BIROKRASI DAN REFORMASI ADMINISTRASI PUBLIK

(Administrasi Publik di Millenium)

Dosen Pengampu : Dr. H. A. Tarmizi Yussa MA

DISUSUN OLEH :

Kelompok Administrasi :

1. Ardia Ravita Cahyani (167110418)

2. Devi Fitri (167110231)

3.Desi Pratiwi (167110288)

4. Desti Diani (167110121)

5. Diah Merliana (177110715)

6. Eka Safitri (167110423)

7. Fauziah Zam (167110275)

8. Ica Husmita (167110057)

9. Maharani Putri (167110129)

10. Suzi Ariffanti (167110040)

11.Thasya Loliana (167110145)

PROGRAM STUDI ADMINISTRASI PUBLIK

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK

UNIVERSITAS ISLAM RIAU

2019
 KATA PENGANTAR

Puji syukur kehadirat Tuhan Yang Maha Kuasa atas segala limpahan Rahmat,
Inayah, Taufik dan Hidayahnya sehingga saya dapat menyelesaikan penyusunan
makalah ini dalam bentuk maupun isinya yang sangat sederhana.Semoga makalah ini
dapat dipergunakan sebagai salah satu acuan, petunjuk maupun pedoman bagi
pembaca.

Harapan saya semoga makalah ini membantu menambah pengetahuan dan pengalaman
bagi para pembaca, sehingga saya dapat memperbaiki bentuk maupun isi makalah ini
sehingga kedepannya dapat lebih baik.

Makalah ini saya akui masih banyak kekurangan karena pengalaman yang saya miliki
sangat kurang.Oleh kerena itu saya harapkan kepada para pembaca untuk memberikan
masukan-masukan yang bersifat membangun untuk kesempurnaan makalah ini.

Pekanbaru,10 Desember 2019

Penulis

i
 DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR ..................................................................................................... i

DAFTAR ISI.................................................................................................................. ii

Articeles ...................................................................................................................... 1

Terjemahan .............................................................................................................. 49

Absrtak ...................................................................................................................... 49

Ketegangan ............................................................................................................... 50

Pemeriksan Diri Kritis : 1940 : 1964 ......................................................................... 52

Pasukan Sentrafugai : 1969 – Sekarang.................................................................. 54

Administrasi Dan Filosofi Politik ............................................................................. 56

Pameran 1 Administratif Dalam Tradisi Politik Amerika ........................................ 59

Administrasi Publik Dalam Budaya Politik.............................................................. 71

Pameran 2 Ide Administrasi ..................................................................................... 72

Bab I

Pendahuluan ............................................................................................................. 75

A. Latar Belakang .............................................................................................. 75

B. Rumusan Masalah ......................................................................................... 77
C. Tujuan Penulisan........................................................................................... 77

Bab II

Pembahasan.............................................................................................................. 78

Bab III

Penutup ..................................................................................................................... 81

Kesimpulan ............................................................................................................... 81

Daftar Pustaka........................................................................................................... 82

ii
ARTICLES
Public Administration at the Millennium: The State of
the Field
ABSTRACT
This article builds on my paper. "The
State of the Discipline" (1993). Some
selections from that paper reappear in
revised form here. This article was also
presented at the fifth national Public
Management Research Conference.
Texas A&M University. December 4.
1999.
J-PART 10(2000): 1:7-34
Donald F. Ketti
University of Wisconsin-Madison
In 1993, the author analyzed the state of public administra tion for the American
Political Science Association's book, Polit ical Science: The State of the Field. This
article reviews the state of public administration at the start of the new millennium: the
field's big theoretical questions, enduring theoretical ideas, and its unanswered
theoreticalpuzzles. In the middle of the twentieth century, public administrationfound
itself under attack by both academics and practitionersfor theory that provided only
weak guidance. New approaches developed in the last third of the cen tury-notably
formal theory, network theory, and the "new public management"-have helped bridge
the gap. In the end, however, the field's enduringproblems are rooted deeply in
historic con flicts in the American political tradition. These conflicts make it unlikely
that the field will ever be able to escape the struggles
that have long bedeviled it. But an understandingof the ways political tradition shapes
administrative theory-and of the ways that administrative theory bring political traditions to
life-helps provide keen insight into the theoretical issues that matter most.
At the beginning of the new millennium, public administration
sits squarely in an historical paradox. It is a proud parent, both
intellectually and organizationally, of the professional study of
administration. The modem American state owes its basic
structure and processes to the contributions public administration
made. On the other hand, scholars are fighting over its identity,
relevance, and focus. Meanwhile, practicing administrators who
once would not have dreamed of launching a new program or
restructuring an old one now often press boldly ahead without
seeking the field's counsel. Within both the academic and public
71Journal of Public Administration Research and Theory
1
Public Administration at the Millennium

policy communities, public administration is struggling to reassert its former

intellectual predominance and redefine its foundations.

Public administration builds from a self-evident importance. Bold policy ideas cannot
go far without solid implementation. Elected officials the world over are seeking to
reinvent and otherwise reform their bureaucracies because government per formance
has become even more politically crucial. Administra tion has, at least since Moses,
been important (Wildavsky 1984). It has become only more central since. If spiraling
social com plexity has made government and its administration even more important,
what ideas ought to guide the task of making govern ment work? And if the field's
driving ideas seem out of sync with the needs of government managers and with the
dominating approaches of its related disciplines, what-if anything-should be done to
change public administration's theories?

TENSIONS

The modem study of public administration dates from the Progressive era,
especially from Woodrow Wilson's classic,"The Study of Administration" (1887).
Wilson's article sought to establish public administration as an important field in its
own right. To make the point, he drew a clear line between adminis tration and
politics and, since then, this dichotomy has framed the field's toughest battles. The
question of whether it is pos sible-or desirable-to separate politics from
administration has preoccupied public administration since. Wilson's article, how ever,
focuses on an even more fundamental point: administration matters-and careful
analysts can devise principles to guide its study and practice. The American Political
Science Association's first president was Frank J. Goodnow, who championed Wilson's
cause (see Goodnow 1900 and 1905). In Goodnow's view, public adminis tration was
the crucial link between the abstract study of politics and the process of improving the
way the political system worked. The central importance of public administration lay
at the very core of the creation of the new association. Five of the first eleven
presidents of the association came from public admin istration and played important
roles in framing the new disci pline. One of them-Woodrow Wilson-soon went on to
another presidency. As subheadings show in the book review section in the first issue
of the American Political Science Review, public administration was one of five fields in
the new discipline: administration; comparative government (in the form of the study
of colonies); public law (including constitutional law and juris prudence); international
law; and political theory. From its very

811-PART, January 2000

2
Public Administration at the Millennium

beginning, public administration was one of the critical founda tions of political
science, and political science was the natural home of public administration.

Despite this early marriage, however, public administration and political

science soon nearly divorced. Public administration promoted a short-lived
training movement, devoted to preparing students for the public service with a
curriculum independent of political science. Many public administrationists
were unhappy about the outcome, and some political scientists found the part
nership to be an uneasy one. The difficult issue of training for the public
service, and the role of such training within the asso ciation, were to become
central problems for public administra tion and its place within the discipline.
Public administrationists were never satisfied that political science recognized
the impor tance of practical policy problems and education for the public
service; many political scientists struggled continually to advance theory
building in the field and cared little about professional training.

When the separation movement failed in APSA's first decade, public

administration had little choice but to embrace political science. The
American Political Science Association listed public administration as one of
the discipline's major fields, a field separate from American government.
The connection was an uneasy one, but for better or worse, political science
remained the home for the study of public administration (Caldwell 1965;
Henry 1987).

Scientific Management: 1915-1940

The message of separating politics from administration, which Goodnow

and Wilson preached, soon became a strategy instead for separating
administration completely from politics. Following the way charted by Frederick
W. Taylor (1911), ana lysts sought the "one best way" to perform administrative
work, a way to seek efficiency free from the meddling of partisan politics. As
Roscoe Martin (1952) described, public adminis trationists built a mechanistic
approach to match the emerging private-sector scientific-management models.
"Administration was separated severely from the legislative body, toward which
its spokesmen frequently manifested not only impatience but also profound
distrust." Moreover, "'Politics' was anathema-not the politics practiced by
administrators, but the politics of the 'politicians'" (p. 67). Advocates of the
scientific management approach to public administration saw virtually no barrier
to its ability to improve government-if only government administra tors could
be protected from political meddling.

9Ii-PART, January 2000

3
Public Administration at the Millennium

By 1940, public administration had acquired remarkable prestige and self-

confidence within political science and, indeed, in the practice of government. One-
fifth of all doctoral degrees awarded that year in political science were in public
adminis tration (Martin 1952, 662). President Roosevelt had just imple mented the
recommendationsof the Brownlow Committee (1937), which had proposed sweeping
changes to transform the presidency. The committee's three members-Louis
Brownlow,Charles Merriam, and Luther Gulick-were a pantheon of public
administrationists(Karl 1963). Brownlow had helped establish the city manager
movement, while Merriam was a vigorous pro ponent of scientific management.
Background papers that were prepared for the committee, notably Gulick's "Notes
on the Theory of Organization" (1937), defmed the field's orthodoxy for a
generation. Meanwhile, young committee staff members soon established
themselves as the field's next-generation leaders. Those in the field believed that
they had important things to say to government and did not hesitate to say them.
When World War II broke out, many of the nation's leading"public administrationists
went off to Washington to help manage the war effort.

As its influence grew, its professional status was anything but certain.
Considerable debate raged about whether public administration was science, process,
or art-or, indeed, whether public administration even belonged within political
science. Some unhappy political scientists answered the question by form ing the
American Society for Public Administration in 1939, largely out of a sense that a new
institutional home was needed to better train new public servants. ASPA was devoted
to the "sci ence, process, and art of public administration"; its founders solved the
intellectual dilemma by embracing all the competing perspectives. Even if public
administration's home was unclear,however, the field had at least won its battle for
respectability by the start of World War II. It had important seats in the central
councils of American government and it continued to play an important role in
political science.

Critical Self-Examination: 1940-1969

Soon after the end of the war, however, public administra tion's place within
political science declined precipitously. Simple principles about the pursuit of efficiency,
based in an administra tion separate from politics, seemed unacceptably shallow in the
light of the war's administrative experience. Meanwhile, political scientists were
developing a theory of power in American gov snment that showed clearly the poverty
of administrative theory !f>artfrom politics. Norton Long (1949) wrote about the role
of power within bureaucracy, and Robert A. Dahl (1947) argued

10IJ-PART, January 2000

4
Public Administration at the MiOennium

that the study of administration would never become a science. For their part, public
administrationistsdeveloped a new perspec tive on the relationship between
administration and democracy (Appleby 1945; Waldo 1984).

Herbert Simon delivered the final blow to the politics administrationdichotomy

by arguing that the principles approach frequently led to conflicting, and hence
useless, prescriptions (1946). He attacked a highly stylized version of the scientific
approach to management that did not capture its genuine rich ness. His criticisms,
however, deeply reflected a growing dis satisfaction with the old theories within a
new, politically aware approach to public administration (Fesler 1990). Even more
important, he redefmed decision making, instead of organiza tional structure, as the
critical problem of administration (Simon 1947). In a stroke, he shifted the central
unit of analysis from a structural approach to one founded in human interactions. The
change eroded the ideas that had guided public administration for half a century and
left the field bereft of its central intellectual force (White and McSwain 1990).

Political science, meanwhile, was itself shaking free of the legal-

institutionalapproaches that had defined it since the discipline's founding and
was moving instead toward new theories of pluralism and behavioralism.
Pluralism rocked public administration. For decades, public administration had
sought to ensure that efficiency ruled over political pressures. Pluralism vastly
increased the number of actors and gave them all equal legitimacy. The theory
also shifted analysis from the process's outputs to the inputs, notably political
bargaining, that shaped it. Behavioralismundercut the study of institutions and
concentrated instead on individual behavior.

More subtly, the behavioral revolution introduced new methodological

standards, including statistical tests based on computer analysis of large data sets,
which administrative studies could not meet. Behavioralism also rejected inductive
Hoover Commission-styleprescriptions and administrative case studies in favor of the
development of deductive theories, based on statis tical evidence. With the downfall
of traditional administrative theories and the rise of a new political science, Allen
Schick concluded, "Public administration had come apart and could not be put back
together" (1975, 157). While many within public administrationvigorously fought
separatist tendencies (Martin 1952), public administration and political science moved
apart. Many public administrationists sought autonomy from political science,
especially in the American Society for Public Adminis tration. For their part, many
political scientists saw little merit in

1111-PART, January 2000

5
Public Administration at the Millennium

studying administrative institutions in their search for a new theory of

politics (Caldwell 1965).

In 1904, public administration had been a critical pillar in Goodnow's

vision of political science, and the field had been central in defining and
leading the association itself. By 1962, when APSA issued "Political Science as
a Discipline" (1962,417,421), a special report on instruction in the discipline,
public administration was mentioned only in passing as a subfield of American
government. The American Society for Public Admin istration drew public
administration scholars away from political science and some scholars in
political science wondered whether public administration properly belonged in
the discipline. Dwight Waldo sadly wrote:

It is now unrealistic and unproductive to regard public administration as a subdivision of

political science .... The truth is that the attitude of political scientists (other than those accepting
public administration as their "field") is at best one of indifference and is often one of undisguised
con tempt or hostility. We are now hardly welcome in the house of our youth. (Quoted in Schick
1975, 160.)

Meanwhile, by the 1970s, new public policy programs had sprung up. They
fostered public management, which quite con sciously sought to distance itself
from traditional public adminis tration, a phrase that by then had virtually
become an epithet.

Centrifugal Forces: 1969-Present

Many competing approaches rose to replace the old orthodoxy. In the

leading textbook of the era, Leonard D. White celebrated the field's diversity:
"There are many ways to study the phenomenon of public administration. . . .
All of these approaches are relevant and from all of them come wisdom and
understanding" (4th ed., p. 11; quoted by Storing 1965, 50). While some of
this diversity reflected a lively intellectual search for new ideas, some students
of administration saw it as a "com placent, undiscriminating eclecticism"
(Storing 1965, 50). If any approach could be useful, then no approach could be
central. The shift was so great, in fact, that Leonard D. White, perhaps the
leading student of administration from the 1920s to the 1950s, ended his career
not with grand theories but with administrative histories (White 1948; 1951;
1954; 1958). It was almost as if he felt compelled to begin again at the
beginning, to rebuild the field on a new foundation of fresh interpretations.

During the 1950s and early 1960s, public administration suffered from
the lack of a theoretical guide and a comfortable

12IJ-PART, January 2000

6
Public Administration QJ the Millennium

disciplinary home. It had come to the realization that politics mattered but had not
developed a persuasive explanation of how. Meanwhile, much of political science
had convinced itself that public administration had little to offer a more behaviorally
oriented field. Some public administrationists forcefully argued that "public
administration can no more escape political science than it can escape politics," as
Allen Schick put it. "Until it makes peace with politics, public administration will
wander in quest of purpose and cohesion" (1975, 160). Public administra tion feU
into critical self-examinationand a serious intellectual crisis (see Ostrom 1973).

Public administrationistshave disagreed among themselves about the prospects

for resolving this crisis, especially within the discipline of political science. Dwight
Waldo's John M. Gaus Lecture before the American Political Science Association
argued that "estrangement is perhaps too mild to characterize the rela tionship of
public administration to other fields of political science." Waldo suggested that, for
most political scientists, "public administration concerns the lower things of
government, details for lesser minds" (1990, 74; emphasis in original). Her bert
Kaufman's Gaus Lecture worried that public administration and political science were
reaching "the end of alliance" (1990). In a third Gaus Lecture, James W. Fesler
contended that the worlds of governance and of political science "should not be far
apart" (1990, 85; see also Holden 1999; Frederickson 1999).

Meanwhile, within the public policy schools, public manage ment sought its own
solutions. Analysts argued that leadership counts (Behn 1991) and that "managerial
craftsmanship" lies at the core of the problem (Bardach 1998). Some argued the need
to "break through bureaucracy" (Barzelay 1992). Lyon (1996) self consciously
distinguished public management from public admin istration.

These debates reflect the great uneasiness of the field's leaders about whether
the rift between public administration and political science can be healed, whether
alternative approaches (like public management) offer greater promise, and what
public administration'S institutional home ought to be. They reflect a fundamental
tension between the traditional theoretical foundation of public administration-
control by authority, exercised through hierarchy-and newer approaches that, its
advocates contend, better match administrative practice. They reflect fundamental
concern about the links between theory and practice: how much public administration
can-and should-seek normatively to guide the management of public programs.

13IJ-PART, January 2000

7
Public Administration at the MiUennium

ADMINISTRATIVE IDEAS AND POLITICAL PHILOSOPHY

These cross-pressures shape both the theory and the practice of public
administration at the tum of the millennium. Theorists have tried, especially since
the mid-1980s, to put more starch into administrative theory. They have sought a
stronger analytical framework and clearer theoretical propositions, most notably
through formal and game theory approaches. They have sought to break the
theoretical dominance of hierarchical authority by developing network-driven
approaches. Practitioners have attempted to develop effective reforms. The
reformers, however, have derived little from public administration or its intellectual
cousins. That created a three-way bridge whose spans failed to connect: the
traditional concerns of public administration, the strategies to make administrative
theory more rigorous, and the efforts to find new tactics for effective management.

These problems flowed in large part from different, often conflicting, ideas in
American political philosophy. Wilson, for example, argued that policy makers
needed to delegate power to administrators because policy makers could not
possibly cope with the complexity of government programs. They could dele gate
power secure in the belief that the chain of democratic accountability ensured their
ultimate control over administrators' actions. For their part, administrators could
develop a toolbox of professional skills that they could employ regardless of policy
makers' goals. "If 1 see a murderous fellow sharpening a knife cleverly," Wilson
wrote, "I can borrow his way of sharpening a knife without borrowing his probable
intention to commit murder with it; and so, if 1 see a monarchist dyed in the wool
managing a public business well, 1 can learn his business methods without changing
one of my republican spots" (Wilson 1887, 220). Wil son's genius lay in arguing a
way to bring greater technical expertise-and therefore greater power-into
American bureaucracy without having that power threaten democracy and account
ability. His approach transformed the pursuit of efficiency into a virtual
administrative religion (Kanigel 1997).

Wilson's argument had three important influences on Ameri can public

management and, especially, on management reform. First, it established the
importance of the execution of public policy quite apart from its creation. While
Americans had thought quite carefully about effective government, they had not
thought much about managementas a separable and important function. Second, the
argument was based on the notion that management could and should be done well.
Wilson believed that the effectiveness of government hinged on the effectiveness of
its

14/J-PART, January 2000

8
Public Administration at the MiUennium

administrative apparatus. That, in tum, helped build a strong case for a professional
administration and a strong management capacity, regardless of who might be in
elected office. Third, because management was important and because management
was, at least abstractly, perfectible, Wilson's argument firmly established the
twentieth century's reform tradition. As important as the Progressives' processes and
structures were in American government, even more important was the reform
tradition they reinforced. That tradition carried across Republican as well as
Democratic administrations, through two Hoover Commissions, a host of smaller
efforts, and ultimately into the Clinton administration's National Performance Review.

Madison, Hamilton, and Jefferson

Despite this rich tradition, many analysts have spent much of the twentieth
century struggling to escape Wilson's shadow. Some of the attack came from
Madisonians, who saw political power, not administrative efficiency, at the core of
government action. As John Gaus powerfully argued, however, "A theory of public
administration means in our time a theory of politics also" (1950). More recently,
Matthew Holden passionately contended (1999) that no theory of politics is complete
without a theory of administration.

The Madisonian tradition, rich in an understanding of balance-of-power politics,

is not only a theme deeply embedded in American political thought, it also drove
political science's bureaucratic politics and implementationmovements during the
1970s and 1980s. Morton Halperin (1974), for example, told the story of the State
Department in terms of the political forces converging on it. Pressman and
Wildavsky's classic Implementa tion (1973), for example, was as much an argument
about the centrality of political power in understanding administrative action as it
was a rejection of traditional public administration's approach to the field. James Q.
Wilson's Bureaucracy (1989) brilliantly assembled the strongest Madisonian influences
on the field.

To strengthen the public nature of public administration, administrationists in the

Hamiltonian tradition have long pursued a subtly different theme. The Federalists, led
notably by Alex ander Hamilton, laid out the case for an effective national
government. In the Federalist Papers, Federalist 70, Hamilton forcefully contended that
"energy in the executive is a leading character of the definition of good government."
Along with his Federalist colleagues, he sought a strong and effective executive branch.
He argued for "democratic nationalism," with the nation

15/J-PART, January 2000

9
 Public Administration at the Millennium

as the primary community and with "intelligent activism" shaping the federal
government's policies in pursuit of the public interest (Lind 1997, xiii). His was a
national view of a lively and power ful national government, held in check by popular
institutions but energized to do the public's work.

Contrasting with the Hamiltonian influences is the strong Jeffersonian tradition

that has powerfully framed American polit ical and administrative life (L.D. White
1951). Jefferson's agrarian roots led him to a strong commitment to a government
devoted to a small government that protected individual auton omy. In Jefferson's
spirit, many Americans have long argued for a government sharply limited in its
power and, to the extent that government is necessary, for locally based
government. Jefferson himself thought little about day-to-day administration and
derived little satisfaction from authority. The Jeffersonian tradition, therefore,
conveys only a fuzzy notion of administration. It is a tradition driven from the
bottom up, but it is also one more powerful in concept than in practice. As
president, Jefferson was ironically a supreme Hamiltonianwho vastly increased the
size of the United States by the exercise of "energy in the executive." John Gaus
(1947, 135) reminds his readers that how one feels about power depends on
whether one has it: "When you are out of power, you want to limit the powers of
those who are in; but your zeal (or rather, that of your wiser and shrewder leaders)
will be cooled by the consideration that you want to leave a loop hole through which
you can respectably undertake the same activ ities when you in turn achieve power."
Nevertheless, the idea of grass-roots government and bottom-up responsiveness have
been an overwhelming influence on American public administration for more than
two centuries.

These four influences-Hamiltonian, Jeffersonian, Wilson ian, and Madisonian-

have become the bedrock of American public administration. Not only do they
represent the ideas of important thinkers, they also embody four major approaches
to both the study and the practice of public administration. The Hamiltonian approach
embodies the strong-executive/top-down approach, while the Jeffersonian approach
represents the weak executive/bottom-upapproach. The Wilsonian approach,
focusing on hierarchy, authority, process, and structure, contrasts with the
Madisonian approach that builds on a political balance-of-power. These are
abstractions, of course-more of what Max Weber would call ideal types than literal
representations. Nevertheless, as exhibit 1 shows, they represent strong and
recurring patterns in the intersection of American political thought and public
administration.

16IJ-PART, January 2000

Public Administration at the Millennium

10
 Exhibit 1
Administrative Ideas in the American Political Tradition

Wilsonian Madisionian
Hierarchical Balance of power

Hamiltonian  Strong excecutive • Centered on non

Strong-excutive/ Top-  Top-down bureaucratic institutions

 Hierarchical authority • Focus on political power
down
• Top-down accountability

Jeffersonian weak- • Weak executive • Centered on non-

• Bottom-up accountability bureaucratic institutions
executive/Bottom Up
• Responsiveness to citizens • Focus on local control
• Bottom-up responsiveness

Since the late nineteenth century, these four traditions have framed the
basic choices that face the American system. Should administrators and
theorists alike focus on strengthening the cen tral government in the
Hamiltonian tradition or should they focus on devolving authority to state and
local governments or priva tizing programs in the Jeffersonian tradition? Should
they focus on the executive-strengthening, efficiency-driven, one-best-way of
the Wilsonian reform tradition? Or should they integrate the administrative
process more seamlessly into the rich texture of the American political process,
especially the separation of powers, in the centuries-old Madisonian
constitutional tradition? Faced with such tough trade-offs and inescapable
demands, American pragmatism has fed a constant appetite for administrative
reform-and constantly shifting strategies for building administrative theory.
Like the Rubik's cube, which presents a devilish puzzle with a daunting array of
colored squares, the American constitutional system offers virtually infinite
choices. Governing requires figuring out how to make those choices, how to
sustain support for them, and how to adapt the choices to new and press ing
problems.

The puzzle is difficult to solve, in part because of conflict ing theoretical

approaches to management issues and in part because of the difficulty of
providing rigorous practical advice on practical problems that ultimately depend
on infinitely variable individual behavior. Traditional public administration grew
from the rich Wilsonian tradition in hierarchical authority. Separating policy
making and its administration seemed sensible if the roles could be clearly
delineated and if administrators' behavior could be held consistent with the
policy along the chain of command. Hierarchical authority provided an elegant
solution. Elected

17IJ-PART, January 2000

11
Public Administration at the MiUennium

officials could frame policy and delegate details to administrators. Top

administrators could factor the technical details through the hierarchy and
hold lower-level administrators accountablethrough authority.

The fundamental elegance of the theoretical solution broke down in

practice, however. Elected officials showed strong instincts to delegate not
just technical issues but also important policy questions. They learned that
they could intervene selec tively in the administrative process to adjust both
the policies and the details. On the administrative side, the realities of
administra tive discretion and human behavior meant that authority could not
control action. This posed a serious problem for administrative theory: While
theorists produced maxims and suggested trade offs, they could not provide a
straightforward solution to the basic theoretical problem of operating
hierarchical authority within a democracy. It also posed a problem for
practice: The fuzziness of the theory led to less self-assured recommendations
by analysts-and less eagerness by elected officials to take the advice. These
two dilemmas became even more serious as the social sciences sought to
become more rigorous and elected officials faced ever-greater complexity in
their management problems.

Formal and Game Theory

Economics-based approaches have offered both a diagnosis of these

problems and a theory to solve them. Beginning with Nobel laureate Ronald
Coase (1937) and continuing through the work of theorists like Oliver
Williamson (1975), the economic based approach began with a different
premise. Instead of seeing workers within a bureaucracy in an instrumental
sense-people hired for the skills and controlled through hierarchical authority it
has viewed workers as self-interested individuals. Theapproach, christened
principal-agent theory, views organizational interactions as relationships between
a principal, who has a job to be done, and an agent, who agrees to do the
job in exchange for compensation. In such relationships, principals and agents
alike seek their self-interest.

Principal-agent theory explains how organizations work-as networks of

contract-based principal-agent relationships (H.C. White 1985). It explains why
individuals do what they do-self interest drives them. But it also helps to
explain organizational pathologies. Information asymmetries plague the
relationships and can produce adverse selection, in which principals cannot
knowenough about their agents to make sure they have selected the best ones.
It can also yield moral hazard, in which principals

18IJ-PART, January 2000

12
Public Administration at the MiUennium

cannot know enough about their agents' behavior to be sure that their
performance matches the terms of the contract.

Agency theory thus identifies information as the critical organizational

problem. Principals can improve their selection of agents by learning more
about them before hiring them. They can reduce moral hazard by adjusting
agents' incentives and improv ing the monitoring of their behavior. It has been
most important in two applications: theories of bureaucratic outcomes and theo
ries of institutional choice. In the bureaucratic-outcome approach, researchers
have set out to reform the bureaucratic politics litera ture. Bureaucratic politics,
along with much early public choice literature, suggested that American
bureaucracies resist change. Controllers, like members of Congress, have little
incentive for oversight because the rewards are few (Mayhew 1974). The
bureaucratic outcomes approach, however, argues from the expe riences of the
Reagan years and from sophisticated quantitative analysis that the course of
bureaucracies can indeed be changed. The argument goes like this (see, for
example, Wood and Water man 1991): Institutions headed by elected officials,
such as the presidency and Congress, create bureaucracies; that is, bureau
cracies can be viewed as agents for the principals' –elected officials' -wishes.
The principals design within bureaucracies incentives and sanctions to enhance
their control. When the prin cipals detect bureaucratic behavior that does not
match their policy preferences, they use these incentives and sanctions to
change that behavior. Among the important sanctions are the president's
appointment power and the budgetary leverage that the branches share.

Bureaucratic outcomes students have surveyed a number of federal

agencies, and they have built a statistically significant case that agency
outcomes covary with political preferences, especially changes in presidential
administrations. (See T.M.Moe 1982 and 1985; Weingast and Moran 1983;
Wood and Water man 1991.) From that, these students conclude that "elected
leaders can and do shape bureaucratic behavior in systematic ways" (Wood
and Waterman 1991, 801). This approach has tended to focus on the process,
rather than the outcome, of bureaucratic behavior. For example, they tend to
study the number of seizures by drug enforcement agencies or the level of
enforcement activity by regulatory agencies. It is an old problem in measuring
bureaucratic performance to separate measures activity from results. In drug
enforcement, thousands of small dealers can be put out of business without
affecting the large suppliers; a large number of seizures can produce high
levels of activity without demonstrating effectiveness. Likewise, hundreds of
small antitrust cases can pale by comparison with one single

19/J-PART, January 2000

13
Public Administration aJ the MiUennium

case, such as the divestiture of AT&T, which took years to accomplish but which
produced profound implications. Covari ance between changes in independent
variables-such as changes in presidential administrations-and changes in process
measures-such as the number of seizures or inspections-may in fact say very little
about bureaucratic outcomes. That weakens the argument for a clear principal-agent
connection between the pref erences of elected officials and the activities of
government bureaucracies. Furthermore, it underlines the critical information
problems that afflict inferences about the whole process.

The impact of institutional-choicetheory has been far greater (see T.M. Moe
1995). It seeks to examine the basic questions of bureaucratic politics-the three-way
interactions among bureaus, politicians, and interest groups. Unlike bureau cratic
politics, however, it attempts to model these interactions formally. Institutional-
choicetheory borrows heavily from agency theory in postulating the bureaucracy as an
agent of political forces and in incorporating serious information asymmetries. It
assumes that the players are self-interested, but it also buildson Simon's (1947)
argument about bounded rationality. Partici pants would like to maximize their utility-
to optimize-but they cannot because of information constraints. Thus they must satis
fice and adapt their choices to the constraints they face. The result is a tight argument,
based on mathematical (but not neces sarily statistical) models, that produces a
pluralist outcome: the power of bureaucracies is the result of the equilibrium that con
tending political forces produce (Bendor and Moe 1985; Knott and Miller 1987; T.M.
Moe 1989).

Institutional-choicetheory thus completes the steps, in rigorous form, first made

by bureaucratic politics. It replaces the traditional public administrationview of
bureaucracy-as-actor, as independent variable, with a new view of bureaucracy-as-
acted upon, as dependent variable. Organizations are not designed to promote
efficiency but rather to reflect the power of political interests. These interests select
among organizational options to improve results, an approach christened institutional
choice. They can understand which external controllers have the greatest incen tives
and strongest tools to dominate bureaucratic behavior. For example, Mayhew (1974)
argued that members of Congress have little incentive for oversight because the
rewards are few. (Compare T.M. Moe 1982 and 1985; Weingast and Moran 1983;
Wood and Waterman 1991.)

It is scarcely surprising that bureaucratic structures often do not seem to be

designed to promote efficiency, or that they often produce ineffective results.
Institutional-choicetheory contends

20IJ-PART, January 2000

14
Public Administration at the Millennium

that they are not fundamentallydesigned to do so. Rather, they are the result of rules,
implicit and explicit, that are the result of political forces. These rules can be
discovered, influenced, and changed. Any attempt to reform bureaucracy thus must
take account of not just (and perhaps not even) efficiency but rather of the
constellationof political forces that will create the rules under which the bureaucracy
must operate. Some studies in this tradi tion, such as Chubb and Moe's controversial
study on reform of local schools (1990), build on economic theories to recommend
more choice as a way to make bureaucracies more responsive. Recent analyses have
become even more sophisticated, both in modeling bureaucratic behavior and in
specifying outcomes. Irwin L. Morris's examination of the Federal Reserve (1999), for
example, carefully assesses the independenceof Fed policy mak ing. He compares the
Fed's decisions with presidential and con gressional policy preferences to conclude that
monetary policy results from a highly interactive system.

The economic approach has come under heavy criticism, especially from theorists
who contend that the search for rational ity robs the study of organizations of their
very life. Economic theories of organization, Charles Perrow contends, represent "a
challenge that resembles the theme of the novel and movie The Invasion of the Body-
Snatchers, where human forms are retained but all that we value about human
behavior-its spontaneity, unpredictability, selflessness, plurality of values, reciprocal
influ ence, and resentment of domination-has disappeared" (1986,41). Terry M. Moe
agrees (1987, 475), contending that bureau cracies tend to be omitted as major
features of these models. Instead, they appear "as black boxes that mysteriously
mediate between interests and outcomes. The implicit claim is that institu tions do not
matter much."

Even more fundamental has been the battle within political science on rational-
choice theory. Green and Shapiro have con tended that "rational choice scholarship has
yet to get off the ground as a rigorous empirical enterprise." Indeed, they argue,
"many of the objections that rational choice theorists character istically advance against
rival modes of social science tum out to be applicable to their own empirical work"
(1994, 7). Others (see Scharpf 1997) have tried to pull the formal approaches back to
actor-centered explanations.

Shepsle and Bonchek counterattacked by arguing that although "political science

isn't rocket science," the formal models provide "purposely stripped-down versions of
the real thing." These models, they argue, provide greater rigor than the story-telling
approach that characterized much of the post-World

211J-PART, January 2000

15
Public Administration at the MiUennium

War II literature in the field (1997, 8-9; see also Friedman 1996). They contend
that solid study of bureaucracy requires embedding it in larger political systems,
and, therefore, any effort to separate policy from administration is folly. The
rela tionships between bureaucrats and the rest of the system can be modeled as
a bargaining process. The process produces three conflicting arguments (see
chap. 13). First, "the permanent bureaucracy exploits its informational
advantages vis-a-vis elected politicians, leading to bureaucratic budgets too large,
bureaucrats too numerous, and bureaucratic output too abundant." This model,
founded in Niskanen's work (1971), presumes that politi cians suffer from a lack
of incentives and information to provide better oversight. Second, Shepsle and
Bonchek suggest, politi cians often are proactive and well informed, and they use
their information to bargain effectively with bureaucrats over outputs (see Miller
and Moe 1986). Finally, they review McCubbins, Noll, and Weingast's argument
(1987 and 1989) that the informa tion asymmetries might actually favor
politicians, who can use their advantages to control effectively the behavior of
bureau crats.

Several important conclusions flow from the formal and game theory
approaches. First, these approaches are not fully mature. The theorists
themselves acknowledge that large holes remain in their arguments and that
far more work needs to be done. Second, the approaches do not all lead in
the same direc tion. The theorists are engaged in lively, even heated,
arguments among themselves about which formal approach is most useful.
These battles are nowhere close to resolution. Third, the theo retical
formulations are far more elegant than their empiricaltests. The behaviors they
seek to model are extremely complex and not easily reducible to equations and
statistics. To conduct empirical tests, they must impose large constraints and
look only at pieces of the puzzle. They contend that this is a natural part of
theory building. Traditional public administrationists, on theother hand, often
fmd the limits on questions and evidence arbitrary and unpersuasive. Fourth,
regardless of these criticisms, the theories have surfaced new approaches and
explanations that largely escaped more-traditional administrative studies.
Theyhave provided, in particular, a far richer explanation of the link ages
between bureaucrats and bureaucracies, on the one hand, and the larger
political system on the other. Finally, whatever their theoretical value might be,
the formal approaches provide little guidance to administration-in-action.
Practitioners often have little patience with the abstract battles over the
relation ships between principals and agents. The theories might explain why
Congress, for example, behaves as it does in dealing with

22/J-PART, January 2000

16
Public Administration at the Millennium

bureaucracy, but policy makers provide scant guidance, at best, about what
they ought to do about it.

The formal approaches thus have become far more sophisti cated. They
have not yet won the day within political science, however. Nor have they
succeeded in bridging the gap between administrative theory and practice.
They have enriched the debate and framed some questions far more sharply.
Public administra tion has learned it can neither ignore the significant
contributions of these approaches-nor can it completely accept them.

Networks

Other theorists have taken a markedly different approach. They recognize

that authority and hierarchy have traditionally rested at the very core of
traditional organizational theory. However, much of government's changing
strategies and tactics, especially since World War II, has involved heavy and
increasing use of multiorganizational teams and partnerships with non
governmental tools (Mosher 1980; Salamon 1981; Kettl 1988). The more
government relies on such complex relationships that stretch far beyond
hierarchical authority, the more trouble tradi tional administrative theory has
in explaining behavior.

The government, for example, is relying more on an impres sive variety of

tools, from private-sector ties to implementation through nonprofit and
voluntary organizations (Hood 1983; Brud ney 1990). Similar trends are afoot
at the state and local levels as well (Fixler and Poole 1987). The result is a
trend toward a "hollow state," with government organizations providing essen
tial services but relying on indirect workers for most of the labor (Milward and
Provan 1991; Seidman 1998).

The growing interconnections among public, private, and nonprofit

organizations profoundly disrupt traditional notions of administration.
Different strategies and tactics demand new approaches to ensure
effectiveness and responsiveness (Smith 1983). The result of these new
strategies is often not so much privatization of the public sector, as their
advocates suggest, but rather governmentalization of the private sector as
more and more of society becomes tied, if even indirectly, to the adminis
trative machinery of governmental programs. At the same time, the
simultaneous centralization and decentralization of govern mental programs
demands a fresh look at the tactics of policy control. As Charles H. Levine
pointed out, subtle policy changes have gradually produced a "quiet crisis"
challenging not only the government's personnel system but also public
management as a

23/J-PART, January 2000

17
 Public Administration at the Millennium

whole (Ingraham 1987; Ingraham and Rosenbloom 1990; Levine with Kleeman 1992).

The field's response has been to develop a new theory of network-based

relationships. Both formal and informal ties link organizations seeking a common
purpose. These linkages could be through intergovernmentalgrant programs,
contracting rela tionships, or loose partnerships. They include federal, state, and

local actors, as well as for-profit and not-for-profit organizations. (See Savas 2000;
O'Toole 1997a and 1997b; Milward and Snyder 1996; Milward and Provan 1995 and
1998; KettI 1993; Scharpf 1993.)

This work has made several important contributions. First, it has helped public
administration escape the pathologies of theory deeply rooted in hierarchical
authority. Second, it has helped reconcile theory to new-and obvious-patterns of
administrative practice. Third, it has led to intriguing new approaches to coordi
nation that do not rely solely on authority (see Wise 1990; Cleve land 1985; Chisholm
1989). Fourth, it has helped to provide the foundation for linking the study of
governance with an under standing of the workings of government. This last
contribution is perhaps the most important because, as Frederickson argues, this
provides the critical connection "to the big issues of democratic government. It is in
governance theory that public administration wrestles with problems of
representation, political control of bureaucracy and the democratic legitimacy of
institutions and networks in the time of the fragmented and disarticulated state"
(1999, 19). .

Indeed, Lynn, Heinrich, and Hill (1999) have considerably strengthened the
analysis of governance frameworks. They defme "governance" as "regimes of laws,
administrative rules, judicial rulings, and practices that constrain, prescribe, and
enable governmental activity" (pp. 2-3). This approach, coupled with careful
investigationof the web of relationships within govern ment, provides a strong
foundation on which to build future theo retical advances.

Thus network theory not only has provided a framework for understanding the
growing interconnections among varied organi zations that find themselves working
together to implement public policy, it also has helped public administrationgain
fresh pur chase on the question that has occupied it since its founding and, indeed,
the nation since its creation: how best to understand the connections between
political power and representative democracy.

24IJ-PART, January 2000

18
Public Administration at the Millennium

Reinventing Government and the New Public Management

Osborne and Gaebler's Reinventing Government staged a frontal attack on these

issues. They celebrated what they called "a new form of governance" created by
"public entrepreneurs"around the country (1992, xi). These entrepreneurs, Osborne
and Gaebler concluded, were reinventing government through ten strategies,
ranging from "steering rather than rowing" to "meet ing the needs of the customer,
not the bureaucracy."

The book was in part a summary of what some managers have been doing for
years. It was in part a critique of traditional administrative practice. It was also, in
part, a polemic making the case for a reinvented government. It had an extraordinary
impact on debates about both the theory and the practice of public administration. The
impact was all the more remarkable because neither was an academic: Osborne was a
journalist and Gaebler was a former city manager. Their work caught the eye of presi
dential candidate Bill Clinton (who himself had been an exemplar in Osborne's previous
book [1988]). Soon after Clinton's inaugu ration, he and Vice President Gore launched
the National Per formance Review (NPR) to reinvent the federal government. Osborne
and Gaebler's book quickly moved from best seller to how-to guide for the new
administration's program.

The NPR pursued hundreds of recommendations and an aggressive downsizing of

the federal bureaucracy. While the Clinton administration had wildly varying success in
pursuing these recommendations(see Ketti 1998), it did indeed shrink the federal
civilian workforce by more than 350,000 positions. The administration worked with
Congress on traditional top-down, Wilsonian/Hamiltonian-stylereforms: mandating
performance measurement by all federal agencies and implementing a major
procurement reform bill. However, the NPR also included Jeffer sonian-style bottom-
up reforms: urging top managers to empower their lower-level employees to exercise
their discretion, and pur suing a major customer-service initiative to make government
programs more responsive to citizens' needs.

Modern Madisonians roundly attacked the NPR. David Rosenbloom, editor of

public administration's leading journal, Public Administration Review, warned
reformers, "Don't forget the politics!" (1993). Congressional Research Service analyst
Ronald C. Moe contended that the NPR threatened serious dam age to democracy by
seeking to uproot public administration's roots in administrative law and
constitutional practice (1993 and 1994). Frustrated with the drumbeat of private
sector models, H. George Frederickson argued strongly that public administration

25IJ-PART, January 2000

19
Public Administration at the MiUennium

is public and ought not be confused with private-sector strategies (1992). Indeed, the
NPR's arguments for customer service and entrepreneurial government enraged
Madisonians. Not only did they see the public and private sectors as so different that
private reforms simply were not transferable to government, they also believed that
private-sector approaches threatened democratic accountability.

The conflicts were scarcely surprising. Madisonians have scrapped with

Hamiltoniansfor generations over where the bal ance of power in the American
political system ought to lie. Moreover, the presence of both Hamiltonian and
Jeffersonian forces within the NPR led to a constant tug-of-war among its elements:
Should the reinventers stress downsizing or customer service, performance-
drivencontrol or employee empowerment? Administrative reform movements are
hard-wired into the national political culture. Perhaps no other nation has so con
sistently pursued such reform, especially during the twentieth century. The NPR's
intellectualprovenance came from a best seller produced from outside academe, not
from its theoretical leaders. Its instincts, however, contained internal contradictions.
Its Hamiltonian and Jeffersonian features ensured both internal conflict and attack
from academics, who had been marginalized in the debate and who often found
themselves opposed to at least some of the NPR's tactics.

Moreover, the NPR proved just part of a broader, global management reform
movement. Driving the global movement was a strategy to shrink government's size
and improve its performance that grew out of a liberal New Zealand government and
a conservative British government. New Zealand, for example, launched major
reforms in the mid-1980s to introduce accrual accounting and management contracts
(with senior gov ernment managers employed by their cabinet officers to produce
prespecified programmatic outputs at an agreed-upon price). The government quite
self-consciouslysought to drive government administration by models of market-like
self-interested behavior. In fact, the reformers borrowed heavily from principal-agent
theory, to the point that phrases like "moral hazard" and "adverse selection"
regularly popped up in conversations among government officials. (See, for example,
Pallot 1999; James 1998; Scott, Ball, and Dale 1997; Boston and Pallot 1997; Bos ton,
Martin, Pallot, and Walsh 1996.) Allen Schick's careful analysis (1996) shows that the
New Zealand reforms proved remarkably successful. The United Kingdom followed a
some what different course, with more emphasis on privatization and customer
service and less emphasis on management contracts and accrual accounting. (See
Pollitt 1993; Borins 1997.)

26IJ-PART, January 2000

20
Public Administration at the Millennium

Together, these reforms-and others that occurred in a sur prising number

of nations around the world (Jones, Schedler, and Wade 1997)-were christened
"the new public management" (see Hood and Jackson 1991). While scholars
debated whether new public management in fact represented a new paradigm
(Borins 1997) or part of a continual battle to reconcile old ideas (Lynn 1997),
there was little doubt that it represented an approach substantially different
from public administration. It focused on management rather than social values;
on efficiency rather than equity; on mid-level managers rather than elites; on
generic approaches rather than tactics tailored to specifically public issues; on
organizations rather than processes and institutions; and on management rather
than political science or sociology (Thompson 1997, 3). It also provoked a
substantial new literature with a strong comparative focus (Hood 1998; Peters
and Savoie 1998; Naschold 1996; Aucoin 1995).

The new public management frames three important issues for American
public administration. First, in many ways, the new public management fits
the Hamiltonian tradition (with a strong, top-down executive, although it
does focus at lower bureaucratic levels than does the usual Hamiltonian
approach). It is also more Wilsonian than Hamiltonian, especially in its
separation of man agement from policy functions. Second, while analysts
have often compared the NPR (Clinton's National Performance Review) with
the NPM (new public management), they are in fact very different
enterprises. While they share some features, the NPR was in many ways less
sweeping (especially in shrinking govern ment's basic jobs) yet more
ambitious (incorporating outcome based measures and customer service
standards for all government programs). Third, the key differences hinge
critically on the American political tradition. New Zealand-style management
con tracts depended on the separation of policy and administrative
responsibilities embodied in a parliamentary system, as well as a willingness
by government policy makers to specify clearly the goals they wanted
managers to pursue. American institutions and traditions simply do not fit
the requirements of many NPM stra tegies and tactics. That has not
prevented the NPM from heavily influencing the NPR, but they are distinctly
different phenomena that require differential analysis.

PUBLIC ADMINISTRATION
IN THE POLITICAL CULTURE

These distinctions highlight two critically important con clusions about public
administration in America. First, public administration is hard wired into the
political culture. It follows political norms and policy wants. These norms and
wants

27IJ-PART, January 2000

21
Public Administration at the MiUennium

historically have varied within the broad Hamiltonian, Jefferson ian, Wilsonian,
and Madisonian traditions. New reforms, either political or administrative,
might well forge a new tradition. Indeed, the industrial revolution sparked
American progressivism and gave birth to the Wilsonian tradition at the end of
the nine teenth century. These four recurring political values have shaped
American public administration for a century and are likely to continue to do so
in the twenty-first century. Most administrative approaches, one way or
another, flow out of these traditions. Moreover, reforms that do not fit the
patterns, like the West minster new public management, either are ignored in
the Ameri can system or must be tailored to fit,

Second, these values inevitably conflict. The inconsistent guidance of the

principles stage of American public administra tion-centralize! decentralize! -
flowed from inconsistent political norms. The American political system is
deliciously well organ ized not to prevent conflict but to channel it, and the
streams and torrents of this conflict inevitably flow through the administrative
process. Administration has always been politics in action, and action-filled
politics creates conflict-filled administration. As exhibit 2 suggests, the reform
impulses fit different norms. The norms shift and, hence, administrative
approaches do as well. As economists would put it, American public
administration is unlikely ever to reach a stable equilibrium. Indeed, the con
flicting traditions-and the ideas that flow from them-ensure conflicting
approaches. Understanding which ideas, from game theory to reinventing
government, come from which political tra dition helps explain why.

This is certainly not a prescription for an atheoretical, anecdote-laced

public administration. The formal and game theory approaches have
demonstrated that more rigorous methods can yield different hypotheses
and conclusions. The new public management has produced intriguing
ideas for reform, even if many of them fit the American system poorly.
Moreover, sub stantial theoretical advances have occurred because of the
systematic comparing of how the interaction between policy and
administration produces different issues at different levels.

The field needs new insights because it is struggling with three

fundamental questions. First, what should replace the field's reliance on
hierarchy? For three generations, hierarchical authority defined traditional
public administration, but since the 1950s its theoretical preeminence has
slipped. Nevertheless, hierarchical authority has not evaporated. It continues,
in fact, to describe how most complex organizations organize themselves and
how elected officials think about holding government

28IJ-PART, January 2000

22
 Public Administration at the MiUennium

Exhibit 2

Administrative Ideas in the American Political Tradition

Wdsonian Madisonian
Hierarchical Balance of Power
Hamiltonian • Traditional public administration • Bureaucratic politics
Strong-executivel • Principal-agent theory • Implementation
Top-down • New public management
• Game theory Institutional choice
·NPR CongressionaUpresi dential
Downsizing dominance
Performance measurement
Procurement reform

Jeffersonian ·NPR • Network theory

Weak-executivel Bottom-up
Employee empowerment
Customer service

bureaucracies accountable. How can the field incorporate the continued

importance of hierarchical authority into broader models, both empirical and
normative, about public administration? Organizational theories of networks
and political theories of governance offer great promise. However, linking
them and tying them to hierarchical authority will require much careful work.

Second, what should be the field's approach to the policy administration

dichotomy? Public administration relied heavily on it for its first three
generations. Since the 1950s, it has reconciled itself to the seamless connection
between policy decisions and administrative action. However, especially in the
new public management, reformers have resurrected the dichotomy to pro
mote efficiency. New Zealand's performance contracts between cabinet officials
and chief executives, for example, embody the policy-administration dichotomy.
So, too, does the extensive growth of contracts between American governments
and non governmental partners.

The theory is: Hire agents to perform the government's work and give them
flexibility in how best to do it. The practice, however rapidly it is spreading,
raises all the knotty questions about political accountability and
administrative effectiveness that traditionally have needled public
administration theory. Every time theorists think they have resolved the
dilemma, either byclarifying the boundaries or melding them, the old policy
admin istration creeps back in. Public administration can no longer be
viewed solely as a theoretical approach to the behavior of

29IJ-PART, January 2000

23
Public Administration at the MiUennium

governmental bureaucracies. Understanding public administration requires a

careful analysis of how administrative behavior links with political institutions.
as well as an analysis of how civil society has become hard wired into the
process of managing government programs. What new faces will the policy-
adminis tration dichotomy present-and how should public administration best
resolve it?

Third, how can public administration ensure the systematic testing of its
theoretical propositions and. therefore. advance the state of theory? Public
administration has long been criticized, especially in comparison with economics
and other social sci ences. for a lack of rigor in theory and research. The
complaints have been so deep that many theorists have argued that the only
way to promote careful analysis would be to launch new lines of inquiry
separate from traditional public administration.

Labels aside, some work in game theory offers hope for spinning new
hypotheses and examining them systematically. Statistical analysis has infiltrated
much public administration writing. Lynn. Heinrich, and Hill (1999) have shown
the poten tial for careful work in management theory. Barzelay (2000) suggests
sorting the basic approaches into categories. defined by important theoretical
questions and research approaches. He suggests that a scheme organized by
public management policies, government operations. executive leadership. and
program design can yield important conclusions. On a different front, inter
national comparisons have produced important insights both about new
theoretical approaches and about how the American political and administrative
systems interact (see, for example, Jones. Schedler, and Wade 1997). Important
methodological advances have increased the precision of administrative argu
ments and improved the ability of scholars to discriminate among competing
theoretical claims. The underlying question is: How can these and other
advances promote more careful analysis and theory building in public
administration?

These three questions shape the core puzzles in American public

administration. Moreover, they bring to life the strong links between public
administration and political culture-its variations, conflicts. instabilities, and
aspirations. These linkages help explain why administrators act as they act. and
why politi cians and citizens treat administrators as they treat them. They also
explain the many deep-rooted conflicts among scholars with competing
theories. Every theoretical proposition is also impli citly a political argument.
Propositions that embody different political arguments will predictably produce
deep theoretical conflicts. The political traditions also help to identify the issues

30/J-PART, January 2000

24
 Public Administration at the Millennium

that most need debate and discussion. They provide standards for judging the
battle and, in the end, assessing how competing ideas are most likely to promote
American political ideals.

REFERENCES
American Political Science Association. Borins, Sandford. organizational Systems. Berke ley:
University of California Press.
1962 "Political Science as a Disci pline. " 1997 "What the New Public Manage ment is
Achieving: A Survey of Commonwealth Chubb, lohn E., and Moe, Terry M.
Statement by the Com mittee on
Standards of Instruc tion of the Experience." In Lawrence R. lones,
American Political Kuno Schedler, and Stephen W. Wade, 1990 Politics, Markets, and America's
eds. Advances in International
Science Association. American Comparative Management, pp.49-70. Schools. Washington, D.C.:
Greenwich, Conn.: lAI Press. Brookings.
Political Science Review 56:
Boston, lonathan; Manin, lohn; Pallot, lune; Cleveland, Harlan.
417-21. and Walsh, Pat.
1985 "Control: The Twilight of Hier
Appleby, Paul H. 1996 Public Management: The New

Zealand Model. Auckland: archy." New Management 3:14-

1945 Big Democracy. New York: Knopf.
25.
Aucoin, Peter.
Coase, R.
1995 The New Public Management:

Canada in Comparative Perspec

tive. Quebec:
Research Institute
on Public for
Policy.

Fesler, lames W.

Barzelay, Michael.
2000 The New Public Management:
Improving Research and Policy Dialogue.
Berkeley: University of California Press.
Barzelay, Michael, with Armajani, Babakl.
1992 Breaking through Bureaucracy:
A New Visionfor Managing
Government.
versity of California Press.
Berkeley: Uni
Behn, Raben D.
Brownlow Committee (The President's 1990 "The State and Its Study: The
Committee on Administrative Manage ment).
Whole and Its Parts." In
1937 Repon of the President's
Naomi B. Lynn and Aaron Wil davsky,
Committee: Administrative
Management in the Government of the eds. Public Administra tion: The State
United States. Washing of the Discipline, pp. 84-96. Chatham.
N.J.: Chatham House.
ton, D.C.: Government Printing Office.
Fixler. Philip E. lr .•and Poole
1991 Leadership Counts: Lessons
for Public Managers from the 1990 "Expanding the Government-by Proxy Concept.
Massachusens Welfare, Train
ing, and Employment Program.
19:62-73.
Cambridge, Mass.: Harvard

University Press.
CaldweU, Lynton K.

31IJ-PART, January 2000

25

Friedman, Ieffrey, ed.
1996 The Rational Choice Contro
versy: Economic Models 0/ Poli
tics Reconsidered. New Haven,
Conn.: Yale University Press.
Gaus, Iohn Merriman.
1947 Reflections on Public Adminis
tration. University: University of
Alabama Press.
1950 "Trends in the Theory of Public
Administration." Public Admin istration
Review 10:161-68.Goodnow, Frank 1.
1900 Politics and Administration.
New York: Russell and Russell.
1905 "The Work of the American Political
Science Association. " Proceedings 0/
the AmericanPolitical Science
1904. Lancaster, Pa.: Wicker
sham.
Green, Donald P., and Shapiro, Ian.
1994 Pathologies 0/ Rational
Theory: A Critique 0/ Applica
Choice
tions in Political Science. New
Haven, Conn.: Yale University
Press.
Gulick, Luther.
1937 "Notes on the Theory of Organi
zation. " In Luther Gulick and L.
Urwick, eds. Papers on the
Science 0/ Administration. New
York: Institute of Public Admin
istration.
Halperin, Morton H.
1974 Bureaucratic Politics and For
eign Policy. Washington, D.C.:
Brookings.
Henry, Nicholas.
1987 "The Emergence of Public
Administration as a Field of
Study. " In Ralph Clark Chand
ler. ed. A Centennial History 0/
the American Administrative
State, pp. 37-85. New York:
Free Press.
Holden, Matthew Ir.
1999 "Presidential Address." Ameri
can Political Science Associ
ation. Atlanta. Sept. 3.
Association,
Public Administration at the Millennium
Hood, Christopher. Ketti. Donald F.
1983 The Tools of Government, 1988 Government by Proxy:
Chatham, N.J.: Chatham House.
The Art of the State. Oxford:
Clarendon.
Hood, Christopher, and Jackson,
1998
MichaeJ.1991 Administrative Argument. Alder
shot, Hants: Dartmouth. Ingraham, Patricia W.
1987 "Building Bridges or Burning Them? The
President. the Appointees, and the
Bureau cracy." Public Administration
Review 47:425-35.
Ingraham, Patricia W., and Rosen
bloom, David H.
1990 "Political Foundations of the
American Federal Service: Rebuilding
Crumbling Base."
Public Administration Review
50:210-19.
lames. Colin.
1998 The State Ten Years onfrom the
Reforms. Wellington, N.Z.:
State Services Commission.
Jones, Lawrence R.; Schedler, Kuno;
and Wade, Stephen W., eds.
1997 Advances in International Com
parative Management. Green
wich, Conn.: JAI Press.
Kanigel, Robert.
1997 The One Best Way: Frederick
Winslow Taylor and the Enigma
0/ Efficiency. New York:
Viking.
Karl, Barry D.
1963 Executive Reorganization and
Reform in the New Deal. Cam
bridge, Mass.: Harvard Univer
sity Press.
Kaufman, Herbert.
1990 "The End of an Alliance: Public
Administration in the Eighties. "
In Naomi B. Lynn and Aaron
Wildavsky, ed. Public Adminis
tration: The Stale 0/ the Dis
cipline, pp. 483-94. Chatham.
N.I.: Chatham House.
32/J-PART, January 2000
(Mis?)Managing Federal Pro
grams. Washington,
gressional D.C.: Con
Quarterly Press.
1993 "Public Administration: The
State of the Field." In Ada W. Finifter,
ed. Political Science: The Stale o/the
Field. pp. 407-
28. Washington, D.C.: Ameri can
Political Science Associa tion.
1998 Reinventing Government: A
Fifth-Year Report Card. Wash
ington, D.C.: Brookings.
Knott. Jack H., and Miller, Gary 1.
1987 Reforming Bureaucracy: The
Politics 0/ Institutional Choice.
Englewood Cliffs, N.I.: Pren tice-HalJ.
a
Levine,
RosslynS.
Charles H., with Kleeman.
1992 "The Quiet Crisis of the Civil
Service:
System atThe
theFederal
Crossroads."
Personnel
In
Patricia W. Ingraham and Don
ald F. Ketti, eds. Agenda/or
Excellence: Public Service in
America. Chatham, N.I.:
Chatham House.
Lind, Michael, ed.
1997 Hamilton's Republic: Readings
in the American Democratic
Nationalist Tradition. New
York: Free Press.
Long, Norton,
1949 "Power and Administration."
Public Administration Review
9:257-64.
Lynn. Laurence E. Jr.
1996 Public Management as Art. Sci
ence. and Profession. Chatham.
N.I.: Chatham House.
1997 "The New Public Management
as an International Phenomenon:
A Skeptical View." In Lawrence
R. Jones, Kuno Schedler, and
Stephen W. Wade. eds. Advan
ces in International Comparative
Management. pp. 105-22.
Greenwich. Conn.: IAI Press.
26
 Public Administration at the MiUennium
Lynn, Laurence E. Jr.; Heinrich,
Carolyn J.; and Hill, Carolyn.
1999 "Studying Governance and Pub
lic Laurence
In Management:
E. Lynn
Why?
Jr. How?"
and
Carolyn J. Heinrich, eds.
Governance and Performance:
Models. Methods. and Results.
Washington,
University D.C.: Georgetown
Press.
Martin, Roscoe C.
1952 "Political Science and Public
Administration: A Note on the
State of the Union. " American
Political Science Review 46:660-
76.
Mayhew, David.
1974 Congress: The Electoral Connec tion. New
Haven, Conn.: Yale University
Press...McCubbins, Mathew; Noll, Roger;
and
Weingast, Barry. 1987 "Administrative
Procedures as Instruments of Political Con
trol." Journal of Law, Econom ics. and
Organization 3:243:79.
1989 "Structure and Process, Politics and
Policy: Administrative Arrangements and the
Political Control of Agencies." VirginiaLaw
Review 75:431:83.
Miller, Gary J., and Moe, Terry M.
1986 In Herbert F. Weisberg, ed.Political
Science: The Science of Politics, pp. 167-98.
New York: Agathon.
Milward, H. Brinton, and Provan, Keith G.
1995 "A Preliminary Theory of Network
Effectiveness: A Compara tive Study of Four
Mental Health Systems." Administrative
Science Quanerly 40:1-33.
1998 "Principles for Controlling Agents: The
Political Economy of Network
Structure." Journal of Public
Administration Research and Theory
8:203-21.
Moe, Ronald C.
ical Science Association, Washington,
D.C.
Louise Ogilvie.
Milward, H. Brinton, and Snyder,
1996 "Electronic Government: Link
ing Citizens to Public Organi
zations Through Technology."
Journal ofand
Research Public Administration
Theory 6:261-75.
1993 "Let's Rediscover Government,Not
Reinvent It." GovernmentExecutive 25(June):46-
48.
1994 "The 'Reinventing Government' Exercise:
Misinterpreting the Problem, Misjudging
the Conse quences." Public Administration
Review 54: 125-36.
Moe, Terry M.1982 "Regulatory Performance
and Presidential Administration." American
Journal of Political Science 26:197-224.
1985 "Control and Feedback in Eco nomic
Regulation: The Case of the NLRB."
American Political Science Review
79:1094-1116.
1987 "An Assessment of the PositiveTheory of
'Congressional Dominance. , .. Legislative Studies
Quanerly 12:475-520.
1989 "The Politics of BureaucraticStructure." 10
John E. Chubband Paul E. Peterson, eds. Om the
Government Govern? pp.267-329. Washington,
D.C.:Brookings.
1995 "The Politics of Structural Choice: Toward
a Theory of Public Bureaucracy." 10 Oliver E.
Williamson, ed. Organization Theory: From
Chester Barnard to the Present and Beyond. New
York: Oxford University Press.
Morris, irwin L.
1999 Congress. the President. and the Federal
Reserve: The Politics of American Policy
Making. Ann Arbor: University of
Michigan
Osborne, David E.1988 Laboratories of
Democracy.
Boston: Harvard Business School Press.
33IJ-PART, January 2000
Naschold, Frider.
agement: Trends and Issues in
1996 New Frontiers in Public Man
SfQte andBerlin:
Europe. LocalWalter
Government
De in
Gruyter.
Niskanen, William A.
1971 Bureaucracy
Government.and Representative
Chicago: A1dine.
Osborne, David, and Gaebler, Ted.
1992 Reinventing Government:How
the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector.
Reading, Mass.: Addison Wesley.
Ostrom, Vincent.1973 The Intellectual Crisis in
Ameri can Public Administration. Uni versity:
University of AlabamaPress.
O'Toole, Laurence J.1997a "Treating Networks
Seriously:
Practical and Research-Based Agendas
in Public Administra tion." Public
Administration Review 57:45-52.
1997b "The Implications for Democ- •
racy in a Networked Bureau cratic
World." Journal of Public Administration
Research and Theory 7:443-59.
Pallot, June.
1999 "Central State Government Reforms:
Report on New Zea land." Prepared for
the Central State Government Reforms
Pro ject, Berlin.
Perrow, Charles.
1986 "Economic Theories of Organi
zation." Theory and Society
15:11-45.
27
 Public Administration oJ the MiUennium
Pollitt, Christopher.
1993 Managerialism and the Public Services,
2d ed. Oxford: Black weU.
Pressman, Jeffrey L. and Wildavsky, Aaron B.
1973 Implementation. Berkeley: Uni
versity of California Press.
Rosenbloom, David H.
1993 "Editorial: Have An Administra tive Rx?
Don't Forget the Poli tics!" Public
Administration Review 53:503'{)7.
Salamon, Lester M.1981 "Rethinking Public
Manage
ment: Third-Party Government
Government Action." Public
and the Changing Forms of
Policy 29:255-75.
Savas, E.S.
2000 Privatization and Public-Private
Partnerships. New York: Seven
Bridges Press.
Scharpf, Fritz W.
1993 Games in Hierarchies and Net
works: Analytical and Empirical
Approaches to the Study of Gov
ernance Institutions. Boulder,
Colo.: Westview.
1997 Games Real Actors Play: Actor
Centered Institutionalism in
,Policy Research. Boulder, Colo.:
Westview.
Schick, Allen.
1975 "The Trauma of Politics: Public
Administration in the Sixties. "
10 Frederick C. Mosher, ed.
American Public Administration:
Past, Present, Future, pp. 142-
80. University: University of
Alabama Press.
1996 The Spirit of Reform: Managing
the New Zealand Stale Sector in
aNew Zealand
Time State WeUington:
of Change. Services
Commission.
Seidman, Harold.
1998 Politics, Position, and Power: The Dynamics
of Federal Organ ization, 5th ed. New York:
Oxford University Press.
Shepsle, Kenneth A., and Bonchek,
Mark S.
1997 Analyzing Politics: Rationality, Behavior,
and Institutions. New York: Norton.
Simon, Herbert,
1946 "The Proverbs of Administra tion."
Public Administration Review 6:53-67.
1947 Administrative Behavior. New
York: Macmillan.
Smith, Bruce L.R. Public-Private Sector
1983 "Changing
Relations: A Look at the United
States." Annals of the American
Academy of Political and Social
Sciences 466:149-64.
Storing, Herbert J.
1965 "Leonard D. White and the
Study of Administration." Public
Administration Review 25:38-51.
Taylor, Frederick W.
1911 Principles of Scientific Manage
ment. New York: Harper and
Brothers.
Thompson, Fred.
1997 "Defining the New Public Man
agement." In Jones, Schedler,
and Wade, eds., pp. 1-14.
Waldo, Dwight.
1984 The Administrative State, 2d ed.
New York: Holmes and Meier.
1990 "A Theory of Public Adminis
tration Means in Our Time a
Theory of Politics Also." In
Naomi B. Lynn and Aaron Wil
davsky, eds. Public Administra
pp. 73-83. Chatham, N.J.:
tion: The Stale of the Discipline,
Chatham House.
34/J-PART,January 2000
White, Harrison C.
1985 "Agency as Control." 10 John W. Pratt
and Richard J. Zeck hauser, eds.
Principals and Agents: The Structure of
Busi ness, pp. 187-212. Boston: Har vard
Business School Press.
White, Leonard D.
1948 The Federalists. New York:
Macmillan.
1951 The Jeffersonians. New York:
Macmillan.
1954 The Jacksonians. New York:
Macmillan.
1958 The Republican Era. New York:
Macmillan.
White, Orion F. Jr., and McSwain,
CynthiaJ.
1990 "The Phoenix Project: Raising a
New Image of Public Adminis
tration from the Ashes of the
Past." Administration and
Society 22:3-38.
Wildavsky, Aaron.
1984 The Nursing Father: Moses as a
Political Leader. University:
University of Alabama Press.
Williamson, Oliver E.
1975 Markets and Hierarchies: Analy
sis and Antitrust Implications.
New York: Free Press.
Wilson, James Q.
1989 Bureaucracy: What Government
Agencies Do and Why They Do
It. New York: Basic Books.
Wilson, Woodrow.
1887 "The Srudy of Administration."
Political Science Quanerly 2:
197-222.
Wise, Charles R.
1990 "Public Service Configurations
and Public Organizations: Public
Organization DesignPublic
Privatization Era." in theAdPost
ministration Review 50:141-55.
28
TERJEMAHAN

Administrasi Publik di Milenium: Keadaan Lapangan

Donald F. Kettl

University Wisconsin-Madison

ABSTRAK

Pada tahun 1993, penulis menganalisis keadaan administrasi publik untuk buku
Asosiasi Ilmu Politik Amerika, Ilmu Politik: Keadaan Lapangan. Artikel ini mengulas keadaan
administrasi publik pada awal milenium baru: pertanyaan-pertanyaan teoretis besar di
lapangan, gagasan-gagasan teoretis yang bertahan lama, dan teka-teki teoretisnya yang
tidak terjawab. Pada pertengahan abad kedua puluh, administrasi publik mendapati dirinya
diserang oleh akademisi dan praktisi untuk teori yang hanya memberikan bimbingan yang
lemah.Pendekatan baru dikembangkan pada sepertiga terakhir abad ini - terutama teori
formal, teori jaringan, dan "manajemen publik baru" - telah membantu menjembatani
kesenjangan.Pada akhirnya, bagaimanapun, masalah abadi lapangan berakar dalam pada
konflik historis dalam tradisi politik Amerika. Konflik-konflik ini membuatnya tidak mungkin
bahwa lapangan akan pernah bisa lepas dari perjuangan yang telah lama
membingungkannya. Tetapi pemahaman tentang cara tradisi politik membentuk teori
administrasi — dan cara teori administrasi membawa tradisi politik ke kehidupan —
membantu memberikan wawasan yang tajam tentang isu-isu teoretis yang paling penting.

Pada awal milenium baru, administrasi publik duduk tepat dalam paradoks
sejarah.Ini adalah orangtua yang bangga, baik secara intelektual maupun organisasi, dari
studi administrasi profesional. Negara Amerika modern berutang struktur dasar dan proses
untuk kontribusi administrasi publik. Di sisi lain, para sarjana memperebutkan identitas,
relevansi, dan fokusnya. Sementara itu, para administrator yang berpraktik yang dulunya
tidak pernah bermimpi meluncurkan program baru atau merestrukturisasi yang lama
sekarang sering kali dengan berani maju ke depan tanpa mencari penasihat lapangan. Baik
dalam komunitas kebijakan akademis dan publik, administrasi publik sedang berjuang untuk
menegaskan kembali dominasi intelektualnya dan mendefinisikan kembali fondasinya.

Administrasi publik dibangun dari kepentingan yang jelas.Gagasan kebijakan yang

berani tidak dapat berjalan jauh tanpa implementasi yang solid.Pejabat terpilih di seluruh
dunia berusaha menemukan kembali dan mereformasi birokrasi mereka karena kinerja

29
pemerintah menjadi semakin penting secara politis.Administrasi, setidaknya sejak Musa,
menjadi penting (Wildavsky 1984).Sejak itu menjadi lebih sentral. Jika kompleksitas sosial
yang meningkat telah membuat pemerintah dan administrasinya bahkan lebih penting, ide-
ide apa yang seharusnya memandu tugas untuk membuat pemerintahan bekerja? Dan jika
ide-ide penggerak lapangan tampaknya tidak selaras dengan kebutuhan manajer
pemerintah dan dengan pendekatan yang mendominasi disiplin terkait, apa - jika ada - yang
harus dilakukan untuk mengubah teori administrasi publik?

KETEGANGAN

Studi modern tentang administrasi publik berasal dari era Progresif, terutama dari
klasik Woodrow Wilson, "The Study of Administration '' (1887).Artikel Wilson berusaha untuk
menetapkan administrasi publik sebagai bidang penting dalam haknya sendiri.dia menarik
garis yang jelas antara administrasi dan politik dan, sejak itu, dikotomi ini telah menjebak
pertempuran terberat di lapangan.Pertanyaan apakah mungkin - atau diinginkan - untuk
memisahkan politik dari administrasi telah menyibukkan administrasi publik sejak itu.
berfokus pada titik yang bahkan lebih mendasar: masalah administrasi — dan analis yang
cermat dapat menyusun prinsip untuk memandu studi dan praktiknya.

Presiden pertama Asosiasi Ilmu Politik Amerika adalah Frank J. Goodnow, yang
memperjuangkan perjuangan Wilson (lihat Goodnow 1900 dan 1905). Dalam pandangan
Goodnow, administrasi publik adalah mata rantai penting antara studi abstrak tentang politik
dan proses meningkatkan cara sistem politik bekerja. Pentingnya sentral administrasi publik
terletak pada inti pembentukan asosiasi baru.Lima dari sebelas presiden pertama asosiasi
berasal dari administrasi publik dan memainkan peran penting dalam membingkai disiplin
baru. Salah satu dari mereka — Woodrow Wilson — segera pergi ke presidensi lain. Seperti
yang ditunjukkan subpos di bagian ulasan buku dalam edisi pertama American Political
Science Review, administrasi publik adalah salah satu dari lima bidang dalam disiplin baru:
administrasi; pemerintah komparatif (dalam bentuk studi tentang koloni); hukum publik
(termasuk hukum konstitusi dan yurisprudensi); hukum internasional; dan teori politik. Sejak
awal, administrasi publik adalah salah satu fondasi kritis ilmu politik, dan ilmu politik adalah
rumah alami administrasi publik.

Terlepas dari pernikahan dini ini, bagaimanapun, administrasi publik dan ilmu
politik segera hampir bercerai.Administrasi publik mempromosikan gerakan pelatihan
berumur pendek, yang ditujukan untuk mempersiapkan siswa untuk layanan publik dengan
kurikulum independen dari ilmu politik.Banyak administrasi publik tidak senang dengan
hasilnya, dan beberapa ilmuwan politik merasa kemitraan itu tidak mudah.Masalah sulit

30
pelatihan untuk layanan publik, dan peran pelatihan semacam itu dalam asosiasi, menjadi
masalah sentral bagi administrasi publik dan tempatnya dalam disiplin.Administrasi publik
tidak pernah puas bahwa ilmu politik mengakui pentingnya masalah kebijakan praktis dan
pendidikan untuk pelayanan publik; banyak ilmuwan politik berjuang terus-menerus untuk
memajukan pembangunan teori di lapangan dan sedikit peduli tentang pelatihan profesional.

Ketika gerakan pemisahan gagal dalam dekade pertama APSA, administrasi publik
tidak punya banyak pilihan selain merangkul ilmu politik.Asosiasi Ilmu Politik Amerika
mendaftarkan administrasi publik sebagai salah satu bidang utama disiplin ilmu, bidang yang
terpisah dari pemerintah Amerika.Hubungan itu tidak mudah, tetapi lebih baik atau lebih
buruk, ilmu politik tetap menjadi rumah bagi studi administrasi publik (Caldwell 1965; Henry
1987).

Pesan memisahkan politik dari administrasi, yang diberitakan Goodnow dan

Wilson, segera menjadi strategi untuk memisahkan administrasi sepenuhnya dari politik.
Mengikuti cara yang dipetakan oleh Frederick W. Taylor (1911), analis mencari "satu cara
terbaik" untuk melakukan pekerjaan administratif, cara untuk mencari efisiensi yang bebas
dari campur tangan politik partisan. Seperti dijelaskan oleh Roscoe Martin (1952),
administrasi publik membangun pendekatan mekanistik untuk menyamai model manajemen
ilmiah sektor swasta yang sedang berkembang."Administrasi sangat dipisahkan dari badan
legislatif, di mana juru bicaranya sering kali memanifestasikan tidak hanya ketidaksabaran
tetapi juga ketidakpercayaan yang mendalam."Selain itu, "'Politik' adalah laknat - bukan
politik yang dipraktikkan oleh administrator, tetapi politik 'politisi'" (hal. 67).Pendukung
pendekatan manajemen ilmiah untuk administrasi publik tidak melihat adanya hambatan
pada kemampuannya untuk memperbaiki pemerintahan — jika saja administrator
pemerintah dapat dilindungi dari campur tangan politik.

Pada tahun 1940, administrasi publik telah memperoleh prestise dan kepercayaan diri
yang luar biasa dalam ilmu politik dan, memang, dalam praktik pemerintahan.Seperlima dari
semua gelar doktoral yang diberikan tahun itu dalam ilmu politik adalah administrasi publik
(Martin 1952, 662).Presiden Roosevelt baru saja menerapkan rekomendasi dari Komite
Brownlow (1937), yang telah mengusulkan perubahan besar untuk mengubah
kepresidenan.Tiga anggota komite — Louis Brownlow, Charles Merriam, dan Luther Gulick
— adalah jajaran administrasi publik (Karl 1963). Brownlow telah membantu membangun
gerakan manajer kota, sementara Merriam adalah pendukung kuat manajemen ilmiah.
Makalah latar belakang yang disiapkan untuk panitia, terutama Gulick "Catatan tentang
Teori Organisasi" (1937), mendefinisikan ortodoksi lapangan selama satu

31
generasi.Sementara itu, anggota staf komite muda segera membuktikan diri sebagai
pemimpin generasi penerus lapangan.Mereka yang di lapangan percaya bahwa mereka
memiliki hal-hal penting untuk dikatakan kepada pemerintah dan tidak ragu untuk
mengatakannya.Ketika Perang Dunia II meletus, banyak dari administrasi publik terkemuka
negara itu pergi ke Washington untuk membantu mengelola upaya perang.

Ketika pengaruhnya tumbuh, status profesionalnya sama sekali tidak pasti. Banyak
debat berkecamuk tentang apakah administrasi publik adalah sains, proses, atau seni —
atau, bahkan, apakah administrasi publik termasuk dalam ilmu politik. Beberapa ilmuwan
politik yang tidak senang menjawab pertanyaan itu dengan membentuk American Society for
Public Administration pada tahun 1939, sebagian besar karena diperlukan rumah
institusional baru untuk melatih pegawai negeri baru dengan lebih baik.ASPA dikhususkan
untuk "sains, proses, dan seni administrasi publik"; para pendirinya memecahkan dilema
intelektual dengan merangkul semua perspektif yang bersaing.Sekalipun rumah administrasi
publik tidak jelas, bagaimanapun, bidang tersebut setidaknya telah memenangkan
pertarungan untuk mendapatkan kehormatan pada awal Perang Dunia II.Itu memiliki kursi
penting di dewan pusat pemerintahan Amerika dan terus memainkan peran penting dalam
ilmu politik.

Pemeriksaan Diri Kritis: 1940-1969

Segera setelah berakhirnya perang, bagaimanapun, tempat administrasi publik

dalam ilmu politik menurun dengan drastis.Prinsip-prinsip sederhana tentang pengejaran
efisiensi, yang didasarkan pada administrasi yang terpisah dari politik, tampaknya tidak
dapat diterima dalam terang pengalaman administrasi perang.Sementara itu, para ilmuwan
politik sedang mengembangkan teori kekuasaan dalam pemerintahan Amerika yang
menunjukkan dengan jelas kemiskinan teori administrasi dari politik. Norton Long (1949)
menulis tentang peran kekuasaan dalam birokrasi, dan Robert A. Dahl (1947) berpendapat
bahwa studi administrasi tidak akan pernah menjadi ilmu. Sementara itu, administrasi publik
mengembangkan perspektif baru tentang hubungan antara administrasi dan demokrasi
(Appleby 1945; Waldo 1984).

Herbert Simon menyampaikan pukulan terakhir pada dikotomi administrasi politik

dengan berargumen bahwa pendekatan prinsip-prinsip tersebut sering menimbulkan resep
yang bertentangan, dan karenanya tidak berguna, (1946).Dia menyerang versi yang sangat
bergaya dari pendekatan ilmiah untuk manajemen yang tidak menangkap kekayaan aslinya.
Namun, kritiknya sangat mencerminkan ketidakpuasan yang berkembang dengan teori-teori
lama dalam pendekatan baru yang secara politis sadar akan administrasi publik (Fesler

32
1990). Yang lebih penting, ia mendefinisikan kembali pengambilan keputusan, alih-alih
struktur organisasi, sebagai masalah administrasi yang kritis (Simon 1947). Dalam satu
pukulan, ia menggeser unit pusat analisis dari pendekatan struktural ke pendekatan yang
ditemukan dalam interaksi manusia. Perubahan itu mengikis ide-ide yang telah memandu
administrasi publik selama setengah abad dan membuat lapangan kehilangan kekuatan
intelektual pusatnya (White dan McSwain 1990).

Sementara itu, ilmu politik dengan sendirinya bebas dari pendekatan institusional-
legal yang telah mendefinisikannya sejak didirikannya disiplin dan bergerak menuju teori
baru pluralisme dan behavioralisme.Pluralisme mengguncang pengakuan publik.Selama
beberapa dekade, administrasi publik berupaya memastikan efisiensi yang mengatur
tekanan politik. Pluralisme sangat meningkatkan jumlah aktor dan memberi mereka semua
legitimasi yang sama. Teori ini juga menggeser analisis dari output proses ke input,
terutama perundingan politik, yang membentuknya. Behavioralisme meremehkan studi
tentang institusi dan lebih berkonsentrasi pada perilaku individu.

Lebih halus, revolusi perilaku memperkenalkan standar metodologis baru,

termasuk tes statistik berdasarkan analisis komputer dari set data besar, yang studi
administrasi tidak dapat memenuhi. Behavioralisme juga menolak resep gaya komisi Hoover
induktif dan studi kasus administrasi yang mendukung pengembangan teori deduktif,
berdasarkan bukti statistik. Dengan jatuhnya teori administrasi tradisional dan munculnya
ilmu politik baru, Allen Schick menyimpulkan, "Administrasi publik telah terpisah dan tidak
dapat disatukan kembali" (1975, 157).Sementara banyak orang di dalam administrasi publik
berjuang keras melawan kecenderungan separatis (Martin 1952), pengakuan publik dan
ilmu politik bergerak terpisah.Banyak administrasi publik mencari otonomi dari ilmu politik,
terutama di American Society for Public Administration.Untuk bagian mereka, banyak
ilmuwan politik melihat sedikit manfaat dalam mempelajari institusi administratif dalam
pencarian mereka untuk teori politik baru (Caldwell 1965).

Pada tahun 1904, administrasi publik telah menjadi pilar penting dalam visi
Goodnow tentang ilmu politik, dan bidang tersebut telah menjadi pusat dalam
mendefinisikan dan memimpin asosiasi itu sendiri.Pada tahun 1962, ketika APSA
mengeluarkan "Ilmu Politik sebagai Disiplin" (1962, 417, 421), sebuah laporan khusus
tentang instruksi dalam disiplin ilmu, administrasi publik hanya disebutkan secara sepintas
sebagai subbidang pemerintah Amerika.Masyarakat Amerika untuk Administrasi Publik
menarik para sarjana administrasi publik dari ilmu politik dan beberapa sarjana dalam ilmu

33
politik bertanya-tanya apakah administrasi publik termasuk dalam disiplin ilmu. Dengan
sedih Dwight Waldo menulis:

Sekarang tidak realistis dan tidak produktif untuk menganggap administrasi publik
sebagai subdivisi ilmu politik. . . .Yang benar adalah bahwa sikap para ilmuwan politik
(selain dari mereka yang menerima administrasi publik sebagai "bidang" mereka) adalah
yang terbaik dari ketidakpedulian dan sering merupakan salah satu penghinaan atau
permusuhan yang tidak disamarkan.Kita sekarang jarang disambut di rumah masa muda
kita.(Dikutip dalam Schick 1975, 160.)

Sementara itu, pada 1970-an, program kebijakan publik baru bermunculan.Mereka

memupuk manajemen publik, yang secara sadar berusaha menjauhkan diri dari administrasi
publik tradisional, sebuah ungkapan yang pada saat itu hampir menjadi sebuah julukan.

Pasukan Sentrifugal: 1969-Sekarang

Banyak pendekatan bersaing muncul untuk menggantikan ortodoksi lama. Dalam

buku teks terkemuka era itu, Leonard D. White merayakan keragaman bidang: "Ada banyak
cara untuk mempelajari fenomena administrasi publik. ... Semua pendekatan ini relevan dan
dari semuanya datang kebijaksanaan dan pemahaman" ( 4th ed., Hlm. 11; dikutip oleh
Storing 1965, 50). Sementara beberapa keanekaragaman ini mencerminkan pencarian
intelektual yang bersemangat untuk ide-ide baru, beberapa mahasiswa administrasi
melihatnya sebagai "eklektisisme yang berpuas diri dan tidak membeda-bedakan"
(Menyimpan 1965, 50). Jika pendekatan apa pun bisa bermanfaat, maka tidak ada
pendekatan yang bisa menjadi pusat. Pergeseran begitu besar, pada kenyataannya, bahwa
Leonard D. White, mungkin mahasiswa administrasi terkemuka dari 1920-an hingga 1950-
an, mengakhiri karirnya bukan dengan teori-teori besar tetapi dengan sejarah administrasi
(White 1948; 1951; 1954; 1958). Hampir seolah-olah dia merasa terdorong untuk memulai
lagi di awal, untuk membangun kembali lapangan di atas fondasi baru interpretasi baru.

Selama tahun 1950-an dan awal 1960-an, administrasi publik menderita karena
kurangnya panduan teoretis dan rumah disiplin yang nyaman. Sudah disadari bahwa politik
itu penting tetapi belum mengembangkan penjelasan persuasif tentang
bagaimana.Sementara itu, banyak ilmu politik telah meyakinkan dirinya sendiri bahwa
administrasi publik memiliki sedikit untuk menawarkan bidang yang lebih berorientasi
perilaku.Beberapa administrasi publik dengan kuat berpendapat bahwa "administrasi publik
tidak dapat lagi melarikan diri dari ilmu politik selain dari politik," seperti yang dikatakan Allen
Schick."Sampai berdamai dengan politik, administrasi publik akan berkeliaran demi tujuan

34
dan kohesi" (1975, 160).Administrasi publik jatuh ke dalam pemeriksaan diri yang kritis dan
krisis intelektual yang serius (lihat Ostrom 1973).

Administrasi publik tidak setuju di antara mereka sendiri tentang prospek untuk
menyelesaikan krisis ini, terutama dalam disiplin ilmu politik.John M. Gaus dari Dwight
Waldo, dosen di hadapan American Political Science Association berpendapat bahwa
"kerenggangan mungkin terlalu ringan untuk menggambarkan hubungan administrasi publik
dengan bidang ilmu politik lainnya."Waldo menyarankan bahwa, bagi sebagian besar
ilmuwan politik, "administrasi publik menyangkut hal-hal yang lebih rendah dalam
pemerintahan, detail untuk pikiran yang lebih rendah" (1990, 74; penekanan pada
aslinya).Herbert Kaufman Gaus Lecture khawatir bahwa administrasi publik dan ilmu politik
mencapai "akhir aliansi" (1990).Dalam Kuliah Gaus ketiga, James W. Fesler berpendapat
bahwa dunia pemerintahan dan ilmu politik "tidak boleh berjauhan" (1990, 85; lihat juga
Holden 1999; Frederickson 1999).

Sementara itu, dalam sekolah kebijakan publik, manajemen publik mencari

solusinya sendiri.Analis berpendapat bahwa kepemimpinan diperhitungkan (Behn 1991) dan
bahwa "keahlian manajerial" terletak pada inti masalah (Bardach 1998).Beberapa
berpendapat perlunya "menerobos birokrasi" (Barzelay 1992).Lynn (1996) secara sadar
membedakan manajemen publik dari administrasi publik.

Perdebatan ini mencerminkan kegelisahan besar para pemimpin lapangan tentang

apakah keretakan antara administrasi publik dan ilmu politik dapat disembuhkan, apakah
pendekatan alternatif (seperti manajemen publik) menawarkan janji yang lebih besar, dan
seperti apa rumah institusional administrasi publik seharusnya. Mereka mencerminkan
ketegangan mendasar antara landasan teori tradisional administrasi publik — kontrol oleh
otoritas, dilakukan melalui hierarki — dan pendekatan baru yang, menurut para
pendukungnya, lebih sesuai dengan praktik administrasi. Mereka mencerminkan
keprihatinan mendasar tentang hubungan antara teori dan praktik: seberapa banyak
administrasi publik dapat — dan harus — mencari secara normatif untuk memandu
pengelolaan program publik

ADMINISTRASI DAN FILOSOFI POLITIK

Tekanan silang ini membentuk teori dan praktik administrasi publik pada
pergantian milenium.Para ahli teori telah mencoba, terutama sejak pertengahan 1980-an,
untuk memasukkan lebih banyak pati ke dalam teori administrasi.Mereka telah mencari
kerangka kerja analitis yang lebih kuat dan proposisi teoritis yang lebih jelas, terutama

35
melalui pendekatan teori formal dan permainan.Mereka telah berusaha untuk mematahkan
dominasi teoritis otoritas hierarkis dengan mengembangkan pendekatan berbasis
jaringan.Praktisi telah berusaha mengembangkan reformasi yang efektif.Namun, para
reformis hanya memperoleh sedikit dari administrasi publik atau sepupu intelektualnya. Itu
menciptakan jembatan tiga arah yang bentangnya gagal terhubung: keprihatinan tradisional
administrasi publik, strategi untuk membuat teori administrasi lebih ketat, dan upaya untuk
menemukan taktik baru untuk manajemen yang efektif.

Masalah-masalah ini sebagian besar mengalir dari ide-ide yang berbeda, sering
bertentangan, dalam filsafat politik Amerika.Wilson, misalnya, berpendapat bahwa pembuat
kebijakan perlu mendelegasikan kekuasaan kepada administrator karena pembuat kebijakan
tidak mungkin mengatasi kompleksitas program pemerintah.Mereka dapat mendelegasikan
kekuasaan dengan aman dengan keyakinan bahwa rantai pertanggungjawaban demokratis
memastikan kontrol tertinggi mereka atas tindakan administrator.Untuk bagian mereka,
administrator dapat mengembangkan kotak peralatan keterampilan profesional yang dapat
mereka gunakan terlepas dari tujuan pembuat kebijakan. "Jika saya melihat orang yang
membunuh menajamkan pisau dengan cerdik," tulis Wilson, "Saya bisa meminjam cara
mengasah pisau tanpa meminjam niatnya untuk melakukan pembunuhan dengan pisau itu;
dan demikian, jika saya melihat seorang raja yang dicelupkan ke wol mengelola sebuah
bisnis publik dengan baik, saya dapat mempelajari metode bisnisnya tanpa mengubah salah
satu tempat republik saya "(Wilson 1887, 220). Jenius Wilson berargumen dengan cara
membawa keahlian teknis yang lebih besar — dan karena itu kekuatan yang lebih besar —
ke dalam birokrasi Amerika tanpa kekuatan itu mengancam demokrasi dan
pertanggungjawaban. Pendekatannya mengubah pengejaran efisiensi menjadi agama
administrasi virtual (Kanigel 1997).

Argumen Wilson memiliki tiga pengaruh penting pada manajemen publik Amerika
dan, khususnya, pada reformasi manajemen. Pertama, ia menetapkan pentingnya
pelaksanaan kebijakan publik terlepas dari penciptaannya. Sementara orang Amerika telah
berpikir cukup hati-hati tentang pemerintahan yang efektif, mereka tidak banyak berpikir
tentang manajemen sebagai fungsi yang terpisah dan penting.Kedua, argumen didasarkan
pada gagasan bahwa manajemen dapat dan harus dilakukan dengan baik.Wilson percaya
bahwa efektivitas pemerintah bergantung pada efektivitas aparatur administratifnya. Itu,
pada gilirannya, membantu membangun kasus yang kuat untuk administrasi profesional dan
kapasitas manajemen yang kuat, terlepas dari siapa yang mungkin berada di kantor terpilih.
Ketiga, karena manajemen itu penting dan karena manajemen, paling tidak secara abstrak,
sempurna, argumen Wilson dengan kuat membentuk tradisi reformasi abad kedua puluh.

36
Sama pentingnya dengan proses dan struktur Progresif dalam pemerintahan Amerika, yang
lebih penting adalah tradisi reformasi yang mereka perkuat. Tradisi itu dilakukan di seluruh
pemerintahan Republik dan Demokrat, melalui dua Komisi Hoover, sejumlah upaya yang
lebih kecil, dan akhirnya ke Tinjauan Kinerja Nasional pemerintahan Clinton.

Madison, Hamilton, dan Jefferson

Terlepas dari tradisi yang kaya ini, banyak analis telah menghabiskan sebagian
besar abad kedua puluh berjuang untuk melarikan diri dari bayangan Wilson.Beberapa
serangan datang dari warga Madison, yang melihat kekuatan politik, bukan efisiensi
administratif, sebagai inti dari tindakan pemerintah.Akan tetapi, seperti yang dikemukakan
John Gaus dengan kuat, "Sebuah teori administrasi publik pada zaman kita juga berarti
sebuah teori politik" (1950).Baru-baru ini, Matthew Holden dengan penuh semangat
menyatakan (1999) bahwa tidak ada teori politik yang lengkap tanpa teori administrasi.

Tradisi Madisonian, kaya akan pemahaman tentang keseimbangan politik

kekuasaan, tidak hanya tema yang tertanam dalam pemikiran politik Amerika, tetapi juga
mendorong politik birokrasi dan gerakan implementasi ilmu politik selama tahun 1970-an
dan 1980-an. Morton Halperin (1974), misalnya, menceritakan kisah Departemen Luar
Negeri dalam hal kekuatan politik yang berkumpul di sana. Implementasi klasik Pressman
dan Wildavsky (1973), misalnya, merupakan argumen tentang sentralitas kekuatan politik
dalam memahami tindakan administratif seperti penolakan terhadap pendekatan
administrasi publik tradisional di lapangan.James Q. Wilson's Bureaucracy (1989) secara
brilian mengumpulkan pengaruh Madisonian terkuat di lapangan.

Untuk memperkuat sifat publik administrasi publik, administrasi dalam tradisi

Hamiltoman telah lama mengejar tema yang agak berbeda. Kaum Federalis, yang dipimpin
oleh Alexander Hamilton, mengemukakan alasan untuk pemerintahan nasional yang efektif.
Dalam Federalist Papers, Federalist 70, Hamilton dengan tegas berpendapat bahwa "energi
dalam eksekutif adalah karakter utama dari definisi pemerintahan yang baik." Bersama
dengan rekan-rekan Federalisnya, ia mencari cabang eksekutif yang kuat dan efektif. Dia
berpendapat untuk "nasionalisme demokratis," dengan bangsa sebagai komunitas utama
dan dengan "aktivisme cerdas" membentuk kebijakan pemerintah federal dalam mengejar
kepentingan publik (Lind 1997, xiii).Pandangannya adalah pandangan nasional tentang
pemerintah nasional yang hidup dan kuat, yang dikendalikan oleh lembaga-lembaga populer
tetapi bersemangat untuk melakukan pekerjaan publik.

37
 Berbeda dengan pengaruh Hamiltonian adalah tradisi Jeffersonian yang kuat yang
dengan kuat membingkai kehidupan politik dan administrasi Amerika (L.D. White 1951).Akar
agraria Jefferson menuntunnya ke komitmen yang kuat pada pemerintah yang mengabdi
pada pemerintah kecil yang melindungi otonomi individu.Dalam semangat Jefferson, banyak
orang Amerika telah lama memperdebatkan pemerintahan yang sangat terbatas dalam
kekuasaannya dan, sejauh pemerintah diperlukan, untuk pemerintah berbasis
lokal.Jefferson sendiri tidak banyak memikirkan administrasi sehari-hari dan memperoleh
sedikit kepuasan dari otoritas. Tradisi Jeffersonian, oleh karena itu, hanya menyampaikan
gagasan kabur administrasi. Ini adalah tradisi yang didorong dari bawah ke atas, tetapi juga
lebih kuat dalam konsep daripada dalam praktik.Ironisnya, sebagai presiden, Jefferson
adalah seorang Hamiltoman tertinggi yang sangat meningkatkan ukuran Amerika Serikat
dengan menjalankan "energi di eksekutif." John Gaus (1947, 135) mengingatkan
pembacanya bahwa bagaimana perasaan seseorang tentang kekuasaan tergantung pada
apakah ia memilikinya: "Ketika Anda kehabisan kekuasaan, Anda ingin membatasi kekuatan
orang-orang yang ada di dalamnya; tetapi semangat Anda (atau lebih tepatnya, bahwa
pemimpin Anda yang lebih bijak dan cerdas) akan didinginkan oleh pertimbangan bahwa
Anda ingin meninggalkan celah yang melaluinya Anda dapat dengan terhormat melakukan
kegiatan yang sama ketika Anda pada gilirannya mendapatkan kekuasaan. " Namun
demikian, gagasan pemerintah akar rumput dan responsif dari bawah ke atas telah memberi
pengaruh besar pada administrasi publik Amerika selama lebih dari dua abad.

Keempat pengaruh ini — Hamiltonian, Jeffersonian, Wilsonian, dan Madisonian —

telah menjadi landasan administrasi publik Amerika.Mereka tidak hanya mewakili ide-ide
pemikir penting, mereka juga mewujudkan empat pendekatan utama untuk studi dan praktik
administrasi publik.Pendekatan Hamiltonian mewujudkan pendekatan eksekutif-kuat / top-
down, sedangkan pendekatan Jeffersonian mewakili pendekatan berturut-turut yang lemah /
bottom-up. Pendekatan Wilsonian, yang berfokus pada hierarki, otoritas, proses, dan
struktur, kontras dengan pendekatan Madisonian yang dibangun di atas keseimbangan
kekuatan politik. Ini adalah abstraksi, tentu saja — lebih dari apa yang disebut Max Weber
sebagai tipe ideal daripada representasi literal. Namun demikian, seperti yang ditunjukkan
dalam pameran 1, mereka mewakili pola yang kuat dan berulang di persimpangan pemikiran
politik Amerika dan administrasi publik.

38
Pameran 1 Ide Administratif dalam Tradisi Politik Amerika

Wilsonian Hierarchical Neraca Kekuasaan Madisonian

Hamiltonian
Eksekutif kuat /  Eksekutif yang kuat  Berpusat pada bukan
Top-down  Akuntabilitas top-down lembaga birokrasi
 Otoritas hierarkis  Fokus pada kekuatan
politik
 Akuntabilitas top-down
Jeffersonian  Eksekutif lemah  Berpusat pada lembaga
Lemah-eksekutif/ Bawah-ke-  Akuntabilitas dari non-birokrasi
Atas bawah ke atas  Fokus pada kontrol lokal
 Responsif terhadap  Responsif dari bawah ke
warga atas

Sejak akhir abad kesembilan belas, keempat tradisi ini telah membingkai pilihan-
pilihan dasar yang dihadapi sistem Amerika.Haruskah para administrator dan ahli teori
sama-sama fokus pada penguatan pemerintah pusat dalam tradisi Hamiltonian atau
haruskah mereka fokus pada pelimpahan wewenang kepada pemerintah negara bagian dan
lokal atau program privatisasi dalam tradisi Jeffersonian?Haruskah mereka fokus pada
penguatan eksekutif, didorong oleh efisiensi, satu arah terbaiktradisi reformasi Wilson? Atau
haruskah mereka mengintegrasikan proses administrasi lebih mulus ke dalam tekstur kaya
proses politik Amerika, terutama pemisahan kekuasaan, dalam tradisi konstitusi Madisonian
berabad-abad? Dihadapkan pada pertukaran yang begitu sulit dan tuntutan yang tak
terhindarkan, pragmatisme Amerika telah memberi nafsu makan yang terus-menerus untuk
administrasi.reformasi-dan strategi yang terus berubah untuk membangun adminteori yang
bermanfaat.

Seperti kubus Rubik, yang menyajikan teka-teki iblis dengan deretan kotak
berwarna, sistem konstitusi Amerika menawarkan pilihan yang hampir tak terbatas.
Memerintah membutuhkan mencari tahu bagaimana membuat pilihan-pilihan itu, bagaimana
mempertahankan dukungan untuk mereka, dan bagaimana menyesuaikan pilihan-pilihan itu
dengan masalah-masalah baru dan menekan.Teka-teki ini sulit dipecahkan, sebagian
karena konflik dalam pendekatan teoretis terhadap isu-isu manajemen dan sebagian karena
sulitnya memberikan saran praktis yang ketat tentang masalah-masalah praktis yang pada
akhirnya bergantung pada perilaku individu yang sangat bervariasi. Administrasi publik
tradisional tumbuh dari tradisi Wilson yang kaya dalam otoritas hierarkis.Memisahkan
pembuatan kebijakan dan administrasinya tampak masuk akal jika perannya dapat
digambarkan dengan jelas dan jika perilaku administrator dapat dipertahankan konsisten
dengan kebijakan di sepanjang rantai komando.Otoritas hierarkis memberikan solusi yang

39
elegan pejabat dapat membingkai kebijakan dan mendelegasikan rincian kepada
administrator. Administrator puncak dapat memperhitungkan detail teknis melalui hierarki
dan meminta pertanggungjawaban administrator tingkat bawah melalui otoritas.

Namun, keanggunan mendasar dari solusi teoretis itu hancur dalam praktik.
Pejabat terpilih menunjukkan naluri kuat untuk mendelegasikan tidak hanya masalah teknis
tetapi juga pertanyaan kebijakan penting. Mereka belajar bahwa mereka dapat melakukan
intervensi secara selektif dalam proses administrasi untuk menyesuaikan kebijakan dan
perinciannya. Di sisi administrasi, realitas keleluasaan administrasi dan perilaku manusia
berarti bahwa otoritas tidak dapat mengendalikan tindakan. Ini menimbulkan masalah serius
bagi teori administrasi: Sementara para teoretikus menghasilkan maksim dan menyarankan
perdagangan off, mereka tidak dapat memberikan solusi langsung ke Internet masalah
teoritis dasar operasi otoritas hierarkis dalam suatu demokrasi. Ini juga menimbulkan
masalah untuk praktik: Ketidakjelasan teori menyebabkan rekomendasi kurang percaya diri
oleh analis-dan kurang keinginan oleh pejabat terpilih untuk mengambil saran. Kedua dilema
ini menjadi semakin serius ketika ilmu sosial berusaha menjadi lebih ketat dan pejabat
terpilih menghadapi kompleksitas yang semakin besar dalam masalah manajemen mereka.

Teori Resmi dan Game

Pendekatan berbasis ekonomi telah menawarkan diagnosis masalah ini dan teori
untuk menyelesaikannya. Dimulai dengan pemenang Nobel Ronald Coase (1937) dan
berlanjut melalui karya ahli teori seperti Oliver Williamson (1975), pendekatan berbasis
ekonomi dimulai dengan premis yang berbeda. Alih-alih melihat pekerja dalam birokrasi
dalam arti instrumental - orang disewa untuk keterampilan dan dikendalikan melalui otoritas
hierarkis tetapi telah melihat pekerja sebagai individu yang mementingkan diri sendiri. Itu
pendekatan, teori kepala-agen yang dibaptis, memandang organisasi interaksi sebagai
hubungan antara kepala sekolah, yang memiliki pekerjaan yang harus dilakukan, dan agen,
yang setuju untuk melakukan pekerjaan dengan imbalan kompensasi. Dalam hubungan
semacam itu, para pelaku dan agen sama-sama mencari kepentingan pribadi mereka.

Teori principal-agent menjelaskan bagaimana organisasi bekerja-sebagai jaringan hubungan

principal-agent berbasis kontrak (H.C. White 1985). Ini menjelaskan mengapa individu
melakukan apa yang mereka lakukan - minat pribadi mendorong mereka. Tetapi juga
membantu menjelaskan patologi organisasi. Asimetri informasi mengganggu hubungan
dandapat menghasilkan seleksi yang merugikan, di mana kepala sekolah tidak bisa
tahucukup tentang agen mereka untuk memastikan mereka telah memilih yang terbaik. Ini
juga dapat menghasilkan bahaya moral, di mana para pelaku idak bisa cukup tahu tentang

40
perilaku agen mereka untuk memastikan bahwa kinerja mereka cocok dengan ketentuan
kontrak.

Teori agensi dengan demikian mengidentifikasi informasi sebagai masalah

organisasi yang kritis. Kepala sekolah dapat meningkatkan pilihan agen mereka dengan
belajar lebih banyak tentang mereka sebelum merekrut mereka. Mereka dapat mengurangi
bahaya moral dengan menyesuaikan insentif agen dan meningkatkan pemantauan perilaku
mereka. Itu yang paling pentingdalam dua aplikasi: teori hasil birokrasi dan teori pilihan
institusional. Dalam pendekatan birokrasi-hasil, para peneliti telah memulai untuk
mereformasi literatur politik birokrasi. Politik birokrasi, bersama dengan banyak literatur
pilihan publik awal, menyarankan bahwa birokrasi Amerika menentang perubahan.
Pengendali, seperti anggota Kongres, memiliki sedikit insentif untuk pengawasan karena
imbalannya sedikit (Mayhew 1974). Pendekatan hasil birokrasi, bagaimanapun, berpendapat
dari pengalaman Reagan tahun-tahun yang lalu dan dari analisis kuantitatif yang canggih
bahwa jalannya birokrasi memang bisa diubah. Argumennya seperti ini (lihat, misalnya,
Wood and Water man 1991): Lembaga yang dipimpin oleh pejabat terpilih, seperti presiden
dan Kongres, menciptakan birokrasi; yaitu, krensi biro dapat dipandang sebagai agen untuk
kepala sekolah yang dipilih-harap resmi. Prinsipal merancang insentif dan sanksi birokrasi
untuk meningkatkan kontrol mereka. Ketika prinsip-prinsip tersebut mendeteksi perilaku
birokrasi yang tidak sesuai dengan preferensi kebijakan mereka, mereka menggunakan
insentif dan sanksi ini untuk mengubah perilaku itu. Di antara sanksi penting adalah
kekuatan pengangkatan presiden dan pengungkitan anggaran yang dibagikan oleh cabang.

Hasil birokrasi siswa telah mensurvei sejumlah lembaga federal, dan mereka telah
membangun kasus yang signifikan secara statistik bahwa hasil lembaga kovary dengan
preferensi politik, terutama perubahan dalam administrasi kepresidenan. (Lihat T.M.Moe
1982 dan 1985; Weingast dan Moran 1983; Wood and Water man 1991.) Dari situ, siswa-
siswa ini menyimpulkan bahwa "para pemimpin terpilih dapat dan memang membentuk
perilaku birokratis secara sistematis" (Wood and Waterman 1991, 801). Pendekatan ini
cenderung berfokus pada proses, bukan pada hasil, dari perilaku birokrasi. Misalnya,
mereka cenderung mempelajarijumlah kejang oleh agen penegakan obat atau tingkat
aktivitas penegakan oleh badan pengatur. Ini adalah masalah lama dalam mengukur kinerja
birokrasi untuk memisahkan kegiatan tindakan dari hasil. Dalam penegakan narkoba, ribuan
pedagang kecil dapat dikeluarkan dari bisnis tanpa mempengaruhi pemasok besar;
sejumlah besar kejang dapat menghasilkan aktivitas tingkat tinggi tanpa menunjukkan
efektivitas. Demikian juga, ratusan kasus antitrust kecil dapat pucat dibandingkan dengan
satu kasus, seperti divestasi AT&T, yang membutuhkan waktu bertahun-tahun untuk

41
diselesaikan tetapi yang menghasilkan implikasi mendalam. Perbedaan antara perubahan
dalam variabel independen - seperti perubahan dalam administrasi presidensial - dan
perubahan dalam proses sures - seperti jumlah kejang atau inspeksi - mungkin sebenarnya
mengatakan sangat sedikit tentang hasil birokrasi. Itu melemahkan argumen untuk
hubungan kepala-agen yang jelas antara pemilihan pejabat terpilih dan kegiatan birokrasi
pemerintah. Selain itu, ini menggarisbawahi masalah informasi kritis yang mempengaruhi
kesimpulan tentang keseluruhan proses.

Dampak teori pemilihan institusional jauh lebih besar (lihat T.M. Moe 1995). Ini
berusaha untuk memeriksa pertanyaan dasar politik birokrasi - interaksi tiga arah antara
biro, politisi, dan kelompok kepentingan. Tidak seperti politik biro kratik, bagaimanapun, ia
mencoba untuk memodelkan interaksi ini secara formal. Teori kelembagaan-meminjam
banyak dari teori agensi dalam mendalilkan birokrasi sebagai agen kekuatan politik dan
dalam memasukkan asimetri informasi serius. Diasumsikan bahwa para pemain
mementingkan diri sendiri, tetapi juga membangunpada argumen Simon (1947) tentang
rasionalitas terbatas. Celana Partici ingin memaksimalkan utilitas mereka - untuk
mengoptimalkan - tetapi mereka tidak bisa karena kendala informasi. Dengan demikian
mereka harus puas dan menyesuaikan pilihan mereka dengan kendala yang mereka hadapi.
Hasilnya adalah argumen yang ketat, berdasarkan pada model matematika (tetapi tidak
diperlukan statistik), yang menghasilkan hasil pluralis:kekuatan birokrasi adalah hasil dari
keseimbangan yang dihasilkan oleh kekuatan-kekuatan politik (Bendor dan Moe 1985; Knott
dan Miller 1987; T.M. Moe 1989).

Teori kelembagaan-pemilihan dengan demikian melengkapi langkah-langkah,

dalam bentuk yang ketat, pertama kali dibuat oleh politik birokrasi.Ini menggantikan
pandangan administrasi publik tradisional birokrasi sebagai aktor, sebagai variabel
independen, dengan pandangan baru tentang birokrasi yang ditindaklanjuti, sebagai variabel
dependen.Organisasi tidak dirancang untuk mempromosikan efisiensi tetapi lebih untuk
mencerminkan kekuatan kepentingan politik.Minat ini memilih di antara opsi organisasi untuk
meningkatkan hasil, sebuah pendekatan yang membaptiskan pilihan institusional.Mereka
dapat memahami pengendali eksternal mana yang memiliki insentif terbesar dan alat terkuat
untuk mendominasi perilaku birokrasi.Sebagai contoh, Mayhew (1974) berpendapat bahwa
anggota Kongres memiliki sedikit insentif untuk pengawasan karena imbalannya
sedikit.(Bandingkan T.M. Moe 1982 dan 1985; Weingast dan Moran 1983; Wood and
Waterman 1991.)

42
 Hampir tidak mengherankan bahwa struktur birokrasi seringkali tidak dirancang
untuk meningkatkan efisiensi, atau bahwa mereka seringkali menghasilkan hasil yang tidak
efektif. Teori kelembagaan-choic berpendapat bahwa mereka pada dasarnya tidak
dirancang untuk melakukannya. Sebaliknya, mereka adalah hasil dari aturan, implisit dan
eksplisit, yang merupakan hasil dari kekuatan politik. Aturan-aturan ini dapat ditemukan,
dipengaruhi, dan diubah. Setiap upaya untuk mereformasi birokrasi dengan demikian harus
memperhitungkan bukan hanya (dan mungkin bahkan tidak) efisiensi tetapi lebih dari
konstelasi kekuatan politik yang akan membuat aturan di mana birokrasi harus beroperasi.
Beberapa studi dalam tradisi ini, seperti studi kontroversial Chubb dan Moe tentang
reformasi sekolah lokal (1990), membangun teori-teori ekonomi untuk merekomendasikan
lebih banyak pilihan sebagai cara untuk membuat birokrasi lebih responsif. Analisis terbaru
menjadi lebih canggih, baik dalam pemodelan perilaku birokrasi dan dalam menentukan
hasil. Pemeriksaan Irwin L. Morris tentang Federal Reserve (1999), misalnya, dengan hati-
hati menilai independensi pembuatan kebijakan Fed. Dia membandingkan keputusan Fed
dengan preferensi kebijakan presiden dan politik untuk menyimpulkan bahwa kebijakan
moneter dihasilkan dari sistem yang sangat interaktif.

Pendekatan ekonomi telah mendapat banyak kritik, terutama dari para ahli teori
yang berpendapat bahwa pencarian rasional itu merenggut studi organisasi dalam
kehidupan mereka. Teori-teori ekonomi organisasi, Charles Perrow berpendapat, mewakili
"sebuah tantangan yang menyerupai tema novel dan film The Invasion of the Body-
Snatchers, di mana bentuk-bentuk manusia tetap dipertahankan tetapi semua yang kita
hargai tentang perilaku manusia - spontanitas, ketidakpastian, kemegoisan. , pluralitas nilai-
nilai, pengaruh timbal balik, dan kebencian terhadap dominasi - telah menghilang
"(1986,41). Terry M. Moe setuju (1987, 475), berpendapat bahwa biro krisitas cenderung
dihilangkan sebagai fitur utama dari model ini. Sebaliknya, mereka muncul "sebagai kotak
hitam yang secara misterius menengahi antara kepentingan dan hasil. Klaim tersirat adalah
bahwa lembaga tidak terlalu penting."

Yang lebih mendasar adalah pertempuran dalam ilmu politik tentang teori pilihan
rasional. Green dan Shapiro berpendapat bahwa "beasiswa pilihan rasional belum turun
sebagai perusahaan empiris yang ketat." Memang, mereka berpendapat, "banyak keberatan
yang oleh para ahli teori pilihan rasional secara maju melawan mode saingan ilmu sosial
muncul untuk dapat diterapkan pada pekerjaan empiris mereka sendiri" (1994, 7). Yang lain
(lihat Scharpf 1997) telah mencoba menarik pendekatan formal kembali ke penjelasan yang
berpusat pada aktor.

43
 Shepsle dan Bonchek melakukan serangan balik dengan menyatakan bahwa
meskipun "ilmu politik bukan ilmu roket," model formal memberikan "versi nyata yang
sengaja dilucuti dari hal yang nyata." Model-model ini, menurut mereka, memberikan
kekakuan yang lebih besar daripada pendekatan bercerita yang menjadi ciri sebagian besar
dunia pasca-Perang Literatur Perang II di lapangan (1997, 8-9; lihat juga Friedman

1996). Mereka berpendapat bahwa studi birokrasi yang solid memerlukan penanamannya
dalam sistem politik yang lebih besar, dan, oleh karena itu, segala upaya untuk memisahkan
kebijakan dari administrasi adalah kebodohan. Hubungan antara birokrat dan sistem lainnya
dapat dimodelkan sebagai proses tawar-menawar. Proses ini menghasilkan tiga argumen
yang saling bertentangan (lihat bab 13). Pertama, "permanen

birokrasi mengeksploitasi keunggulan informasinya vis-a-vis politisi terpilih, yang

menyebabkan anggaran birokrasi terlalu besar, birokrat terlalu banyak, dan output birokrasi
terlalu banyak. "Ini model, yang didirikan dalam karya Niskanen (1971), mengandaikan
bahwa politisi menderita dari kurangnya insentif dan informasi untuk memberikan
pengawasan yang lebih baik. Kedua, Shepsle dan Bonchek menyarankan, politisi sering
proaktif dan memiliki informasi yang baik, dan mereka menggunakan informasi mereka
untuk melakukan tawar-menawar secara efektif dengan birokrat atas keluaran (lihat Miller
dan Moe 1986). Akhirnya, mereka mengulas McCubbins,Noll, dan argumen Weingast (1987
dan 1989) bahwa asimetri informasi mungkin benar-benar menguntungkan para politisi,
yang dapat menggunakan keuntungan mereka untuk mengendalikan secara efektif perilaku
krat biro.

Beberapa kesimpulan penting mengalir dari pendekatan teori formal dan permainan.
Pertama, pendekatan ini tidak sepenuhnya matang. Para ahli teori sendiri mengakui bahwa
lubang besar tetap ada dalam argumen mereka dan bahwa masih banyak pekerjaan yang
harus dilakukan. Kedua, pendekatan tidak semuanya mengarah pada arah yang sama. Para
teoretikus terlibat dalam perdebatan yang hidup, bahkan memanas, di antara mereka sendiri
tentang pendekatan formal mana yang paling bermanfaat. Pertarungan ini tidak memiliki
resolusi yang mendekati resolusi. Ketiga, formulasi theo retical jauh lebih elegan daripada
empiris mereka tes. Perilaku yang mereka coba modelkan sangat kompleks dan tidak
mudah direduksi menjadi persamaan dan statistik. Untuk melakukan tes empiris, mereka
harus memaksakan kendala besar dan hanya melihat potongan puzzle. Mereka
berpendapat bahwa ini adalah bagian alami dari pembangunan teori. Administrasi publik
tradisional, pada Sebaliknya, sering kali menemukan batas-batas pada pertanyaan dan bukti
arbi menyedihkan dan tidak meyakinkan. Keempat, terlepas dari kritik-kritik ini, teori-teori
tersebut telah memunculkan pendekatan dan penjelasan baru yang sebagian besar lolos

44
dari studi administrasi yang lebih tradisional. Mereka telah memberikan, khususnya,
penjelasan tautan yang jauh lebih kaya usia antara birokrat dan birokrasi, di satu sisi, dan
sistem politik yang lebih besar di sisi lain. Akhirnya, apa pun nilai teoretisnya, pendekatan
formal hanya memberikan sedikit panduan untuk tindakan administratif. Praktisi sering
memiliki sedikit kesabaran dengan pertempuran abstrak tentang hubungan kapal antara
pelaku dan agen. Teori-teori mungkin menjelaskan mengapa Kongres, misalnya, berperilaku
seperti halnya dalam berurusan dengan birokrasi, tetapi pembuat kebijakan memberikan
sedikit panduan, paling banter, tentang apa yang seharusnya mereka lakukan.

Dengan demikian pendekatan formal menjadi jauh lebih canggih. Mereka belum
memenangkan hari dalam ilmu politik. Mereka juga tidak berhasil menjembatani
kesenjangan antara teori administrasi dan praktik. Mereka telah memperkaya debat dan
menjebak beberapa pertanyaan jauh lebih tajam. Administrasi publik telah mempelajarinya
tidak dapat mengabaikan kontribusi signifikan dari pendekatan-pendekatan ini - juga tidak
dapat sepenuhnya menerimanya.

Jaringan

Ahli teori lain telah mengambil pendekatan yang sangat berbeda. Mereka mengakui
bahwa otoritas dan hierarki secara tradisional bertumpu pada inti teori organisasi tradisional.
Namun, banyak strategi dan taktik pemerintah yang berubah, terutama sejak Perang Dunia
II, telah melibatkan penggunaan tim multiorganisasi dan kemitraan yang semakin meningkat
dengan alat-alat non pemerintah (Mosher 1980; Salamon 1981; Kettl 1988). Semakin
banyak pemerintah bergantung pada hubungan yang begitu rumit yang jauh melampaui
otoritas hierarkis, semakin banyak teori administrasi tradisional yang bermasalah dalam
menjelaskan perilaku.

Pemerintah, misalnya, lebih mengandalkan berbagai alat yang impresif, mulai dari
ikatan sektor swasta hingga implementasi melalui organisasi nirlaba dan sukarela (Hood
1983; Brud ney 1990). Tren serupa juga terjadi di tingkat negara bagian dan lokal (Fixler dan
Poole 1987). Hasilnya adalah tren menuju "negara kosong," dengan organisasi pemerintah
menyediakan layanan penting tetapi mengandalkan pekerja tidak langsung untuk sebagian
besar tenaga kerja (Milward dan Provan 1991; Seidman 1998).

Tumbuhnya interkoneksi di antara organisasi publik, swasta, dan nirlaba sangat

mengganggu gagasan tradisional tentang administrasi. Berbagai strategi dan taktik
menuntut pendekatan baru untuk memastikan efektivitas dan daya tanggap (Smith 1983).
Hasil dari strategi-strategi baru ini sering kali bukan privatisasi sektor publik, seperti yang
disarankan oleh para advokat mereka, tetapi lebih pada pemerintahisasi sektor swasta

45
karena semakin banyak masyarakat yang terikat, jika bahkan secara tidak langsung, ke
mesin administrasi program-program pemerintah . Pada saat yang sama, sentralisasi
simultan dan desentralisasi program mental pemerintah menuntut pandangan baru terhadap
taktik kebijakankontrol. Seperti ditunjukkan Charles H. Levine, perubahan kebijakan yang
halus secara bertahap menghasilkan "krisis yang tenang" yang menantang tidak hanya
sistem kepegawaian pemerintah tetapi juga manajemen publik sebagaikeseluruhan
(Ingraham 1987; Ingraham dan Rosenbloom 1990; Levine dengan Kleeman 1992).

Respons lapangan adalah mengembangkan teori baru tentang hubungan berbasis

jaringan. Baik ikatan formal maupun informal menghubungkan organisasi yang mencari
tujuan bersama. Keterkaitan ini bisa melalui program hibah antar pemerintah, hubungan
kontrak, atau kemitraan longgar. Mereka termasuk federal, negara bagian, dan aktor lokal,
serta organisasi nirlaba dan nirlaba.(Lihat Savas 2000; O'Toole 1997a dan 1997b; Milward
dan Snyder 1996; Milward dan Provan 1995 dan 1998; KettI 1993; Scharpf 1993.)

Karya ini telah membuat beberapa kontribusi penting. Pertama, telah membantu
administrasi publik lolos dari patologi teori yang berakar dalam pada otoritas hierarkis.
Kedua, telah membantu mendamaikan teori dengan pola praktik administrasi yang baru dan
jelas. Ketiga, telah menyebabkan pendekatan baru yang menarik untuk negara yang
berkoordinasi yang tidak hanya mengandalkan otoritas (lihat Wise 1990; Cleve land 1985;
Chisholm 1989). Keempat, telah membantu memberikan dasar untuk menghubungkan studi
pemerintahan dengan pemahaman tentang cara kerja pemerintah. Kontribusi terakhir ini
mungkin yang paling penting karena, seperti yang dikemukakan Frederickson, ini
memberikan hubungan kritis "dengan masalah besar pemerintahan demokratis. Dalam teori
tata kelola inilah administrasi publik bergulat dengan masalah representasi, kontrol politik
birokrasi, dan legitimasi demokratis. lembaga dan jaringan pada saat negara terfragmentasi
dan disartikulasi "(1999, 19).

Memang, Lynn, Heinrich, dan Hill (1999) telah sangat memperkuat analisis kerangka
tata kelola. Mereka mendefinisikan "pemerintahan" sebagai "rezim hukum, aturan
administratif, putusan pengadilan, dan praktik yang membatasi, menentukan, dan
memungkinkan kegiatan pemerintah" (hal. 2-3). Pendekatan ini, ditambah dengan
investigasi yang cermat terhadap jaringan hubungan dalam pemerintahan, memberikan
fondasi yang kuat untuk membangun kemajuan masa depan.

Dengan demikian teori jaringan tidak hanya telah menyediakan kerangka kerja untuk
memahami interkoneksi yang berkembang di antara berbagai organisasi yang menemukan
diri mereka bekerja bersama untuk mengimplementasikan kebijakan publik, tetapi juga
membantu administrasi publik mendapatkan pengejaran baru atas pertanyaan yang telah

46
mendudukinya sejak pendiriannya. dan, memang, bangsa sejak didirikan: cara terbaik untuk
memahami koneksi antara kekuatan politik dan demokrasi perwakilan.

Reinventing Pemerintah dan Manajemen Publik Baru

Pemerintahan Reinventing Osborne dan Gaebler melakukan serangan frontal terhadap

isu-isu ini. Mereka merayakan apa yang mereka sebut "bentuk pemerintahan baru" yang
diciptakan oleh "pengusaha publik"keliling negeri (1992, xi). Pengusaha ini, Osborne dan
Gaebler menyimpulkan, menciptakan kembali pemerintah melalui sepuluh strategi, mulai
dari "mengarahkan daripada mendayung" ke "memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan
birokrasi.

Buku itu sebagian merupakan ringkasan dari apa yang telah dilakukan beberapa
manajer selama bertahun-tahun. Itu sebagian kritik terhadap praktik administrasi tradisional.
Itu juga, sebagian, polemik membuat kasus untuk pemerintah yang diciptakan kembali. Ini
memiliki dampak luar biasa pada perdebatan tentang teori dan praktik administrasi publik.
Dampaknya jauh lebih luar biasa karena tidak ada yang akademis: Osborne adalah jurnalis
dan Gaebler adalah mantan manajer kota. Pekerjaan mereka menarik perhatian calon
presiden Bill Clinton (yang dirinya pernah menjadi teladan dalam buku Osborne sebelumnya
[1988]). Segera setelah ransum awal Clinton, ia dan Wakil Presiden Gore meluncurkan
National Per formance Review (NPR) untuk menciptakan kembali pemerintah federal. Buku
Osborne dan Gaebler dengan cepat berpindah dari buku best seller ke panduan bagaimana
untuk program administrasi baru.

NPR mengejar ratusan rekomendasi dan perampingan birokrasi federal secara

agresif. Sementara pemerintahan Clinton memiliki keberhasilan yang sangat beragam dalam
mengejar rekomendasi ini (lihat Ketti 1998), itu memang menyusutkan tenaga kerja sipil
federal dengan lebih dari 350.000 posisi. Administrasi bekerja dengan Kongres pada top-
down tradisional, Wilsonian / Hamiltonian-stylereforms: mandat pengukuran kinerja oleh
semua lembaga federal dan menerapkan undang-undang reformasi pengadaan utama.
Namun, NPR juga memasukkan reformasi bottom-up ala sonir Jeffer: mendesak para
manajer puncak untuk memberdayakan karyawan tingkat rendah mereka untuk
melaksanakan kebijaksanaan mereka, dan menuntut sebuah inisiatif layanan pelanggan
utama untuk membuat program pemerintah lebih responsif terhadap kebutuhan warga.

Madisonian modern secara bulat menyerang NPR. David Rosenbloom, editor

jurnal terkemuka administrasi publik, Public Administration Review, memperingatkan para
reformis, "Jangan lupakan politik!" (1993). Analis Layanan Penelitian Kongres Ronald C.

47
Moe berpendapat bahwa NPR mengancam usia dam yang serius bagi demokrasi dengan
berupaya mencabut akar administrasi publik dalam hukum administrasi dan praktik
konstitusional (1993 dan 1994). Frustrasi dengan pukulan keras model sektor swasta, H.
George Frederickson berpendapat kuat bahwa administrasi publik bersifat publik dan tidak
boleh dikacaukan dengan strategi sektor swasta (1992). Memang, argumen NPR untuk
layanan pelanggan dan pemerintah kewirausahaan membuat marah warga Madison.
Mereka tidak hanya melihat sektor publik dan swasta begitu berbeda sehingga reformasi
swasta tidak dapat dialihkan ke pemerintah, mereka juga percaya bahwa pendekatan sektor
swasta mengancam akuntabilitas demokratis.

Konflik hampir tidak mengejutkan. Madisonian telah putus dengan Hamiltonians

selama beberapa generasi di mana keseimbangan kekuasaan dalam sistem politik Amerika
seharusnya berbohong. Selain itu, kehadiran pasukan Hamilton dan Jefferson dalam NPR
menyebabkan tarik ulur yang konstan di antara elemen-elemennya: Haruskah para perintis
menekankan perampingan atau layanan pelanggan, kinerja-drivencontrol atau
pemberdayaan karyawan? Gerakan reformasi administratif terprogram dalam budaya politik
nasional. Mungkin tidak ada bangsa lain yang secara konsisten mengejar reformasi
semacam itu, terutama selama abad kedua puluh. Intelektual NPR berasal dari penjualan
terbaik yang dihasilkan dari akademisi luar, bukan dari para pemimpin teoretisnya. Namun,
nalurinya mengandung kontradiksi internal. Fitur Hamiltonian dan Jeffersonian memastikan
konflik internal dan serangan dari akademisi, yang telah terpinggirkan dalam perdebatan dan
yang sering menemukan diri mereka menentang setidaknya beberapa taktik NPR.

Selain itu, NPR terbukti hanya bagian dari gerakan reformasi manajemen global
yang lebih luas. Menggerakkan gerakan global adalah strategi untuk memperkecil ukuran
pemerintah dan meningkatkan kinerjanya yang tumbuh dari pemerintah Selandia Baru yang
liberal dan pemerintah Inggris yang konservatif. Selandia Baru, misalnya, meluncurkan
reformasi besar pada pertengahan 1980-an untuk memperkenalkan kontrak akuntansi dan
manajemen akrual (dengan manajer pemerintah senior yang dipekerjakan oleh pejabat
kabinet mereka untuk menghasilkan keluaran program terprogram yang ditentukan
sebelumnya dengan harga yang disepakati). Pemerintah secara sadar berusaha untuk
mendorong administrasi pemerintahan dengan model perilaku yang mementingkan diri
sendiri seperti pasar. Bahkan, para reformis meminjam banyak dari teori agen utama,
sampai-sampai frasa seperti "bahaya moral" dan "seleksi buruk" muncul secara teratur
dalam percakapan di antara para pejabat pemerintah. (Lihat, misalnya, Pallot 1999; James
1998; Scott, Ball, dan Dale 1997; Boston dan Pallot 1997; Bos ton, Martin, Pallot, dan Walsh
1996.) Analisis cermat Allen Schick (1996) menunjukkan bahwa reformasi Selandia Baru

48
terbukti sangat berhasil. Inggris mengikuti beberapa kursus yang berbeda, dengan lebih
menekankan pada privatisasi dan layanan pelanggan dan kurang menekankan pada kontrak
manajemen dan akuntansi akrual. (Lihat Pollitt 1993; Borins 1997.)

Bersama-sama, reformasi-reformasi ini - dan yang lainnya yang terjadi dalam

sejumlah besar negara di seluruh dunia (Jones, Schedler, dan Wade 1997) - dibaptis
sebagai "manajemen publik baru" (lihat Hood dan Jackson 1991). Sementara para sarjana
memperdebatkan apakah manajemen publik baru sebenarnya mewakili paradigma baru
(Borin 1997) atau bagian dari pertempuran berkelanjutan untuk merekonsiliasi ide-ide lama
(Lynn 1997), ada sedikit keraguan bahwa itu mewakili pendekatan yang secara substansial
berbeda dari administrasi publik. Ini berfokus pada manajemen daripada nilai-nilai sosial;
pada efisiensi daripada ekuitas; pada manajer tingkat menengah daripada elit; pada
pendekatan generik daripada taktik yang dirancang khusus untuk masalah publik; pada
organisasi daripada proses dan institusi; dan tentang manajemen daripada ilmu politik atau
sosiologi (Thompson 1997, 3). Ini juga memicu literatur baru yang substansial dengan fokus
komparatif yang kuat (Hood 1998; Peters dan Savoie1998; Naschold 1996; Aucoin 1995).

Manajemen publik yang baru membingkai tiga masalah penting untuk administrasi
publik Amerika. Pertama, dalam banyak hal, manajemen publik yang baru sesuai dengan
tradisi Hamilton (dengan eksekutif yang kuat dan top-down, meskipun fokus pada tingkat
birokrasi yang lebih rendah daripada pendekatan Hamilton yang biasa). Ini juga lebih
Wilsonian daripada Hamiltonian, terutama dalam pemisahan manajemen dari fungsi
kebijakan. Kedua, sementara para analis sering membandingkan NPR (Clinton's National
Performance Review) dengan NPM (manajemen publik baru), mereka sebenarnya adalah
perusahaan yang sangat berbeda. Sementara mereka berbagi beberapa fitur, NPR dalam
banyak hal kurang menyapu (terutama dalam pekerjaan dasar pemerintah menyusut)
namun lebih ambisius (menggabungkan langkah-langkah berdasarkan hasil dan standar
layanan pelanggan untuk semua pemerintahan program ment). Ketiga, perbedaan utama
bergantung kritis padaTradisi politik Amerika. Kontrak manajemen gaya Selandia Baru
bergantung pada pemisahan kebijakan dan tanggung jawab administratif yang terkandung
dalam sistem parlementer, serta kemauan oleh pembuat kebijakan pemerintah untuk secara
jelas menentukan tujuan yang ingin dicapai oleh para manajer. Institusi dan tradisi Amerika
tidak sesuai dengan persyaratan banyak strategi dan taktik NPM. Itu tidak mencegah NPM
dari mempengaruhi NPR, tetapi mereka adalah fenomena yang berbeda yang
membutuhkan analisis diferensial.

49
ADMINISTRASI PUBLIK DALAM BUDAYA POLITIK

Perbedaan-perbedaan ini menyoroti dua kesimpulan penting tentang administrasi

publik di Amerika. Pertama, administrasi publik sulit terhubung ke budaya politik. Ini
mengikuti norma-norma politik dan keinginan kebijakan. Norma dan keinginan ini secara
historis telah bervariasi dalam tradisi Hamiltonian, Jefferson, Wilsonian, dan Madisonian
yang luas. Reformasi baru, baik politik atau administratif, mungkin akan membentuk tradisi
baru. Memang, revolusi industri memicu progresivisme Amerika dan melahirkan tradisi
Wilson pada akhir abad ke-19. Keempat nilai politik yang berulang ini telah membentuk
administrasi publik Amerika selama seabad dan kemungkinan akan terus melakukannya di
abad ke-21. Sebagian besar pendekatan administratif, dengan satu atau lain cara, mengalir
keluar dari tradisi ini. Selain itu, reformasi yang tidak sesuai dengan pola, seperti
manajemen publik baru menteri Barat, diabaikan dalam sistem kaleng Amerika atau harus
disesuaikan agar sesuai.

Kedua, nilai-nilai ini pasti konflik. Panduan yang tidak konsisten dari tahap prinsip
sentralisasi administrasi publik Amerika! mendesentralisasikan! - mengalir dari norma-norma
politik yang tidak konsisten. Sistem politik Amerika terorganisasi dengan baik bukan untuk
mencegah konflik tetapi untuk menyalurkannya, dan aliran dan arus konflik ini tidak dapat
dihindari mengalir melalui proses administrasi. Administrasi selalu merupakan politik yang
beraksi, dan politik yang penuh aksi menciptakan administrasi yang penuh konflik. Seperti
yang ditunjukkan pada Gambar 2, impuls reformasi sesuai dengan norma yang berbeda.
Norma-norma itu bergeser dan, karenanya, pendekatan administratif juga berlaku.Seperti
yang dikatakan para ekonom, administrasi publik Amerika tidak mungkin mencapai
keseimbangan yang stabil. Memang, tradisi yang saling bertentangan - dan ide-ide yang
mengalir dari mereka - memastikan pendekatan yang saling bertentangan. Memahami ide
mana, dari teori permainan hingga menciptakan kembali pemerintahan, berasal dari mana
tradisi politik membantu menjelaskan alasannya.

ni tentunya bukan resep untuk administrasi publik yang atheoretis dan anekdot.
Formal dan game pendekatan teori telah menunjukkan bahwa metode yang lebih ketat
dapat menghasilkan hipotesis dan kesimpulan yang berbeda. Manajemen publik baru telah
menghasilkan ide-ide menarik untuk reformasi, bahkan jika banyak dari mereka yang cocok
dengan sistem Amerika. Selain itu, kemajuan teoretis sub-stantial telah terjadi karena
perbandingan sistematis tentang bagaimana interaksi antara kebijakan dan administrasi
menghasilkan masalah yang berbeda di tingkat yang berbeda.

50
 Lapangan membutuhkan wawasan baru karena sedang berjuang dengan tiga
pertanyaan mendasar. Pertama, apa yang harus menggantikan ketergantungan lapangan
pada hierarki? Selama tiga generasi, otoritas hierarkis mendefinisikan administrasi publik
tradisional, tetapi sejak 1950-an keunggulan teoretisnya telah tergelincir. Namun,otoritas
hierarkis belum menguap. Itu terus berlanjut, pada kenyataannya,untuk menggambarkan
bagaimana organisasi paling kompleks mengatur diri mereka sendiri dan bagaimana pejabat
terpilih berpikir tentang memegang pemerintahan

Pameran 2

Ide Administratif dalam Tradisi Politik Amerika

Wdsonian Madisonian
Hierarkis Balance of Power
Eksekutif yang kuat • Publik tradisional • Politik birokrasi
Top-down administrasi • Implementasi
• Teori kepala-agen • Teori permainan Pilihan
• Manajemen publik baru Institusional
•NPR CongresiaUpresi dominasi
Perampingan yang dential
Pengukuran kinerja
Reformasi pengadaan
Jefferson Bawah-atas •NPR Pemberdayaan • Teori jaringan
lemah karyawan Pelayanan
pelanggan

birokrasi bertanggung jawab. Bagaimana bidang ini dapat memadukan pentingnya

otoritas hierarkis yang berkelanjutan ke dalam model yang lebih luas, baik empiris dan
normatif, tentang administrasi publiktion? Teori organisasi tentang jaringan dan teori politik
pemerintahan menawarkan janji besar. Namun, menghubungkan mereka dan mengikat
mereka dengan otoritas hierarkis akan membutuhkan banyak pekerjaan yang cermat.

Kedua, apa yang harus menjadi pendekatan lapangan untuk dikotomi administrasi
kebijakan? Administrasi publik sangat bergantung padanya selama tiga generasi pertama.
Sejak 1950-an, ia telah mendamaikan dirinya dengan koneksi yang mulus antara keputusan
kebijakan dan tindakan administratif. Namun, terutama dalam manajemen publik yang baru,
para reformis telah menghidupkan kembali dikotomi untuk meningkatkan efisiensi. Kontrak
kinerja Selandia Baru antara pejabat kabinet dan kepala eksekutif, misalnya, mewujudkan
dikotomi kebijakan-administrasi. Demikian juga pertumbuhan kontrak yang luas antara
pemerintah Amerika dan mitra non pemerintah.

51
 Teorinya adalah: Sewa agen untuk melakukan tugas pemerintah bekerja dan beri
mereka fleksibilitas dalam cara terbaik untuk melakukannya. Praktik ini, betapapun cepatnya
penyebarannya, menimbulkan semua pertanyaan rumit tentang akuntabilitas politik dan
efektivitas administrasi yang secara tradisional memerlukan teori administrasi publik. Setiap
waktu para ahli teori berpikir mereka telah menyelesaikan dilema, baik oleh memperjelas
batas-batas atau menggabungkannya, administrasi kebijakan lama merayap masuk kembali.
Administrasi publik tidak lagi dapat dilihat semata-mata sebagai pendekatan teoretis
terhadap perilaku birokrasi pemerintah. Memahami administrasi publik memerlukan analisis
yang cermat tentang bagaimana perilaku administratif terkait dengan institusi politik. serta
analisis tentang bagaimana masyarakat sipil menjadi terprogram dalam proses mengelola
program pemerintah. Wajah-wajah baru apa yang akan ditampilkan oleh dikotomi kebijakan-
administrasi trasi-dan bagaimana sebaiknya administrasi publik menyelesaikannya?

Ketiga, bagaimana administrasi publik dapat memastikan pengujian sistematis atas

proposisi teoretisnya dan. karena itu. memajukan keadaan teori? Administrasi publik telah
lama dikritik, terutama dibandingkan dengan ekonomi dan ilmu sosial lainnya. karena
kurangnya ketelitian dalam teori dan penelitian. Keluhannya begitu dalam sehingga banyak
ahli teori berpendapat bahwa satu-satunya cara untuk mempromosikan analisis yang cermat
adalah dengan meluncurkan jalur penyelidikan baru yang terpisah dari administrasi publik
tradisional.

Terlepas dari label, beberapa karya dalam teori permainan menawarkan harapan
untuk memutar hipotesis baru dan memeriksanya secara sistematis. Analisis statistik telah
menyusup ke banyak tulisan administrasi publik. Lynn. Heinrich, dan Hill (1999) telah
menunjukkan potensi untuk kerja hati-hati dalam teori manajemen. Barzelay (2000)
menyarankan memilah pendekatan dasar ke dalam kategori. didefinisikan oleh pertanyaan
teoritis dan pendekatan penelitian yang penting. Dia menyarankan bahwa skema yang
diselenggarakan oleh kebijakan manajemen publik, operasi pemerintah. Pemimpin
Eksekutif. dan desain program dapat menghasilkan kesimpulan penting. Di sisi lain,
perbandingan antar-nasional telah menghasilkan wawasan penting keduanya tentang
pendekatan teoretis baru dan tentang bagaimana sistem politik dan administrasi Amerika
berinteraksi (lihat, misalnya, Jones. Schedler, dan Wade 1997). Kemajuan metodologis yang
penting telah meningkatkan ketepatan argumen administratif dan meningkatkan kemampuan
para sarjana untuk melakukan diskriminasi di antara klaim-klaim teoretis yang bersaing.
Pertanyaan mendasarnya adalah: Bagaimana kemajuan ini dan yang lainnya dapat
meningkatkan analisis dan pengembangan teori yang lebih hati-hati dalam administrasi
publik.

52
 Tiga pertanyaan ini membentuk teka-teki inti dalam administrasi publik Amerika.
Selain itu, mereka menghidupkan hubungan kuat antara administrasi publik dan budaya
politik-variasi, konflik. ketidakstabilan, dan aspirasi. Tautan ini membantu menjelaskan
mengapa administrator bertindak sebagaimana mereka bertindak. dan mengapa politisi dan
warga negara memperlakukan administrator seperti mereka memperlakukan mereka.
Mereka juga menjelaskan banyak konflik yang mengakar di antara para sarjana dengan teori
yang bersaing. Setiap proposisi teoretis juga secara implisit merupakan argumen politik.
Proposisi yang mewujudkan argumen politik yang berbeda akan diprediksi menghasilkan
konflik teoretis yang mendalam. Tradisi politik juga membantu mengidentifikasi masalah
yang paling membutuhkan perdebatan dan diskusi. Mereka memberikan standar untuk
menilai pertempuran dan, pada akhirnya, menilai bagaimana ide-ide yang bersaing
kemungkinan besar untuk mempromosikan cita-cita politik Amerika.

53
 BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang
Pada awal milenium baru, administrasi publik duduk tepat dalam paradoks
sejarah.Ini adalah orangtua yang bangga, baik secara intelektual maupun organisasi,
dari studi administrasi profesional. Negara Amerika modern berutang struktur dasar
dan proses untuk kontribusi administrasi publik. Di sisi lain, para sarjana
memperebutkan identitas, relevansi, dan fokusnya. Sementara itu, para administrator
yang berpraktik yang dulunya tidak pernah bermimpi meluncurkan program baru atau
merestrukturisasi yang lama sekarang sering kali dengan berani maju ke depan
tanpa mencari penasihat lapangan. Baik dalam komunitas kebijakan akademis dan
publik, administrasi publik sedang berjuang untuk menegaskan kembali dominasi
intelektualnya dan mendefinisikan kembali fondasinya.Administrasi publik dibangun
dari kepentingan yang jelas.Gagasan kebijakan yang berani tidak dapat berjalan jauh
tanpa implementasi yang solid.Pejabat terpilih di seluruh dunia berusaha
menemukan kembali dan mereformasi birokrasi mereka karena kinerja pemerintah
menjadi semakin penting secara politis.Administrasi, setidaknya sejak Musa, menjadi
penting (Wildavsky 1984).Sejak itu menjadi lebih sentral.
Pada tahun 1940, administrasi publik telah memperoleh prestise dan
kepercayaan diri yang luar biasa dalam ilmu politik dan, memang, dalam praktik
pemerintahan.Seperlima dari semua gelar doktoral yang diberikan tahun itu dalam
ilmu politik adalah administrasi publik (Martin 1952, 662).Presiden Roosevelt baru
saja menerapkan rekomendasi dari Komite Brownlow (1937), yang telah
mengusulkan perubahan besar untuk mengubah kepresidenan.Tiga anggota komite
— Louis Brownlow, Charles Merriam, dan Luther Gulick — adalah jajaran
administrasi publik (Karl 1963). Brownlow telah membantu membangun gerakan
manajer kota, sementara Merriam adalah pendukung kuat manajemen ilmiah.
Makalah latar belakang yang disiapkan untuk panitia, terutama Gulick "Catatan
tentang Teori Organisasi" (1937), mendefinisikan ortodoksi lapangan selama satu
generasi.Sementara itu, anggota staf komite muda segera membuktikan diri sebagai
pemimpin generasi penerus lapangan.Mereka yang di lapangan percaya bahwa
mereka memiliki hal-hal penting untuk dikatakan kepada pemerintah dan tidak ragu
untuk mengatakannya.Ketika Perang Dunia II meletus, banyak dari administrasi
publik terkemuka negara itu pergi ke Washington untuk membantu mengelola upaya
perang.

54
 Ketika pengaruhnya tumbuh, status profesionalnya sama sekali tidak pasti.
Banyak debat berkecamuk tentang apakah administrasi publik adalah sains, proses,
atau seni — atau, bahkan, apakah administrasi publik termasuk dalam ilmu politik.
Beberapa ilmuwan politik yang tidak senang menjawab pertanyaan itu dengan
membentuk American Society for Public Administration pada tahun 1939, sebagian
besar karena diperlukan rumah institusional baru untuk melatih pegawai negeri baru
dengan lebih baik.ASPA dikhususkan untuk "sains, proses, dan seni administrasi
publik"; para pendirinya memecahkan dilema intelektual dengan merangkul semua
perspektif yang bersaing.Sekalipun rumah administrasi publik tidak jelas,
bagaimanapun, bidang tersebut setidaknya telah memenangkan pertarungan untuk
mendapatkan kehormatan pada awal Perang Dunia II.Itu memiliki kursi penting di
dewan pusat pemerintahan Amerika dan terus memainkan peran penting dalam ilmu
politik.
Pada tahun 1904, administrasi publik telah menjadi pilar penting dalam visi
Goodnow tentang ilmu politik, dan bidang tersebut telah menjadi pusat dalam
mendefinisikan dan memimpin asosiasi itu sendiri.Pada tahun 1962, ketika APSA
mengeluarkan "Ilmu Politik sebagai Disiplin" (1962, 417, 421), sebuah laporan
khusus tentang instruksi dalam disiplin ilmu, administrasi publik hanya disebutkan
secara sepintas sebagai subbidang pemerintah Amerika.Masyarakat Amerika untuk
Administrasi Publik menarik para sarjana administrasi publik dari ilmu politik dan
beberapa sarjana dalam ilmu politik bertanya-tanya apakah administrasi publik
termasuk dalam disiplin ilmu. Dengan sedih Dwight Waldo menulis:
Sekarang tidak realistis dan tidak produktif untuk menganggap administrasi
publik sebagai subdivisi ilmu politik.Yang benar adalah bahwa sikap para ilmuwan
politik (selain dari mereka yang menerima administrasi publik sebagai "bidang"
mereka) adalah yang terbaik dari ketidakpedulian dan sering merupakan salah satu
penghinaan atau permusuhan yang tidak disamarkan.Kita sekarang jarang disambut
di rumah masa muda kita.(Dikutip dalam Schick 1975, 160.)Sementara itu, pada
1970-an, program kebijakan publik baru bermunculan.Mereka memupuk manajemen
publik, yang secara sadar berusaha menjauhkan diri dari administrasi publik
tradisional, sebuah ungkapan yang pada saat itu hampir menjadi sebuah julukan.

B. Rumusan Masalah
1. Apa karakteristik administrasi public millennium?
2. Apa ide-ide dasar pemikiran tentang penerapan Administrasi public millennium?
3. Apa ada kemungkinan teori millennium diterapkan di Indonesia?
4. Apa kelemahan-kelemahan Indonesia menerapkan teori millennium?

55
C. Tujuan Penulisan
Berdasarkan latar belakang di atas, penulis memiliki tujuan sebagai berikut:
1. Untuk mengetahui karakteristik administrasi public millennium
2. Untuk mengetahui ide-ide dasar pemikiran tentang penerapan adminsitrasi public
millennium
3. Untuk mengetahui kelemahan-kelemahan penerapan administrasi millennium di
Indonesia

56
 BAB II
PEMBAHASAN
Presiden pertama Asosiasi Ilmu Politik Amerika adalah Frank J. Goodnow,
yang memperjuangkan perjuangan Wilson (lihat Goodnow 1900 dan 1905).
Dalam pandangan Goodnow, administrasi publik adalah mata rantai penting
antara studi abstrak tentang politik dan proses meningkatkan cara sistem politik
bekerja. Pentingnya sentral administrasi publik terletak pada inti pembentukan
asosiasi baru.Lima dari sebelas presiden pertama asosiasi berasal dari
administrasi publik dan memainkan peran penting dalam membingkai disiplin
baru. Salah satu dari mereka — Woodrow Wilson — segera pergi ke presidensi
lain. Seperti yang ditunjukkan subpos di bagian ulasan buku dalam edisi pertama
American Political Science Review, administrasi publik adalah salah satu dari
lima bidang dalam disiplin baru: administrasi; pemerintah komparatif (dalam
bentuk studi tentang koloni); hukum publik (termasuk hukum konstitusi dan
yurisprudensi); hukum internasional; dan teori politik. Sejak awal, administrasi
publik adalah salah satu fondasi kritis ilmu politik, dan ilmu politik adalah rumah
alami administrasi publik.
Adapun karakteristik administrasi publik millenium
Pada awal milenium baru, administrasi publik duduk tepat dalam paradoks
sejarah.Baik secara intelektual maupun organisasi, dari studi administrasi
profesional. Negara Amerika modern berutang struktur dasar dan proses untuk
kontribusi administrasi publik. Di sisi lain, para sarjana memperebutkan identitas,
relevansi, dan fokusnya. Sementara itu, para administrator yang berpraktik yang
dulunya tidak pernah bermimpi meluncurkan program baru atau merestrukturisasi
yang lama sekarang sering kali dengan berani maju ke depan tanpa mencari
penasihat lapangan. Baik dalam komunitas kebijakan akademis dan publik,
administrasi publik sedang berjuang untuk menegaskan kembali dominasi
intelektualnya dan mendefinisikan kembali fondasinya.
Administrasi publik dibangun dari kepentingan yang jelas.Gagasan kebijakan
yang berani tidak dapat berjalan jauh tanpa implementasi yang solid.Pejabat
terpilih di seluruh dunia berusaha menemukan kembali dan mereformasi birokrasi
mereka karena kinerja pemerintah menjadi semakin penting secara
politis.Administrasi, setidaknya sejak Musa, menjadi penting (Wildavsky 1984).
Ide-ide pemikiran tentang penerapan administrasi publik millenium
Pada tahun 1993, penulis menganalisis keadaan administrasi publik untuk
buku Asosiasi Ilmu Politik Amerika, Ilmu Politik: Keadaan Lapangan. Artikel ini

57
mengulas keadaan administrasi publik pada awal milenium baru: pertanyaan-
pertanyaan teoretis besar di lapangan, gagasan-gagasan teoretis yang bertahan
lama, dan teka-teki teoretisnya yang tidak terjawab. Pada pertengahan abad
kedua puluh, administrasi publik mendapati dirinya diserang oleh akademisi dan
praktisi untuk teori yang hanya memberikan bimbingan yang lemah.Pendekatan
baru dikembangkan pada sepertiga terakhir abad ini - terutama teori formal, teori
jaringan, dan "manajemen publik baru" - telah membantu menjembatani
kesenjangan.Pada akhirnya, bagaimanapun, masalah abadi lapangan berakar
dalam pada konflik historis dalam tradisi politik Amerika. Konflik-konflik ini
membuatnya tidak mungkin bahwa lapangan akan pernah bisa lepas dari
perjuangan yang telah lama membingungkannya. Tetapi pemahaman tentang
cara tradisi politik membentuk teori administrasi — dan cara teori administrasi
membawa tradisi politik ke kehidupan — membantu memberikan wawasan yang
tajam tentang isu-isu teoretis yang paling penting.
Administrasi Publik dalam Budaya Politik
Perbedaan-perbedaan ini menyoroti dua kesimpulan penting tentang administrasi
publik di Amerika, antara lain:
Pertama, administrasi publik sulit terhubung ke budaya politik.Ini mengikuti
norma-norma politik dan keinginan kebijakan.Norma dan keinginan ini secara
historis telah bervariasi dalam tradisi Hamiltonian, Jefferson, Wilsonian, dan
Madisonian yang luas. Reformasi baru, baik politik atau administratif, mungkin
akan membentuk tradisi baru. Memang, revolusi industri memicu progresivisme
Amerika dan melahirkan tradisi Wilson pada akhir abad ke-19. Keempat nilai
politik yang berulang ini telah membentuk administrasi publik Amerika selama
seabad dan kemungkinan akan terus melakukannya di abad ke-21. Sebagian
besar pendekatan administratif, dengan satu atau lain cara, mengalir keluar dari
tradisi ini. Selain itu, reformasi yang tidak sesuai dengan pola, seperti
manajemen publik baru menteri Barat, diabaikan dalam sistem kaleng Amerika
atau harus disesuaikan agar sesuai.
Kedua, nilai-nilai ini pasti konflik. Panduan yang tidak konsisten dari tahap
prinsip sentralisasi administrasi publik Amerika! mendesentralisasikan! - mengalir
dari norma-norma politik yang tidak konsisten. Sistem politik Amerika
terorganisasi dengan baik bukan untuk mencegah konflik tetapi untuk
menyalurkannya, dan aliran dan arus konflik ini tidak dapat dihindari mengalir
melalui proses administrasi. Administrasi selalu merupakan politik yang beraksi,
dan politik yang penuh aksi menciptakan administrasi yang penuh konflik. Impuls
reformasi sesuai dengan norma yang berbeda. Norma-norma itu bergeser dan,

58
karenanya, pendekatan administratif juga berlaku.Seperti yang dikatakan para
ekonom, administrasi publik Amerika tidak mungkin mencapai keseimbangan
yang stabil.Memang, tradisi yang saling bertentangan - dan ide-ide yang mengalir
dari mereka - memastikan pendekatan yang saling bertentangan.Memahami ide
mana, dari teori permainan hingga menciptakan kembali pemerintahan, berasal
dari mana tradisi politik membantu menjelaskan alasannya.

59
 BAB III
PENUTUP
A. Kesimpulan
Pada awal milenium baru, administrasi publik duduk tepat dalam
paradoks sejarah.Baik secara intelektual maupun organisasi, dari studi
administrasi profesional. Negara Amerika modern berutang struktur dasar
dan proses untuk kontribusi administrasi publik. Di sisi lain, para sarjana
memperebutkan identitas, relevansi, dan fokusnya. Sementara itu, para
administrator yang berpraktik yang dulunya tidak pernah bermimpi
meluncurkan program baru atau merestrukturisasi yang lama sekarang sering
kali dengan berani maju ke depan tanpa mencari penasihat lapangan. Baik
dalam komunitas kebijakan akademis dan publik, administrasi publik sedang
berjuang untuk menegaskan kembali dominasi intelektualnya dan
mendefinisikan kembali fondasinya.
Administrasi publik dibangun dari kepentingan yang jelas.Gagasan
kebijakan yang berani tidak dapat berjalan jauh tanpa implementasi yang
solid.Pejabat terpilih di seluruh dunia berusaha menemukan kembali dan
mereformasi birokrasi mereka karena kinerja pemerintah menjadi semakin
penting secara politis.Administrasi, setidaknya sejak Musa, menjadi penting.

60
 DAFTAR PUSTAKA
Sugandi, Yogi Suprayogi. 2011. Administrasi Publik: Kontemporer dan Perkembangan Ilmu
di Indonesia. Yogyakarta: Graha Ilmu.

Wood, B. Dan and Waterman, Richard W. 1991.“The Dynamics of Political Control of The
Bureaucracy”. American Political Science Review 85:801-28.

Kettl, Donald F. 1993. “ Administration Public at the Millenium: The Stateof the Field”.
Journal of Public Administration Research and Theory Review 10(2000): 1:7-34

Lyn, Laurance E. Jr.; Heinrich, Carolyn J.; and Hill, Carlyn. 1999.“ Studying Governance and
Public Management: Why? How?” .In Laurance E. Lyin Jr. And Carolyn J. Heinrich, eds.
Governance and Performance: Models, Methods, and Result. Washington, D.C.:
Georgetown University Press

61