazmanian

dan Sabatier (dalam Wahab,1997: 65):
Memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah sesuatu program
dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan fokus perhatian
implementasi kebijakan, yakni kejadian-kejadian dan kegiatan-kegiatan
yang timbul sesudah disahkannya pedoman-pedoman kebijakan
negara, yang mencakup. baik usaha-usaha untuk
mengadministrasikannya maupun untuk menimbulkan akibat atau
dampak nyata pada masyarakat atau kejadian-kejadian.
Siagian (1995; 225) mengatakan:
Imp1ementasi kebijakan dan strategi merupakan desain pengelolaan

berbagai sistem yang berlaku dalam organisasi untuk mencapai tingkat
integrasi yang tinggi dari seluruh unsur yang terlibat yaitu: manusia,
struktur proses administrasi dan manajemen, dana serta daya,
kesemuanya dalam rangka pencapaian tujuan dan berbagai sasaran
organisasi. Dengan perkataan lain ruang lingkup dari kegiatan
manajerial yang dihubungkan dengan implementasi dapat dikatakan
sama dengan seluruh proses administrasi dan manajemen yang
terlaksana dalam suatu organisasi.
Berdasarkan pandangan di atas diketahui bahwa implementasi

kebijakan adalah suatu aktivitas atau kegiatan dalam rangka mewujudkan
atau merealisasikan kebijakan yang telah ditetapkan sebelumnya, yang
dilakukan oleh organisasi badan pelaksana melalui proses administrasi
dan manajement dengan memanfaatkan segala sumber daya yang
tersedia untuk mencapai tujuan tertentu.
Implementasi kebijakan dalam praktiknya merupakan sebuah proses.
Proses kebijakan tidak hanya dilakukan dalam tahap formulasi saja.
Berkaitan dengan proses implementasi kebijakan, Wahab (1997:63)
menyebutkan ada tiga unsur penting dalam proses implementasi: (1)
adanya program atau kebijakan yang dilaksanakan; (2) target grup, yaitu
kelompok masyarakat yang menjadi sasaran dan diharapkan akan
menerima manfaat dan program ini, perubahan atau peningkatan; (3)
unsur pelaksanaan (implementor), baik organisasi atau perorangan untuk
bertanggung jawab dalam memperoleh pelaksanaan dan pengawasan
dan proses implementasi tersebut.
Proses implementasi kebijakan itu sesungguhnya tidak hanya
menyangkut badan-badan administratif yang bertanggung jawab untuk
melaksanakan program dan menimbulkan kesadaran pada diri kelompok
sasaran, melainkan pula menyangkut jaringan kekuatan-kekuatan politik,
ekonomi, sosial yang langsung dapat mempengaruhi semua pihak yang
terlibat, dan pada akhirnya berpengaruh terhadap dampak baik yang
diharapkan maupun yang tidak diharapkan.
Dan rumusan-rumusan di atas, dapat dikemukakan bahwa
implementasi kebijakan mengandung unsur-unsur sebagai berikut.
 Proses, yaitu rangkaian aktivitas atau aksi nyata yang dilakukan untuk
mewujudkan sasaran/tujuan yang telah ditetapkan.
 Tujuan, yang hendak dicapai melalui aktivitas-aktivitas yang
dilaksanakan.
 Hasil atau dampak, yaitu manfaat nyata yang dirasakan oleh kelompok
sasaran.
Dengan demikian, studi implementasi kebijakan publik pada
prinsipnya berusaha memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah
sesuatu program dirumuskan, yakni peristiwa-peristiwa dan kegiatan-
kegiatan yang terjadi setelah proses kebijakan negara, baik menyangkut
usaha-usaha mengadministrasikan maupun usaha-usaha untuk
memberikan dampak tertentu pada masyarakat ataupun peristiwa-
peristiwa.
b. Model Konsep Implementasi Kebijakan

Implementasi kebijakan akan melibatkan banyak pihak, entah orang
perorangan, kelompok masyarakat, lembaga atau organisasi atau instansi
pemerintah. Pihak-pihak terkait akan berupaya mempengaruhi para
implementor street level bureaucrats di lapangan. Berkaitan dengan hal
tersebut, Wahab (1997:63) mengemukakan 3 kelompok yang terkait
dengan implementasi kebijakan di lapangan, yakni (1) pemrakarsa
kebijakan/the center (2) pejabat pelaksana di lapangan/periphery; (3) aktor
perorangan di luar badan pemerintah kepada siapa program itu ditujukan
yakni kelompok sasaran / target group.
Dari sudut pandang the center, fokus implementasi kebijakan akan
mencakup usaha yang dilakukan pejabat atasan atau lembaga tingkat
pusat untuk mendapatkan kepatuhan dan lembaga atau pejabat di tingkat
daerah. Perhatian utama the center berkenaan dengan masalah utama
yaitu, pertama, sejauh manakah tujuan atau sasaran resmi kebijakan telah
tercapai. Kedua, apakah alasan yang menyebabkan tujuan/sasaran
tertentu tercapai atau tidak.
Kelompok the peripphry atau pejabat lapangan mengarahkan
implementasi kebijakan pada tindakan atau perilaku para pejabat dan
instansi di lapangan yang dalam upaya untuk menanggulangi gangguan
yang terjadi di wilayah kerjanya yang disebabkan oleh usaha-usaha dan
pejabat lain di luar instansinya demi berhasilnya kebijakan dimaksud.
Akhirnya, implementasi kebijakan dan perspektif target group lebih terkait
dengan jaminan bagi kelompok sasaran dan masyarakat seluruhnya untuk
dapat menerima dan menikmati hasil atau keuntungan dan kebijakan.
Kelompok sasaran itu kemungkinan akan lebih memusatkan perhatian
pada permasalahan apakah pelayanan/jasa yang telah diberikan tersebut
benar-benar mengubah pola hidupnya, benar-benar memberikan dampak
positif dalam jangka panjang bagi peningkatan mutu hidup termasuk
pendapatan mereka.
Pemahaman konsep implementasi kebijakan dan perspektif pusat,
daerah dan target group di atas akan mampu menjamin tercapainya
tujuan kebijakan secara optimal dan memuaskan berbagai pihak yang
terkait langsung dan tidak langsung dengan tujuan dan sasaran
implementasi kebijakan. Itu berarti, penerapan pendekatan implementasi
kebijakan tidak hanya diarahkan kepada hasil atau tujuan yang dicapai
dan berkaitan dengan perilaku aktor implementasi kebijakan tersebut,
tetapi di sini dibutuhkan dan tanggung serta ketaatan pada diri kelompok
sasaran,juga menyangkut jaringan kekuatan politik, ekonomi dan sosial
yang langsung atau tidak langsung dapat mempengaruhi perilaku dan
semua pihak yang terlibat dari yang pada akhirnya berpengaruh terhadap
dampak yang diharapkan/ intended maupun dampak yang tidak
diharapkan/spillover/negative effects.
Dengan demikian, implementasi kebijakan melibatkan banyak pihak
dan sangat kompleks sifatnya. Apa yang terjadi pada tahap implementasi
termasuk melakukan penyesuaian, perubahan serta rancang bangun
kembali kebijakan/the policy design stage tentu akan sangat
mempengaruhi tingkat keberhasilan kebijakan dalam mewujudkan hasil
akhir yang diinginkan. Keberhasilan implementasi kebijakan juga sangat
ditentukan oleh model implementasi yang mampu menjamin kompleksitas
masalah yang akan diselesaikan melalui kebijakan tertentu. Model
implementasi kebijakan ini tentunya diharapkan model yang semakin
operasional sehingga mampu menjelaskan hubungan kausalitas
antarvariabel yang terkait dengan kebijakan.
Dalam model Top Down Approach, Hoog wood & Gunn
mengemukakan bahwa untuk dapat mengimplementasikan kebijakan
publik secara sempurna atau perfect implementation, maka diperlukan 10
persyaratan, yakni: pertama; kondisi eksternal yang dihadapi instansi
pelaksana tidak akan menimbulkan gangguan yang serius. Kedua, untuk
pelaksanaan program tersedia waktu dan sumber-sumber daya yang
cukup memadai. Ketiga, perpaduan sumber-sumber yang diperlukan
benar-benar tersedia. Keempat, kebijakan yang akan diimplementasikan
didasari oleh suatu hubungan kausalitas yang andal. Kelima, hubungan
kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai
penghubungnya. Keenam, hubungan saling ketergantungan harus kecil.
Ketujuh, pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan.
Kedelapan, tugas-tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang
tepat. Kesembilan, komunikasi dan koordinasi yang sempurna.
Kesepuluh, pihak-pihak yang memiliki wewenang kekuasaan dapat
menuntut dan mendapatkan kepatuhan yang sempurna.
Model proses implementasi kebijakan menekankan sifat kebaikan
dalam setiap implementasi kebijakan serta menghubungkannya dengan
isu kebijakan dan implementasi kebijakan dan suatu model konseptual
yang mempertalikan kebijakan dengan performance kebijakan. Dalam
proses implementasi kebijakan, ditekankan prosedur yang mengutamakan
perubahan, kontrol dan kepatuhan bertindak. Implementasi kebijakan
akan berhasil bila perubahan yang dikehendaki relatif sedikit, sementara
kesepakatan terhadap tujuan, terutama dan mereka yang
mengoperasikan program di lapangan relatif tinggi. Sedangkan yang
menghubungkan antara kebijakan dan performance dipisahkan oleh
sejumlah variabel bebas yang saling berkaitan. Variabel bebas itu adalah
ukuran dan tujuan kebijakan, sumber-sumber kebijakan, ciri atau sifat
instansi pelaksana, komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan
pelaksanaan, sikap para pelaksana serta lingkungan ekonomi, sosial, dan
politik.
Mazmanian dan Paul A. Sabatier (dalam Wibawa, 1994: 25-27)
memperkenalkan model implementasi kebijakan kerangka analisis
implementasi (aflame work for implementation Analysis) sebagai salah
satu model implementasi kebijakan yang tepat dan operasional. Menurut
mereka, analisis implementasi kebijakan adalah mengidentifikasikan
variabel-variabel yang mempengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal
pada keseluruhan proses implementasi. Ada tiga kategori variabel
dimaksud, yakni (1) mudah tidaknya masalah yang akan digarap
dikendalikan, (2) kemampuan keputusan kebijakan untuk menstrukturkan
secara tepat proses implementasi, dan (3) pengaruh langsung pelbagai
variabel politik terhadap keseimbangan dukungan bagi tujuan yang
termuat dalam keputusan kebijakan dimaksud.
Grindle Merille S. (1980: 34), mengidentifikasi ada dua hal yang
sangat menentukan keberhasilan dari implementasi, yaitu isi
kebijaksanaan dan konteks dan implementasi itu sendiri. Secara
terperinci, Grindle mendefinisikan sebagai berikut.
 Con telvs Policy
 Interest affected (kepentingan siapa saja yang terlibat)
 Type of benefits (macam-macam manfaat)
 Extent of change envisioned (sejauh mana perubahan akan
terujud)
 Site of decision making (tempat pembuatan keputusan)
 Program Imflementors (siapa yang menjadi implementor agensi)
 Resouces commited (sumber daya yang disediakan)
 Context of Implementation
 Poweij interests, and strategy of actors involved (kekuasaan,
kepentingari, dan strategi para aktor yang terlibat)
 Instutions and regime characteristics (karakteristik Iembaga dan
rezim)
 Compliance and responsiveness (sesuai dengan kaidah dan
tingkat responsif)
Dapat dinyatakan bahwa keberhasilan implementasi sebuah
kebijakan ditentukan oleh banyak hal terutama oleh kepentingan-
kepentingan yang terlibat di dalamnya. Dapat pula diasumsikan, suatu
kebijakan yang sederhana tentu tidak melibatkan banyak orang dan
kelompok masyarakat di dalamnya, sehingga pada akhirnya tidak
membawa perubahan besar. Sebaiknya, semakin melihatkan banyak
kepentingan, maka keterlihatan seseorang atau suatu kelompok dalam
implementasi kebijakan tersebut akan bergantung pada apakah
kepentingannya terlindungi atau bahkan orang atau kelompok tersebut
akan memperoleh manfaat yang tinggi atau tidak. Kalau kepentingannya
terlindungi, selanjutnya akan ada usaha untuk terlibat dalam implementasi
karena bagaimanapun juga manfaat pasti akan sampai kepada yang
bersangkutan. Apabila kepentingan terganggu atau merugikan, maka
dengan sendirinya yang bersangkutan akan mempertimbangkan manfaat
keterlibatannya, bahkan bila mungkin, akan menghalangi implementasi
sebuah kebijakan. Maka dari itu, para pelaksana kebijakan harus
memusatkan perhatian pada problematika bagaimana mencapai
konsestensi tujuan-tujuan kebijakan yang ditetapkan. Untuk mencapai
tujuan itu, harus berusaha mendapatkan dukungan dan para pihak-pihak
yang diharapkan mendapat manfaat dan program tersebut.
Dalam implementasi kebijakan, tidak terlepas dan sistem sebuah
kebijakan, apakah kebijakan berlangsung dengan sempurna atau tidak.
Kebijakan yang dilaksanakan melalui suatu sistem dan dianalisis dengan
sistem yang ada akan menghasilkan kebijakan yang baik yang sesuai
dengan harapan-harapan pembuat kebijakan.
c. Faktor yang Mempengaruhi Implementasi Kebijakan

Implementasi kebijakan merupakan suatu upaya untuk mencapai
tujuan-tujuan dengan sasaran tertentu dan dalam waktu tertentu. Dengan
demikian yang diperlukan dalam implementasi kebijakan adalah tindakan-
tindakan yang sah atau implementasi suatu rencana peruntukan. Hoog
wood & Lewis (1983:80) merumuskan implementasi sebagai: “is seen
essentialy as a technical or managerial problems. Hal itu berarti aspek
teknis dan manajemen dalam organisasi merupakan sarana untuk
mewujudkan tujuan-tujuan yang ditetapkan dalam kebijakan. Proses
implementasi kebijakan baru dapat dimulai bila tujuan-tujuan kebijakan
publik telah ditetapkan, program-program pelaksanaan telah dibuat dari
dana telah dialokasikan untuk pencapaian tujuan kebijakan dimaksud.
Implementasi kebijakan tidak hanya sekedar merupakan mekanisme
bagaimana menerjemahkan tujuan-tujuan kebijakan kepada prosedur rutin
dan teknik, melainkan lebih jauh dari pada itu, melibatkan berbagai faktor
mulai dan sumber daya, hubungan antar unit organisasi, tingkat-tingkat
birokrasi sampai kepada golongan politik tertentu yang mungkin tidak
menyetujui terhadap kebijakan yang sudah ditetapkan. Berbagai faktor itu
selalu saja terdapat dalam setiap lingkungan pemerintahan daerah yang
senantiasa pula berinteraksi dengan lingkungan masyarakat sekitarnya.
Dengan demikian, implementasi kebijakan otonomi daerah tidak
dipandang semata-mata sebagai tindakan teknik dan administrasi tetapi
juga merupakan tindakan politik yang melibatkan stakeholders dengan
kepentingan masing-masing.
Keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan dievaluasi dari
sudut kemampuannya secara nyata dalam
meneruskan/mengoperasionalkan program-program yang telah dirancang
sebelumnya. Sebaliknya keseluruhan proses implementasi kebijakan
otonomi daerah dapat dievaluasi dengan cara mengukur atau
membandingkan antara hasil akhir dan program tersebut dengan tujuan-
tujuan kebijakan otonomi daerah. Faktor politis dan administrasi pada
akhirnya sangat mempengaruhi efektivitas implementasi suatu kebijakan.
Tujuan kebijakan yang dirumuskan melalui proses politik selanjutnya
dioperasionalkan oleh birokrasi pemerintahan melalui proses administrasi
menjadi program dan kegiatan yang menghasilkan output berupa barang
dan jasa sebagai alat pemenuh kebutuhan masyarakat yang berkualitas.
Proses pengubahan atau konversi input kebijakan menjadi barang dan
jasa dimaksud dipengaruhi oleh isi kebijakan dan konteks pelaksanaannya
secara nyata di lapangan. Outcome yang diharapkan setelah output
dikonsumsi oleh masyarakat adalah dampaknya terhadap setiap individu
yang diperintah dan kelompok masyarakat penerima layanan publik dan
layanan sipil dan pemerintah serta tingkat penerimaan masyarakat
terhadap dampak yang ditimbulkan itu.
Cheema & Rondinelli (1983:28) mengemukakan bahwa ada empat
(4) faktor yang dapat mempengaruhi implementasi kebijakan
desentralisasi dan otonomi daerah, yakni: environmental conditions, inter-
organizational relationships, available resources dan characteristic of
implementing agencies. Signifikasi hubungan pengaruh antara variabel
yang satu dengan variabel yang lain sangat bervariasi dalam situasi yang
satu dengan yang lain.
Dalam variabel pertama, yaitu environmental conditions tercakup
berbagai faktor, seperti struktur politik nasional, proses perumusan
kebijakan, infrastruktur politik dan suprastruktur politik di tingkat lokal,
sosial budaya dan berbagai organisasi kepentingan, serta tersedianya
sarana dan prasarana fisik. Suatu kebijakan pada hakikatnya timbul dan
suatu kondisi sosial ekonomi dan politik yang khusus dan kompleks. Hal
ini akan mewarnai bukan hanya substansi kebijakan itu sendiri melainkan
juga pola hubungan inter-organisasi dan karakteristik badan pelaksana di
lapangan serta potensi sumber daya baik potensi maupun macamnya.
Struktur politik nasional, ideologi, dan proses perumusan kebijakan ikut
mempengaruhi tingkat dan arah pelaksanaan otonomi daerah. Di samping
itu, karakteristik struktur lokal, kelompok sosial budaya yang terlibat dalam
proses perumusan kebijakan dan tingkat organisasi kepentingan serta
kondisi infra dan supra struktur juga memainkan peran penting dalam
otonomi daerah.
Mengenai hubungan dengan variabel kedua, yakni inter-
organizational relationship mengatakan bahwa keberhasilan implementasi
kebijakan otonomi daerah memerlukan interaksi dari dan koordinasi
dengan sejumlah organisasi pada setiap tingkat pemerintah dari lokal
sampai nasional serta kerja sama dengan lembaga nonpemerintah (NGO)
di kalangan kelompok kepentingan.
Variabel ketiga, resourcesfor program implementation; kondisi
lingkungan yang kondusif, dapat membedakan diskresi yang lebih luas
kepada pemerintah daerah dan hubungan inter organisasi yang efektif
sangat diperlukan bagi terlaksananya otonomi daerah. Sampai sejauh
mana pemerintah lokal memiliki keleluasaan untuk merencanakan dan
menggunakan uang, mengalokasi anggaran untuk membiayai keperluan
urusan rumah tangganya sendiri, ketepatan waktu dalam mengalokasikan
anggaran kepada badan pelaksana, kewenangan untuk memungut
sumber keuangan dan kewenangan untuk membelanjakannya pada
tingkat lokal juga mempengaruhi pelaksanaan otonomi daerah.
Variabel keempat, yaitu characteristic of implementing agencies,
diutamakan kepada kemampuan para pelaksana di bidang keterampilan
teknik, manajerial dan politik, kemampuan merencanakan,
mengkoordinasikan, mengendalikan dan mengintegrasikan setiap
keputusan, baik yang berasal dan sub-sub unit organisasi, maupun
dukungan yang datang dari lembaga politik nasional dan pejabat
pemerintah pusat lainnya. Hakikat dan kualitas komunikasi internal,
hubungan antara dinas pelaksanaan dengan masyarakat, dan keterkaitan
secara efektif dengan swasta dan lembaga swadaya masyarakat
memegang peranan penting dalam pelaksanaan otonomi daerah. Hal
yang juga sama pentingnya adalah kepemimpinan. yang berkualitas,
komitmen staf terhadap tujuan kebijakan, dan sering juga disebut-sebut
niveleering organisasi pelaksanaan dalam susunan hierarkhi birokrasi.

SOSIOLOGI PEMERINTAHAN Rev Bahan Ajar

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

SOSIOLOGI PEMERINTAHAN Rev Bahan Ajar

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

BAB I

Sejarah sosiologi adalah sebagai ilmu pengetahuan yang

Yang melatar belakangi timbulnya sosio1ogi sebagai salah satu

L. Laeyendecker dalam Sumaryadi, I Nyoman (2010)

1) Tumbuhnya kapitalisme pada akhir abad ke- 15,

3) Perubahan berkenaan dengan reformasi Marthin Luther,

5) Lahirnya ilmu pengetahuan modern, dan

6) Berkembangnya kepercayaan pada diri sendiri.

Secara hampir sama Juga Ritzer mengidentifikasi beberapa

Franz Magnis-Suseno (1992) menjelaskan perbagai perubahan

(1) Kapitalisme dengan teknik modern yang memungkinkan

(2) Penemuan subjektivitas manusia modern, yaitu perubahan

(3) Rasionalisme yang dicirikan oleh kepercayaan pada kekuatan akal

Perubahan yang terjadi akibat revolusi benar-benar

Gejolak abad revolusi itu mulai menggugah para ilmuwan pada

1) Perubahan masyarakat bukan merupakan nasib yang harus

3) Dengan metode ilmiah yang tepat (penelitian berulang kali,

Dengan demikian sosiologi berjalan seturut bergeraknya

Sosiologi berasal dad bahasa Latin, yaitu kata socius dan

1) Max Weber: sosiologi adalah ilmu yang berupaya

2) Pitirim Sorokin: sosiologi adalah

a) ilmu yang mempelajari hubungan dan pengaruh timbal balik

b) sosiologi adalah ilmu yang mempelajari hubungan dan pengaruh

c) ilmu yang mempelajari ciri-ciri umum semua jenis gejala-gejala

3) Roucek dan Warren: sosiologi adalah ilmu yang

4) William F. Ogburn dan Mayer F Nimkop: sosiologi

5) J.A.A Von Dorn dan Cj. Lammers: sosiologi adalah

6) Selo Sumardjan dan Soelaeman Soemardi:

7) Paul B. Horton: sosiologi adalah ilmu yang

8) Soejono Sukamto: sosiologi adalah ilmu yang

9) William Kornblum: sosiologi adalah suatu upaya

10) Allan Jhonson: sosiologi adalah ilmu yang

Dan berbagai definisi di atas, maka dapat disimpulkan

Dalam perkembangannya, sosiologi berusaha untuk

Sosiologi merupakan ilmu sosial yang objeknya adalah

1) Sosiologi bersifat empiris, artinya bahwa ilmu pegetahuan tersebut

3) Sosiologi bersifat kumulatif, artinya bahwa teori-teori sosiologi

4) Sosiologi bersifat nonetis, yaitu yang dipersoalkan bukanlah buruk

Sejarah terbentuknya lembaga pemerintah tidak terlepas dan

Negara dibentuk sebagai akibat dan perputaran pengaruh arus

Sejarah negara, sebagaimana tercatat dalam sejarah, dimulai

Secara umum, pemerintah dapat didefinisikan sebagai organisasi

a) Otoritas memerintah dari sebuah unit politik;

b) Kekuasaan yang memerintah suatu masyarakat politik (political

Pemerintahan dalam bahasa Inggris disebut government

Kebutuhan akan pemerintah berangkat dan fakta bahwa

a) Monarkhi (Monarchy). Pemerintahan yang dipimpin

b) Despotisme (Despotism). Pemerintahan yang

c) Kediktatoran (Dictatorship). Pemerintahan yang

d) Oligarkhi (Oligarchy). Pemerintahan yang dipimpin

e) Plutokrasi (Plutocracy). Pemerintahan yang berasal

f) Demokrasi (Democrac). Pemerintahan yang

g) Teokrasi (Theocracy). Pemerintahan yang dipimpin

h) Anarkhi (Anarchy). Sebuah pemerintahan yang

Finer (1974), mengklasifikasikan pemerintah ke dalam

Selain kata pemerintahan, ada juga kata kepemerintahan,

yang menurut Ndraha, (2005: 141) diartikan sebagai segala

Taliziduhu Ndraha (2003) Sumaryadi, Nyoman 2010

Dari beberapa pengertian di atas, konsep tentang pemerintah

a) Badan-badan publik yang bertanggung jawab dalam sebagian

b) Pemerintah dalam arti luas yang meliputi konsep trias po1itica

c) Tingkatan pemerintah yang mulai dan pemerintah pusat hingga

Tujuan fundamental dan pemerintahan adalah pemeliharaan