2

SISTEM, PROSES, & SIKLUS KEB. PUBLIK

A. Sistem Kebijakan Publik (Mustopadidjaja AR,

1988), adalah keseluruhan pola kelembagaan
dalam pembuatan kebijakan publik yang
melibatkan hubungan di antara 4 unsur, yaitu:

1. Masalah kebijakan publik,

2. Proses pembuatan,
3. Kebijakan publik, dan
4. Dampaknya terhadap kelompok sasaran (target groups).
 3

Dalam sistem Kebijakan Publik hal yg terlebih dahulu

dipahami salahsatunya adalah Agenda setting.

Agenda setting adalah Proses dimana keinginan-

keinginan dari berbagai kelompok dalam masyarakat
diterjemahkan ke dalam butir-butir kegiatan agar
mendapat perhatian serius dari pejabat-pejabat
pemerintah (Howeltt and Ramesh, 1995)

Ada dua macam Agenda Setting, yaitu:

1. Systemic Agenda dan
2. Governmental Agenda.
 4

1. Systemic Agenda terdiri atas isu-isu yang dipandang

oleh politisi sebagai suatu masalah yang pantas
mendapat perhatian dari pemerintah, karena
masalah tsb ada dalam kewenangan pemerintah.

2. Governmental Agenda, adalah serangkaian masalah

yg secara eksplisit memerlukan pertimbangan yg
serius dari pemerintah sebagai pembuat kebijakan.
 5

Ada beberapa Kriteria isu yang bisa dijadikan agenda kebijakan publik
(Kimber, 1974; Salesbury 1976; Sandbach, 1980; Hogwood dan Gunn,
1986) diantaranya:
1. telah mencapai titik kritis tertentu; jika diabaikan, akan menjadi
ancaman yang serius;
2. telah mencapai tingkat partikularitas tertentu berdampak dramatis;
3. menyangkut emosi tertentu dari sudut kepent. orang banyak (umat
manusia) dan mendapat dukungan media massa;
4. menjangkau dampak yang amat luas ;
5. mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan dalam masyarakat ;
6. menyangkut suatu persoalan yang fasionable (sulit dijelaskan,
tetapi mudah dirasakan kehadirannya)
 6

B. PROSES KEBIJAKAN PUBLIK, DIKENAL ADANYA

UNSUR-UNSUR: INPUT, PROCESS, OUTPUT,
OUTCOMES, BENEFITS, IMPACT.

Tjokroamidjojo dan Mustopadidjaja (1996 : 45),

mengatakan bahwa kebijakan publik terdiri dari tiga
tahap, yaitu :
1. Tahap perumusan dan penetapan kebijakan;
2. Tahap pelaksanaan kebijakan;
3. Tahap penilaian hasil kebijakan.
 7

PROSES KEBIJAKAN PUBLIK TERSEBUT DIMULAI DENGAN:

1. Perumusan Kebijakan Publik.

Tahap ini mulai dari perumusan masalah sampai
dengan dipilihnya alternatif untuk direkomendasikan dan
disahkan oleh pejabat yang berwenang.

Menurut Michael (2003) ada lima hal yg harus

diperhatikan dlm membuat keputusan suatu kebijakan,
yaitu:
1) Recognition of rights for individuals: Keputusan
adalah pengakuan hak2 individu yg terlibat dalam
pengambilan keputusan.
 8

2) Consents of the people: Keputusan berhubungan dengan

orang2 atau rakyat yang memberi mandat;

3) Accountability of decision makers to the people: Pembuat

keputusan mempunyai kewajiban
mempertanggungjawabkan kepada rakyat yg memberi
mandat;

4) Representation: Keputusan hrs menjadi representasi dari

rakyat yang memberi mandat.

5) Formal processes to demarcate and limit the role of

decision maker: Keputusan hrs didasarkan pada proses
resmi yang memberikan batas2 kewenangan pada
pengambil keputusan.
 9

Mengingat pentingnya fase ini, maka William Dunn (1999)

menyebutkan setidaknya ada empat tahap dalam perumusan
masalah, antara lain:
1. Problem search (pencarian masalah),
2. Problem definition (pendefinisian masalah),
3. Problem specification (menspesifikasi masalah), dan
4. Problem sensing (pengenalan masalah).
 Public Problem 10
Tidak masuk dalam
Public Demand Policy Agenda

Policy Agenda Leave it alone

Tidak ada keputusan
Policy Formulation: kebijakan
Policy Analysis

POLICY Policy Decision

PROCESS Policy Statement Positive Action

Policy
Implementation
Policy Output

Policy Evaluation
a) Those who initiate and
Feedback maintain process
b) Effect on state of society
 11

BROMLEY (1989 : 33) MENGATAKAN BAHWA TINGKATAN

KEBIJAKAN TERDIRI DARI TIGA TINGKATAN YAITU : (1) POLICY
LEVEL; (2) ORGANIZATIONAL LEVEL; (3) OPERATIONAL
LEVEL. KETIGA TAHAPAN TERSEBUT SEBAGAI BERIKUT :

POLICY LEVEL

INSTITUTIIONAL ARRANGEMENT

ORGANIZATIONAL LEVEL
ORGANIZATIONAL ARRANGEMENT

OPERATIONAL LEVEL

PATTERNS OF INTERACTION
OUT COMES

ASSESMENT
 Fase-fase Dalam Proses Pembuatan Kebijakan dan
Karakteristiknya

Fase Karakteristik
Para pejabat yang dipilih atau diangkat mengidentifikasi
Penyusunan masalah dan menempatkannya pada agenda public.
Agenda Banyak masalah tidak disentuh sama sekali,
sementara lainnya ditunda untuk waktu lama.
Formulasi Para pejabat merumuskan alternative kebijakan untuk
Kebijakan mengatasi masalah.

Alternative kebijakan yg diadopsi dengan dukungan atau

Adopsi dan Pembuatan concensus dari mayoritas legislative, atau berdasarkan
Kebijakan keputusan peradilan.
Implementasi Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan dg
Kebijakan memobilisasi sumberdaya finansial dan sumberdaya
manusia.
Penilaian Institusi yang berwenang menentukan apakah kebijakan
Kebijakan yang dibuat sesuai ketentuan atau tidak

12
 Lima tahap dalam siklus kebijakan dan keterkaitannya
dengan penyelesaian masalah

Fase penyelesaian masalah terapan Tahapan dalam siklus kebijakan

(Phases of Applied Problem-Solving) (stages in policy cycle)

1. Pengenalan masalah (problem 1. Penempatan agenda (agenda-

recognition) setting)
2. Usulan solusi (proposal of 2. Formulasi kebijakan (policy
solution) formulation)
3. Pilihan solusi (choice of solution) 3. Pembuatan kebijakan (decision
making)
4. Menempatkan solusi menjadi efek 4. Implementasi kebijakan (policy
(putting solution into effect) implementation)
5. Monitoring hasil-hasil (monitoring 5. Evaluasi kebijakan (policy
result) evaluation)

13
 14

3. SIKLUS KEBIJAKAN PUBLIK

Perumusan
Kebijaksanaan

Evaluasi Implementasi
Kebijakan Kebijakan

Monitoring
Kebijkan
 15

SIKLUS KEBIJAKAN
(LESTER AND STEWART, 2000)

6. 1.AGENDA
PENCABUTAN SETTING

5. 2.FORMULASI
PERUBAHAN

4.EVALUASI 3.IMPLEMENTASI
 16

2. IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK.

Implementasi Kebijakan Publik merupakan sesuatu

yang penting, bahkan mungkin lebih penting daripada
pembuatan kebijakan.

Secara umum, tugas implementasi adalah

mengembangkan suatu struktur hubungan antara
tujuan kebijakan publik yang telah ditetapkan dengan
tindakan-tindakan pemerintah untuk merealisasikan
tujuan-tujuan tersebut yang berupa hasil kebijakan
(policy outcomes).
 17

Salah satu ukuran keberhasilan suatu kebijakan dapat

dilihat pada tahap implementasi kebijakan itu sendiri,
karenanya implementasi kebijakan merupakan aspek
yang penting dari keseluruhan proses kebijakan.

Hal ini ditegaskan pula oleh Udoji (1981 : 32) bahwa

the execution of policies is as important if not more
important than policy making. Policies will remain
dreams or blue prints file jackets unless they are
implemented.

Pelaksanaan kebijakan adalah suatu yang penting

bahkan mungkin jauh lebih penting dari pada
pembuatan kebijakan.
 18

Implementasi kebijakan merupakan suatu proses

pelaksanaan yang di dalamnya ada interaksi antara
tujuan dan tindakan yang disiapkan serta melibatkan
orang-orang yang terkait dengan kebijakan tersebut.

Pressman dan Wildavsky (dalam Jones, 1984)

menyampaikan bahwa implementation may be viewed
as a process of interaction between the setting of goals
and the actions geared to achieving them.

Implementasi kebijakan adalah proses tindakan yang

dilakukan baik oleh individu maupun pejabat baik
kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada
tercapainya tujuan yang telah digariskan dalam
keputusan kebijakan
 19

Kebijakan-kebijakan akan berupa impian saja atau

rencana bagus yang tersimpan rapih dalam arsip
kalau tidak diimplementasikan.

Van Meter dan Van Horn dalam Wahab (1997)

mengatakan those actions by public or private
individuals or groups that are directed at the
achievement of objectives set forth in prior policy
decisions.

Kenyataan menunjukan bahwa implementasi

kebijakan publik mengandung resiko kegagalan atau
tidak berhasil dalam mencapai tujuannya.
 20

Dalam hal terjadi kegagalan (implementation gap),

maka perlu dikaji pada tahapan mana yang
mengalami kegagalan tersebut, apakah dalam tahap
perumusan kebijakan atau dalam tahap implementasi
kebijakan.

Implementation gap dapat juga diartikan sebagai

perbedaan antara apa yang diharapkan oleh pembuat
kebijakan dengan apa yang senyatanya dicapai
sebagai hasil atau prestasi dari pelaksanaan
kebijakan.
 21

Besar kecilnya perbedaan tersebut sangat tergantung

kepada implentation capacity dari organisasi atau
orang yang dipercaya mengimplementasikan
kebijakan tersebut.

Walter Williams (dalam Wahab, 1997 : 61)

mengatakan bahwa implentation capacity adalah
kemampuan organisasi / aktor untuk melaksanakan
keputusan kebijakan (policy decision) sedemikian
rupa sehingga ada jaminan bahwa tujuan atau
sasaran kebijakan yang telah ditetapkan dalam
dokumen formal dapat dicapai.
 22

Williams (dalam Jones, 1984 : 65) menjelaskan

bahwa The most pressing implementation problem is
that of moving from decision to operations in such a
way that what is put into place bears a reasonable
resemblance to the decision and the functioning well
in its institutional environment.

Hal yang paling penting dalam proses implementasi

adalah memindahkan suatu keputusan kedalam
bentuk operasional yang masuk akal dan
difungsionalkan dengan baik dalam lingkungan
lembaga itu.
 23

Charles O. Jones (1984) menyampaikan bahwa

implementation is a process of getting additional
resources so as to figure out what is to be done and
highly interactive with prior policy activities

Pada prinsipnya bahwa implementasi kebijakan

memberi dasar konsepsi kepada aktivitas fungsional
suatu organisasi, interpretasi dan aplikasi, yang
beranggapan bahwa implementasi sebagai langkah
yang dinamik memerlukan usaha untuk mencari apa
yang akan dan dapat dilaksanakan.
 24

Ada beberapa faktor yang menyebabkan keberhasilan

atau kegagalan implementasi kebijakan, (Edwards III,
1980) yaitu :

1) Komunikasi;
2) Sumber daya;
3) Disposisi atau sikap pelaksana ; dan
4) Struktur birokrasi.
 25
Ada Tiga bentuk implementasi kebijakan publik
(Mustopadidjaja AR, 1988), yaitu:

1) Kebijakan langsung, yaitu kebijakan yang

pelaksanaannya dilakukan oleh pemerintah
sendiri.

2) Kebijakan tidak langsung, yaitu kebijakan yang

pelaksanannya tidak dilakukan oleh pemerintah.
Dengan demikian, dalam hal ini pemerintah
hanya mengatur saja.

3) Kebijakan campuran, yaitu kebijakan yang

pelaksanaannya dilakukan oleh pemerintah dan
bukan pemerintah (swasta).
 26

Ada beberapa pertanyaan dalam implementasi adalah:

1) Bagaimana cara kebijakan diimplementasikan?

2) Siapa saja yang dilibatkan dalam proses

implementasi tersebut?

3) Bagaimana interaksi diantara yg terlibat dlm

implementasi itu?

4) Siapa yang secara formal diberi wewenang

mengimplementasikan kebijakan dan siapa yang
informal lebih berkuasa dan mengapa?
 27

5) Bagaimana cara kerja birokrasi pusat dan daerah yang

terlibat dalam implementasi kebijakan/program.

6) Bagaimana cara atasan mengawasi bawahan dan

bagaimana mengkoordinasikannya?

7) Bagaimana tanggapan target groups terhadap

kebijakan tersebut?
 28

C. Monitoring Kebijakan Publik

Monitoring adalah kegiatan pengawasan terhadap

implementasi kebijakan yang meliputi keterkaitan
antara implementasi dan hasil-hasilnya (out-comes)
(Hogwood and Gunn, 1989).

William N. Dunn (1994), menjelaskan bahwa

monitoring mempunyai beberapa tujuan, yaitu:
1) Compliance (kesesuaian/kepatuhan) Menentukan
apakah implementasi kebijakan tersebut sesuai
dengan standard dan prosedur yang telah
ditentukan.
 29

2) Auditing (pemeriksaan), menentukan apakah

sumber-sumber/pelayanan kepada kelompok
sasaran (target groups) memang benar-benar
sampai kepada mereka.

3) Accounting (Akuntansi), menentukan perubahan

sosial dan ekonomi apa saja yang terjadi setelah
implementasi sejumlah kebijakan publik dari waktu
ke waktu.

4) Explanation (Penjelasan), menjelaskan mengenai

hasil-hasil kebijakan publik berbeda dengan tujuan
kebijakan publik.
 30

D. EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK

Evaluasi kebijakan sebagai suatu pengkajian secara

sistematik dan empiris terhadap akibat-akibat dari suatu
kebijakan dan program pemerintah yang sedang berjalan
dan kesesuaiannya dengan tujuan-tujuan yang hendak
dicapai oleh kebijakan tersebut.

Kesulitan dalam evaluasi kebijakan, antara lain adalah

tujuan-tujuan dalam kebijakan publik jarang dilakukan
(ditulis) secara cukup jelas, dalam artyi seberapa jauh
tujuan-tujuan kebijakan publik itu harus dicapai.
Pengembangan ukuran-ukuran yang tepat dan dapat
diterima semua pihak sangat sulit dilakukan (Howlett dan
Ramesh,1995)
 31

KRETERIA MELAKUKAN EVALUASI KEBIJAKN PUBLIK

(WILLIAM M. DUNN, 1994:405)

• Effectiveness: Informasi sejauhmana pencapaian hasil

yang dikehendaki;
• Efficiency: berhubungan dengan perhitungan;
banyaknya kesempatan dalam pencapaian hasil;
• Adequacy: Pencapaian hasil dihubungkan dengan
pemecahan masalah yang dihadapi;
• Equity: Mengukur keadilan diantara kelompok2 yang
terlibat;
• Responsiveness: Melihat kepuasan yang dirasakan
oleh kelompok2 tersebut;
• Appropriateness: Mempelajasi apakah hasil yang
dicapai betul2 bermanfaat.
 32

Howlett dan Ramesh (1995), mengemukakan bbrp bentuk

evaluasi kebijakan, yaitu :
a. Administrasi Evaluation (evaluasi Administratif). Evaluasi
administratif pada umumnya dibatasi pada pengkajian
tentang efisiensi penyampaian pelayanan pemerintah dan
penentuan, apakah penggunaan dana oleh pemerintah sesuai
dengan tujuan yang telah dicapai.

b. Judicial Evaluation (Evaluasi Yudisial). Evaluasi yudisial

mengadakan pengkajian apakah kebijakan yang dibuat
pemerintah telah sesuai dengan peraturan perundang-
undangan, apakah tidak melanggar HAM dan hak-hak
individu.

c. Political Evaluation (Evaluasi Politis). Evaluasi politis masuk

dalam proses kebijakan hanya pada waktu-waktu tertentu.
Misalnya, pemilihan umum.
 33

Beberapa Bentuk Evaluasi Administratif, yaitu:

1) Effort Evaluation. Effort evaluation bertujuan untuk

mengukur kuantitas inputs (masukan) program, yaitu
kegiatan yang dilakukan untuk mencapai tujuan.
Inputs itu adalah personil, ruang kantor, komunikasi,
transportasi,dan lain-lain, yang dihitung berdasarkan
biaya yang digunakan.

2) Performance evaluation. Performance evaluation

mengkaji ouputs program. Contoh, outputs rumah
sakit : tempat tidur yang tersedia, jumlah pasien.
 34

3) Effectiveness Evaluation. Effectiveness evaluation

bertujuan untuk menilai apakah program telah
dilaksanakan, kemudian diadakan perbandingan
kesesuaian antara pelaksanaan program dengan
tujuan kebijakan.

4) Process evaluation. Process evaluation mengkaji

peraturan-peraturan dan prosedur-prosedur operasi
organisasi yang digunakan dalam penyampaian
program.
 Kriteria Evaluasi Kebijakan
N Kriteria Pertanyaan Keterangan

 Berkenaan dengan apakah kebijakan mencapai hasil

(akibat) yang diharapkan atau mencapai tujuan dari
1 Efektivitas Apakah hasil yang diadakannya tindakan.
(Effectiveness)
. diinginkan telah tercapai  Efektifitas berhubungan dengan rasionalitas teknis,
diukur dari unit produk atau layanan atau nilai
moneternya.

Seberapa banyak usaha  Berkenaan dengan jumlah usaha yang diperlukan untuk
2 Efisiensi yang diperlukan untuk menghasilkan tingkat efektivitas tertentu.
(Efficiency)
. mencapai hasil yang  Efisiensi sinonim dari rasionalitas ekonomis, merupakan
diinginkan? hubungan antar efektivitas dan usaha.
 Berkenaan dengan seberapa jauh suatu tingkat
3 Kecukupan Seberapa jauh pencapaian
efektifitas memuaskan kebutuhan, nilai, atau
(Adequacy)
. hasil yang diinginkan ?
kesempatan yang menumbuhkan adanya masalah.

Apakah biaya dan manfaat

 Berhubungan dengan rasionalitas legal dan social dan
4 Kesamaan distribusikan secara
menunjuk pada distribusi akibat dan usaha antara
(Equity)
. merata kepada kelompok-
kelompok-kelompok yang berbeda dalam masyarakat.
kelompok yang berbeda?

Apakah hasil kebijakan

memuaskan kebutuhan,  Berkenaan dengan seberapa jauh suatu kebijakan dapat
5 Responsivitas
preferensi atau nilai memuaskan kebutuhan, preferensi, atau nilai kelompok-
(Responsiveness)
.
kelompok-kelompok kelompok masyarajat tertentu.
tertentu?

Apakah hasil (tujuan) yang  Berhubungan dengan rasionalitas substantive dan tidak
6 Ketetapan
dinginkan benar-benar berkenaan dengan satuan criteria secara individual
(Appropriateness)
.
berguna atau bernilai? tetapi dua atau lebih criteria secara bersama-sama.
35