PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5

PEGANTAR ILMU
ADMINISTRASI PUBLIK

Chapter 5

Hal. 1 dari 15
Untuk Kalangan Sendiri
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5

Chapter 5
PERKEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK/ NEGARA

Capaian Pembelajaran
Setelah meng iku ti mata kuliah ini mahasiswa diharapkan mampu menganalisis perkembangan ilmu Administrasi Negara/ Publik

A. Perkembangan Teori/ llmu Administrasi Negara (Administrasi Publik)

Administrasi Negara (Administrasi Publik) mengalami perkembangan pesat, l ebih-lebih di
negara-negara maju. Berbagai alur pemikiran, pendekatan, dan odel serta pergeseran seni/ilmu
administrasi publik dapat dijelaskan, antara ini sebagai berikut:

B. Berbagai Alur Pemikiran Administrasi Negara (Publik)

Beberapa alur pemikiran Ilmu Administrasi Negara (publik) yang pokok jokroamidjojo dan
Mustopadidjaja, 1988: 24-27), antara lain:

1. Alur Pemikiran Administrasi Negara Klasik

Alur pemikiran yang dikategorikan klasik ialah perkembangan awal kembangkannya
administrasi negara sebagai ilmu dengan pemikirannya antara Woodrow Wilson, Frank
Goodnow, Leonard D.White.

Pandangan kasik ini secara esensial memisahkan antara proses politik dan proses
administrasi negara, dikotomi antara administrasi negara dan politik, rena dianggap
administrasi negara merupakan kegiatan suatu pemerintahan dalam melaksanakan
kekuasaan dan kebijakan politik (Dimock, 1960).

Ciri Administrasi Negara Klasik ialah cara berpikirnya yang bersifat structural formal dengan
perhatian utama pada struktur organisasi,efisiensi,ekonomisasi, dan rasionalitas. Dalam
menganalisis berbagai· kegiatan suatu pemerintahan, penekanan aliran ini terutama pada
masalah personalia, adminstrasi keuangan, tata kerja atau tata laksana perkantoran dan
sangat dipengaruhi oleh tipologi birokrasi ideal dari Max Weber (Waldo, 1953; Presthus,
1975).

2. Alur Penekanan Manajemen

Alur manajemen dalam Administrasi Negara atau lazim disebut prinsip- prinsip
Administrasi Negara Universal, sebagai lanjutan pandangan klasik terdalulu. Ciri
pokok dari alur ini ialah pengaruh yangkuat dari pemikiran- pemikiran manajenem
ilmiah seperti dari Taylor dan Fayol, yang melihat administrasi negara sebagai proses

Hal. 2 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5
manajemen pemerintahan.Alur manajemen ini berkembang cukup pesat, sehingga
dianggap merupakan awal dari perkembangan administrasi negara yang berdiri sendiri
dan bersifat universal (Willouggby, 1939; Mooney, 1954; Litchfield, 1956; Merriam, 1960).
Pemikiran-pemikiran manajemen dalam administrasi negara .lazim juga disebut
administrative management, yang kemudian mengembangkan berbagai prinsip
manajemen dan teknologinya dalam administrasi negara seperti POAC (Plan- ning,
Organizing, Accounting, Controlling). PODSCORB (Planning, Organizing, Staff- ing,
Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting). Organisasi dan metoda, Sistem Kerja-
Prosedur kerja sebagai unsur dinamika manajemen, maupun berbagai pendekatan
analisis sistem, Operation Research (OR) dan Planning Programming and Budget System
(PPBS) (Tjokroamidjojo dan Mustopadidjaja, 1988: 26)

Pada awalnya aliran ini dianggap terlalu menekankan pada aspek mekanis dari sistem kerja
dan kurang memperhatikan unsur manusia.Tetapi dengan pengem- bangan-pengembangan
unsur dinamika manajemen seperti disinggung di atas, dianggap masalah-masalah unsur
manusiajustru dilibatkan dengan sebaik-baiknya

3. Alur Pendekatan Perilaku

Alur ini mendapat pengaruh dari perkembangan ilmu sosiologi,antropologi, dan psikologi
(terutama psikologi sosial). Beberapa prinsip dari alur perilaku ini antara lain:

a. Aspek nilai ( value) dan perilaku ( behavior) berpengaruh penting dalam administrasi
negara (administrative behaviour ) . Adminstrasi Negara tidak pernah bebas dari nilai
dan hubungan antarmanusia (human relations) mengambil peran penting, terutama
dalam pengambilan keputusan (Barnard, 1938; Simon, 1955; Blau; 1962; Easman,
1969).
b. Perilaku tersebut tercermin dalam organisasi yang mempunyai dua ciri pokok, yakni
perilaku dan perkembangan organisasi. Pengembangan mengenai perilaku dan
pengembangan organisasi terus berkembang hingga sekarang.

Pemikiran-pemikiran mengenai organisasi, perilaku, dan pengembangan organisasi

dikembangkan antara lain oleh Hrbert Simons, Amitai Etzioni, Theodore Caplow,
Chirs Argyris, Chester Barnard, Kurt Lewin, Richard Berkhart, Warren Bennis
(Tjokroamidjojo dan Mustopadidjaja, 1988: 27-28).

4. Alur Pendekatan Kontinum Politik Administrasi

Alur ini menentang pendapat tentang dikotomi politik-administrasi negara, justru
administrasi negara mengambil peranan penting dalam proses politik. Dikotomi politik-

Hal. 3 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5
administrasi negara dalam kenyataannya memang tidak valid (Lesner dan Laswell, 1951;
Dimock, 1960; Rourke, 1968). Alur pendekatan ini berpendapat bahwa tugas utama
administrasi negara justru terletak pada upaya merumuskan kebijakan politik, melaksanakan,
dan menyelenggarakannya (Appleby, 1949; Wajong, 1984).

5. Alur Pemikiran Ekologi (Lingkungan)

Alur pemikiran ekologi melihat keterikatan administrasi negara dengan konteks sosial atau
lingkungannya. Alur ini sebenarnya merupakan perluasan alur perilaku, dimana faktor-
faktor lingkungan seperti aspek sosial budaya, ekonomi,keamanan, kependudukan, dan
seluruh aspek kehidupan berpengaruh secara timbal balik terhadap administrasi negara.

Di sini terlihat pendekatan interdisipliner atau kesisteman dalam alur pemikiran

administrasi negara. Perkembangan dari alur pemikiran ekologi administrasi ini
berkembang .dari yang bersifat ekologi dalam lingkup terbatas (aspek ekosistem lingkungan
hidup seperti pencemaran, pelestarian sumber daya, dan kekayaan alam), hingga dalam
lingkup yang luas dalam konteks menyeluruh, meliputi seluruh aspek kehidupan
bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Sejumlah kajian yang komprehensif mengenai
ekologi administrasi negara dapat disimak dari karya-karya tentang ekologi dan administrasi
publik (Riggs, 1961, 1964), studi komparatif adminstrasi negara dalam berbagai nilai
budaya (Katz, 1965; Heady, 1966; Prethus dan Pfiffner, 1967). Selanjutnya berkembang
pemikiran-pemikiran eco-restructuring, kajian administrasi publik yang dikaitkan dengan
pendekatan ekologi yang bersifat luas dan integral di lingkungan PBB dan Universitas PBB
(Koh, 1998; Ayers, 1998) serta kelompok- kelompok studi pembangunan berkelanjutan di
berbagai negara seperti di Jerman, Australia, dan Belanda (Carley Christie, Swanson,
Barbier, 1994; Wuff, 1996). Di Indonesia pendekatan interdisipliner ini misalnya telah ditulis
dengan pendekatan Ketahanan Nasional (Pamudji, 1983; Ibrahim, 1991).

6. Alur Pemikiran Administrasi Pembangunan

Alur ini merupakan pengembangan lebih lanjut dan spesifik dari alur pemi- kiran ekologi, suatu
pemikiran administrasi negara baru, terutama untuk kebu- tuhan negara-negara berkembang.

Administrasi Pembangunan adalah administrasi negara yang berperan sebagai agen

perubahan dengan tujuan menyukseskan pembarigunan dalam berbagai aspeknya, melalui
perencanaan yang berorientasi pada pelaksanaan, transferteknologi, transformasisosial,
pengembangankapasitas, danpartisipasi masyarakat serta pemerataan hasil pembangunan
(Weidner, 1962; Unites Na- t ion, 1969; Gaiden, Naomi, Wildawsky dan Aaron, 1974;
Waterston, 1985).

Hal. 4 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5
Alur pemikiran Administrasi Pembangunan ini kemudian berkembang menjadi 4 (empat)
pandangan yang lebih bersifat implementatif,yakni:

a. Sub alur Administrasi Pembangunan yang menganggap pentingnya konsep baru atau
Pembaharuan Administrasi Negara (Reformasi Administrasi Negara) (Lee dan
Samonte, 1970; Caiden, 1970; Riggs, 1971; Dror, 1976). Prinsip dari kelompok yang
mendukung konsep reformasi administrasi negara, ialah pentingnya penggunaan
prinsip-prinsip administrasi negara yang disesuaikan dengan kondisi setempat (suatu
negara) karena kondisi setempat tersebut sangat mempengaruhi kemampuan
pelaksanaan administrasi negara itu sendiri. Dalam pelaksanaannya harus diperhatikan
paling tidak 3 (tiga) hal,yaitu perubahan sistem (tatanan), metoda, dan kinerja administrasi
negara, disesuaikan dengan konsep pembangunan negara yang bersangkutan.
b. Sub alur pemikrian kedua dalam administrasi pembangunan ialah "pembinaan
kelembagaan disesuaikan tuntli.ltan perubahan''. Kelompok ini memandang kalau
secara makro administrasi negara (pembangunan) haruslah bersifat kesisteman, maka
secara mikro perlu dilihat pembinaan lembaga-lembaganya sesuai kebutuhan agar
pendekatan kesisteman tersebut berjalan baik (Katz dalam Riggs, 1979; Eaton, 1972;
Easman dan Eaton, 1972; Easman dan Uphof, 1984;Tjondronegoro, 1984). _
c. Sub alur ketiga adalah kelompok yang menekankan pentingnya Studi Kebijakan
(Policy Studies) dalam implementasi administrasi negara (pemba- ngunan). Studi
kebijakan terutama ditekankan pada berbagai konsep perencanaan, analisis
kebijakan dan keputusan kebijakan publik yang ditunjang berbagai model dan teknik
analisis seperti Operation Research (OR). Analisis Sistem dan berbagai model
analisis kuantitatif lainnya (Thavaraj, 1971; Andersen, 1975; Dye, 1978; Dunn, 1981;
Mustopadidjaja, 1984).
d. Sub alur keempat dalam administrasi pembangunan, ialah studi imple- mentasi.
Kelompok ini lebih banyak memusatkan perhatian pada studi- studi kasus dalam
rangka pembangunan, misalnya meneliti betapa sulitnya mengimplementasikan suatu
kebijakan dalam administrasi pembangunan (Warwick, 1975; Iglesias, 1976; Grindle,
1980).

Di Indonesia, pengkajian administrasi negara lebih ditekankan pada administrasi

pembangunan, yang ditafsirkan sebagai teori,strategi dan kebijakan mengenai
pembangunan administrasi negara yang ditujukan kepada pening- katan kemampuannya
dalam merumuskan, melaksanakan mengawasi dan menilqi hasil-hasiil pelaksanaan
berbagai kebijakan pembangunan (Tjokroamidjojo dan Mustopadidjaja, 1988: 41-64).

Hal. 5 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5

C. Alur Pemikiran dan Pendekatan Lainnya

Banyak lagi alur pemikiran atau pendekatan lainnya dalam administrasi negara, tetapi hanya
akan ditinjau sepintas lalu, mengingat pemaparan dalam alur-alur pemikiran seperti telah
dijelaskan di atas, pada dasarnya telah cukup menggam- barkan perkembangan administrasi
negara dalam arti yang cukup komprehensif.

Beberapa pandangan tentang pendekatan administrasi negara lainnya, antara lain dari (Hadari,
1994: 308-314):

a. C.L. Sharma, yang membagi administrasi negara melalui:

1. Pendekatan Proses Administrasi; mempelajari setiap kegiatan pelaksa- naan
pemerintahan/negara, kemudian disusun fungsi-fungsi adminis- trasi negaranya.

2. Pendekatan Empiris; mempelajari pengalaman-pengalaman bernegara, diseleksi,

yang bernilai dibakukan menjadi prinsip-prinsip administrasi negara.

3. Pedekatan Perilaku Manusia; upaya mewujudkan kerjasama yang efektif dan efisien
dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat.

4. Pendekatan Sistem Sosial; administrasi negara haruslah memperhatikan sistem sosial

dimana administrasi negara tersebut diberlakukan.

5. Pendekatan matematika; administrasi negara yang mengutamakan perhitungan-

perhitungan kuantitatif/matematis dalam penyelengga- raan administrasi negara
sehingga dapat meramalkan masa depan dengan baik.

6. Pendekatan Teori Keputusan; penyelenggaraan administrasi negara yang

mengandalkari kemampuan-kemampuan mengambil keputusan yang relatif tepat
dan cepat.

b. Perkembangan atau pergeseran paradigma (terutama dari Simon, 1947: 202; Waldo,
1968: 53; Henry, 1988: 27; Thoha, 1988: 39 dalam Sardjudin, 1995: 53 dan dalam
Tjokroamidjojo, 1988:18-33) yang secara garis besar menjelaskan paradigma
administrasi negara, antara lain sebagai berikut:

a. Paradigma 1: Dikotomi antara Politik dan Administrasi Negara (1900 -±1930-an)

Fokus administrasi negara terbatas pada masalah-masalah organisasi,
kepegawaian dan penyusunan anggaran dalam birokrasi pemerintahan,
sedangkan masalah-masalah pemerintahan, politik, dan kebijakan merupakan

Hal. 6 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5
substansi ilmu politik.

Selanjutnya pokok-pokok darj paradigma ini antara lain:

1) Politik seharusnya tidak perlu mengganggu adrriinistrasi.

2) Manajemen memberikan sumbangan ilmiahnya terha dap
administrasi.
3) Administrasi negara harus mampu menjadikan dirinya sebagai ilmu
pengetahuan bebas nilai.
4) Misi dari ilmu administrasi adalah ekonomisasi dan efisiensi.

b. Paradigma 2: Prinsip-prinsip Administrasi Negara (1927 - 1950-an)

Dalam pardigma ini fokus administrasi negara ialah penekanan pada prinsip-prinsip
administrasi negara yang dianggap berlaku secara uni- versal pada setiap bentuk
organisasi dan setiap lingkungan sosial budaya.

c. Paradigma 3; Adminstrasi Negara sebagai llmu Politik (1950-an - 1970-an)

Menurut paradigma ini tidak sepantasnya ada dikotomi antara politik dan administrasi
karena memang tidak realistis. Selanjutnya prinsip- prinsip administasri tidak bebas
nilai, tidak bersifat unversal, dalam kenyataan sangat dipengaruhi lingkungannya.

Paradigma ini menganggap studi administrasi negara adalah bagian dari ilmu politik,
hanya saja berbeda titik beratnya. llmu politik berfokus pada proses penyusunan
kebijakan kekuatan sosial politik di luar birokrasi, administrasi negara berfokus pada
penyusunan kebijakan dalam tubuh birokrasi, tetapi tidak terlepas dari sistem politik
yang berlaku.

d. Paradigma 4: Aministrasi Negara sebagai llmu Administrasi (1956 - 1970-an)

Paradigma ini menganggap bahwa ilmu administrasi negara sebagai bagian ilmu
politik, perlu dikembangkan lebih lanjut dua aspek yang harmonis yakni pengembangan
ilmu administrasi secara murni berda- sarkan psikologi sosial, aspek lain mengenai
seluk-beluk kebijakan publik.

e. Paradigma 5: Aministrasi Negara sebagai Administrasi (sejak 1970-an) Paradigma ini

merupakan pembaruan terhadap paradigma-paradigma sebelumnya. llmu adn:iinistrasi
negara tidak terbatas pada kajian-kajian ilmiah maupun kebijakan, tetapi juga
berinteraksi dengan berbagai ilmu lainnnya. Fokus administrasi negara mencakup
teori-teori organisasi, analisis kebijakan publik, teknik-teknik administrasi dan
manajemen moderen, berbagai persoalan dalam birokrasi peme- rintahan dan

Hal. 7 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5
persolan-persoalan kebutuhan serta aspirasi masyarakat. Administrasi negara bersifat
lebih kompleks, menyangkut penyeleng- garaan kehidupan bermasyarakat, berbangsa,
dan bernegara dalam arti yang luas.

c. Di dalam kenyataan perkembangan ilmu pengetahuan yang makin berkaitan satu

dengan yang lain, perkembangan kehidupan inanusia dan negara yang makin
mengalami saling ketergantungan, administrasi negara pun nampaknya dituntut dengan
paradigma yang baru lagi,yakni paradigma kesisteman.

Administrasi Negara dalam praktiknya mencakup penyelenggaraan negara dalam

segala aspeknya, sehingga diperlukan interaksi dengan disiplin- disiplin ilmu
lainnya (interdisipliner).

Ruang lingkup administrasi negara dewasa ini meliputi cakupan perhatian dan keterlibatannya yang
luas meliputi masalah-masa lah organisasi, perha- tian terhadap lingkungan umum (ekologi dalam
arti luas) yang berpengaruh, lingkungan dan kebijakan politik sebagai sandarannya, lingkungan,
dan dinamika internal pemerintahan, dinamika pengambilan keputusan (yang mengikutsertakan
stake holder pembangunan), komunikasi, manajemen yang efektif,masalah-masalah sumber daya
manusia (terutama penyeleng- gara negara), implementasi kebijakan, strategi dan program, etika
peme- rintahan dan pelayanan publik, dukungan informasi dan tata laksana, hubungan dengan
sektor swasta dan organisasi-organisasi lain (Stillman II, 1992). Secara figuratif gambarannya
adalah sebagai berikut:

Hal. 8 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5
d. d. Muljarto Tjokrowinoto (dalam Sjihabudin, ·1998: 229) melihat pergeseran llmu
Administrasi Negara secara ekologi kontekstual, sebagai akibat akselerasi tranformasi sosial
sebagai berikut:

Azhar Kosim (dalam Sjihabudin, 1998: 245-254) melihat llmu Administrasi Negara telah
berkembang dengan ciri-ciri antara lain sebagai berikut:

a. Hingga era 1960-an llmu Administrasi Negara lebih menekankan bagaimana seharusnya
"pengaturan masyarakat" diselenggarakan.
b. Selanjutnya llmu Administrasi Negara sangat dipengaruhi dinamika glo- bal dan dinamika
bidang kehidupan masyarakat dan menyangkut kepentingan berbagai pihak (stake holder)
yang terkait.
c. Perkembangan llmu Administrasi Negara dipengaruhi perkembangan ideologi (yang pada
dekade terakhir berbagai ideologi berubah paradig- manya).
d. Administrasi Negara dipengaruhi perkembangan visi tentang peran Administrasi Negara itu

Hal. 9 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5
sendiri (misalnya tentang reinvening goverment and good governance), sehingga dalam
pemerintahan Clinton dan Al Gore dibentuk "The National Performance Review", dalam rangka
imple- mentasi visi baru tersebut (Howard, 1995).
e. Administrasi Negara telah berkembang mencakup semua tingkatan mulai dari tingaktan
kebijakan, organisasi/kelembagaan, operasional dan tuntutan akan profesionalisme SOM
f. "Paradigma baru" Administrasi Negara versi para pakar Administrasi Pembangunan yang
lebih menekankan pada pradigma aparatur yang ideal dengan kualifikasi: aparatur yang
berdaya guna/berhasil guna, produktif, bersih, berwibawa, kreatif,inovatif,transparan,
tanggap,peka, antisipatif,dan proaktif, serta mempunyai visi yang jelas (Siagian, 2000: 159-
167).
Perkembangan llmu Administrasi Negara hingga berkembanganya Adminis- trasi Negara Bru (sejak
1980-an dari H. George Frederickson) yang membagi perkembangan Administrasi Negara
dalam 5 model sebagai berikut:

Hal. 10 dari 15
PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5

Hal. 11 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5

(Sumber: H.Goerge Frederickson, 1994:28-30)

Model ke-5 (Model Pilihan Publik) adalah ciri berkembangnya Administrai Negara Baru yang
esensinya adalah:
a. Manajemennya efisien, ekonomis, dan terkoordinasi dalam bentuk instansi-instansi
pelayanan publik.
b. Sasaran utamanya adalah keadilan sosial (social equity) yang berusaha mengatasi
ketimpangan, perubahan manuju desentralisasi,dan adanya partisipasi masyarakat.

Hal. 12 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5
Secara terperinci Administrasi Negara Baru itu meliputi:
a. Tanggung jawab dari pejabat-pejabat terpilih untuk membuat kebijakan-kebijakan
publik yang demokratis.
b. Otoritas konstitusional dari pengadilan menjadi penafsir hukum yang tertinggi.
c. Menjunjung tinggi hak-hak dan kewajban warga negara.
d. Keterikatan pada sistem ekonomi yang menjamin lapangan kerja, upaya yang wajar,
pertumbuhan dan pemerataan ekonomi yang menunjang kemakmuran dan
kesejahteraan masyarakat.
e. Organisasi publik harus tanggap terhadap perubahan, sehingga administrasi negara
harus selalu mengadakan penyesuaian-penye- suaian dan memiliki pemimpin-
pemimpin yang berkualitas dan responsif serta adaptif terhadap perubahan-perubahan
yang terjadi (secara cepat).
f. Administrasi Negara yang efektif dengan tuntutan mengetahui apa dan
berapa banyak yang harus dilakukan.
g. Pemanfaatan kelompok-kelompok pemikir (think tank) yang beraneka
ragam (interdisipliner). (Frederickson, 1994: 7-20 dan 173-187)

Perlu pula disinggung perbedaan administrasi negara dan niaga (bisnis). Hal ini penting, karena
dalam perkembangannya saling berpengaruh, terutama pada tahap manajemennya, tetapi tetap
harus dilihat perbedaannya, agar dalam implementasinya sesuai dengan ciri khas masing-masing.
Secara garis besar dapat dilihat sebagai berikut:

Hal. 13 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5

Dari keanekaragaman pandangan serta perkembangan llmu Administrasi Negara di atas

terlihatlah perkembangan yang cukup pesat dalam ilmu adminisrasi negara yang berdampingan
atau seiring sejalan dengan tuntutan-tuntutan penerapannya yang makin kompleks, sehingga
diperlukan pendekatan inter-disipliner dalam mengkaji ilmu dan menerapkan administrasi Negara
itu sendiri.

Nampaknya perkembangan Ilmu Adminitrasi Negara ke depan bertumpu pada kajian-kajian yang
bersifat interdisipliner tersebut, lebih bermuara kepada studi-studi kasus yang didasarkan pada
pengalaman atau upaya penerapannya, sesuai kondisi suatu Negara, bahkan wilayah, akibat
perkembanagn prinsip otonomi/ desentralisasi yang melanda seluruh bagian dunia, baik Negara-
negara maju maupun berkembang.

Hal. 14 dari 15
 PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK 5
Bahan Diskusi
1. Setelah mempelajari modul diatas, Menurut saudara hal-hal apasaja yang mempengaruhi
perkembangan ilmu administrasi negara/ publik? Jelaskan

Hal. 15 dari 15