Modul 6

Birokrasi dan Militer di Indonesia

Mata Kuliah Sistem Politik Indonesia (IPEM 4213)

Evida Kartini, S.Sos., M.Si

 Konsep Birokrasi (1)
• Pertama kali diperkenalkan oleh Baron de Grimm (Perancis,
1760-an), mengacu kepada kekuasaan orang-orang yang duduk
di dalam pemerintahan. Asal katanya adalah bureau yang
berarti meja tulis.

• Untuk menyindir kinerja dan pelayanan buruk para pejabat

negara pada saat itu digunakan kata bureaumania.

• Varian dari istilah tersebut yang muncul belakangan adalah

bureaucratie (Perancis), burocratie (Jerman), burocrazia (Itali)
dan bureaucracy (Inggris).
 Konsep Birokrasi (2)

Definisi
“Keseluruhan aparat pemerintah –baik
sipil ataupun militer– yang melakukan
tugas membantu pemerintah dan
menerima gaji dari pemerintah karena
statusnya tersebut.”
(Yahya Muhaimin, 1980)
 Asal Usul Birokrasi
• Birokrasi lahir sebagai alat kekuasaan
Untuk menjalankan kekuasaan dengan efektif, Machiavelli
menyarankan penguasa memiliki aparat yang solid, kuat,
profesional dan kokoh. Birokrasi dibentuk untuk
mengimplementasikan kekuasaan dan kepentingan penguasa
dalam mengatur kehidupan negara.

• Birokrasi lahir karena kebutuhan masyarakat

Kebutuhan masyarakat akan pelayanan publik yang dianggap
sebagai faktor lahirnya birokrasi.
 Tipe Ideal Birokrasi
Otoritas birokrasi menurut Weber idealnya berdasarkan otoritas legal,
bukan tradisional atau kharismatis. Ciri otoritas legal birokrasi adalah:
• Tugas-tugas pejabat diorganisir secara teratur dan berkelanjutan.
• Tugas dibagi secara fungsional dan disertai dengan kewenangan serta
sanksi sesuai tingkatannya.
• Jabatan diatur secara hirarkis.
• Aturan tentang pekerjaan bisa bersifat teknis maupun legal.
• Sumberdaya institusi dibedakan dari sumberdaya individu.
• Jabatan bukan merupakan hak pribadi.
• Administrasi dijalankan dengan dokumen tertulis.
• Sistem kekuasaan legal dapat memiliki banyak bentuk, tapi yang paling
murni adalah staf administrasi birokratis.
 Birokrasi bersifat rasional, hirarkis, dan netral (apolitis).
 Kritik Terhadap
Tipe Ideal Birokrasi
Struktur berjenjang dan eksklusifitas
• Seringkali struktur birokrasi menimbulkan red-tape
• Birokrasi sering berkembang sebagai kelompok yang memiliki solidaritas tinggi
untuk melindungi kepentingannya, sehingga tidak berorientasi pada tugas dan
fungsinya (Robert K. Merton, 1968).
Penekanan pada spesifikasi unit-unit kerja
• Ada kemungkinan unit-unit mementingkan unitnya sendiri (Merton, 1968).
• Displacement of goals (Phillip Selznick, 1949).
Bentuk birokasi yang mirip militer
• Menurut Friedrich (1940), otoritas birokrasi Weber mirip militer, cenderung
tertutup pada pola konsultatif dan kooperatif. Para pejabat dan pegawai tidak
berkembang optimal karena hanya menerima dan menjalankan perintah.
Penekanan pada aspek legalitas
• Orientasi pada tugas dan formalitas menghilangkan esensi pelayanan publik yang
berorientasi pada masyarakat (Rudolf Smed, 1928).
 Birokrasi dalam Politik (1)
Mengapa birokrasi kuat secara politik (Setiono, 2002)
• Pemilikan aset sumberdaya kekuasaan
• Peran birokrasi yang penting di dalam masyarakat
• Peran strategis birokrasi dalam hubungan penguasa dan
masyarakat.

Sumber kekuasaan birokrasi (B. Guy Peters, 1978)

• Penguasaan informasi dan keahlian
• Kewenangan yang berkaitan dengan pengambilan kebijakan
• Legitimasi
• Permanen dan stabil.
 Birokrasi dalam Politik (2)
Aset kekuasaan birokrasi (Setiono, 2002)
• Legitimasi personifikasi negara yang dijamin UU
• Penguasaan informasi
• Keahlian teknis
• Status sosial yang tinggi
• Kesinambungan lembaga
• Peran dalam formulasi dan implementasi kebijakan
• Kepermanenan lembaga.
 Birokrasi dalam Politik (3)
Peran Birokrasi dalam Sistem Politik
• Proses input
• Proses legislatif
• Penerjemah produk legislatif
• Pelaksana keputusan politik

Penyalahgunaan kekuasaan birokrasi

• Penggunaan aset dan infrastruktur untuk mendukung
kekuasaan politik tertentu
• Korupsi, kolusi dan nepotisme
• Penggunaan fasilitas dinas untuk kepentingan pribadi
• Arogansi sikap.
 Politisasi Birokrasi
Yaitu menggunakan birokrasi sebagai mesin atau alat
politik, baik bagi aktor politik ataupun kelompok politik
tertentu, termasuk di dalam birokrasi sendiri.

Ciri politisasi birokrasi

• Birokrasi berkembang menjadi kekuatan politik
• Birokrasi terlibat di dalam proses politik, baik secara langsung
dalam, mendukung kelompok politik tertentu, negosiasi atau
transaksi politik tertentu, atau secara tidak langsung
mempengaruhi suatu kebijakan.
 Karakteristik Bureaucratic
Polity Indonesia
Menurut Harold Crouch, karakteristik bureaucratic polity di
Indonesia ada tiga:
• Lembaga politik utama yang ada di Indonesia adalah birokrasi
• Lembaga-lembaga politik lainnya seperti partai politik dan
kelompok-kelompok kepentingan lemah, sehingga tidak mampu
mengontrol dan mengimbangi birokrasi
• Massa di luar birokrasi secara politik dan ekonomi pasif.

 Politisasi birokrasi selama masa Orde Baru berhasil

menguatkan pemerintah selama 32 tahun.
 Dampak Negatif
Politisasi Birokrasi
Counter-productive terhadap demokrasi
• Penempatan orang parpol di dalam birokrasi berakibat tidak
berjalannya mekanisme promosi dan jenjang karir yang
rasional dan berdasarkan merit system.
• Politisasi birokrasi menciptakan rasa antipati atau tidak bisa
bekerjasama dengan orang-orang yang tidak berasal dari
partai yang sama.
• Utilisasi aset dan sumberdaya negara berpusat pada aktor
politik dan birokrasi, mengabaikan masyarakat.
 Pengendalian Birokrasi
Menurut Weber, pengendalian birokrasi dapat
dilakukan dengan:
• Prinsip kolegialitas
• Prinsip pembagian kekuasaan
• Prinsip administrasi amatir
• Sistem demokrasi
• Sistem representasi
 Birokratisasi
Weberisasi
Parsonisasi
• Memperbesar jumlah aparat birokrasi
• Tidak diikuti oleh kesiapan infrastruktur dan suprastruktur
• Perbandingan di sekitar tahun 70-an, jumlah pegawai negeri di Thailand
meningkat sekitar seratus ribu (50%), Malaysia beberapa ratus ribu (90%),
dan Indonesia sekitar satu setengah juta (400%).
Orwellisasi
• Birokrasi dijadikan perpanjangan tangan untuk mengontrol masyarakat
• Memperluas bidang-bidang yang dikendalikan dalam birokrasi
Jacksonisasi
• Birokrasi menjadi mesin politik untuk mengakumulasikan kekuasaan negara
• Birokrasi menjadi tidak netral; misalnya monoloyalitas era Orde Baru
 Isu dalam Birokratisasi
Re-inventing Birokrasi
• Mewirausahakan birokrasi
• perubahan paradigma dalam melihat organisasi publik
pemerintah (visi dan misi)
• pembagian antara tugas administrasi publik dengan masalah
politik (menutup peluang political appointy ke organisasi
publik)
• Membangun organisasi-organisasi kontra birokrasi sebagai
kekuatan eksternal penilai birokrasi
• Restrukturisasi (perampingan fungsi)
 Militer di Indonesia
• Militer (Military) yaitu prajurit atau tentara; angkatan bersenjata (the
soldiers; the army; the armed forces).
• Di Negara Modern, militer adalah angkatan bersenjata yang terdiri dari 3
atau 4 angkatan perang yaitu darat, laut, udara dan marinir.
• Di Indonesia, batasan militer berubah seiring waktu.
- Orde Lama: Militer adalah Angkatan Perang RI (APRI) yang terdiri dari angkatan darat, laut
dan udara. Tahun 1959 berubah menjadi ABRI dan Keppres 290/1964 menetapkan POLRI
bagian dari ABRI.
- Orde Baru: Militer adalah ABRI yang terdiri dari Angkatan darat, Laut dan Udara dan 1
(satu) POLRI didalamnya.Ini dikukuhkan melalui UU No.20 Tahun 1982 tentang Ketentuan2
Pokok Hankamneg RI.
- Orde Reformasi: Terhitung 1 April 1999, Militer adalah TNI AD, TNI AL, dan TNI AU yang
dipimpin oleh komando Panglima TNI yang berada di bawah Presiden sebagai Pangti
Angkatan Bersenjata. POLRI terpisah secara organisasional dari TNI dan kedudukannya
langsung berada di bawah Presiden.
 Batasan Konseptual
• Sipil (Civilian) adalah (person) not serving with armed forces
atau seseorang yang bekerja di luar profesi Angkatan
Bersenjata
• Eliot A. Cohan: Sipil adalah masyarakat umum, lembaga
pemerintah, politisi dan negarawan.
• Suhartono: Sipil adalah masyarakat politik yang diwakili oleh
partai politik
• Alfred C. Stepan: Sipil adalah masyarakat politik dan
masyarakat politik adalah sebuah arena tempat masyarakat
bernegara secara khusus mengatur dirinya sendiri dalama
kontestasi politik guna memperoleh kontrol atas kekuasaan
pemerintah dan aparat negara
 Peran Militer dan Sipil
• Militer adalah alat negara dan memegang fungsi
pertahanan negara.

• Sipil adalah masyarakat politik yang memegang

fungsi sosial, politik, ekonomi dan budaya.
 Militer dan Politik (1)
• Dalam kenyataannya, ada militer di banyak negara yang
mengambil alih fungsi sosial, politik, dan ekonomi dari
sipil.
• Faktor-faktor yang menyebabkan militer masuk ke ranah
sosial, politik, dan ekonomi (Harold Crouch)
1. Faktor Internal Militer
a. Nilai dan sikap para perwira militer yang
memperngaruhi orientasi mereka terhadap politik dan
konsepsi atas perannya dalam kehidupan bermasyarakat.
Ini merupakan hasil dari pengalaman historis dan
keberadaan militer itu sendiri.
 Militer dan Politik (2)
Terkait hal tersebut di atas, terdapat 3 tipe militer yaitu:
1. Militer Profesional
2. Militer Revolusioner
3. Militer Pretorian
b. Kepentingan material perwira militer baik sebagai anggota
korporasi, kelas sosial dan Individu. Korporasi: menyangkut
kecukupan alokasi dana untuk fasilitas dan gaji perwira
militer. Korps Perwira sebagai Kelas Menengah yang dapat
menekan pemerintah terhadap situasi sosial politik ekonomi
untuk tindakan penyelamatan.
 Militer dan Politik (3)
2. Faktor Eksternal
a. Kondisi sosio ekonomi
- Di negara yang maju politik ekonomi dan sosial, militer di
barak.
- Di negara berkembang yang carut marut, militer masuk ke
politik.
b. Situasi politik yang terjadi
- Kegagalan otoritas sipil yang memerintah secara efektif.
c. Peranan Lingkungan Internasional
- Pertumbuhan ekonomi dimana investasi asing tinggi dan
menyebabkan ketidakmerataan pendapatan. Dominasi asing yang
menyebabkan negara chaos sehingga stabilitas ekonomi sosial dan
politik susah didapatkan. Militer masuk untuk menciptakan kondisi
yang kondusif bagi modal asing.
 Militer dan Politik (4)
Tingkat Keterlibatan Militer dalam Politik (Nordlinger; 1977)

Moderators Guardians Rulers

- Kekuasaan Kekuasaan Kontrol Dominasi

yang dimiliki veto pemerintahan Rezim

- Tujuan Melindungi Melindungi Memengaruhi

ekonomi dan status quo status quo dan perubahan
Politik mengoreksi politik dan
kesalahan- terkadang
kesalahan serta perubahan
pemborosan sosial ekonomi
 Militer dan Politik (5)
Keterlibatan Militer dalam Politik
1. Model Tradisional
• Abad ke-17 dan ke-18 dalam kerajaan monarki di Eropa
• Kaum aristokrat membentuk kelompok sipil (birokrasi) dan militer secara
bersamaan dan dikendalikan oleh kaum aristokrat.
• Supremasi sipil atas militer dan kaum aristokrat mengambil peran sebagai
pimpinan militer.
2. Model Liberal
• Lebih jelas dari model tradisional  perbedaan keahlian dan tanggung jawab
antara sipil dan militer
• Kelompok sipil dipilih dan ditunjuk
• Kelompok militer tidak memiliki ruang dalam kehidupan politik
• Segala hal terkait mengenai militer diputuskan oleh sipil
3. Model Penetrasi
• Terjadi di negara komunis atau totaliter
• Militer memiliki pengaruh politik atas pemerintahan misalnya melalui penetrasi
gagasan-gagasan politik.
 Militer dan Politik (6)
Keterlibatan militer dalam politik (Perlmutter)
1. Autokratik praetorian (the personalist/a despot-tyrant/the
despot-patrimonial)
– Ketika ada seorang penguasa yang sangat berkuasa di dalam suatu
negara.
– Misal: Idi Amin di Uganda, Samoza di Nikaragua
2. Oligarki praetorian
– Struktural kekuasaan dikendalikan oleh sejumlah orang
– Misal: Irak, Mesir, Suriah
3. Korporatis praetorian
– Kekuasaan didasarkan pada korporatisme dan klientalisme
 Militer Indonesia Era
Demokrasi Parlementer
- Gagasan menghapus partai politik dan menggantikannya dengan
golongan profesi (fungsional) oleh Soekarno dan militer masuk
didalamnya.
- Pembentukan Dewan Nasional yang banyak terdiri dari pejabat
militer.
- Kabinet Karya (Djuanda) setelah Kabinet Ali II jatuh, ada 3
menteri yang berasal dari militer.
- Dewan Perancang Nasional (Depernas) tahun 1958.
- Secara garis besar militer saat itu tidak memiliki peran sospol
yang signifikan (dengan landasan hukum yang jelas).
- Militer kecewa dengan otoritas sipil karena jatuh bangunnya
kabinet, separatisme daerah, dan distribusi ekonomi yang tidak
merata dan memuncak pada 17 Oktober 1952.
 Militer Indonesia Era
Demokrasi Parlementer
- Ada upaya rasionalisasi dalam tubuh militer dimana eksponen PETA
takut kalau mereka tersingkir dan kedudukannya jatuh karena
Kepemimpinan militer diambil alih oleh Teknokrat Militer lulusan
AKMIL Belanda. Politisi sipil mendukung PETA. Perwira lulusan
AKMIL tidak setuju dan datang ke Soekarno untuk membubarkan
Parlemen.
- Nasionalisasi ekonomi, militer mulai masuk ke Indonesia
- Diperkenalkan Konsep Jalan Tengah oleh A.H Nasution pada 11
November 1958 di Magelang
- Dekrit Presiden yang menandakan dominasi Soekarno dan Militer
dalam kehidupan sosial politik Indonesia.
- Mulai konflik dengan PKI dimana 17 Agustus 1951 di Kabinet
Soekiman, TNI merazia dan menangkap kader2 PKI di Parlemen
(Tjugito)
 Militer Indonesia Era
Demokrasi Terpimpin
- Dalam masa ini, merupakan awal dari militer sebagai kekuatan sosial politik
dengan landasan hukum yang kuat
- Militer duduk dalam posisi-posisi strategis dalam pemerintahan Soekarno.
- Militer dapat memilih wakilnya dalam MPR, DPR dan Dewan Nasional
- Militer menguasai sebagian besar aset ekonomi negara akibat Program
Benteng. Ini yang kemudian dianggap PKI sebagai pembentukan dinasti
ekonomi militer, koruptor pencoleng dan kapitalis birokrat (3 setan kota).
- Menjelang tahun 1964-1965 mulai terjadi perpecahan dalam militer dan
konfrontasi militer dengan Soekarno dan PKI. Adanya rongrongan PKI
untuk membentuk Angkatan ke-5 yaitu mempersenjatai Buruh dan Kaum
Tani
- Kepala Staf Gabungan dihapus dan PANGAB menjadi menteri.
 Militer Indonesia
Era Orde Baru
Alasan militer Indonesia masuk ke Politik (3 versi)
1. Versi Soeharto dan Ali Murtopo
2. Versi Abdul Haris Nasution
3. Versi Muhammad Hatta
- Terjadi perluasan peran sosial politik ekonomi militer Indonesia dengan dikukuhkannya
ABRI sebagai kekuatan sosial politik secara de jure melalui UU no.20/1982 Pasal 26 dan 28
dan UU No.2/1988 Pasal 6
- Militer masuk ke dalam birokrasi pusat dan daerah dimana jabatan Mendagri dipegang oleh
militer yang berpengaruh dalam mengontrol kegiatan Parpol dalam memenangkan pemilu.
Korps Karyawan Mendagri menjadi cikal bakal monoloyalitas PNS terhadap Golkar.
- Struktur organisasi militer tingkat komando teritorial yang sejajar dengan pemerintahan
daerah. Kodam sejajar Gubernur. Korem sejajar Walikota, Kodim sejajar Kabupaten dan
Koramil sejajar Kecamatan dan Babinsa sejajar Desa dan Kelurahan.
- Militer sebagai mesin kelahiran Golkar.
- ABRI di legislatif dengan 100 kursi (1971-1992) dan 75 kursi (1997)
- Peran Soeharto sangat kuat dalam mengangkat Panglima TNI dan Kepala-Kepala Staf
Angkatan.
 Militer Indonesia
Era Reformasi
1. B.J Habibie
- ABRI mulai menerapkan paradigma baru dengan meredefinisi, reposisi dan
reaktualisasi peran ABRI di Indonesia. Ini ditunjukkan dengan melakukan 14
perubahan khususnya terkait persoalan ekses peran sosial politik ABRI dalam
Dwi Fungsi ABRI, misalnya perubahan Staf Sospol menjadi Staf Teritorial,
demiliterisasi jabatan birokrasi, pemisahan POLRI dari ABRI, Perubahan nama
ABRI menjadi TNI, penghapusan DOM, dll.
- Pengurangan jumlah anggota fraksi TNI dan POLRI di MPR secara bertahap
sampai tahun 2009 (pada kenyataannya dipercepat sampai tahun 2004)
- Masih terdapat rangkap jabatan Menhan dan Pangab yang dipegang oleh Jenderal
Wiranto. Kekuasaan militer masih relatif besar dan signifikan.
- TNI sudah mulai melepaskan diri dari Keluarga Besar ABRI sehingga kemudian
para purnawirawan ABRI menyebar ke banyak partai politik.
- Dalam Pengangkatan Kepala Staf Angkatan dan pejabat-pejabat dibawahnya,
Habibie hanya menyerahkan “blanko kosong” kepada Jenderal Wiranto dan
Wanjakti (Dewan Jabatan dan Kepangkatan Tinggi)
 Militer Indonesia
Era Reformasi
2. Abdurrahman Wahid
- Kebijakannya memperlihatkan supremasi sipil atas militer yaitu dengan menunjuk
Menhan dari kalangan sipil yaitu Prof. Dr Juwono Sudarsono dan kemudian
Mahfud MD, namun ini tidak berpengaruh signifikan di kalangan TNI
- Mengangkat Panglima TNI dari AU yaitu Laksamana Widodo AS dimana selama
ini yang menjadi PANGAB atau Panglima TNI selalu berasal dari Angkatan
Darat.
- Bersifat intervensionis (seperti peran Soeharto) yang ikut menentukan jabatan
strategis militer. Ini ditunjukkan dengan menunjuk para perwira reformis seperti
Letjen Agus Wirahadikusuma untuk masuk dalam posisi penting di tubuh militer
tanpa memperhatikan “rank and file”.
- Akibatnya militer terpecah dalam 2 kubu yaitu Kubu Agus Wirahadikusuma dan
kubu Wiranto.
- Mengganti Kapolri Jenderal Suroyo Bimantoro secara sepihak tanpa ada
koordinasi dengan ybs dan tanpa persetujuan DPR.
 Militer Indonesia
Era Reformasi
3. Megawati Soekarnoputri
- Lebih bersikap hati-hati dan berusaha “tut wuri handayani”
dari “mainstream” militer.
- Mengembalikan jabatan Panglima TNI ke tangan TNI AD
dengan mengangkat Jenderal Endriartono Sutarto.
- Mengangkat KASAD berdasarkan “rank and file” prajurit
yaitu Jenderal Ryamizard Ryacudu.
- Tetap mengangkat Menhan dari kalangan sipil yaitu Matori
Abdul Djalil. Namun ini tetap tidak signifikan di kalangan
TNI karena Menhan hanya berfungsi secara administratif saja
tanpa memiliki peran signifikan dalam wewenang komando
atas pasukan-pasukan. Jabatan Panglima TNI tetap sejajar
dengan Menhan.
 Militer Indonesia
Era Reformasi
4. Soesilo Bambang Yudhoyono
- Seharusnya pada pemerintahan SBY sudah terlihat usaha reformasi di bidang militer,
setidaknya dari sisi produk regulasi yang juga belum saling melengkapi.
- Masa ini ditandai dengan keluarnya fraksi TNI/POLRI dari MPR RI
- Saat ini, ada 2 UU yang mengatur tentang militer yaitu UU Pertahanan negara
no.3/2002 dan UU TNI no.34/2004. Disisi lain, perlu adanya UU lain yang mengisi
kekosongan UU yang telah ada sebelumnya; seperti UU Komponen Cadangan, UU
Keamanan Negara, namun pembahasan rencana UU tersebut belum tuntas karena
adanya silang kepentingan tertentu.
- Budaya politik di militer masih terlihat dimana Panglima TNI dan Kapolri seringkali
membuat pernyataan-pernyataan politik di luar konteks organisasi militer itu sendiri
(misalnya tentang pemilu)
- Masalah bisnis militer yang belum selesai.
- Persoalan pembangunan postur pertahanan TNI yang belum tuntas padahal ini
penting untuk menciptakan militer yang profesional di Indonesia.
- Peran militer dalam politik lokal masih sangat aktif.
 Militer Indonesia
Era Reformasi
Subordinasi terhadap supremasi sipil
• Presiden berasal dari kalangan sipil
• Menteri Pertahanan berasal dari kalangan sipil
• Personel TNI yang ingin berpartisipasi dalam politik mengundurkan diri
(pensiun) dari TNI.
Penghapusan Komando Teritorial
Fungsi Koter
• Mengelola Satuan-satuan di bawah komando TNI
• Melatih rakyat sebagai komponen pertahanan
• Menyiapkan dan melaksanakan kampanye militer untuk mempertahankan daerah
menghadapi ancaman dari luar
• Membantu pemerintah daerah dalam masalah pertahanan.
Alasan Penghapusan Koter
• Respons terhadap tuntutan masyarakat
• Mendorong percepatan demokrasi
• Sejalan dengan kebijakan otonomi daerah
• Koter sering dianggap sebagai alat kekuasaan rejim Orde Baru.