PARADIGMA BARU PELAYANAN PUBLIK

Drs. Kariono, M. Si – BPPT Provinsi Sumatera Utara

Pendahuluan

Paradigma menjadi konsep yang banyak menarik perhatian kalangan ilmuwan dan
cendekiawan di Amerika Serikat sejak Thomas Kuhn di awal 1960-an menerbitkan bukunya
yang monumental dalam perkembangan sejarah dan filsafat ilmu pengetahuan, berjudul “The
Structure of Scientific Revolution”.

Sungguh pun contoh terhadap pandangan paradigma Kuhn dan latar belakang Kuhn
sendiri adalah bidang ilmu pengetahuan alam, namun pandangan paradigmatis Kuhn banyak
mempengaruhi pengamat dalam berbagai bidang ilmu pengetahuan sosial termasuk sosiologi,
ekonomi, dan administrasi negara. Di Indonesia, kata atau konsep paradigma mulai secara
lebih populer digunakan di sekitar awal tahun 1980-an; juga dalam lingkup studi
pembangunan, khususnya dalam bidang ilmu pengetahuan ekonomi dan administrasi negara.
Analisis “paradigmatis” itu sendiri, baik di luar Indonesia maupun di Indonesia agaknya
sudah berkembang jauh sebelum terbitnya buku Thomas Kuhn tersebut di atas
(Mustopadidjaja AR, 2003).

Makna Paradigma

Menurut Mustopadidjaja (2003), paradigma merupakan kata yang berasal dari bahasa
Yunani Paradeigma, yang berarti “model, pola, atau contoh”. Dalam perkembangan
kemudian terdapat beberapa pandangan tentang makna dan unsur paradigma. Dalam buku
Kuhn itu sendiri terdapat sekitar 21 pengertian (Mastermann, 1970 : 59-89), di antaranya
diartikannya paradigma sebagai “a framework of basic assumptions – including standards for
determining the validity of knowledge, rules of evidence and inference, and basic principles
of cause and effects – shared by a scientific community”, (Kuhn, 111 – 35; dan Harmon, 1981
: 12). Kuhn juga menulis bahwa scientific paradigms are “accepted examples of actual
scientific practice, examples which includelaws, theory, application, and instrumentation
together – (that) provide models from which spring particular coherent traditions of scientific
research”. Marilyn Ferguson (1980) mendefinisikan paradigma sebagai “a framework of
thought a scheme for understanding and explaning certain aspects of reality”.

Sedangkan Baker menawarkan rumusan “A paradigm is a set of rules and regulations

(written or unwritten) that does two things : (1) it establishes or defines boundaries;
and (2) it tells you to behave inside the boundaries in order to be successful” (Baker, JA;
1993). Pada awalnya Kuhn berpandangan bahwa paradigma tersebut “bebas nilai”, “Kuhn
excludes values from paradigmatic analysis” kata Scot dan kawan-kawannya (Scott et all.,
1981 : 64). Namun kemudian dia melakukan modifikasi dan mendefinisikan paradigma,
bukan saja sebagai (a) an achievement, a new, accepted way of solving a problem which then
is used as a model of future work, tetapi juga sebagai (b) a set of shared values, the methods,
standard and generalizations shared by those trained to carry on the scientific work modeled
on that paradigma (Kuhn, 1970; Elgues. 1985 : 215).

Dalam uraian ini penulis cenderung untuk secara sederhana mengartikan paradigma
sebagai “teori dasar” atau “cara pandang” yang fundamental, dilandasi nilai-nilai tertentu,
dan berisikan teori pokok, konsep asumsi, metodologi atau cara pendekatan yang dapat
dipergunakan para teoritis dan praktisi dalam menanggapi sesuatu permasalahan baik dalam
kaitan pengembangan ilmu maupun dalam upaya pemecahan permasalahan bagi kemajuan
hidup dan kehidupan kemanusiaan” (Mustopadidjaja AR. 1985).

Paradigma New Public Management

Menurut Asmawi Rewansyah (2010), berawal dari kenyataan bahwa birokrasi

pemerintahan yang terlalu besar, boros, inefisien dan merosotnya kinerja pelayanan publik,
Ronald Reagan (Presiden Amerika Serikat) mengeluarkan pernyataan bahwa “government is
not solution to our problem, government is the problem”.

Kata administrasi dirasakan kurang agresif, maka digunakan kata manajemen

(bisnis/privat) guna mentransformasi prinsip-prinsip bisnis atau wirausaha kedalam sektor
publik. Kemudian paradigma ini lebih dikenal dengan New Public Management (NPM) yang
melihat bahwa paradigma Old Public Administration (OPA) kurang efektif dalam
memecahkan masalah dan dalam memberi pelayanan publik, termasuk membangun warga
masyarakat. Konsep dan strategi pemangkasan birokrasi (banishing bureaucracy), sebagai
opersionalisasi dari Reinventing Government.

Osborne & Plastrik (1997) mengemukakan makna mewirausahakan/ reinventing,

sebagai transformasi fundamental terhadap sistem dan organisasi sektor publik untuk
menciptakan peningkatan secara menakjubkan dalam hal efektivitas, efisiensi, adaptabilitas
dan kapasitasnya untuk berinovasi. Tranformasi tersebut intinya bagaimana membangun
sektor publik yang bersifat “self renewing system” dengan pendekatan prinsip-prinsip bisnis
(wirausaha). Banishing bureaucracy berisi 5 strategi untuk melaksanakan
prinsip Reinventing Government yang bernama “The Five C’S”yaitu :

1. Core Strategy (Strategi inti). Menata kembali secara jelas mengenai tujuan, peran, dan
arah organisasi.
2. Consequence Strategy(Strategi Konsekuensi). Strategi yang mendorong “persaingan
sehat” guna meningkatkan motivasi dan kinerja pegawai, melalui penerapan Reward and
Punishment dengan memperhitungkan resiko ekonomi dan pemberian penghargaan.
3. Customer strategy (Strategi pelanggan). Memusatkan perhatian untuk bertanggung
jawab terhadap pelanggan. Organisasi harus menang dalam persaingan dan memberikan
kepastian mutu bagi pelanggan.
4. Control strategy (Strategi kendali). Merubah lokasi dan bentuk kendali dalam
organisasi. Kendali dialihkan kepada lapisan organisasi paling bawah yaitu pelaksana
atau masyarakat. Kendali organisasi dibentuk berdasarkan visi dan misi yang telah
 ditentukan. Dengan demikian terjadi proses pemberdayaan organisasi, pegawai, dan
masyarakat.
5. Cultural strategy(Strategi Budaya). Merubah budaya kerja organisasi yang terdiri dari
unsur-unsur kebiasaan, emosi dan psikologi, sehingga pandangan masyarakat terhadap
budaya organisasi publik ini berubah (tidak lagi memandang rendah).

Selanjutnya, Dwiyanto (2008), mengutarakan tujuh komponen doktrin

dalam NPM, yaitu :

1. Pemanfaatan manajemen professional dalam sektor publik,

2. Penggunaan indikator kinerja,
3. Penekanan yang lebih besar pada kontrol keluaran,
4. Pergeseran perhatian ke unit yang lebih kecil,
5. Pergeseran ke kompetisi yang lebih tinggi,
6. Penekanan gaya sektor swasta pada praktek manajemen,
7. Penekanan disiplin dan penghematan yang lebih tinggi dalam penggunaan sumber
daya.

Paradigma NPM dipandang sebagai pendekatan dalam administrasi publik dengan

menerapkan pengetahun dan pengalaman yang diperoleh dari dunia bisnis dan disiplin lain
untuk memperbaiki efektivitas, efisiensi, dan kinerja pelayanan publik pada birokrasi
modern. Ketika muncul pertama kali, NPM hanya meliputi lima doktrin, yaitu : (1) penerapan
deregulasi pada line management; (2) konversi unit pelayanan publik menjadi organisasi
yang berdiri sendiri; (3) penerapan akuntabilitas berdasarkan kinerja terutama melalui
kontrak antara regulator dengan operator; (4) penerapan mekanisme kompetensi seperti
melakukan kontrak (contracting out), dan (5) memperhatikan mekanisme
pasar (marketoriented).

Pelajaran penting yang dapat diambil dari NPM ini adalah bahwa pembangunan
birokrasi harus memperhatikan mekanisme pasar, mendorong kompetisi dan kontrak untuk
mencapai hasil, harus lebih responsif terhadap kebutuhan pelanggan, harus lebih bersifat
mengarahkan (steering) dari pada menjalankan sendiri (rowing), harus melakukan deregulasi,
memberdayakan para pelaksana agar lebih kreatif, dan memekankan budaya organisasi yang
lebih fleksibel, inovatif, berjiwa wirausaha dan pencapaian hasil ketimbang budaya taat asas,
orientasi pada proses dan input (Rosenbloom & Kravchuck, 2005).

Paradigma New Public Service

Menurut Asmawi Rewansyah (2010) bertitik tolak dari doktrin, prinsip-prinsip dan
cirri-ciri dari paradigma NPM, maka nampaknya paradigma NPM lebih cocok untuk
merformasi sektor perekonomian. Dalam bidang perekonomian, pemerintah harus
berjiwa entrepreneurial, inovatif, dan kreatif agar dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi
sekaligus kesejahteraan masyarakat demokratis dan kurang diperhatikannya peran
kepemimpinan (leadership) dalam suatu organisasi, sehingga paradigma NPM bergeser ke
paradigma New Public Service (NPS).

King dan Stivers (1998) dalam buku Government is Us, mendesak agar para
administrator melibatkan warga masyarakat. Mereka harus melihat rakyat sebagai warga
Negara (bukan sebagai pelanggan), sehingga dapat saling membagi otoritas dan
melonggarkan kendali, serta percaya terhadap keefektifan kolaborasi. Mereka harus
membangun trust dan bersikap responsif terhadap kepentingan atau kebutuhan masyarakat,
dan bukan semata mencari efisiensi yang lebih tinggi sebagaimana dituntut dalam NPM. NPS
mengutamakan keterlibatan warga masyarakat yang harus dilihat sebagai “investasi” yang
signifikan.

Denhardt dan R.B. Denhardt (2003), menyarankan meninggalkan prinsip paradigma

OPA dan paradigma NPM, beralih ke prinsip paradigma NPS dalam administrasi publik,
yaitu para birokrat/administrator harus :
1. Melayani dari pada mengendalikan (service rather than steer);
2. Mengutamakan kepentingan publik (seek the public interest);
3. Lebih menghargai warga Negara dari pada kewirausahaan (value citizenship over
entrepreneurship);
4. Berpikir strategis, dan bertindak demokratis (think strategically, act democratically);
5. Melayani warga masyarakat, bukan pelanggan (serve citizen not customer);
6. Menyadari akuntabilitas bukan merupakan hal mudah (recognize that accountability is
not simple);
7. Menghargai orang, bukan hanya produktivitas (value people, not just productivity).

Beberapa permasalahan tentang ketidakpuasan kinerja pemerintah, keinginan dan

harapan-harapannya tidak didengar, hak-haknya dipasung, aspek dan peluang publiknya
dihambat, adanya dominasi hak rakyat, berisi keras kepada rakyat, bertindak represif dan lupa
bahwa kedaulatan ini adalah milik rakyat, bahkan pilihan untuk kebutuhan-kebutuhan publik
dan suara demokrasi yang substantif telah ditinggalkan atau diabaikan begitu saja bagi
pejabat. Padahal mereka para pejabat publik ada, karena adanya rakyat yang memiliki hak
suara sebagai instrumen penting dalam memulai wacana pemerintah ke depan. Secara praksis
pemerintah dalam pelayanan publik harus memperhatikan ide brilian yang digagas oleh
paradigma “the new public services” karena membawa pesan moral sebagaimana tuntutan
masyarakat kontemporer dewasa ini. Paradigma the new public service (NPS) manakah yang
diterapkan pemerintah dalam pelayanan publik? Apakah paradigma NPS cukup handal bagi
pemerintahan di Indonesia dalam mengatasi persoalan-persoalan yang muncul dalam
melayani warga negara? Atau sebaliknya keinginan warga negara dengan harapan yang
begitu banyak berakhir di kekuasaan birokrasi yang birokratis mengandalkan hirarki, tidak
efisien, tidak efektif, tidak transparan, bahkan berujung pada praktek-praktek patrimonial
yang melindungi (memberikan hak-hak istimewa kepada seseorang) dan memihak pada
afiliasi ras, suku, etnis, partai politik dan pemerintahan yang sedang berjalan Menuju
Paradigma The New Public Service(NPS)

Gagasan Denhardt & Denhardt tentang Pelayanan Publik Baru(PPB) menegaskan

bahwa pemerintah seharusnya tidak dijalankan seperti layaknya sebuah perusahaan tetapi
melayani masyarakat secara demokratis, adil, merata, tidak diskriminatif, jujur dan akuntabel
. Karena bagi paradigma ini; (1) nilai-nilai demokrasi, kewarganegaraan dan kepentingan
publik adalah merupakan landasan utama dalam proses penyelenggaraan pemerintahan; (2)
nilai-nilai tersebut memberi energi kepada pegawai pemerintah atau pelayan publik dalam
memberikan pelayanannya kepada publik secara lebih adil, merata, jujur, dan
bertanggungjawab.

Oleh karenanya pegawai pemerintah atau aparat birokrat harus senantiasa

melakukan rekonstruksi dan membangun jejaring yang erat dengan masyarakat atau
warganya.

Pemerintah perlu mengubah pendekatan kepada masyarakat dari suka memberi

perintah dan mengajari masyarakat menjadi mau mendengarkan apa yang menjadi keinginan
dan kebutuhan masyarakat, bahkan dari suka mengarahkan dan memaksa masyarakat menjadi
mau merespon dan melayani apa yang menjadi kepentingan dan harapan masyarakat. Karena
dalam paradigma the new public service dengan menggunakan teori demokrasi ini
beranggapan bahwa tugas-tugas pemerintah untuk memberdayakan rakyat dan
mempertanggungjawabkan kinerjanya kepada rakyat pula. Hal ini dimaksudkan bahwa para
penyelenggara negara harus mendengar kebutuhan dan kemauan warga negara (citizens).
Pelayanan publik yang di praktekkan dengan situasi yang kreatif, dimana warga negara dan
pejabat publik dapat bekerja sama mempertimbangkan tentang penentuan dan implementasi
dari birokrasi publik, yang berorientasi pada ”aktivitas administrasi dan aktivitas warga
negara”.

Untuk meningkatkan suatu pelayanan publik yang demokratis,maka pilihan terhadap

“the New Public Service (NPS)” dapat menjanjikan suatu perubahan realitas dan kondisi
birokrasi pemerintahan. Aplikasi dari konsep ini agak menantang dan membutuhkan
keberanian bagi aparatur pemerintahan dalam penyelenggaraan pelayanan publik, karena
mengorbankan waktu, tenaga untuk mempengaruhi semua sistem yang berlaku. Alternatif
yang ditawarkan adalah pemerintah harus mendengar suara publik dalam berpartisipasi bagi
pengelolaan tata pemerintahan. Memang tidak gampang meninggalkan kebiasaan memerintah
atau mengatur pada konsep administrasi lama, dari pada mengarahkan, menghargai pendapat
sebagaimana yang disarankan konsep NPS.

Standar Pelayanan Publik yang Partisipatif, Transparan dan Akuntabel

Keberhasilan dalam penerapan konsep standar dan kualitas pelayanan publik yang
minimal memerlukan dimensi yang mampu mempertimbangkan realitas. Ada sepuluh
dimensi untuk mengukur keberhasilan tersebut;(1) Tangable; yang menekankan pada
penyediaan fasilitas, fisik, peralatan, personil, dan komunikasi. (2) Reability; adalah
kemampuan unit pelayanan untuk menciptakan yang dijanjikan dengan tepat. (3)
Responsiveness; kemauan untuk membantu para provider untuk bertanggungjawab terhadap
mutu layanan yang diberikan. (4)Competence; tuntutan yang dimilikinya, pengetahuan dan
keterampilan yang baik oleh aparatur dalam memberikan layanan. (5) Courtessy; sikap atau
perilaku ramah, bersahabat, tanggap terhadap keinginan pelanggan serta mau melakukan
kontak atau hubungan pribadi. (6) Credibility; sikap jujur dalam setiap upaya untuk menarik
kepercayaan masyarakat. (7) Security; jasa pelayanan yang diberikan harus dijamin dan bebas
dari bahaya dan resiko. (8) Acces; terdapat kemudahan untuk mengadakan kontak dan
pendekatan. (9) Communication; kemaun pemberi layanan untuk mendengarkan suara,
keinginan, atau aspirasi pelanggan, sekaligus kesediaan untuk selalu menyampaikan
informasi baru kepada masyarakat. (10) Understanding the customer; melakukan segala
usaha untuk mengetahui kebutuhan pelanggan .
 Sepuluh konsep ini mempertegas bagaimana model manajemen penyediaan
standarisasi pelayanan publik dalam mengelola sektor-sektor publik yang lebih partisipatif,
transparan, dan akuntabel. Suksesnya sebuah penyelengaaraan pelayanan publik secara ideal
menetapkan(1) Tujuan; para pejabat publik harus mengetahui apa yang menjadi gagasan
pokok, tujuan tersebut harus mengakar secara mendalam dari tindakan sehari-hari dan
perencanaan jangka panjang organisasi yang bersangkutan, para penyelenggara pelayanan
publik sepanjang waktu harus mencontohi misi dan para ”street level bureaucracy”
dikendalikan untuk melakukann hal tersebut. (2) Karakter; para penyelenggara pelayanan
memiliki perasaan yang kuat tentang siapa mereka dan apa yang terpenting. Karakter
organisasi diturunkan dari kesepakatan kepercayaan yang kuat, dikomunikasikan secara
internal dan eksternal melalui aktivitas terpusat secara prinsip. Aparat birokrat sebagai
pelayanan memancarkan integritas,kepercayaan, kepedulian, keterbukaan, dan secara krusial
sebuah hasrat untuk belajar. (3) Keputusan; organisasi yang melakukan segala sesuatu,
pencapaian atas tujuan dan mendemonstrasikan karakter melalui penggunaan aturan yang
luas atas perangkat manajemen.

Organisasi yang memiliki inovasi di dalam sebuah era yang tidak pernah berhenti
melakukan perubahan, mewujudkan bahwa perangkat dan teknik yang mereka kerjakan
bermakna dalam memiliki batas akhir. Kerjasama kelompok merupakan elemen yang esensial
. Mewujudkan standar pelayanan publik yang partisipatif, kesamaan hak, keterbukaan dan
akuntabel sebagaimana dijelaskan dalam Undang-undang Nomor 25 tahun 2009 tentang
Pelayanan Publik, memerlukan pernyataan kedua pihak baik lembaga pemerintahan maupun
warga negara. Artinya untuk dapat melaksanakan stándar pelayanan publik tersebut, para
provider and user, harus membuat kesepakatan secara demokratis atau dengan sistem (citizen
charter), yang berorientasi visi dan misi pelayanan, standar yang berlakukan (mulai dari
jadwal, lamanya pelayanan, ruang pelayanan, alur pelayanan, hak dan kewajiban provider
and user, sanksi –sanksi bagi provider and user, serta saran, kritik, dan metode keluhan yang
disampaikan user kepada provider.

Penutup

Dengan demikian dari paradigma the new public service yang dipaparkan diatas,
penulis berpendapat bahwa semua ini menekankan pada partisipasi warga negara dalam
merumuskan program-program layanan publik yang berpihak pada kebutuhan warga negara,
memiliki hak yang sama, memberi ruang bagi partisipasi publik dan transparansi para
penyedia layanan dalam menghadapi warga negara, akuntabilitas sesuai dengan program,
norma dan implementasi yang dijalankan lembaga birokrasi selama ini.

Paradigma pelayanan publik minimal yang harus diterapakan provider kepada user
adalah akumulasi berbagai program yang berorientasi pada pilihan sekaligus suara publik
sebagai cerminan dari perjuangan yang digalakkan pemerintah menuju paradigma pelayanan
publik yang mau mendengar suara warga negara sebagai bahan pertimbangan dalam
memutuskan setiap kebijakan pelayanan publik, termasuk didalamnya pelayanan perijinan
dan sejenisnya. Semoga berhasil.