3.

Ringkasan Keuangan Publik

tentang
EKSTERNALITAS : MASALAH DAN SOLUSI
( Jonathan Gruber Bab 5)

================================================================

PENDAHULUAN
1. Pada bulan Desember Tahun 1997, perwakilan dari 170 negara berkumpul di Kyoto,
Jepang, dengan tujuan mengusahakan perjanjian internasional untuk membatasi polusi
udara berupa emisi karbon dioksida di dunia sebagai akibat aktivitas manusia dalam
menggunakan bahan bakar fosil seperti batubara, minyak, gas alam. Polusi tersebut
mengakibatkan global warming (pemanasan bumi) karena panasnya matahari
terperangkap dalam atmosfir bumi.

2. Beberapa negara bagian di Amerika menganggap naiknya temperatur bumi

merupakan hal yang menguntungkan karena dapat meningkatkan kualitas hasil
pertanian. Namun di banyak negara, global warming menyebabkan bencana karena
air laut dunia naik setinggi 3 kaki serta menaikkan risiko terjadinya banjir. Gambar
5.1.menunjukkan kenaikan temperatur dunia.

Pertemuan tersebut membahas biaya untuk mengurangi penggunaan bahan bakar fosil
terutama di negara industri karena mengubah bahan bakar fosil dengan alternatif lain
pasti akan menambah biaya hidup di negara berkembang. Namun Amerika belum
bersedia meratifikasi perjanjian karena bahan bakar fosil di Amerika telah
memberikan kontribusi terhadap GDP sebanyak 7 % atau setara dengan $ 1.1 trilyun
di tahun 1990.
Pemanasan global akibat emisi karbon dioksida adalah contoh dari eksternalitas.
Eksternalitas adalah efek samping dari suatu tindakan pihak tertentu terhadap pihak
lain, baik dampaknya menguntungkan maupun merugikan, namun pihak tertentu
tersebut tidak menanggung biaya dari kegiatannya. Eksternalitas adalah juga sebagai
contoh dari kegagalan pasar dan pertanyaan pentingnya adalah kapan pemerintah
harus campur tangan.

I. TEORI EKSTERNALITAS
1. Eksternalitas Negatif dari Produksi
Di suatu daerah terdapat pabrik baja yang letaknya di pinggir sungai. Pabrik
tersebut memproduksi baja, namun juga menghasilkan limbah berupa lumpur

1
yang tidak berguna. Lumpur tersebut oleh pabrik dibuang ke sungai melalui pipa,
padahal sungai tersebut juga digunakan oleh nelayan untuk menangkap ikan.
Sebagai akibat dari limbah yang dibuang ke sungai, maka banyak ikan yang mati
sehingga ikan yang bisa ditangkap oleh nelayan menjadi sedikit. Inilah contoh
eksternalitas negatif produksi pabrik baja memberi dampak buruk kepada nelayan
tetapi pabrik tidak memberikan kompensasi atas kerugian nelayan tersebut.

Kegagalan Pasar karena Eksternalitas Produksi yang Negatif di Pasar

Baja
Eksternalitas Produksi yang negatif seharga $ 100 per unit baja yang
diproduksi (kerusakan marjinal, MD/Marginal Damage) menuntun kurva
penawaran ke social marginal cost (SMC) yang berada di atas private marginal
cost (PMC)/biaya marjinal pribadi, dan kuantitas sosial (Q2) yang lebih
rendah dibandingkan dengan ekuilibrium pasar yang kompetitif dengan
kuantitas (Q1) sehingga ada kelebihan produksi sebesar Q1 sampai ke Q2,
yang menghasilkan deadweight loss/kerugian beban baku sebesar wilayah
BCA.

Penjelasan Tambahan
a. Private Marginal Cost (PMC)/ Biaya Marjinal Perusahaan
Biaya langsung yang ditanggung produsen karena memproduksi satu
tambahan unit barang.

b. Social Marginal Cost (SMC)/ Biaya Marjinal Sosial

Biaya marjinal pribadi untuk produsen ditambah biaya apapun juga yang
berhubungan dengan produksi barang yang berdampak pada pihak lain.

c. Private Marginal Benefit (PMB)/Keuntungan Marjinal Perusahaan

Keuntungan langsung yang diperoleh konsumen dengan tambahan unit
barang yang dibeli.

d. Social Marginal Benefit (SMB)/ Keuntungan Marjinal Sosial

PMB/keuntungan marjinal perusahaan dikurangi biaya yang dibebankan
kepada konsumen berkenaan dengan konsumsi barang yang mengenainya.
2
2. Eksternalitas Negatif dari Konsumsi
Dampak negatif dari konsumsi rokok dirasakan oleh orang-orang di sekitar
pengguna rokok dan kerugian yang dirasakan tidak diberi kompensasi.

Kegagalan Pasar Karena Eksternalitas Negatif dari Konsumsi di Pasar

Rokok
Suatu eksternalitas konsumsi yang negatif sebesar 40 c per bungkus rokok yang
dikonsumsi menuntun kurva PMB ke SMB yang berada di bawah PMB dan
kuantitas optimum sosial (Q2) yang lebih rendah daripada kuantitas pada
ekuilibrium pasar kompetitif (Q1). Terdapat kelebihan konsumsi sebesar Q1-Q2
yang mengakibatkan terjadinya deadweight loss seluas BCA

3. Eksternalitas Positif
Dalam ekternalitas positif keuntungan produksi dari produsen dapat dinikmati
oleh pihak lain, tetapi produsen tidak memperoleh kompensasi dari pihak lain
tersebut.
Contoh : sebuah lahan publik yang di bawahnya terdapat cadangan minyak
bumi dan pemerintah membolehkan setiap oil-developer untuk mengebor minyak
di lahan tersebut. Apabila pengebor pertama menemukan minyak, maka akan
memberikan kemudahan bagi developer lainnya, tetapi pengebor pertama tidak
memperoleh kompensasi dari pengebor berikutnya.

3
 Kegagalan Pasar karena Eksternalitas Produksi yang Positif pada Pasar
Eksplorasi Minyak
Pengeluaran biaya atas eksplorasi minyak oleh setiap perusahaan mempunyai
eksternalitas yang positif karena mereka menyajikan kesempatan keuntungan yang
lebih besar untuk perusahaan lainnya. Hal ini menuntun kurva ke SMC yang berada
di bawah PMC dan kuantitas optimum sosial (Q2) yang lebih besar daripada
kuantitas pada ekuilibrium pasar kompetitif (Q1). Dalam hal ini terjadi under
produksi sebesar Q1-Q2 yang mengakibatkan timbulnya deadweight los sebesar
ABC.

II. SOLUSI SEKTOR SWASTA/PERUSAHAAN UNTUK EKSTERNALITAS

NEGATIF
Dalam mikroekonomi, pasar tidak berdosa sampai terbukti bersalah (dan, sama
halnya, pemerintah sering bersalah sampai terbukti tidak berdosa!). Sangat baik
penerapan prinsip ini dan dapat ditemukan dalam karya klasik Ronald Coase, seorang
profesor di Law School di University of Chicago, yang bertanya pada tahun 1960:
Mengapa pasar tidak bisa mengkompensasi pihak yang terkena dampak eksternalitas?

1. Solusi
Untuk melihat bagaimana sebuah pasar bisa mengkompensasi orang-orang yang
terkena dampak eksternalitas, mari melihat apa yang akan terjadi jika nelayan
memiliki sungai untuk mencari ikan di pinggir pabrik baja. Hal ini diilustrasikan
dengan Figure 5-5 di bawah ini.

4
 Solusi Coasian untuk Eksternalitas Produksi yang Negatif di Pasar Baja
Jika para nelayan mengenakan biaya kompensasi terhadap pabrik baja sebesar
$ 100 per unit dari baja yang diproduksi, ini meningkatkan kurva PMC/biaya
marjinal pribadi dari PMC1 ke PMC2, yang bertepatan dengan kurva SMC.
Kuantitas produksi menurun dari Q1 ke Q2, yang merupakan tingkat produksi
optimal sosial. Beban itu menginternalisasi eksternalitas dan menghilangkan
inefisiensi negatif dari eksternalitas

Tambahan Penjelasan
Contoh di atas menggambarkan dua Teorema yaitu Teorema Coase I dan
Teorema Coase II seperti dijelaskan di bawah ini.

a. Teorema Coase I
Nelayan yang mempunyai hak atas sungai, dapat menuntut pabrik baja untuk
memberikan kompensasi karena pembuangan lumpur dari pabrik tersebut
mengancam mata pencaharian mereka, kalau tidak diberi kompensasi, mereka
menuntut agar pabrik menghentikan pembuangan lumpurnya dan ini berarti
pabrik harus menghentikan produksinya. Dalam hal ini mungkin pemilik
pabrik baja akan menawarkan kompromi yaitu dengan mengurangi sebagian
lumpur yang dibuang ke sungai yaitu dengan memberikan kompensasi 100
dollar untuk setiap unit baja yang diproduksi. Solusi ini lebih baik daripada
pabrik harus ditutup. Solusi ini disebut internalisasi eksternalitas.
Contoh ini merupakan teori pemecahan masalah yang pertama yang
disebut Teorema Coase I yang menyatakan bahwa ekseternalitas tidak selalu
membuat kegagalan pasar, karena negosiasi antara pihak yang terkait secara
langsung dapat memaksa produsen untuk melakukan internalisasi eksternalitas
dalam arti memperhitungkan efek eksternal dari produksi mereka.

b. Teorema Coase II
Solusi efisien untuk eksternalitas tidak tergantung pada pihak mana hak milik
diberikan. Misalnya yang memiliki hak atas sungai adalah pabrik baja dan
nelayan tidak memiliki hak atas sungai. Dengan demikian, nelayan tidak
memiliki hak untuk menuntut kompensasi (sebesar $ 100 per unit produksi).
Dalam hal ini justru nelayan yang mempunyai keinginan agar mengurangi
pembuangan lumpur dan nelayan bersedia memberikan kompensasi.
Menghadapi tuntutan tersebut, pabrik baja mempertimbangkan untung dan
ruginya. Jadi dalam hal ini, pembayaran nelayan kepada pabrik baja
mempunyai efek yang sama untuk mengatasi eksternalitas.

5
2. Masalah-masalah dengan Solusi Coase
a. Masalah Penetapan
1) Siapa yang harus disalahkan karena sungai bisa sangat panjang dan
mungkin saja terdapat sumber polusi lain. Di samping itu, berkurangnya
jumlah ikan bisa disebabkan alasan alami, misalnya karena penyakit atau
terdapat predator yang memakan ikan dan sebagainya. Jadi tidak bisa
hanya menyalahkan satu entitas saja. Pemanasan global juga memiliki
andil terhadap kerusakan yang dialami oleh nelayan.

2) Berapa besarnya kerusakan juga sulit diketahui dan dipercaya oleh

pihak yang memberi kompensasi, sebab mungkin saja para nelayan
melebih-lebihkan jumlah kerusakan.

3) Bagaimana cara menetapkan pendistribusian kompensasi kepada

masing-masing nelayan padahal kerusakannya berbeda-beda.

Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, solusi coase cenderung lebih efektif

untuk eksternalitas lokal yang kecil dan bukan untuk eksternalitas global yang
besar.

b. Masalah Ketidaksepakatan (The Holdout Problem)

Masalah ketidaksepakatan penerima kompensasi bisa timbul apabila hak milik
dipegang oleh lebih dari satu pihak dan masing-masing pihak mempunyai
pemikiran yang berbeda. Masalah ketidaksepakatan akan lebih rumit dengan
eksternalitas yang besar seperti pemanasan global karena miliaran orang
berpotensi terdampak.

c. Masalah Free Rider Problem

Free Rider Problem adalah penunggang gratis atau pembonceng gratis yang
seharusnya ikut membayar kompensasi yang dalam kenyataannya tidak
membayar tetapi tetap ikut menikmati fasilitas yang disediakan. Misalnya
semua nelayan harus membayar kompensasi yang besarnya sama tetapi
sebagian tidak mau membayar tetapi tetap bisa memancing di sungai tersebut.

d. Biaya Transaksi dan Masalah Negosiasi

Pendekatan Coase mengabaikan masalah mendasar yaitu sulitnya bernegosiasi
ketika banyak orang yang berada dalam negosiasi tersebut, apalagi dalam
masalah pemanasan global.
Teori Coase mungkin dapat menginternalisasi beberapa kasus skala kecil
saja seperti eksternalitas lokal yang kecil, namun tidak mampu mengatasi
eksternalitas skala glogal yang besar. Pemerintahlah yang mempunyai
kemampuan dan dapat berperan untuk mengatasi eksternalitas skala besar.
Di Amerika, para pembuat kebijakan publik membentuk The
Environmental Protection Agency (EPA) pada tahun 1970 untuk menyediakan
solusi terhadap masalah eksternalitas lingkungan.

6
III. PENANGGULANGAN SEKTOR PEMERINTAH (PUBLIC SECTOR) UNTUK
EKSTERNALITAS
Di Amerika Serikat, para pembuat kebijakan publik tidak menganggap bahwa solusi
Coasian cukup untuk menangani masalah eksternalitas dalam skala besar. The
Environmental Protection Agency (EPA) dibentuk pada tahun 1970 untuk mengatasi
masalah eksternalitas lingkungan. Pembuat kebijakan publik membuat tiga tipe
penyelesaian masalah eksternalitas negative seperti diuraikan di bawah ini.

Pembuat kebijakan publik membuat tiga tipe untuk menyelesaikan masalah

ekseternalitas negatif :

1. Koreksi Perpajakan
Pemerintah menginternalisasi eksternalitas dengan memungut pajak dari pabrik
baja dan kemudian memberikan kompensasi kepada para nelayan sebagai
pemilik sungai. Jenis pajak korektif ini disebut “Pajak Pigouvian” yang
diperkenalkan pertamakali oleh A.C. Pigou. Hal tersebut dapat dilihat pada
Figure 5-6 di bawah ini.

Perpajakan sebagai Solusi Eksternalitas Produksi yang Negatif

Di Pasar Baja
Pajak sebesar $ 100 per unit (sama dengan kerusakan marjinal polusi) menaikkan
kurva biaya marjinal dari PMC1 ke PMC2, yang bertepatan dengan kurva SMC.
Kuantitas yang dihasilkan menurun dari Q1 sampai Q2, yaitu tingkat produksi
optimal secara sosial. Sama seperti dengan pembayaran Coasian, pajak ini
menginternalisasi eksternalitas dan menghilangkan inefisiensi eksternalitas
negatif.

2. Subsidi
Subsidi adalah pembayaran oleh pemerintah kepada seseorang atau perusahaan
yang dapat menurunkan biaya konsumsi atau produksinya.
Dalam contoh tentang pengebor minyak bumi, pemerintah dapat memberikan
subsidi kepada pengebor awal sebagai kompensasi karena pengebor berikutnya
memperoleh manfaat dari pengeboran awal. Subsidi diberikan agar pengebor
awal bersedia meneruskan eksplorasinya sehingga dapat menemukan sumber-
sumber minyak lainnya.

7
 Subsidi sebagai Solusi untuk Eksternalitas Produksi yang Positif di Pasar
Eksplorasi Minyak
Subsidi yang ada sama dengan manfaat marjinal dari eksplorasi minyak yang
mengurangi biaya marjinal produsen minyak sehingga kurva bergeser dari
PMC1 ke PMC2 yang bertepatan dengan kurva SMC. Kuantitas yang
dihasilkan naik dari Q1 ke Q2, merupakan tingkat produksi optimal
secara sosial.

3. Regulasi
Langkah pemerintah untuk mengeluarkan regulasi akan lebih mudah dibanding
dengan cara-cara yang disebutkan sebelumnya. Sebagai contoh, pemerintah yang
ingin mengurangi emisi sulfur dioksida (SO2) pada tahun 1970-an,
melakukannya dengan mengeluarkan peraturan tentang batas jumlah sulfur
dikoksida yang dapat dihasilkan oleh produsen dan dalam hal ini tidak
melakukannya dengan pengenaan pajak emisi.

IV. PERBEDAAN ANTARA PENDEKATAN HARGA DAN KUANTITAS

TERHADAP EKSTERNALITAS
1. Model Dasar

8
 Pengurangan Polusi Pasar
Marginal cost dari pengurangan polusi (PMC=SMC) adalah sebuah fungsi
menaik, apabila keuntungan marginal dari pengurangan polusi (SMB) adalah
(dengan asumsi) merupakan kurva kerusakan marginal yang datar. Bergerak dari
kiri ke kanan, jumlah pengurangan polusi meningkat, ketika jumlah polusi
menurun. Level optimal dari pengurangan polusi adalah R*, yaitu pada titik
perpotongannya. Karena polusi sebagai komplemen dari pengurangan, maka level
optimalnya pada P*

2. Peraturan Harga (Pajak) vs Peraturan Kuantitas

Pemerintah dapat memerintahkan pengurangan polusi bangunan dengan sejumlah
pengurangan/reduction R* agar memperoleh tingkat polusi pada P*. Ternyata
pengaturan seperti ini lebih sulit daripada penerapan pajak karena pemerintah
harus terlebih dahulu mengetahui MD (level kerusakan) dan juga kurva marginal
cost (MC).

3. Banyak Bangunan dengan Perbedaan Biaya Pengurangan

Ada beberapa pilihan kebijakan yang perlu diperhatikan :
a. Pilihan Kebijakan 1 : Peraturan Kuantitas
Pemerintah dapat memerintahka agar setiap bangunan mengurangi kuantitas
(jumlah) polusi yang sama banyaknya. Pilihan ini bukan merupakan pilihan
yang efisien karena mengabaikan bahwa setiap bangunan memiliki perbedaan
biaya marginal dari usaha pengurangan polusi.
Jadi akan buruk apabila pabrik A dan pabrik B harus berusaha mengurangi
jumlah polusi yang sama. Lebih efisien apabila mereka membagi beban
pengurangan polusi dengan kesepakan bersama.Hal tersebut dapat
digambarkan dalam Figure 5-9 di bawah ini.

9
 Pengurangan Polusi dengan Beberapa Perusahaan
Pabrik A memiliki biaya polusi marjinal yang lebih rendah atas pengurangan
polusi pada setiap tingkat dari pengurangan daripada Pabrik B. Tingkat
optimal pengurangan untuk pasar adalah titik di mana jumlah biaya marjinal
sama dengan kerusakan marjinal (pada titik Z, dengan pengurangan 200 unit).
Pengurangan yang sama dengan 100 unit untuk masing-masing pabrik tidak
efisien karena biaya marjinal untuk Pabrik B (MCB) jauh lebih tinggi daripada
biaya marjinal untuk Pabrik A (MCA)
Pembagian optimal dari pengurangan ini adalah di mana biaya marjinal
masing-masing pabrik adalah sama dengan manfaat marginal sosial
(yaitu apabila sama dengan kerusakan marjinal). Hal ini terjadi saat Pabrik A
mengurangi dengan 150 unit dan Pabrik B mengurangi 50 unit, dengan biaya
marjinal untuk masing-masing $ 100.

b. Pilihan Kebijakan 2 : Peraturan tentang Harga melalui Pajak yang Benar

Pendekatan ini menggunakan Pigouvian Corrective Tax yang diatur sama
dengan kerusakaan marginal/marginal damage (MD), jadi setiap pabrik
dikenai pajak sebesar $100 untuk limbah dari setiap unit produksi. Jadi Pabrik
A akan mengurangi 150 unit karena biaya yang digunakan tidak lebih dari $
100, sedangkan Pabrik B akan mengurangi 50 Unit dengan biaya $100
pajak.Dengan demikian pabrik merasa lebih fleksibel dalam memutuskan
berapa banyak pengurangan produksi dan memilih tingkat yang efisien.

c. Pilihan Kebijakan : Quantity Regulation with Tradable Permits (Peraturan

Kuantitas dengan Izin yang Dapat Diperdagangkan)

10
 Peraturan jumlah bisa mengatasi polusi dengan catatan terdapat fleksibilitas.
Fleksibilitas tersebut berupa pengaturan jumlah polusi oleh masing-masing
pabrik dan pabrik diperkenankan melakukan jual beli ijin polusi yang
diberikan. Hal itu diatur dalam peraturan pemerintah. Awalnya pemerintah
memberi ijin kepada pabrik A untuk menghasilkan 100 unit limbah. Kemudian
pemerintah mengijinkan pabrik B membeli ijin dari pabrik A. Transaksi ini
menguntungkan pabrik B karena bisa membayar kurang dari seharusnya. Ini
juga menguntungkan pabrik A karena dapat mengurangi limbah dengan biaya
hanya $ 100. Jadi kedua belah pihak memperoleh manfaat.

4. Uncertainty About Costs of Reduction (Ketidakpastian tentang Biaya-biaya

Pengurangan Polusi)
Perbedaan biaya pengurangan antar perusahaan bukanlah satu-satunya alasan
bahwa pajak dan peraturan lebih disukai. Alasan lainnya adalah biaya dan manfaat
dari peraturan bisa saja tidak pasti. Contoh dari eksternalitas ekstrim : pemanasan
global dan kebocoran nuklir. Gambar 5-10 menggambarkan penurunan polusi dari
Gambar 5-8 yang ternyata tidak konstan karena adanya diminishing marginal
return to reduction.

11
Pasar untuk Pengurangan Polusi dengan Biaya yang Tidak Pasti
Dalam kasus pemanasan global (panel (a), kerusakan marjinal adalah cukup konstan
di atas besar rentang emisi (dan sehingga pengurangan emisi).Jika biaya tidak pasti,
maka perpajakan di tingkat tC. Apakah ini mengarah ke jauh lebih rendah
deadweight loss (DBE) dari pada apakah regulasi R1 (ABC)
Dalam kasus kebocoran nuklir (panel (b)), marjinal kerusakan sangat curam. Jika
Biaya tidak pasti perpajakan menyebabkan banyak kehilangan berat badan lebih
besar (DBE) daripada regulasi (ABC).

12