BAB 4

Teori Kelembagaan Publik

Seperti semua mata pelajaran yang kompleks, organisasi publik lebih mudah
dipahami setelah tidak diikat, diperiksa sebagian demi sebagian, dan disusun
kembali untuk penilaian seluruh kondisi mereka. Dua bagian penting dari studi
modern tentang organisasi publik adalah
- organisasi dan manajemen institusi publik yang ada dan terbatas, sekarang
umumnya dipahami oleh teori institusional, dan
- kopling dan hubungan-hubungan antarinstitutional, antar-agama, dan pihak
ketiga, sekarang umumnya dipahami oleh teori jaringan atau teori tata kelola,
subjek Bab.
Bab ini membahas yang pertama dari bagian-bagian ini, dan dengan melakukan hal
ini lebih lanjut menguraikan subjek. Adalah umum untuk memasukkan manajemen
dan organisasi dalam pertimbangan studi organisasi publik (Rainey; Denhardt;
Moore; Gortner, Mahler, dan Nicholson). Karena kami yakin berguna untuk
mempertimbangkan studi tentang perilaku administrasi dan manajemen organisasi
publik sebagai subjek yang dapat dipisahkan dari studi tentang institusi publik, kami
telah memisahkannya dan menangani teori manajemen publik di Bab.

Teori Kelembagaan
Era keemasan hegemoni administrasi publik hancur dalam s. Pada dekade pertama
abad kedua puluh satu, sebuah pemerintahan baru Administrasi Publik yang
didasarkan pada institusionalisme yang diterima secara luas bermunculan.
Institusionalisme bukanlah teori dalam pengertian formal; melainkan kerangka kerja,
bahasa, dan serangkaian asumsi yang memegang dan memandu penelitian empiris
dan pengembangan teori di banyak administrasi publik. Ini dimulai dengan argumen
tentang arti-penting tindakan kolektif sebagai dasar untuk memahami lembaga-
lembaga politik dan sosial, termasuk organisasi politik dan birokrasi formal. Ini
adalah tantangan bagi ilmu politik, yang melihat lembaga terutama sebagai kerangka
kerja untuk pilihan individu yang rasional dan menekankan kepentingan dan
persaingan yang saling bertentangan. Institusi dipengaruhi oleh konteks sosial,
ekonomi, dan politik mereka, tetapi mereka juga sangat mempengaruhi konteks itu:
"Demokrasi politik tidak hanya bergantung pada kontribusi ekonomi dan sosial tetapi
juga pada desain lembaga-lembaga politik" (March dan Olsen,). Pentingnya desain
lembaga pada perilaku mereka dan pada hasil politik mereka telah cukup
ditunjukkan (Lijphart; Weaver dan Rockman).
Perkembangan teori organisasi pasca-Weberian melacak ke dan karya James
Thompson, Herbert Simon, James G. March, Anthony Downs, William Buchanan,
Gordon Tullock, Vincent Ostrom, dan lain-lain. Penghilangan teori organisasi dari
sosiologi, teori pasar dari ekonomi, teori kontrol demokratis terhadap birokrasi dari
ilmu politik, dan, mungkin di atas semua, teori rasionalitas terbatas semuanya
bercampur, berbenturan, dan digabungkan dalam interdisipliner dan lintas disipliner.
pertimbangan organisasi yang kompleks. Oleh s, ditandai khususnya oleh March
dan In-stitutions Menemukan Kembali Johan Olsen (), teori organisasi interdisipliner
pasca-Weberian kemudian secara umum digambarkan sebagai teori institusional.
Karena birokrasi tidak pernah benar-benar hilang, klaim pada bulan Maret dan Olsen
untuk menemukan kembali lembaga mungkin agak berani, tetapi para sarjana ini
tetap membuat studi kelembagaan berbeda: berbeda dari teori organisasi tetapi
penting diinformasikan olehnya; berbeda dari teori pilihan rasional tetapi penting
diinformasikan olehnya; dan berbeda dari administrasi publik tradisional yang
berakar pada era reformasi tetapi penting untuk diinformasikan olehnya. Di masa
kita ini, teori institusional adalah persimpangan kritis di mana pertemuan disiplin ilmu
bertemu dalam perhatian mereka pada organisasi yang kompleks. Institusi yang
dipertimbangkan termasuk negara bagian dan yurisdiksi dan sub-yurisdiksi
pemerintah lainnya, parlemen, birokrasi, birokrasi bayangan dan kontrak, organisasi
non-pemerintah, universitas, dan perusahaan atau perusahaan swasta yang
memiliki tujuan publik yang jelas dan berbeda. Intinya adalah, teori institusional
modern tidak terbatas pada studi birokrasi pemerintah dan sebagai hasilnya telah
bergerak jauh melampaui studi tradisional administrasi publik yurisdiksi.

Perspektif dan nada institusionalisme dalam administrasi publik ditetapkan dengan

publikasi dokumen-dokumen yayasan, Birokrasi James Q. Wilson: Apa yang
Dilakukan oleh Instansi Pemerintah dan Mengapa Mereka Melakukannya dan March
serta Lembaga-Lembaga Penemu Kembali Olsen. Para penulis ini menunjuk pada
keterbatasan ekonomi dan logika pasar sebagai teori yang menjelaskan perilaku
institusional, dan sebagai gantinya membangun teorinya berdasarkan pertimbangan
struktur, terutama hierarki, dan perilaku individu dan kelompok dalam konteks
kelembagaan; tentang interaksi individu dan organisasi dan konteks politik, sosial,
dan ekonomi mereka yang lebih luas; dan tentang pengaruh norma-norma
profesional dan budaya pada pola perilaku institusional dan umur panjang serta
produktivitas institusional. Banyak dari beasiswa terkemuka dalam administrasi
publik di s umumnya cocok ke dalam kategori dan konsep yang ditetapkan oleh
Wilson, March, dan Olsen.
Hari ini kita semua adalah institusionalis. Mudah untuk mempertahankan klaim ini
karena kami berlangganan "teori tenda besar lembaga." Di bawah teori
kelembagaan tenda besar adalah para sarjana yang mempelajari lembaga dari
setidaknya kerangka kerja konseptual berikut:
- Teori struktural, termasuk studi tentang Westminster, presiden, dan hy-brid
bentuk nasional dan hubungan antara bentuk-bentuk dan fungsi birokrasi
(Weaver dan Rockman; Lijphart; Peters dan Pierre)
- Teori desain organisasi, yang mencakup pekerjaan pada sentralisasi, de-
sentralisasi, devolusi, dan variasi struktural lainnya, semua dalam tradisi
"lembaga masalah" (Hood dan Jackson)
- Teori kontrol-birokrasi yang demokratis, termasuk schol-arship akuntabilitas,
beasiswa kepala-agen, dan kerja, melalaikan, bahaya moral, mencari rente,
dan beasiswa ekonomi politik terkait (Behn; Romzek dan Dubnick; Romzek
dan Ingraham; Brehm dan Gates; ; Moe,; March dan Olsen)
- Perspektif perilaku birokrasi atau administratif (berbeda dari perspektif
perilaku manajerial) (March dan Simon; March dan Olsen,)
- Beasiswa manajemen atau manajemen publik baru, baik di Amerika Serikat
dan luar negeri (Barzelay; Kernaghan, Marson, dan Borin)
- Kinerja, hasil, evaluasi program, dan perspektif hasil (Forsythe; Peters;
deLeon dan deLeon; O’Toole)
- Politik teori birokrasi (Fesler dan Kettl; Aberbach dan Rockman; Meier;
Tullock)
- Privatisasi, membuat kontrak, dan analisis organisasi nirlaba (Light; Kettl b;
Handler; Kelleher dan Yackee)
- Institusionalisme, yang bekerja terutama dari ekonomi politik dan perspektif
pilihan nasional (Eggertsson; Furubotn dan Richter,; Downs; Tullock; Moe,;
Bendor, Moe, dan Shotts)
Sarjana institusional yang bekerja dari beberapa perspektif ini menggunakan
beragam metodologi ilmu sosial serta pemodelan deduktif berbasis asumsi. Karena,
beasiswa ini menjadi lebih iteratif, berlapis, dan kumulatif. Lebih penting lagi, para
sarjana sekarang bekerja dari satu atau lebih dari perspektif ini adalah informasi
yang jauh lebih baik daripada di masa lalu mengenai pekerjaan orang lain yang
mempelajari institusi dari sudut pandang mereka sendiri dan dari sudut pandang
orang lain.

Ada banyak contoh bagus dari beasiswa institusional kumulatif, seperti LaPorte et al.
seri pada sistem keandalan tinggi; Milward dan Provan merebut negara kosong dan
rezim kontrak; the Meier et al. seri hasil kebijakan dalam struktur pendidikan; seri
oleh Ostroms dan lainnya di commons; pengujian empiris dari tesis fragmentasi
Theibout; seri difusi inovasi kelembagaan; dan serangkaian panjang teori kerja
tentang tong sampah dan baru-baru ini tentang masalah itu. Ada banyak contoh
lainnya, dan semuanya adalah pertanda baik untuk pengembangan teori
kelembagaan. Dalam bab ini, kami meninjau beberapa badan kerja ini untuk
menggambarkan ruang lingkup dan karakteristik dari teori kelembagaan
kontemporer.

Studi birokrasi pasca-Weberian lebih ilmiah dan teliti, lebih bernuansa, dan jauh
lebih kuat secara teoritis daripada sebelumnya. Yang pasti, ada in-stitutionalists yang
bekerja dari perspektif tertentu yang mengklaim landasan teoretis dan, dalam
melakukannya, menyarankan bahwa mereka yang bekerja dari perspektif lain
kurang berkontribusi pada teori institusional atau bahwa perspektif mereka adalah
teori institusional. Dan kemudian ada mode dan mode dalam perspektif dan
metodologi: jurnal akademik, pers ilmiah, dan dewan editor berusaha untuk menilai
klaim ini dan memilah-milah naskah penelitian yang diajukan untuk beasiswa terbaik.
Begitulah sifat ulama dan beasiswa.

Dalam konteks negara yang terfragmentasi dan disartikulasi, teori institusional

sangat menonjol (Frederickson a). Sebagai contoh, di negara yang disebut hampa,
dengan kontrak diperpanjang dan rezim subkontrak, karakteristik kopling antar-
lembaga yang longgar atau ketat sama pentingnya dengan fitur birokrasi dari
masing-masing lembaga yang digabungkan (Milward dan Provan b). Mungkin lebih
banyak orang yang melakukan pekerjaan "publik" dengan atau melalui kontrak
daripada yang ada di yurisdiksi formal birokrasi. Struktur kelembagaan dan perilaku
"birokrasi bayangan" ini berada di pusat teori kelembagaan modern dan dapat
digambarkan sebagai respons teori kelembagaan terhadap negara terfragmentasi
dan disartikulasi (Cahaya).

Teori institusional menangkap dan memahami rangkaian panjang beasiswa tentang

produksi, berbagai pemangku kepentingan, kemitraan publik-swasta, privatisasi dan
kontrak, dan perbedaan yang semakin kabur antara hal-hal publik dan hal-hal
pribadi. Teori institusional memiliki kapasitas yang sangat berguna untuk
menggambarkan hubungan, jaringan, dan penggandengan yang menguntungkan
dari lembaga-lembaga yang menghadapi fragmentasi, disartikulasi, asimetri antara
masalah publik dan yurisdiksi publik, dan saling ketergantungan yang tinggi.

Ide Dasar
Dalam bentuk yang disederhanakan, institusionalisme melihat organisasi sebagai
konstruksi sosial terbatas dari aturan, peran, norma, dan harapan yang membatasi
individu dan kelompok.
pilihan dan perilaku. March dan Olsen menggambarkan lembaga sebagai
"kepercayaan, paradigma, kode, budaya, dan pengetahuan yang mendukung aturan
dan rutinitas," sebuah deskripsi yang sedikit berbeda dari teori organisasi klasik (,).
Tetapi institusionalisme juga mencakup ide-ide inti tentang administrasi publik
kontemporer: hasil, kinerja, hasil, dan tujuan — konsep yang kurang menarik bagi
para ahli teori organisasi (Powell dan DiMaggio). Institusionalisme, dengan
demikian, dapat dikatakan bertanggung jawab atas bagaimana institusi berperilaku
dan bagaimana kinerjanya (Lynn). Institusionalisme juga menggabungkan elemen
struktural atau organisasional lembaga dan karakteristik manajerial dan
kepemimpinannya (Wilson; Rainey dan Steinbauer). Akhirnya, institusionalisme tidak
terbatas pada organisasi pemerintah formal, titik buta besar bagi para sarjana
administrasi publik sebelumnya. Institusionalisme mencakup pertimbangan empiris
dan teoretis yang menyangkut rangkaian lengkap dari apa yang disebut organisasi
sektor ketiga dan sepenuhnya mengakui perbedaan kabur antara lembaga publik
dan swasta (Kettl, b; Salamon; Light).

Institusionalisme mengasumsikan bahwa preferensi kebijakan tidak eksogen atau

stabil tetapi dibentuk melalui pengalaman kolektif, lembaga, pendidikan, dan,
khususnya, profesi. Kelembagaan lebih lanjut mengasumsikan sentralitas
kepemimpinan, manajemen, dan profesionalisme. Ini memahami pengembangan
teori sepanjang jalan dari pengawasan birokrat tingkat jalan ke kepemimpinan
transformasional seluruh lembaga (Smith dan Lipsky; Maynard-Moody dan
Musheno).

Institusionalisme mengakui arti-penting dari tindakan atau pilihan dan mendefinisikan

pilihan sebagai ekspresi dari harapan konsekuensi (March dan Olsen). Dalam dunia
modern pengukuran produktivitas, kinerja, dan hasil, institusionalisme mengingatkan
kita bahwa lembaga dan mereka yang terkait dengannya membentuk makna,
mengandalkan simbol, dan mencari tatanan interpretatif yang mengaburkan
obyektifitas hasil.

Kelembagaan sangat berguna di negara yang disartikulasi karena asumsinya tidak

bergantung terutama pada kedaulatan dan otoritas; mereka bersandar pada pola-
pola politik, ketertiban, dan berbagi makna yang ditemukan dalam lembaga-lembaga
pemerintah dan non-pemerintah (Frederickson a).
Akhirnya, institusionalisme cocok untuk bentuk-bentuk pemodelan berdasarkan
asumsi penyederhanaan kepentingan diri yang rasional atau pasar kompetitif.
Beberapa pemikiran paling maju dalam administrasi publik kontemporer sedang
dilakukan oleh pemodel formal menggunakan asumsi kerja sama, ketertiban,
prinsipal dan agen, hierarki, respons institusional terhadap pengaruh kontekstual,
jaringan, dan tata kelola — semua asumsi dasarnya institusional (Hammond,;
Hammond dan Knott; Lynn, Heinrich, dan Hill). Kami percaya pembangunan teori ini
akan memiliki pengaruh yang kuat dan langgeng pada kualitas beasiswa
manajemen publik karena sangat sesuai dengan tubuh teori yang didasarkan pada
logika pilihan rasional. Alasannya sederhana — asumsi dan eksperimen
penyederhanaan yang digunakan oleh para ahli teori pilihan nasional dapat
menginformasikan unsur-unsur teori institusional tersebut berdasarkan pada kanon
klasik empiris dan metodologis ilmu sosial.

March dan Olsen () menegaskan bahwa sebagian besar institusionalis bekerja dari
beberapa ide kunci:

- Pertama, institusi dipahami sebagai kerangka aturan, peran, dan identitas yang
dibatasi secara formal (Utara; Shepsle dan Weingast; Shepsle).
- Kedua, dalam kerangka kerja formal, "preferensi tidak konsisten, berubah dan
setidaknya sebagian endogen, terbentuk dalam lembaga-lembaga politik" (March
dan Olsen,). Pengaturan struktural alternatif dan proses kelembagaan sosialisasi
dan preferensi bentuk kooptasi (Wildavsky). Lembaga “membentuk definisi alternatif
dan memengaruhi persepsi dan konstruksi realitas di mana tindakan terjadi” (March
dan Olsen,).
- Ketiga, teori institusional menekankan logika kesesuaian berdasarkan pada
struktur, peran, dan identitas kelembagaan. Logika kepantasan didasarkan pada
asumsi bahwa kehidupan institusional “diatur oleh serangkaian ingatan dan praktik
bersama yang kemudian dianggap seperti yang diberikan” (March dan Olsen,).
Struktur institusi diatur menurut aturan dan praktik yang dibangun secara sosial yang
secara formal diasumsikan dan didukung.
- Keempat, logika kepantasan didasarkan pada pola peran, aturan, praktik, dan
struktur yang cocok, di satu sisi, dan situasi, di sisi lain (Burns and Flam). Ketepatan,
kemudian, dipengaruhi oleh undang-undang dan konstitusi dan ekspresi preferensi
kolektif lainnya yang disahkan. Tetapi kesesuaian juga dipengaruhi oleh emosi,
ketidakpastian, dan keterbatasan kognitif. Keutamaan persetujuan tidak hanya
berlaku untuk masalah keputusan rutin tetapi juga membuat situasi yang kurang
jelas dan baru, seperti "kerusuhan sipil, tuntutan redistribusi komprehensif
kekuasaan dan kesejahteraan politik" (March dan Olsen,).
- Kelima, satu kelompok teoretikus institusional memberi arti penting pada gagasan
komunitas dan kebaikan bersama. Di antara para institusionalis ini, institusi publik
yang efektif dianggap tidak mungkin, jika bukan tidak mungkin, jika warga negara
hanya peduli dengan kepentingan pribadi. Oleh karena itu, para institusionalis ini
cenderung menolak teori pertukaran yang menekankan insentif, asumsi biaya-
manfaat, dan asumsi bahwa kebaikan bersama dapat dipahami sebagai agregasi
kepentingan pribadi (Mansbridge).
- Keenam, kelompok teoretikus institusional lain yang bekerja dari perspektif pilihan
rasional cenderung menggunakan model berbasis asumsi deduktif dan simulasi
komputer (Moe,; Shepsle; Shepsle and Weingast; Bendor, Moe, dan Shotts;
Furubotn dan Richter).
- Ketujuh, beberapa institusionalis cenderung fokus pada ketertiban, dan khususnya
pada struktur yang memaksakan ketertiban. Yang lain tidak menemukan urutan
dalam penalaran rasional tentang hubungan antara cara dan tujuan atau dalam
gagasan tentang sejarah yang efisien di mana kekuatan eksogen membentuk hasil
kebijakan lembaga-lembaga politik (March dan Olsen). Alih-alih, mereka
menemukan tatanan kelembagaan dalam proses historis yang tidak memiliki
keseimbangan, mengambil periode waktu yang lama, mengarah pada
kesetimbangan yang tidak unik, atau menghasilkan hasil yang unik namun
suboptimal. Perhatian teoritis terhadap ketidakefisienan sejarah melibatkan
perhatian yang lebih besar terhadap cara-cara lembaga belajar dari pengalaman
mereka; kemungkinan bahwa pembelajaran akan menghasilkan penyesuaian yang
lebih lambat atau lebih cepat; dan kepedulian terhadap kondisi-kondisi di mana
cabang-cabang sejarah berurutan saling berbalik dan kondisi-kondisi di mana
mereka berbeda. Perspektif institusional seperti itu melibatkan karakterisasi peran
prosedur operasi standar, profesi, dan keahlian dalam menyimpan dan mengingat
sejarah. Dalam mencari pemahaman tentang tatanan endogen, tatanan yang
dibentuk dan dipengaruhi oleh peran, aturan, dan insentif, banyak institusionalis
memberi bobot yang cukup besar pada tatanan normatif dan simbolik — pengaruh
bahasa, ritual, upacara, dan simbol (March dan Olsen; Goodsell ; Frederickson b).

Dengan pengantar teori institusional yang disederhanakan ini, kita sekarang beralih
ke beberapa bentuk dan penerapannya. Pertama, kami mempertimbangkan
perbedaan antara organisasi dan institusi dan implikasi dari perbedaan tersebut
terhadap teori organisasi dan institusi. Kami kemudian beralih ke bentuk paling
sederhana dari struktur organisasi, hierarki dan banyak variasinya. Ini diikuti oleh
pertimbangan pendekatan nonhierarkis terhadap teori institusional. Kemudian kita
beralih ke beberapa bagian teori institusional yang sudah mapan: bentuk
kelembagaan komparatif, sistem yang terpecah-pecah dan terkonsolidasi, tempat
sampah dan pencarian uang sewa, serta difusi inovasi kelembagaan.

Dari Organisasi ke Institusi

Dalam studi klasik administrasi publik, teori organisasi adalah tubuh pengetahuan
yang digunakan para cendekiawan untuk memahami struktur dan hubungan antara
struktur dan hasil. Sebagian besar teori organisasi modern didasarkan pada studi
tentang perusahaan, dan apa yang kita ketahui tentang struktur cenderung berasal
dari literatur itu. Banyak variabel yang sama — sentralisasi-desentralisasi, biaya,
pro-duktivitas, dan hierarki — dapat diterapkan pada studi organisasi di sektor publik
maupun perusahaan swasta. Tetapi ada perbedaan penting antara sektor publik dan
swasta, dan ini tercermin dalam perbedaan antara teori or-ganisasi dan teori
institusional. Karena kemungkinan kebingungan dan ambiguitas yang terkait dengan
kedua istilah tersebut, akan sangat membantu untuk menggambarkan secara
singkat perbedaan dan persamaan mereka.

Istilah "institusi" digunakan di sini untuk memasukkan organisasi publik yang berdiri
dalam hubungan khusus dengan orang-orang yang mereka layani. Mereka dapat
memohon otoritas negara dan dengan demikian dapat menegakkan keputusan
mereka. Organisasi publik dapat mengklaim legitimasi karena apa yang mereka
duga berkontribusi pada kepentingan publik yang lebih besar, sering kali tidak dapat
dibagi, dan sulit diukur. Organisasi semacam itu, terutama di tingkat negara nasional
atau subdivisinya, seringkali memiliki identitas budaya yang dalam yang terkait
dengan bahasa, etnis, agama, adat, dan geografi. Organisasi publik sering kali
dipenuhi dengan nilai-nilai seperti kewarganegaraan dan patriotisme dan identitas
seperti Meksiko atau Kanada — nilai dan identitas jauh melampaui kapasitas teknis
dan misi organisasi semacam itu (Frederickson b).

Institusi, khususnya dalam pengertian antropologis, juga berarti kebiasaan, praktik,

dan persekutuan yang disepakati secara luas. Pernikahan adalah institusi semacam
ini, seperti halnya hukum, kepemilikan pribadi, perusahaan swasta, perpajakan, dan
pendidikan publik. Lembaga-lembaga budaya yang didefinisikan demikian sangat
sering didirikan, sebagaimana mereka berada di sekolah lokal, sebagai lembaga
publik yang mewujudkan budaya kelembagaan yang lebih luas. Penerapan teori
institusional modern dalam administrasi publik cenderung menggabungkan dua
pemahaman tentang institusi ini, seperti dalam deskripsi institusi sebagai kolektivitas
terikat yang dibangun secara sosial (Weick; March dan Olsen). Mengandalkan
ekonom Frank B. Knight, Norman Uphoff menggambarkan lembaga publik sebagai
"kompleks norma dan perilaku yang bertahan dari waktu ke waktu dengan melayani
tujuan yang dihargai bersama" (,).

Kemudian kita sampai pada pemahaman tentang organisasi dan institusi ini.
Organisasi, khususnya yang berada di sektor swasta, merupakan struktur terikat dari
peran yang diakui dan diterima, tetapi biasanya tidak dianggap sebagai institusi,
dengan kemungkinan pengecualian dari New York Yankees. Lembaga yang juga
merupakan organisasi, yang ditemukan terutama di sektor publik, termasuk
Mahkamah Agung AS, Layanan Penghasilan Internal, Universitas Kansas, Kota
Boston, dan Persemakmuran Massachusetts. Kelompok-kelompok kepentingan,
seperti National Rifle Association, United Auto Workers, dan American Association of
Re-lelah Persons, adalah organisasi-organisasi penting yang tentu saja
mencerminkan nilai-nilai kolektif dari para anggotanya dan sangat memengaruhi
kebijakan publik; tetapi mereka tidak, seperti kata yang digunakan di sini, institusi.
Tujuannya adalah untuk menghubungkan dan memengaruhi lembaga-lembaga
publik. Lembaga publik mengkodifikasi dan melegitimasi institusi budaya berbasis
luas, seperti pernikahan, yang memerlukan lisensi pemerintah, atau perundingan
bersama, yang dipraktikkan dalam konteks hukum dan administrasi publik.

Karena banyak teori organisasi dan teori institusional dapat ditemukan dalam
sosiologi (dan sampai batas tertentu di sekolah bisnis), tidak mengherankan bahwa
pekerjaan utama tentang perbedaan antara keduanya dilakukan oleh seorang
sosiolog. W. Richard Scott, sosiolog terkemuka Stanford, adalah penulis karya
definitif pada subjek, Institutions and Organizations (). Dalam bahasa yang sangat
sosiologis, ia mendefinisikan lembaga sebagai “struktur kognitif, normatif, dan
peraturan dan kegiatan yang memberikan stabilitas dan makna perilaku sosial.
Institusi diangkut oleh berbagai operator — budaya, struktur, dan rutinitas — dan
mereka beroperasi di berbagai tingkat yurisdiksi ”(). Menurut Scott, ada tiga pilar
institusi: regulator, normatif, dan kognitif (-). Pilar resmi lembaga mencakup unsur-
unsur umum teori organisasi seperti peraturan, hukum, sanksi, kecenderungan
berbeda terhadap kinerja atau hasil, tenaga kerja yang ditentukan oleh pengalaman,
bentuk-bentuk paksaan, rutinitas yang bertumpu pada proto-cols, prosedur operasi
standar, sistem pemerintahan, dan sistem yang mengalokasikan kekuasaan dan
pelaksanaannya. Administrasi publik mewujudkan satu fitur yang sangat penting dari
pilar regulatif Scott: dasar konstitusional dan hukum dari otoritas dan kekuasaan.
Sebenarnya semua fitur pilar regulatif Scott pada dasarnya sama dengan yang ada
dalam teori organisasi modern, dan khususnya aplikasi teori yang ditemukan dalam
administrasi publik (Rainey; Denhardt; Gort-ner, Mahler, dan Nicholson).
Pilar institusi normatif Scott mencakup logika kelayakan sebagai lawan pengambilan
keputusan yang digerakkan oleh tujuan rasional, harapan dan kewajiban sosial
berdasarkan harapan ini, pola sertifikasi dan akreditasi, dan penekanan pada
kesesuaian dan kinerja tugas. Yang sangat penting bagi administrasi publik adalah
nilai-nilai dan legitimasi pelayanan publik dalam melaksanakan tatanan moral yang
demokratis, atau, dengan kata lain, nilai-nilai rezim demokratis. Sebenarnya semua
aspek pilar normatif teori institusional Scott akan mudah dikenali oleh siswa
administrasi publik.

Pilar kognitif Scott tentang teori institusional mencakup pola perilaku berdasarkan
kategori dan rutinitas yang mapan, pola adaptasi institusional, inovasi berdasarkan
peniruan, kecenderungan kecenderungan ke arah isomorfisme institusional, dan
kecenderungan penolakan risiko dan ortodoksi. Keabsahan pola kognitif dalam
administrasi publik ditelusuri pada dukungan politik dan bahkan budaya yang luas.
Sekali lagi, tampaknya ada sedikit perbedaan yang signifikan antara teori organisasi,
seperti ungkapan yang umumnya dipahami dalam administrasi publik, dan konsepsi
Scott tentang aspek kognitif dari teori kelembagaan.

Poin yang lebih besar di sini adalah bahwa dalam administrasi publik serta aplikasi
lain dari teori organisasi modern seperti bisnis atau administrasi pendidikan, teori
organisasi telah menjadi teori kelembagaan. Perbedaannya berkaitan dengan
penekanan komparatif pada struktur formal dan pada manajemen dalam teori
organisasi, penekanan dalam teori institusional pada pola perilaku kolektif yang lebih
dipahami sebagai eksogen terhadap organisasi formal, dan pada pola interaksi
antara lembaga dan mereka yang lebih luas. konteks sosial, ekonomi, dan politik.

Hirarki

Perbedaan antara organisasi dan institusi membawa kita ke subjek hierarki. Kedua
setelah birokrasi sebagai subjek kritik teoritis dan manajerial, hierarki biasanya
dianggap sebagai sesuatu yang perlu dihapus dan diganti dengan bentuk
pengorganisasian yang lebih baik. Berdasarkan pengamatannya terhadap
perusahaan bisnis Amerika berskala besar, Elliott Jaques membuat komentar
berikut:
Tiga puluh lima tahun penelitian telah meyakinkan saya bahwa hierarki manajerial
adalah yang paling efisien, paling sulit, dan bahkan struktur paling alami yang
pernah dibuat untuk organisasi besar. Terstruktur dengan benar, hierarki dapat
melepaskan energi dan kreativitas, merasionalisasi produktivitas, dan benar-benar
meningkatkan moral. Selain itu, saya pikir sebagian besar manajer mengetahui hal
ini secara intuitif dan hanya tidak memiliki struktur yang dapat dikerjakan dan
pembenaran intelektual yang layak karena apa yang selama ini mereka ketahui
dapat bekerja dan bekerja dengan baik. (,)

Penjelasan untuk kegigihan hierarki dan mengapa pencarian alternatif terhadapnya

tidak membuahkan hasil adalah, pertama, bahwa pekerjaan diorganisasikan
berdasarkan tugas, dan tugas-tugas semakin kompleks dan cenderung terpisah ke
dalam kategori-kategori diskrit dari meningkatnya kompleksitas; dan, kedua,
pekerjaan mental manajemen meningkatkan kompleksitas dan juga memisahkan ke
dalam kategori diskrit. Hirarki yang berfungsi dengan baik menyusun orang dengan
cara yang memenuhi kebutuhan organisasi ini: untuk menambah nilai pada
pekerjaan yang bergerak melalui organisasi; untuk mengidentifikasi dan
memperbaiki akuntabilitas pada setiap tahap; untuk menempatkan orang-orang
dengan kompetensi yang diperlukan di setiap tingkat organisasi; dan untuk
membangun konsensus umum dan penerimaan atas segmentasi pekerjaan yang
tidak merata dan perlunya (Jaques).

Kompleksitas tugas meningkat ketika seseorang semakin tinggi dalam hierarki

organisasi, tetapi kompleksitas tugas mental semakin meningkat. Pengalaman,
pengetahuan, stamina mental, dan penilaian diperlukan di puncak hierarki karena
kebutuhan untuk melihat gambaran besar; untuk mengantisipasi perubahan
teknologi, antara lain perubahan; dan untuk mengelola batas-batas organisasi.

Jadi gambarnya datang bersamaan. Hirarki manajerial, atau pelapisan, adalah satu-
satunya bentuk organisasi yang efektif untuk menempatkan orang dan tugas pada
tingkat yang saling melengkapi, di mana orang dapat melakukan tugas yang
ditugaskan kepada mereka, di mana orang-orang di lapisan tertentu dapat
menambah nilai pada pekerjaan mereka yang ada di lapisan di bawah mereka, dan,
akhirnya, di mana stratifikasi manajemen ini menyerang setiap orang seperlunya dan
disambut (Jaques).

Lama ketinggalan dalam studi manajemen publik, bahkan untuk pemahaman

hierarki yang paling umum, adalah perlunya beralih ke administrasi bisnis. Tidak
diragukan lagi akar akar perspektif teoretis kontemporer tentang struktur dan desain
organisasi formal, dan khususnya pada hierarki, ditemukan dalam karya James D.
Thompson () dan diterapkan oleh Henry Mintzberg (,). Betapapun tidak modisnya
bagan organisasi tradisional dalam administrasi publik, parsing elips Mintzberg yang
terkenal telah menjadi standar untuk gambar visual hierarki dan bahasa yang
digunakan untuk menggambarkan gambar-gambar itu. Lebih penting lagi, di sektor
swasta dan publik gambar-gambar visual dan bahasa ini membentuk dasar dari
hipotesis yang dapat diuji berkaitan dengan struktur dan desain organisasi.

Menerjemahkan kategori pekerjaan dari yang biasa ditemukan di industri, seperti

penjualan dan pemasaran, ke kategori yang biasa ditemukan di sektor publik, seperti
penghubung legislatif dan manajemen kontrak, relatif sederhana; dan juga adaptasi
model Mintzberg ke berbagai institusi sektor publik, yaitu, departemen kepolisian,
departemen pelayanan sosial negara bagian, Departemen Pertanian AS.

Thompson berpendapat bahwa "ketidakpastian tampaknya menjadi masalah

mendasar bagi organisasi yang kompleks, dan mengatasi ketidakpastian, adalah inti
dari proses ad-ministrative" (,). Untuk melindungi dirinya dari penghitungan
kontekstual, organisasi akan cenderung menutup inti teknis dan operasinya melalui
standarisasi proses kerja (banyak aturan), perencanaan, penimbunan, pemeliharaan
gerbang profesional, pelatihan, penjatahan layanan, dan sebagainya. Beberapa
organisasi, terutama di sektor publik, mendominasi lingkungan mereka karena
mereka adalah satu-satunya sumber layanan yang sah, Departemen Pertahanan AS
menjadi contoh.

Jika ketidakpastian adalah masalah kontekstual dominan untuk institusi, interde-

pendence adalah masalah internal utama. Di antara para ahli teori organisasi,
konsep kopling paling sering digunakan untuk menjelaskan pola saling
ketergantungan. Tugas dan aliran pekerjaan dapat digabungkan dalam tiga cara:
secara berurutan, dengan menyatukan, atau secara timbal balik; dan dalam semua
ini, formulir dapat digabungkan secara longgar atau rapat. Mungkin ilustrasi terbaik
dari konsep-konsep ini ketika diterapkan di sektor publik adalah serangkaian
penelitian yang diperluas pada sistem keandalan tinggi oleh Todd R. LaPorte dan
rekan-rekannya (LaPorte dan Consolini); Pekerjaan Martin Landau () pada sistem
yang berlebihan; Pekerjaan Cohen dan March () pada universitas riset besar
sebagai sistem yang digabungkan secara longgar; March dan Olsen bekerja () di
tempat sampah; seri H. Brinton Milward () pada kondisi hampa dan penerapan rezim
kontraktual; dan pertimbangan Donald Chisholm () untuk pemecahan masalah dan
desain organisasi.

Rentang dan ragam hierarki yang luas cocok untuk kategori. Struktur hierarkis
sederhana dikaitkan dengan organisasi yang lebih kecil dan lebih baru yang
menekankan pengawasan langsung, sentralisasi, dan puncak strategis. Banyak
organisasi nirlaba di bawah kontrak dengan sektor publik cenderung ke arah struktur
sederhana dari jenis ini. Birokrasi mesin cenderung lebih tua dan hierarki yang lebih
besar di mana standardisasi kerja sangat penting. Dalam hierarki seperti itu, seperti
yang diilustrasikan oleh Layanan Pos AS, struktur teknologi sangat berpengaruh.
Birokrasi profesional membakukan pekerjaan berdasarkan keterampilan daripada
pekerjaan, cenderung terdesentralisasi dan digabungkan secara longgar,
menekankan pelatihan dan pendidikan, dan seringkali menangani masalah yang
kompleks. Dalam birokrasi profesional, inti operasi sangat berpengaruh, universitas
menjadi contoh nyata. Birokrasi yang terbagi biasanya ditemukan dalam konteks di
mana output perlu distandardisasi tetapi kebutuhan untuk layanan bervariasi. Divisi
layanan sosial negara bagian adalah contoh, dan begitu pula Layanan Pendapatan
Internal. Manajemen menengah cenderung berpengaruh dalam hierarki tersebut.
Adhokrasi adalah hierarki yang paling tidak terorganisir secara formal; ia cenderung
menekankan penyesuaian timbal balik dan untuk terlibat dalam proyek-proyek tim,
menggunakan bentuk-bentuk matriks, dan memadukan sentralisasi dan
desentralisasi. Kejelasan peran, pembagian kerja yang tajam, rantai komando, dan
standardisasi lemah di ad-hocracies, tetapi pencarian untuk inovasi kuat.
Perusahaan-perusahaan perangkat lunak komputer dan format organisasi R&D
umum melambangkan adhocracies, yang telah menjadi struktur modern ideal yang
menekankan aturan terbatas, waktu fleksibel, manajemen en-trepreneurial, dan
layanan pelanggan. Di sektor publik, Pusat Penerbangan Luar Angkasa Berawak
NASA sering digunakan sebagai ilustrasi adhokrasi.

Setiap organisasi berskala besar cenderung menunjukkan elemen dari masing-

masing bentuk ini, dan manajer yang efektif cenderung memahami hubungan antara
pilihan struktur alternatif dan hasil yang mungkin. Mereka tahu bahwa struktur itu
penting, yang seringkali menjelaskan kecenderungan manajemen untuk mendorong
reorganisasi. Ketika itu terjadi, Mintzberg (,), mendasarkan penelitiannya pada
perusahaan swasta, menunjukkan bahwa beberapa komponen hierarki akan
cenderung menarik ke arah tertentu. Puncak strategis akan menarik ke arah
sentralisasi dan standardisasi. Manajemen orang tengah akan cenderung membuat
balkan dan melindungi wilayah. Technostructure akan bergabung dengan puncak
strategis dengan tujuan untuk melakukan standarisasi. Sistem pendukung akan
cenderung berkolaborasi dan berjejaring. Akhirnya, inti operasi akan melihat tarikan
yang kuat untuk memprofesionalkan. Dorongan sektor publik untuk mengontrak dan
memprivatisasi tampaknya bertentangan dengan argumen bahwa puncak strategis
akan cenderung ke sentralisasi dan standardisasi. Meskipun hampir selalu ada
perlawanan pada inti operasi untuk kontrak keluar, tekanan politik untuk berhemat
dan menghemat uang dengan melakukan hal itu tampaknya bertentangan dengan
sentralisasi. Tetapi kontrak selalu penuh dengan standar, dan proses kontrak
mungkin menyiratkan memindahkan elemen kontrol dari manajemen menengah ke
puncak strategis, di mana orang-orang yang ditunjuk secara politis paling
berpengaruh. Dalam rezim kontrak, naluri staf pendukung untuk berkolaborasi dan
jaringan akan muncul untuk mendukung kontrak dengan asumsi bahwa kontraktor
adalah mitra baru dan bahwa elemen-elemen struktur dan manajemen kelembagaan
pada dasarnya dapat diekspor dan disembunyikan (Terang).

Memang, meskipun birokrasi jaringan telah mengumpulkan banyak perhatian, dan

beberapa orang berpikir kecenderungannya adalah menuju pemerintahan horizontal
(O'Toole b; Kettl), yang lain seperti Carolyn J. Hill dan Laurence E. Lynn Jr ()
berpendapat sebaliknya. Hill dan Lynn berpendapat bahwa alih-alih menggantikan
pemerintahan hierarkis, jaringan atau pemerintahan horizontal ditambahkan untuk
meningkatkan tata kelola dalam sistem hierarkis yang sebaliknya. Jaringan itu
penting dan harus ditanggapi dengan serius, tetapi mereka mungkin tidak
menggantikan struktur tradisional administrasi publik. Seperti yang kami tunjukkan
nanti, dalam Bab, dan seperti yang ditunjukkan Hill dan Lynn, hierarki sangat
diperlukan karena cara apropriasi, otoritas konstitusional, dan yurisdiksi bekerja
dalam sistem politik Amerika. Maka, tidak mengherankan bahwa William West ()
memperingatkan kita tentang teori pilihan rasional mengenai struktur birokrasi dan
kontrol politik. Barat menunjukkan bahwa, di antara kekurangan lainnya, batasan
utama dari teori semacam itu adalah bahwa lembaga memiliki keleluasaan untuk
memilih tindakan yang akan diambil dalam implementasi program. Misalnya, agen
dapat memilih ajudikasi daripada membuat peraturan untuk menghindari pengaruh
warga negara atau kelompok industri. Dengan kata lain, agensi memiliki opsi yang
melindungi mereka dari peserta lain dalam suatu jaringan.

Alternatif Hierarki

Meskipun dapat diakui bahwa struktur dan hierarki formal, yang didefinisikan secara
luas, merupakan pusat pemahaman setiap lembaga dan akan tetap ada (March dan
Olsen), mode teoretis dan metodologis saat ini cenderung mengarah pada analisis
biaya transaksi, asimetri informasi, teori prinsipal-agen, dan model pilihan rasional.
Memang, simposium terkemuka tentang institusionalisme baru dalam administrasi
publik mendekati subjek terutama dari sudut pandang teori pilihan rasional (Ferris
dan Tang). Dalam simposium itu, Elinor Ostrom, Larry Schroeder, dan Susan Wayne
() mengevaluasi keberhasilan pengaturan kelembagaan polisentris untuk
mempertahankan infrastruktur di pedesaan di negara-negara berkembang. Robert
Stein (), menggunakan data dari Asosiasi Manajemen Kota / Kabupaten (ICMA)
Internasional, menganalisis pengaturan struktural alternatif untuk layanan kota di
Amerika Serikat dan menyimpulkan bahwa masalah teoretis sesungguhnya
bukanlah apakah layanan alternatif disediakan oleh pemerintah. atau oleh
perusahaan swasta, tetapi apakah pemerintah telah secara efektif mencocokkan
tanggung jawab layanan mereka dan metode pemberian layanan yang sesuai. Jack
Knott () mengelompokkan organisasi publik dan swasta sesuai dengan bagaimana
standar pekerjaan mereka, tingkat asimetri informasi, tingkat konsensus dan
stabilitas politik kontekstual, dan tingkat kohesi internal, kategori yang tidak berbeda
dengan Mintzberg, dan menyimpulkan bahwa manajemen secara pribadi
perusahaan dan manajemen di lembaga-lembaga publik pada dasarnya memiliki
masalah dasar yang sama: kepercayaan antara pelaku dan agen. Akhirnya, sebagai
ilustrasi dari daya tarik metodologis perspektif perspektif yang luas, Thomas
Hammond () membandingkan proses dan pengaturan kelembagaan negara-negara
nasional, turnamen baseball, hierarki birokrasi, dan organisasi buku di perpustakaan
untuk membangun model hierarki formal. Setelah menetapkan model formalnya,
Ham-mond menyimpulkan:

Setiap lembaga memproses informasi untuk memahami dan mendefinisikan

masalah, dan setiap pembuat keputusan lembaga memilih di antara opsi yang
tersedia untuk mengatasi masalah ini. Tindakan perbandingan terletak di jantung
dari dua aktivitas ini — persepsi dan definisi masalah melibatkan perbandingan
beberapa informasi dengan yang lainnya, sementara pilihan melibatkan
perbandingan satu opsi dengan yang lain — dan argumen dalam esai ini adalah
bahwa aturan kelembagaan yang menciptakan hierarki memiliki dampak besar pada
sifat perbandingan ini. (,)

Banyak teori institusional didasarkan pada studi karakteristik-karakteristik yang

paling umum ditemukan di lembaga-lembaga publik dan logika serta alasan yang
mengalir dari studi tersebut. Inti dari logika dan penalaran ini adalah konsep
rasionalitas terbatas, adaptasi tambahan, pemindaian campuran, penggandaan
lepas, coba-coba, kelangkaan sumber daya, intervensi politik dan manajemen mikro,
dan ukuran kinerja ilusi. Konsep-konsep ini sangat berguna dalam menjelaskan dan
memahami lembaga publik biasa. Namun, ada kategori yang sangat berbeda dari
lembaga publik: sistem dengan keandalan tinggi. Contoh terbaik termasuk
perjalanan udara komersial; penyediaan layanan listrik, gas, dan televisi kabel; dan
pengoperasian pembangkit listrik tenaga nuklir, kapal induk, dan kapal selam.

Sistem Keandalan Tinggi

Terselip di ceruk penelitian administrasi publik dan teori adalah gudang informasi
yang berguna tentang sistem keandalan tinggi ini. Karya ilmiah Martin Landau, Todd
LaPorte, Paula Consolini, David Sills, Louise Com-fort, Joseph Morone dan Edward
Woodhouse, Charles Perrow, James Reason, dan Karl Weick telah berkontribusi
pada gudang ini. Untuk meringkas dan menyederhanakan, berikut adalah apa yang
kami ketahui tentang sistem dengan keandalan tinggi dan mengapa mereka bekerja:
Pertama, teknologi fisik (radar, pembangkit tenaga nuklir, dan lain-lain) dari sistem ini
sangat erat, yang berarti bahwa gangguan penting di mana saja - di mana
sepanjang proses produksi dapat menyebabkan seluruh sistem gagal.

Kedua, kopling ketat ini ditandai dengan prosedur operasi standar yang tetap dan
relatif kaku, atau protokol prosedur, yang biasanya tidak bervariasi. Ini berarti bahwa
keleluasaan administratif berkurang tajam.

Ketiga, manusia yang beroperasi di setiap titik dalam proses produksi sistem dengan
keandalan tinggi memerlukan pelatihan teknologi yang luas dan pelatihan ulang
yang konstan.

Keempat, sistem seperti itu biasanya didanai ke tingkat yang akan menjamin e fi
siensi tinggi, atau, dengan kata lain, e fi siensi jauh lebih penting daripada ekonomi
di dunia keandalan tinggi.

Kelima, sistem seperti itu sangat redundan, ada dua, tiga, atau bahkan empat
cadangan, atau redundan, sistem yang siap untuk mengambil alih jika sistem utama
gagal. Seseorang segera berpikir tentang redundansi yang menyelamatkan misi luar
angkasa Apollo.
Keenam, sistem ini sangat berjaringan, artinya banyak organisasi berada dalam
rantai produksi. Pertimbangkan, misalnya, perjalanan udara, yang setidaknya
melibatkan yang berikut ini dalam jaringan yang sangat erat: Administrasi
Penerbangan Federal; pengendali lalu lintas udara; manajer bandara setempat;
perusahaan penerbangan komersial, termasuk pilot, pramugari, dan sebagainya;
dan produsen maskapai penerbangan, perusahaan perawatan maskapai, dan
pemasok bahan bakar.
Ketujuh, sistem ini terdiri dari campuran luar biasa dari organisasi pemerintah, non-
pemerintah, dan komersial, definisi utama dari kemitraan publik-swasta yang
berfungsi tinggi.

Kedelapan, ketika sistem bekerja dengan baik, pelaporan kesalahan didorong dan
tidak dihukum. Memang, inisiatif untuk mengidentifikasi kelemahan dalam prosedur
dan protokol dan dengan demikian menghindari kegagalan dihargai.

Kesembilan, biasanya sistem semacam itu agak hierarkis, baik di dalam sistem
maupun di dalam organisasi yang membentuk sistem. Tetapi pada saat beban
puncak dan keadaan darurat, seseorang menemukan pergantian aturan dengan
mana pejabat menjauh dari hierarki dan prosedur untuk mencari keahlian atau
pengalaman yang dapat menjelaskan atau menjelaskan anomali dan menyarankan
kemungkinan solusi non-rutin. Orang berpikir lagi tentang misi luar angkasa Apollo
(LaPorte dan Consolini).

Sistem bebas kegagalan ini mengungkapkan seberapa efektif organisasi publik dan
swasta modern yang sangat efektif jika mereka memiliki sumber daya yang
memadai dan dikelola dengan baik. Yang pasti, sistem bebas kegagalan adalah
subjek pengawasan publik yang intens karena visibilitas kegagalan, meskipun
jarang.
Akan ada kegagalan, dan akan ada kecelakaan. Probabilitas sederhana yang
menyatakan bahwa ini benar (Perrow). Tetapi setiap hari kita semua menikmati
keajaiban modern dari sistem dengan keandalan tinggi. Dan, yang menarik, ketika
mereka gagal, biasanya karena kesalahan manusia.

Sulit membayangkan kehidupan modern tanpa sistem keandalan tinggi. Ketika

mereka bekerja dengan sempurna, sepertinya tidak ada yang terjadi; pada
kenyataannya, semuanya terjadi dengan baik.
 Sistem Keandalan Rendah dan Peningkatannya

Seperti yang dibayangkan oleh LaPorte, sistem dengan keandalan tinggi cukup
langka (Bourrier). Sebagian besar sistem atau organisasi sama sekali tidak ada
dalam lingkungan di mana kegagalan-ure menghasilkan bencana total. Akibatnya,
coba-coba tidak hanya dapat diterima, tetapi juga mungkin merupakan cara terbaik
untuk mengatasi potensi risiko (Wildavsky). Sangat mudah untuk memahami
bagaimana keengganan untuk mengambil risiko dapat melumpuhkan suatu
organisasi. Hasilnya adalah paradoks bahwa untuk mencari keselamatan atau
meningkatkan efektivitas, organisasi harus menerima tingkat risiko tertentu — harus
mentolerir setidaknya beberapa bahaya atau kesalahan. Proses coba-coba
diperlukan karena ketidakmampuan untuk membuat keputusan secara rasional
dalam menghadapi informasi yang terbatas, kendala waktu, dan sumber daya
keuangan dan personel yang tidak memadai. Akibatnya, literatur seputar hal ini telah
memberi kita konsep pengambilan keputusan yang sudah dikenal seperti
"mengacaukan" (Lindblom,) dan incrementalism (Wildavsky). Karena fakta bahwa
sebagian besar organisasi dan sistem kami tidak memiliki keandalan yang tinggi,
literatur cenderung berfokus pada lembaga dan sistem yang toleran terhadap
kesalahan dan yang memiliki tujuan yang sulit diukur (March dan Olsen). Teori-teori
semacam itu mengakui bahwa, meskipun keefektifan adalah tujuan, agen-agen
antipatip dan menerima beberapa tingkat kegagalan (Frederickson dan LaPorte).

Akan tetapi, prospek menggunakan literatur tentang sistem dengan keandalan tinggi
untuk memahami cara meningkatkan kinerja lembaga lain cukup menggiurkan. H.
George Frederickson dan LaPorte () berpendapat bahwa menurut pandangan tipikal,
keandalan ditingkatkan baik dengan mempertahankan tatanan birokrasi seperti yang
dipahami secara tradisional dalam administrasi publik atau dengan menolak
gagasan itu melalui redun-dancy yang disengaja. Untuk bergeser dari pemahaman
tradisional ini, Frederickson dan La-Porte menegaskan bahwa kita perlu memeriksa
operasi organisasi dengan keandalan tinggi agar dapat memodelkan atribut internal
dan eksternal mereka.

Peringatan penting untuk semua ini adalah kenyataan bahwa kesalahan masih
mungkin terjadi, bahkan ketika kita belajar lebih banyak tentang organisasi dengan
keandalan tinggi. “Positif palsu” terjadi ketika organisasi mengeluarkan sumber daya
untuk menghadapi ancaman yang tidak ada; “False negative” terjadi ketika sebuah
organisasi mengabaikan risiko yang tidak mungkin terjadi sampai sebuah bencana
terjadi. Menyeimbangkan risiko-risiko ini sulit (Kettl), tetapi karena negatif palsu
menghasilkan bencana, lembaga dan politisi akan menjadi bias untuk mencegahnya.
Ini meningkatkan biaya administrasi, karena meminimalkan bentuk kesalahan ini
akan meningkatkan jumlah positif palsu; Oleh karena itu, upaya untuk meminimalkan
risiko, bahkan dalam organisasi dengan keandalan tinggi, harus dibayar mahal.

Masalah tambahan adalah apa yang disebut Frederickson dan LaPorte () “masalah
rasionalitas.” Karena negatif palsu dihindari seiring waktu, akan ada tekanan yang
meningkat untuk mengurangi biaya administrasi (timbul sebagai akibat dari
melakukan kesalahan positif). Kettl () mengistilahkan "kemunduran terselingi yang
diselingi" ini, di mana katastro-phe menaruh perhatian pada penghindaran negatif
palsu lebih lanjut, tetapi kemudian kewaspadaan — dan pendanaan — berkurang
seiring waktu. Mengingat bahwa salah satu atribut kunci dari organisasi dengan
pertanggungjawaban tinggi adalah pendanaan yang memadai, ini merupakan
masalah serius.

Selain itu, meningkatkan kinerja agensi sering bergantung pada lebih dari atribut
(diidentifikasi sebelumnya) dari organisasi dengan keandalan tinggi. Sebagai contoh,
beberapa program pada dasarnya memiliki horizon waktu yang tidak terbatas.
Lembaga yang bertugas memantau limbah nuklir, tambang tertutup, atau sumber
daya air harus dapat melakukannya selama beberapa generasi (LaPorte dan Keller).
Masalah-masalah ini tidak hanya menuntut sistem dengan keandalan tinggi, tetapi
juga menuntut keteguhan kelembagaan. Akibatnya, organisasi dengan keandalan
tinggi yang benar mungkin akan tetap langka. Meskipun organisasi dengan
keandalan rendah dapat ditingkatkan melalui studi tentang sistem dengan keandalan
tinggi, ada beberapa bahaya dalam memperlakukan mereka sebagai organisasi
dengan keandalan tinggi. Kinerja tidak akan sesuai dengan harapan. Karl Weick,
Kathleen Sutcliffe, dan David Obstfeld () mencatat bahwa di mana upaya perbaikan
melalui Total Quality Management telah gagal, itu mungkin karena infrastruktur
pembuatan peraturan yang tidak memadai (item keenam sampai kesembilan pada
bagian sebelumnya). Seseorang juga dapat mempertimbangkan di sini cara di mana
Undang-Undang No Child Left Behind memperlakukan sekolah setempat. Sekolah
negeri mungkin merupakan antitesis dari organisasi dengan keandalan tinggi,
namun tindakan itu memperlakukan mereka seolah-olah mereka dapat berfungsi —
dan dimintai pertanggungjawaban — dengan demikian.

Membandingkan Formulir Kelembagaan

Hubungan antara struktur kelembagaan atau desain lembaga dan kebijakan serta
hasil administratif dari lembaga-lembaga tersebut merupakan subjek yang penting
dan sudah lama ada dalam ilmu politik. Beberapa karya ilmiah tentang subjek ini
didasarkan pada studi tentang negara nasional sebagai yurisdiksi politik, pekerjaan
yang umumnya dikenal (Lijphart; Weaver dan Rockman). Kurang dikenal, tetapi
dalam banyak hal lebih signifikan secara empiris dan teoritis, telah menjadi studi
tentang hubungan antara struktur dan desain kelembagaan dan hasil kebijakan di
kota-kota Amerika. Pada tingkat negara-bangsa, desain kelembagaan dan konstitusi
berbeda dalam bagaimana mereka menyatukan atau membagi pemerintah.
Pemerintah dapat dibagi dalam berbagai cara, termasuk pemisahan resmi kekuatan
seperti yang kita lihat di Amerika Serikat dan juga di masing-masing dari lima puluh
negara bagian, membagi kontrol partisan dari eksekutif dan cabang legislatif, dan
membagi partisan kontrol antara kamar legislatif. Kemacetan partisan adalah
deskripsi kontemporer dari pemerintahan yang terpecah. Sebagai deskriptor umum,
bentuk pemerintahan presidensial dibagi pemerintah dengan check and balances.
Pemerintah nasional yang berbentuk parlemen bersatu.

Dalam s, para ilmuwan politik umumnya berpandangan bahwa struktur parlementer

lebih bersatu daripada struktur presiden dan, oleh karena itu, meningkatkan prospek
untuk efektivitas partai politik dan efisiensi kebijakan publik umum (Asosiasi Ilmu
Politik Amerika; Ranney). Dalam waktu yang lebih baru, para sarjana telah
mempertimbangkan pemerintahan yang terpecah (Jacobson; Fio-rina) dan implikasi
pemerintahan yang terpecah (Mayhew). Pencarian ulang ini menarik kesimpulan
umum bahwa pemerintah yang terbagi, khususnya membagi kontrol partisan, adalah
buruk untuk kebijakan publik karena secara struktural memungkinkan untuk veto,
memberdayakan kelompok-kelompok kepentingan, menggagalkan pengembangan
kebijakan yang efektif, dan mengurangi prospek untuk implementasi kebijakan yang
efektif (Frederickson Sebuah). David McKay, mendasarkan temuannya pada
studinya tentang pemerintah nasional Amerika, menulis bahwa “Ditjen
(pemerintahan terbagi) hampir secara universal dianggap sebagai hal yang buruk; di
antara dosa-dosa lain, itu diduga merusak pembuatan kebijakan yang koheren dan
kohesif dengan menghapus jaringan ikat kelembagaan vital yang disediakan oleh
kontrol partai bersama. Oleh karena itu, DG telah dipanggil sebagai penyebab
sejumlah masalah, termasuk defisit anggaran, kesulitan yang terkait dengan
penunjukan presiden dan kekuatan pembuat perjanjian, dan ketidakmampuan umum
untuk menghasilkan kebijakan dalam negeri yang efektif ”(,).

David Mayhew () dan Morris Fiorina () berpendapat bahwa pemerintah yang terbagi
sama besar kemungkinannya dengan pemerintah yang bersatu untuk menghasilkan
undang-undang yang penting karena kredibilitas undang-undang ini meningkat
ketika diberlakukan di bawah pemerintahan yang terpecah dan bukan yang
disatukan. Masalahnya, tentu saja, adalah dalam melaksanakan kebijakan di bawah
kondisi pemerintahan yang terpecah, dan di sini argumen berjalan sebaliknya.
Pemerintahan yang terbagi membuatnya jauh lebih sulit untuk melaksanakan
kebijakan publik secara efektif (Heclo).

Kedua interpretasi sepakat bahwa struktur itu penting. Mereka tidak setuju hanya
tentang bagaimana itu penting. Tetapi negara-negara nasional sulit untuk
dibandingkan. Kota-kota Amerika jauh lebih mudah untuk dibandingkan, dan mereka
menunjukkan banyak karakteristik desain kelembagaan yang sama dengan negara-
negara nasional.

Di era progresif, gerakan reformasi kota adalah proses penambahan yang sangat
berhasil dari desain ulang kelembagaan untuk tujuan mengubah alokasi kekuasaan
dan hasil kebijakan kota-kota Amerika. Pada akhir tahun, struktur hampir semua kota
di Amerika didasarkan pada model pemisahan kekuasaan dan check and balance
yang digunakan di tingkat negara bagian dan nasional. Hubungan politik sama
pentingnya di kota-kota seperti di tingkat negara bagian dan nasional. Walikota kuat
dan kadang-kadang digambarkan sebagai bos. Ketenagakerjaan kota sebagian
besar didasarkan pada perlindungan, dan korupsi yang meluas dikaitkan terutama
dengan kontrak skimming atau menerima imbalan dari kontraktor dan vendor kota.

Realokasi kekuasaan dan mengubah perilaku kelembagaan dicapai dengan

mengubah aturan kelembagaan dan mengubah peran kelembagaan. Pemilu non-
partisan menggantikan pemilihan partisan. Sistem layanan sipil menggantikan
perlindungan. Kontrol penawaran dan pembelian yang kuat diadopsi. Pemilihan
anggota dewan kota berubah dari kabupaten menjadi luas. Dan bentuk
pemerintahan kota yang sepenuhnya baru diciptakan, bentuk yang tidak didasarkan
pada pemisahan kekuasaan tetapi pada model perusahaan. Dalam model ini,
"dewan," atau dewan kota, kecil, dipilih pada umumnya, dan terdiri dari sukarelawan
yang berdiri untuk pemilihan sebagai bagian dari tugas kewarganegaraan mereka
daripada sebagai bagian dari membangun karier politik. Bentuk dewan kota yang
baru ini mengesahkan or-dinance, menetapkan kebijakan, menetapkan anggaran
kota, dan kemudian menyerahkan pekerjaan sehari-hari kota kepada seorang
profesional: manajer kota. Maka lahirlah profesi baru dan kader profesional terdidik
dan terlatih yang didedikasikan untuk pemerintah kota yang efisien dan bersih
(Adrian).
Maju cepat seratus tahun dan hasil mendesain ulang struktur pemerintahan kota,
dengan cara apa pun, mengesankan. Lebih dari setengah kota di Amerika
menggunakan bentuk pemerintahan dewan-manajer, yang mirip dengan bentuk
pemerintahan nasional parlementer. Hampir semua kota dioperasikan setiap hari
oleh pegawai negeri sipil yang ditunjuk. Korupsi yang serius, seperti penipuan dan
suap, jarang terjadi dan cenderung dikaitkan dengan kota-kota lama berbentuk
dewan walikota yang “tidak direformasi”. Partai-partai politik relatif tidak penting di
tingkat kota dalam politik Amerika, dan sebagai walikota, sebagai generalisasi, jauh
kurang kuat dan terlihat daripada sebelumnya. Tidak hanya manajemen kota
profesional yang kuat dalam dewan-manajer dari pemerintah, tetapi juga banyak
walikota-dewan-pemerintah pada platform undang-undang pemisahan kekuasaan
sekarang memiliki “kepala administrasi administrasi” yang berfungsi sebagai fungsi
fungsional kota. manajer. Ada sedikit keraguan bahwa mendesain ulang aturan kota
dan mengubah peran pejabat kota penting dalam mengubah perilaku kota dan hasil
kebijakan mereka (Freder-ickson, Johnson, dan Wood).

Fragmentasi Sistem

Teori kelembagaan juga diinformasikan oleh debat empiris, konseptual, dan normatif
yang telah lama ada tentang Tesis Tiebout, yang menyatakan bahwa banyak
yurisdiksi kecil di wilayah metropolitan membantu pasar seperti pilihan individu,
persaingan, dan efisiensi layanan publik baik dalam yurisdiksi terpisah dan
keseluruhan area metro-politan (Tiebout; Ostrom, Tiebout, dan Warren). Meskipun
sering dibingkai sebagai debat pilihan rasional versus debat pilihan nonrasional,
untuk tujuan teori kelembagaan ini adalah fragmentasi sistem versus argumen
sistem konsolidasi, dengan hipotesis yang menyertainya dan tes empiris.

Pada awalnya, pertanyaan teoretis berkaitan dengan unit analisis. Teori fragmentasi
menggunakan individu atau keluarga sebagai unit analisis yang tepat dan agregasi
pilihan individu dan keluarga sebagai ukuran preferensi rasional dan efektivitas
kelembagaan. Dan, juga, teori fragmentasi cenderung menggunakan logika
preferensi birokrasi individu untuk menjelaskan pilihan institusional (Niskanen;
Downs; Ostrom). Demikian juga, teori sistem konsolidasi menggunakan preferensi
individu, keluarga, dan birokrasi sebagai unit analisis, tetapi mereka juga
menggunakan ukuran keseluruhan efektivitas sistem secara keseluruhan (Lowery
dan Lyons; Lowery, Lyons, dan DeHoog; Rusk; Stephens dan Wik- strom).
David Lowery, seorang kritikus terkemuka dari Tesis Tiebout, dengan rapi
merangkum kritik para ahli teori sistem konsolidasi terhadap teori fragmentasi
dengan pengujian langsung ke tiga hipotesis ini:
- Segregasi ras dan pendapatan akan lebih besar di pengaturan terfragmentasi
daripada di pengaturan konsolidasi (,).
- Fragmentasi menghasilkan ketidakcocokan spasial di mana orang miskin dan
minoritas terisolasi di yurisdiksi dengan kapasitas fiskal terbatas dan
permintaan signifikan untuk pengeluaran, tetapi kulit putih kaya melarikan diri
ke kantong dengan kebutuhan terbatas dan kapasitas fiskal murah hati ().
- Sistem terkonsolidasi (terbatas atau lengkap) lebih cenderung memiliki
kebijakan yang meminimalkan penyortiran berdasarkan ras dan pendapatan
dan memaksimalkan redistribusi dan pertumbuhan ekonomi umum ().

Mendasarkan kesimpulannya pada karyanya sendiri dan karya orang lain, Lowery ()
marshal verifikasi empiris yang cukup besar untuk hipotesis ini. Teori fragmentasi,
untuk bagian mereka, bukti marshal dan logika untuk menolak hipotesis (Os-trom).
Tetapi para ahli teori dari kedua pihak sepakat bahwa tingkat relatif fragmentasi atau
konsolidasi sistem sangat penting dalam fungsi kelembagaan, dalam distribusi
layanan publik dan kesempatan hidup yang adil, dan dalam preferensi dan
keterlibatan warga negara, meskipun mereka sangat tidak setuju tentang
bagaimana.

Tong Sampah dan Sewa Mencari

Di antara elemen teori institusional yang paling terkenal adalah logika tempat
sampah. Di tempat sampah orang dapat menemukan keteraturan, tetapi keteraturan
ini tidak berurutan atau berurutan dan mengubah banyak logika rasional dari teori
keputusan. Urutan mungkin tidak berurutan karena hubungan antara sarana dan
tujuan sering bersifat sementara; dengan kata lain, masalah publik, lembaga publik,
dan peluang untuk pilihan berbaur dalam cara-cara nonlinier sebagai aliran
independen, eksogen yang mengalir melalui suatu sistem (Cohen, March, dan
Olsen; March dan Olsen; Weick). Masalah publik dalam sampah dapat mencari
solusi; pada saat yang sama, institusi publik mungkin tertarik pada masalah tertentu.
Masalah, solusi, dan pembuat keputusan adalah fenomena temporal yang tersedia
secara simultan dan dapat membentuk tatanan temporal. “Komputer bukan hanya
solusi untuk masalah dalam manajemen pay-roll, ditemukan saat dibutuhkan. Ini
adalah jawaban yang aktif mencari pertanyaan. Terlepas dari diktum yang Anda tidak
dapat menemukan jawabannya sampai Anda telah memulai pertanyaan dengan
baik, Anda sering tidak tahu apa pertanyaan kebijakan publik sampai Anda tahu
jawabannya ”(March and Olsen,). Dengan tidak adanya kendala struktural,
simultanitas, bukan urutan tujuan, menentukan keterkaitan antara masalah dan
solusi dan antara jawaban dan pertanyaan kelembagaan.

Mungkin aplikasi empiris sektor publik yang paling terkenal dari tong sampah dapat
ditemukan dalam karya John W. Kingdon. Dalam Agenda, Alternatif, dan Kebijakan
Publik (), ia menggambarkan aliansi yang bergeser, teknologi yang kurang dipahami,
mengubah persepsi, dan campuran cara dan tujuan yang tidak jelas yang hanya
dapat dijelaskan sebagai pengurutan sementara, atau simultan. Kelainan nyata dari
simultanitas in-stitutional menunjukkan tidak memadainya penjelasan teoretis atau
biasanya digunakan untuk mencoba memahami institusi.

Dalam banyak sejarah administrasi publik, kami juga telah mengasumsikan

hubungan teratur antara masalah publik dan solusinya, dan kami berasumsi bahwa
ini adalah hubungan konsekuensial sarana-tujuan. Dari perspektif tempat sampah,
elemen argumen dan retorika konsekuensial muncul dalam proses pengambilan
keputusan kelembagaan, tetapi demikian juga pola-pola solusi-solusi si-multaneity
yang dapat diamati. Daripada jawaban untuk pertanyaan kebijakan publik tertentu, di
tempat sampah kemungkinan jawaban yang tepat kemungkinan besar (March dan
Olsen).

Dari logika ini, telah ditentukan bahwa pola-pola reformasi dan reorganisasi
kelembagaan bersifat ad hoc, dipandu oleh semacam simultan pragmatis (Seid-man;
Szanton; Salamon; Meier). Dengan cara yang sama, pola pembuatan kebijakan
publik adalah tambal sulam (Skowronek), pragmaisme oportunistik (Johnson), dan
"menempatkan pasak persegi ke dalam lubang bundar" (Radin). Sebagian besar
bahasa kebijakan publik dan administrasi bersifat konsekuensial, retorika kinerja,
hasil, evaluasi program, dan hasil. Namun, praktik kelembagaan cenderung ke arah
mencari pemahaman tentang hasil yang diinginkan melalui data yang tersedia
terbatas serta mencari pengaturan kelembagaan yang menghubungkan kapasitas
kelembagaan dan masalah yang membutuhkan perhatian.

Dalam bahasa yang sama sekali berbeda dan dari konsep konseptual yang sangat
berbeda, orang menemukan saudara kandung sampah itu, dan namanya mencari
rente. Dipinjam dari ekonomi dan diterapkan pada studi kebijakan publik, sewa
adalah deskripsi pasar yang memiliki banyak perusahaan (institusi) dan perbedaan
antara total biaya mereka dan total pendapatan mereka (sewa tidak harus
disamakan dengan keuntungan; pelaku ekonomi sangat rewel tentang ini). Sewa ini
dapat dianggap sebagai surplus di sektor publik yang benar-benar efisien. (Efisiensi
optimal pareto dipahami sebagai alokasi barang publik sehingga setidaknya satu
orang menjadi lebih baik tanpa semua orang menjadi lebih buruk.) Himpunan harga
dan jumlah (barang atau jasa) yang menghasilkan surplus sosial terbesar dianggap
menjadi yang paling efisien (Weimer dan Vining). Masalahnya, tentu saja, adalah
bahwa dari perspektif sempit e fi siensi, pasar dan non-pasar (lembaga publik)
“gagal” karena daftar panjang masalah, seperti monopoli, asimetri informasi, dan
pemilihan ayat.

Untuk lembaga sektor publik, ada masalah lain; ini terutama berkaitan dengan
faktor-faktor struktural kelembagaan yang mungkin tidak efisien, seperti peluang
yang tidak setara, paradoks suara (apa arti mandat?), preferensi dalam intensitas,
pengaruh yang tidak proporsional dari kepentingan yang terorganisir, konstituen
geografis berbasis distrik, konstituensi geografis berbasis distrik. , cakrawala waktu
pembuat keputusan yang terbatas, masalah mengukur dan menilai hasil publik,
preferensi profesional dalam birokrasi dan perlindungan layanan sipil, dan otoritas
yang sangat terfragmentasi. Dalam konteks non-pasar ini kami menemukan
beberapa bentuk pencarian sewa. Dari ratusan contoh, berikut adalah beberapa:
subsidi tanaman pertanian dan dukungan harga, tarif yang melindungi perusahaan
domestik, profesi membatasi masuknya, peraturan monopoli utilitas, batas harga,
dan celah pajak (Buchanan, Tollison, dan Tullock). Tentu saja, contoh terpanjang dan
paling terkenal dari tempat sampah dan pencarian sewa adalah alokasi dana daging
babi melalui Korps Insinyur Angkatan Darat Amerika Serikat untuk pelabuhan
domestik dan pengerukan dan pengelolaan sungai (Mazmanian dan Neinaber).
Dalam logika pencarian rente, alokasi barel daging babi kongres tahunan untuk
Korps Insinyur Angkatan Darat (belum lagi lusinan bentuk lain dari barel daging babi,
termasuk semua universitas riset Amerika terkemuka) akan digambarkan sebagai
jauh dari efisiensi, dan alat-alat metodologis yang digunakan dalam analisis
kebijakan publik membantu dalam pengukuran inefisiensi pencarian sewa tersebut.
Tetapi dari sisi tempat sampah, ada pengakuan terhadap ketidakefisienan yang
melekat dalam pengaturan seperti itu dan deskripsi konseptual tentang March dan
aturan kesesuaian Simon.

“Tindakan dipilih dengan mengenali suatu situasi sebagai sesuatu yang akrab,
sering di-countered, mengetik, dan mencocokkan situasi yang dikenal dengan
seperangkat aturan” (March dan Simon,). Kesesuaian mengacu pada kecocokan
perilaku dengan suatu situasi. Pertandingan mungkin didasarkan pada pengalaman,
pengetahuan ahli, atau intuisi; jika demikian, itu sering disebut "pengakuan" untuk
menekankan proses kognitif dari pasangan tindakan pemecahan masalah dengan
benar untuk situasi masalah (March dan Simon, -). Pertandingan mungkin
didasarkan pada harapan peran, definisi normatif peran tanpa atribusi signifikan dari
kebajikan moral, atau kebenaran pemecahan masalah dengan perilaku yang
dihasilkan (Sarbin dan Allen,). Pertandingan juga dapat membawa “konotasi esensi,
sehingga sikap, perilaku, perasaan, atau preferensi yang sesuai untuk warga
negara, pejabat, atau petani adalah mereka yang penting untuk menjadi warga
negara, pejabat, atau petani — yang penting tidak dalam arti instrumental sebagai
keharusan untuk melakukan tugas atau yang diharapkan secara sosial, juga dalam
arti menjadi konvensi definisi yang sewenang-wenang, tetapi dalam arti bahwa tanpa
itu seseorang tidak dapat mengklaim sebagai warga negara yang tepat, pejabat,
atau petani ”(Maret) dan Olsen, -).

Pembaca yang taat akan mencatat bahwa kita memasukkan teori tong sampah dan
unsur-unsur teori pilihan rasional (berarti-tujuan) di bawah tenda teori-kelembagaan
besar, meskipun teori pilihan rasional adalah subjek Bab. Penganut yang lebih
berdedikasi terhadap teori pilihan rasional kemungkinan tidak akan setuju dengan
pengelompokan ini. Perbedaan utama antara teori tong sampah dan teori pilihan
rasional berkaitan dengan metodologi dan masalah kekikiran konseptual. Aplikasi
asli teori sampah di ilmu politik, pada bulan Maret dan Olsen (), didasarkan pada
model simulasi kognitif berbasis asumsi yang secara logis memverifikasi hubungan
antara sampah dan tujuan, masalah dan solusi, pertanyaan dan jawaban. Model
mereka baru-baru ini direkayasa ulang dan simulasi dilakukan kembali oleh
Jonathan Bendor, Terry Moe, dan Kenneth Shotts, yang mengklaim hasilnya
mendiskreditkan simulasi dan teori yang menjadi dasar:

Ini ironis. Teori informal tong sampah terkenal karena menggambarkan dunia yang
jauh lebih kompleks daripada yang dijelaskan oleh teori klasik pilihan orga-nasional.
Citra rapi yang terakhir dari spesifikasi tujuan, pembangkitan alternatif, evaluasi, dan
pilihan digantikan oleh pusaran masalah yang kompleks mencari solusi, solusi
mencari masalah, peserta berkeliaran mencari pekerjaan, dan ketiganya mencari
peluang pilihan. Namun, simulasi hampir tidak menggambarkan hal ini dan pada
kenyataannya menciptakan dunia dengan tatanan yang luar biasa. (,)

Rational choice theorists much prefer carefully specified assumptions, partic-ularly

assumptions of bounded rationality and the parsimonious use of a limited number of
variables in computer simulations. Most of the research scholarship on principal-
agent theory, the prisoner’s dilemma, and the tragedy of the com-mons is based on
these methodological and conceptual preferences. Johan Olsen, in response to the
claims that the March and Olsen presentation of garbage can theory goes to this
point, argues:

Komentar Bendor, Moe, dan Shotts sepertinya tidak akan meningkatkan

pemahaman kita tentang organisasi dan institusi politik. Mereka salah
menggambarkan tong sampah dan institusionalisme baru, dan contoh mereka yang
gagal tentang bagaimana ide-ide ini dapat "diselamatkan" hampir tidak menjanjikan.
Dengan membangun konsep sempit tentang apa itu ilmu politik yang berharga, dan
dengan mengasumsikan tantangan menarik, mereka memutuskan diri dari beberapa
isu utama yang telah menduduki para ilmuwan politik. Program mereka sendiri tanpa
konten politik substantif. Mereka tidak memberi tahu kita fenomena politik mana
yang ingin mereka pahami, dan pemisahan politik mereka dari konteks kelembagaan
dan historisnya membuatnya sulit untuk membahas asumsi dasar mana yang paling
mungkin membantu — yang mereka sarankan atau yang dari tong sampah. atau
perspektif kelembagaan. Singkatnya, mereka menunjukkan rute yang tidak
menjanjikan dan mengarahkan penelitian ke arah yang salah. (, -)

Hilang dalam argumen metodologis dan konseptual ini adalah poin yang lebih besar
bahwa kedua pendekatan mencoba pemahaman ilmiah lembaga publik. Di bawah
tenda besar institusional, para teoretikus pilihan rasional cenderung melihat diri
mereka di tengah lingkaran. Teoretisi sampah cenderung kurang asyik dengan
tempat di cincin pusat, tetapi mereka sangat menegaskan validitas metodologis dan
ilmiah dari teori mereka dan bagaimana mereka telah mengujinya.

Difusi Inovasi

Studi tentang difusi inovasi kelembagaan (perubahan) adalah inti dari penelitian
dalam teori kelembagaan. Gerakan Progresif dalam lima puluh tahun pertama abad
ke-20 menyebarkan banyak inovasi organisasi dan kebijakan yang penting,
termasuk bentuk dewan-manajer pemerintah kota, pemungutan suara pendek,
pemungutan suara rahasia, sistem jasa di pemerintahan, undang-undang
kompensasi pekerja, bantuan untuk orang buta dan tuli, dan hukum upah minimum.
Edgar McCoy () mengukur inovasi kebijakan negara antara dan, termasuk pensiun
hari tua, hak pilih perempuan, dan kompensasi pekerja, dan memberi peringkat
negara menurut apakah mereka adalah pengguna awal atau akhir. Menggunakan
peta, ia menemukan pusat-pusat inovasi ini berada di New York, California,
Wisconsin, dan Michi-gan, dan ia menelusuri jalur difusi dalam lingkaran konsentris
dari pusat-pusat itu. Jalur difusi dipengaruhi oleh variasi keadaan dalam transportasi
dan kapasitas komunikasi, kekayaan, dan urbanisasi. Dari sinilah tumbuh Indeks
Inovasi McCoy, yang bahkan sekarang menjelaskan pola-pola difusi inovasi regional.

Jauh sebelum pemerintah federal mengambil peran regulasi dan tanggung jawab
sosial yang luas, negara-negara sibuk dengan difusi inovasi untuk memasukkan
regulasi perkeretaapian, regulasi kesehatan, dan regulasi perburuhan. Kembali,
Albert Shaw, menulis tentang legislatif Illinois, mengatakan bahwa hukum ditiru
secara verbatim dari satu negara bagian ke negara bagian lain, dan ia berpendapat
bahwa undang-undang adalah sama di seluruh kelompok negara-negara tetangga.
New York, Michigan, Ohio, Minnesota, Wisconsin, dan Illinois telah diidentifikasi oleh
sejarawan William Brock sebagai taproot dari perluasan tanggung jawab sosial
negara.

Herbert Jacob's Silent Revolution: Transformasi Hukum Perceraian di Amerika

Serikat () menjelaskan difusi yang cepat atas undang-undang perceraian yang tidak
bersalah. New York dan California mengadopsi konsep ini di dan, masing-masing;
oleh, empat puluh lima negara telah mengikuti; dan di dalam, penyendirian tunggal
(South Dakota) bergabung. Yakub tidak menemukan bukti bahwa gagasan itu
disebarkan oleh sumber-sumber yang biasa: gerakan sosial atau kelompok
kepentingan, jaringan kebijakan, birokrat, gubernur atau legislator. Karena
perceraian yang sempurna adalah tidak kontroversial, bebas biaya, dan telah
berhasil diadopsi oleh negara-negara lain, itu menyebar dengan mudah. Bergerak
melampaui studi kasusnya, Yakub berpendapat bahwa banyak hukum lain menyebar
dengan cara yang serupa.

Bukti menunjukkan proses penularan. Peter K. Eisinger (), dalam studi paling luas
hingga saat ini, melaporkan bahwa program insentif lokasi bisnis (sebagian besar
pengurangan pajak) meningkat dari dalam ke, di. Jumlah rata-rata program per
negara berlipat dua dalam periode waktu dua puluh tahun. Tentunya penyebaran
insentif lokasi yang cepat ini tidak terjadi karena pemerintah negara bagian secara
independen mencapai kesimpulan yang sama tentang keinginan mereka.
Paul Peterson dan Mark Rom di Welfare Magnets () menerangi perdebatan tentang
apakah negara akan “bergegas ke bawah” dalam mendukung tekanan pada
kesejahteraan, untuk menghindari menjadi magnet kesejahteraan. Dalam analisis
statistik yang cermat dari tingkat manfaat kesejahteraan, tingkat kemiskinan, dan
variabel penjelas tingkat negara bagian, Peterson dan Rom menemukan bahwa
orang-orang berpenghasilan rendah bergerak sebagai respons terhadap tingkat
manfaat (dan terhadap peluang kerja). Mereka juga menemukan bahwa pembuat
kebijakan negara sensitif terhadap ukuran populasi berpenghasilan rendah dan
kemungkinan migrasi kesejahteraan, dan mereka mengurangi manfaatnya. Negara-
negara dengan tingkat manfaat tinggi, seperti Wisconsin, memangkas manfaat pada
akhir periode. Tindakan ini menghasilkan efek konvergensi yang mendorong tingkat
manfaat ke bawah.
ichard Nathan () mengamati bahwa negara sering melakukan inisiatif liberal ketika
pemerintah nasional ditangkap oleh kaum konservatif; kemudian, ketika kaum liberal
menangkap Washington, mereka membawa kebijakan yang telah diuji di tingkat
negara bagian. Memperhatikan bahwa inisiatif negara di AS adalah model untuk
program New Deal federal di AS, Nathan merasa tidak mengherankan bahwa hal
yang sama terjadi di Amerika Serikat: Konservatif menguasai Washington, dan kaum
liberal beralih ke negara bagian. Ini adalah bagian dari kecenderungan
menyeimbangkan dalam sistem federal kita di mana kepentingan tidak puas pada
satu tingkat beralih ke yang lain. Kecenderungan ini melawan tren sentralisasi yang
dilihat sebagian besar pengamat dalam federalisme Amerika dan memberikan
kepercayaan pada klaim James Madison bahwa kepentingan "lawan dan saingan"
dapat diakomodasikan dalam sistem federal.

Ini adalah perkiraan yang aman bahwa setidaknya setengah dari kota-kota Amerika
dengan populasi berusia antara sepuluh tahun, dan, memiliki undang-undang tali
anjing yang persis sama. Ini bukan karena Ann Arbor dan Beverly Hills memiliki
masalah yang sama dengan anjing; itu karena hukum tali anjing dan sebagian besar
hukum lainnya diambil dari model hukum kota. Undang-undang ini disatukan dan
didistribusikan oleh National League of Cities dan National Civic League. Memang,
ada kemungkinan bahwa Beverly Hills dan Frankfurt, Jerman, memiliki undang-
undang tali anjing yang sama karena hasil kerja dari Serikat Internasional Pejabat
Lokal dan publikasi model hukum mereka.

Tidak diragukan lagi, studi akhir adalah Difusi Inovasi Everett M. Rogers (). Rogers,
dalam sintesis ribuan studi perubahan, telah menemukan bahwa inovasi atau
reformasi menyebar dalam difusi, yang menunjukkan pola umum — kurva-S. Pada
awalnya adopsi perubahan atau reformasi berjalan lambat, dengan eksperimen,
coba-coba, dan tantangan menjadi kelinci percobaan. Begitu beberapa orang lain
berhasil menerapkan reformasi, cenderung ada kenaikan tajam dalam adopsi, diikuti
dengan naik turun. Ketika perubahan kelembagaan mencapai tahap perimbangan
(mungkin mencakup sebagian besar lembaga serupa lainnya, tetapi inovasi jarang
dinilai berhasil menyebar jika melibatkan kurang dari setengah kasus), investasi
lebih lanjut dalam mencari pengadopsi tambahan biasanya sia-sia.

"Difusi mengacu pada penyebaran sesuatu dalam sistem sosial" (Strang and
Soule,). Penyebaran ini dari sumber ke satu atau lebih pengadopsi dan dapat
mencakup penyebaran jenis perilaku, teknologi, kepercayaan, dan yang paling
penting untuk tujuan kita, struktur. Difusi dalam sistem sosial terjadi dengan cara
yang dapat diprediksi secara mengejutkan, contoh yang sangat baik adalah
penyebaran perubahan struktural di antara kota-kota Amerika.

Meskipun Rogers dan yang lain yang telah mempelajari difusi cenderung
memfokuskan minat mereka pada apa yang mereka gambarkan sebagai inovasi,
pola-pola perubahan dan reformasi dalam struktur kota-kota Amerika menunjukkan
hampir semua fitur yang ditemukan dalam teori S-kurva teori difusi inovasi. Gerakan
reformasi kota mulai lambat pada akhir abad ke-19 dan awal abad ke-20. Oleh,
reformasi kota adalah seperangkat ide yang terkenal dan ideologi yang dibagikan
secara luas, khususnya di antara para pemimpin opini; ia menyebar dengan mantap
dari s melalui s, menghasilkan adopsi yang hampir universal dari sistem pegawai
negeri sipil, kontrol tawaran dan kontrak, pemungutan suara pendek, pemungutan
suara rahasia, dan penghapusan sistematis penunjukan partai politik bagi mereka
yang mendukung kantor kota. Dan, tentu saja, bentuk pemerintahan dewan-manajer
tumbuh dengan mantap selama periode ini, khususnya di Midwest, Selatan, dan
Barat. Kota-kota baru di diaspora pinggiran kota Amerika yang besar hampir
semuanya mengadopsi bentuk dewan-manajer. Pada pertengahan, gerakan
reformasi kota kehabisan bensin dan ide-ide baru terus muncul, yang disebut
reformasi-of-the-reformasi, atau gerakan postreform. Gerakan ini juga dapat dilihat
sebagai kurva-S, dan tampaknya berada di tengah-tengah tanjakan yang curam,
yang tidak diragukan lagi akan mendatar di tahun-tahun mendatang (Frederickson,
Johnson, dan Wood,).

Pola difusi (beberapa lebih nyaman hanya menyebut difusi "perubahan"; mereka
yang menyukai difusi tertentu cenderung menyebutnya sebagai reformasi atau
inovasi) dijelaskan oleh serangkaian hipotesis yang menyertainya.

Pertama, ada hubungan antara keberadaan krisis yang dirasakan dan

kecenderungan untuk mengadopsi perubahan (Rogers; Strang dan Soule). Pada
puncak era reformasi kota, masalah yang terkait dengan korupsi dan korupsi di kota-
kota Amerika digambarkan atau dicirikan sebagai krisis atau bencana (Flentje).
Walikota bos yang gendut yang ditimbulkan dalam kartun-kartun politik saat itu
memiliki kapasitas yang luar biasa untuk memajukan kepentingan para reformis.
Semakin besar krisis atau masalah institusional yang nyata atau dirasakan, semakin
besar prospek untuk perubahan kelembagaan.

Kedua, kesesuaian antara tujuan perubahan atau reformasi dan nilai-nilai dominan
dalam sistem sosial adalah penting. Ini dengan mudah menjelaskan adopsi yang
hampir universal dari bentuk pemerintahan dewan-manajer di pinggiran kota
Amerika yang homogen. Mempekerjakan seorang manajer profesional, layanan sipil
berbasis prestasi, dan dewan kota paruh waktu yang terdiri dari anggota yang dipilih
pada umumnya semuanya cocok dengan nyaman dengan nilai-nilai dominan
keluarga kelas menengah yang dapat pulang pergi dengan mobil ke pekerjaan
mereka dan dengan demikian melarikan diri dari masalah kota terdalam. Mulai tahun
's, demografi banyak kota di Amerika berubah, dan dengan demografi yang berubah
itu muncul nilai dan kekhawatiran berbeda dari mereka yang sekarang tinggal di
kota-kota itu. Sebagian besar kota dewan-manajer sekarang memiliki kepemimpinan
politik yang dapat diidentifikasi dalam bentuk walikota yang dipilih secara langsung,
tunduk pada beberapa bentuk akuntabilitas politik langsung. Selain itu, mayoritas
anggota dewan di kota-kota manajer dewan sekarang dipilih oleh distrik,
meningkatkan respons spesifik lingkungan dari dewan kota (Frederickson dan
Johnson).

Ketiga, kedekatan spasial itu penting. Kedekatan jarak spasial antara kota-kota
bagian barat daya dan barat, misalnya, menjelaskan mengapa kota-kota ini
merupakan pengadopsi awal dari banyak fitur reformasi kota. Northeast, sebagai
perbandingan, melihat lebih sedikit ex-amples dari "kota-kota yang direformasi," dan
telah terjadi sedikit lebih sedikit difusi reformasi nasional di sana.

Keempat, "media massa memainkan peran penting dalam memperkuat dan

mengedit difusi aksi kolektif" (Strang dan Soule,). Media cenderung memusatkan
perhatian pada masalah dan hal-hal yang salah, dan fokus tanpa henti seperti itu
memengaruhi opini publik, mendukung pandangan umum bahwa sesuatu perlu
dilakukan atau hal-hal perlu diperbaiki. Kejahatan dan narkoba dikaitkan dengan
ketangguhan dalam kejahatan, yang menghasilkan pedoman hukuman, tiga
pemogokan dan Anda keluar, dan konsep "jendela pecah" yang saat ini populer,
yaitu wilayah perkotaan yang terpelihara dengan baik akan menyebabkan
berkurangnya kejahatan. Ketika ada badai salju dan kota lambat untuk membajak
jalan-jalan, media melaporkan dan memperkuat masalah ini dan pejabat terpilih
bertanggung jawab. Secara logis, para pejabat ini akan mencari cara untuk
“menyelesaikan masalah,” dan seringkali solusinya bersifat struktural, belakangan ini
dengan tujuan mengubah struktur kota untuk memberi walikota lebih banyak
kekuatan. Media kontemporer cenderung sama antusiasnya dengan memperkuat
peran walikota seperti halnya mereka melemahkannya tujuh puluh lima tahun yang
lalu. Publikasi yang paling banyak dibaca di pemerintahan lokal Amerika adalah
Majalah Pemerintahan. Ini telah menjalankan beberapa cerita utama tentang
"Godaan Walikota Kuat" dan pentingnya kepemimpinan walikota di kota-kota
Amerika modern. Media telah memainkan peran sentral dalam reformasi saat ini dan
dalam reformasi selama tujuh puluh lima tahun terakhir.

Kelima, agen perubahan sering merupakan pembawa perubahan, agen difusi.

"Profesi dan komunitas kerja membentuk sumber sekutu dari praktik baru" (Strang
dan Soule,). Komunitas pakar ini menyediakan tempat untuk diskusi, konferensi,
korespondensi email, buletin, dan majalah. Banyak walikota aktif di National
Municipal League (NML) dan dipengaruhi oleh para pemimpin opini yang aktif di
NML serta literatur dan layanan lain dari NML. Manajer kota aktif dalam ICMA dan
juga dipengaruhi oleh para pemimpin opini ICMA dan publikasi ICMA. Banyak
perusahaan konsultan terkemuka, seperti Kelompok Inovasi, adalah agen
perubahan yang berpengaruh dalam menyarankan perubahan. Tidaklah lazim bagi
perusahaan konsultan untuk meninjau kota dan menyimpulkan bahwa semuanya
baik-baik saja dan tidak ada yang perlu diubah.

Keenam, terkait erat dengan media dan dengan agen perubahan difusi adalah
masalah pengaturan mode. “Saat ini, industri fashion manajemen adalah bisnis yang
sangat besar. Sementara teorisasi dan hyping tindakan organisasi selalu menjadi
fundamental dalam mengelola, tren yang kuat menuju eksternalisasi analisis or-
ganizational terlihat jelas. Konsultan, guru, populasi sarjana manajemen terus
meningkat, demikian juga hasil dari pers bisnis dan penjualan buku bisnis ”(Strang
dan Soule,). Dalam tinjauan menyeluruh terhadap pergerakan kebijakan sosial,
Christopher Hood dan Michael Jackson () menemukan bahwa baik analisis maupun
penalaran rasional tidak menggerakkan kebijakan. Alih-alih, seperti yang
dikemukakan Aristoteles, individu dan institusi yang mereka tempati digerakkan oleh
retorika; oleh kekuatan narasi, cerita, contoh; dan dengan argumen yang menang
dalam konteks keadaan yang dipahami orang. Seperti mode, "doktrin" pilihan
berubah seiring waktu dan cenderung bergerak dalam pola S-curve. Doktrin dapat
dan memang bergerak lintas institusi melalui penularan, mimikri, dan efek ikut-
ikutan, seringkali dengan sedikit koneksi ke data, analisis, atau pemahaman historis
yang terinformasi (Strang dan Soule).

Ketujuh, baik individu dan institusi cenderung berubah untuk memperoleh status,
status dan status sosial, mungkin faktor yang paling menarik dan unik. “Model
manajemen tersebar dari perusahaan pusat ke komunitas bisnis yang lebih besar
karena mereka membuktikan kegunaan mereka dalam menanggapi kondisi politik-
ekonomi baru. Haverman menunjukkan bahwa deregulasi menyebabkan thrifts
mengikuti thrifts yang besar, menguntungkan secara finansial ke pasar-pasar baru
”(Strang and Soule,). Hal ini menyebabkan investasi yang buruk di Meksiko.
Perusahaan menengah menggunakan perusahaan akuntansi yang digunakan oleh
perusahaan besar terkenal dalam mencari legitimasi yang mungkin dimiliki oleh
perusahaan tersebut. Universitas meniru Ivy League dan sekolah bergengsi lainnya
dan membenarkan perubahan dengan menunjuk perubahan serupa di universitas
bergengsi. Di era hadiah, rapor, dan peringkat, tekanan untuk meniru institusi
bergengsi meningkat. Kota-kota mempersiapkan selama bertahun-tahun untuk
mendaftar untuk menerima pemusnahan Kota All-American yang diberikan oleh
National Civic League. Kota-kota juga mematuhi seperangkat kriteria yang telah
ditetapkan sebelumnya untuk menerima nilai rapor yang disukai dalam evaluasi
Majalah Pemerintahan mengenai efektivitas kota. Kota bersaing untuk Harvard Inno-
vation Awards, masing-masing mengklaim bahwa perubahan yang dibuatnya sangat
signifikan, produktif, atau adil. Perusahaan dan agen publik bersaing untuk
mendapatkan Penghargaan Balderidge yang disponsori pemerintah, yang mencakup
kriteria yang sangat dipertanyakan seperti pembandingan (pembandingan
sebenarnya meniru inovasi orang lain daripada menjadi diri sendiri yang inovatif).

Salah satu aspek dari teori difusi sangat menarik. Paul DiMaggio dan Walter Powell
(), dalam penelitian mereka tentang difusi inovasi dalam bisnis Amerika, menemukan
apa yang lama disebut Max Weber sebagai "kandang besi." Dalam deskripsi awal
birokrasi yang cemerlang, Weber berpendapat bahwa di dunia modern atau
-Karakteristik birokrasi dan manajerial sangat universal dan meyakinkan sehingga
birokrasi ini bisa menjadi kandang besi yang sulit diubah. DiMaggio dan Powell
menemukan "sangkar besi isomorfisme" di perusahaan Amerika di mana
perusahaan dipengaruhi oleh krisis, kedekatan, prestise, dan kekuatan difusi lainnya
dan, seiring waktu, semakin mirip satu sama lain. Lembaga-lembaga, mereka
temukan, akan meminjam dari, menyalin, atau meniru teknologi, gaya manajemen,
dan kualitas struktural lembaga lain yang dianggap memiliki kesuksesan yang lebih
besar atau prestise yang lebih besar. Oleh karena itu, dalam sangkar besi
isomorfisme, lembaga-lembaga semakin menyerupai satu sama lain atau untuk
menghomogenisasi.

DiMaggio dan Powell juga menemukan sedikit hubungan antara kecenderungan

perusahaan untuk berubah atau beradaptasi, di satu sisi, dan produktivitas mereka,
di sisi lain. Penelitian tentang pola perubahan struktural di kota-kota Amerika dan
hasil dari perubahan itu bertentangan dengan klaim DiMaggio dan Powell bahwa
ada sedikit atau tidak ada hubungan antara kecenderungan untuk berubah dan hasil
atau hasil. Sejarah perubahan struktural yang terkait dengan gerakan reformasi kota
Amerika dan hasil reformasi itu menunjukkan bahwa difusi perubahan yang didorong
oleh reformasi kota ke kota-kota Amerika memang menghasilkan perubahan perilaku
yang signifikan di kota-kota (Frederickson, Johnson, dan Wood) .

Kesimpulan

Kritik terbesar dan termudah terhadap teori institusional pada dasarnya sama
dengan kritik terhadap teori organisasi. Keduanya tidak memiliki kekikiran, dan
keduanya termasuk lusinan variabel, lusinan hipotesis, dan tidak adanya premis inti
penyederhanaan seperti pengejaran kepentingan pribadi yang rasional. Kritik-kritik
ini juga membawa serta preferensi dan bias metodologis, khususnya yang berkaitan
dengan pandangan-pandangan ilmu sosial yang saling bersaing. Tidak diragukan
lagi, bagian-bagian dari teori institusional modern yang melacak evolusi aplikasi teori
organisasi sektor publik lebih dari sedikit rentan terhadap kritik ini. Konsep seperti
pembuatan akal dan kepantasan tidak jelas dan tunduk pada interpretasi yang luas.
Pengujian empiris berbasis lapangan dari konsep-konsep ini cenderung bersifat
observasional, inter-pretatif, berbasis kasus, dan kualitatif - tidak memenuhi
kekakuan metodologis yang diinginkan banyak orang dalam ilmu sosial. Inti dari
dustup antara Bendor, Moe, dan Shotts dan kritik pilihan rasional mereka tentang
teori tong sampah dan March dan Olsen dan pembelaan mereka terhadapnya
adalah masalah kekikiran teori dan metodologi. Kedua pandangan ini bahkan lebih
dalam pada isu-isu tentang filsafat ilmu pengetahuan dan pandangan yang saling
bersaing tentang bagaimana melakukan ilmu sosial.
Kami berpendapat bahwa teori institusional modern telah melewati perdebatan ini,
dan konsep besar teori institusional mencakup kedua perspektif. Sarjana pilihan
rasional yang menerapkan logika pelaku-agen terhadap asimetri informasi dan biaya
transaksi dalam hal kebijakan publik sedang melakukan teori institusional. Demikian
juga, para sarjana melakukan deskripsi tebal interpretatif dari masalah kebijakan
publik yang sama. Keduanya mempelajari institusi publik dan mengembangkan teori
institusional.
Karena luasnya teori institusional, maka cukup tunduk pada kritik bahwa teori itu
tidak memiliki pusat gravitasi, asumsi yang disederhanakan. Ini adalah kritik yang
valid, tetapi seharusnya tidak membuat kita kehilangan pandangan akan pencapaian
dan kemungkinan teori institusional yang sangat nyata. Kemungkinan dan
keterbatasan teori institusional dalam beberapa hal merupakan mikrokosmos dari
pengembangan teori manajemen publik itu sendiri. Ada struktur teoretis yang
berkembang, seperangkat definisi yang diterima secara umum dan premis yang
disepakati, sebuah susunan kata yang agak buram, dan semakin banyak sumber
pengetahuan yang semakin iteratif dan kumulatif. Di atas segalanya, teori
institusional menyoroti sifat unik dan karakteristik lembaga publik serta masalah dan
janji mereka.