PERTEMUAN I

KULIAH KESATU
PENGERTIAN, RUANG LINGKUP DAN TEORI LEGISLASI

1.1. Pendahuluan

Mengawali pertemuan pembelajaran mata kuliah ini, mahasiswa diajak mempelajari

mengenai pengertian perancangan peraturan perundang-undangan, ruang lingkup perancangan
peraturan perundang-undangan yang meliputi pengenalan naskah akademik dan rancangan
peraturan perundang-undangan, dan pengenalan teori pembentukan peraturan perundang-
undangan (Teori Legislasi). Setelah mempelajari dan mendiskusikan materi ini, mahasiswa
diharapkan memahami pengertian dan ruang lingkup perancangan peraturan perundang-
undangan serta teori legislasi. Materi perkuliahan pada pertemuan kesatu ini sangat penting
sebagai landasan untuk memahami bahan kajian pembelajaran pada pertemuan-pertemuan
selanjutnya.

1.2. Capaian Pembelajaran

Setelah mempelajari dan mendiskusikan materi ini, mahasiswa mmemahami pengertian

dan ruang lingkup Perancangan Peraturan Perundang-undangan serta Teori Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan (Teori Legislasi).

1.3. Indikator Capaian

Setelah mempelajari dan mendiskusikan materi ini, mahasiswa mampu: menjelaskan:

a. Menjelaskan pengertian Perancangan Peraturan Perundang-undangan (Legislative
Drafting);
Menguraikan ruang lingkup Rancangan Peraturan Perundang-undangan; dan
Memahami dan mengaplikasikan teori pembentukan Rancangan Rancangan Peraturan
Perundang-undangan.

25
1.4. Penyajian Materi

Materi pembelajaran Bab I mata kuliah Perancangan Peraturan Perundang-undangan ini

mencakup:
Pengertian Perancangan Peraturan Perundang-undangan.
Ruang Lingkup Perancangan Peraturan Perundang-undangan: Pengenalan Naskah
Akademik dan Rancangan Peraturan Perundang-undangan.
Pengenalan Teori Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Teori Legislasi).

1.4.1. Pengertian Perancangan Peraturan Perundang-undangan

Kata “Perancangan” dalam Perancangan Peraturan Perundang-undangan merupakan kata

sifat, yang bermakna penyusunan rancangan. Kata kerja dari perancangan adalah merancang,
yang bermakna menyusun rancangan. Dikaitkan dengan peristilahan Perancangan Peraturan
Perundang-undangan, bermakna penyusunan rancangan peratuan perundang-undangan.
Perancangan Peraturan Perundang-undangan merupakan alih bahasa Legislative Drafting.
L.M. Bakshi mendefinisikan Legislative Drafting adalah:
meliputi ilmu pengetahuan dan seni.
merupakan ilmu pengetahuan karena di dalamnya mengandung kepastian aturan yang
dapat diterapkan secara universal pada semua ukuran yang timbul dalam pembentukan
peraturan perundang-undangan dan adanya ketentuan-ketentuan yang pasti bagi drafter
1
untuk segala metode perancangan peraturan.
Pada dasarnya legislative drafting adalah cara penyusunan rancangan peraturan perundang-
undangan. Sebelumnya, peristilahan yang digunakan untuk mata kuliah ini adalah Teknik
2
Perundang-undangan. Ada juga yang mengunakan istilah Teknik Perancangan Peraturan

Dikutip dari Aan Eko Widiarto, 2009, Buku Ajar Legislative Dafting, Malang: Setara Press, hlm. 2.

Beberapa buku yang menggunakan judul itu adalah seperti: M. Solly Lubis, Landasan dan Teknik
Perundang-undangan, Bandung: Mandar Maju, 1989; dan Soehino, 1996, Hukum Tata Negara, Teknik Perundang-
undangan, Yogyakarta: Liberty.

26
 3
Perundang-undangan. Secara otentik digunakan istilah Teknik Penyusunan Peraturan
Perundang-undangan. Pasal 64 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan (selanjutnya disebut UU 12/2011) menentukan:
Penyusunan Rancangan Peraturan Perundang-undangan dilakukan sesuai dengan teknik
penyusunan Peraturan Perundang-undangan.
Ketentuan mengenai teknik penyusunan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) tercantum dalam Lampiran II yang merupakan bagian tidak
terpisahkan dari Undang-Undang ini.
Ketentuan mengenai perubahan terhadap teknik penyusunan Peraturan Perundang-
4
undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diatur dengan Peraturan Presiden.

Apeldoorn merumuskan teknik perundang-undangan sebagai cara merumuskan peraturan

perundangan sedemikian rupa, hingga maksud yang dikandung oleh pembentuk undang-undang
5
jelas ternyata di dalamnya.
Pengertian tersebut mendapat kritik dari Bagir Manan, bahwa pengertian teknik
perundang-undangan sebagai “cara merumuskan” terasa sempit sekali. Sebab, dengan cara
merumuskan, seolah-olah seorang perancang hanya berkecimpung dalam ruang lingkup yang
terbatas yaitu masalah tata susunan, sistematika, dan bahasa, yang masing-masing memiliki
pengertian:
tata susunan, mencakup mengenai tata letak, penggunaan dasar politik (menimbang),
dasar hukum (mengingat, pembagian dan penggunaan bab, bagian, pasal, ayat, dan
sebagainya;
sistematika meliputi antara lain urutas permasalahan (dari yang sederhana kepada yang
kompleks), urutan materi pokok dan materi penunjang; dan

3
Istilah itu terdapat dalam judul terbitan HuMa, yakni Rikardo Simarmata, 2002, Pengertian Dasar dan
Teknik Perancangan Perundang-undangan, Resiko Tradisi hukum tertulis, Jakarta: Perkumpulan Untuk
Pembaharuan Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis (HuMa). Juga terdapat dalam judul bab, yakni Bab I
Teknik Perancangan Peraturan Perundang-undangan, dalam Laboratorium Hukum Fakultas Hukum Universitas
Katolik Parahyangan, 1997, Keterampilan Perancangan Hukum, Bandung: Penerbit Alumni, hlm. 1; dan Bagir
Manan, 1997, “Kebutuhan Teknik Perancangan Perundang-undangan (Legislative Drafting) bagi Sarjana Hukum,
dalam Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1997, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung:
Alumni, hlm.245-265.
Lampiran II UU 12/2011 berjudul “TEKNIK PENYUSUNAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN”

Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, 1990, Pradnya Paramita,Jakarta.

27
 bahasa mencakup penggunaan bahasa yang sederhana, peristilahan yang monolit, struktur
6
kalimat (pasif atau aktif, kalimat perintah atau larangan).
Selanjutnya Bagir Manan mengemukakan, pengertian yang sempit tersebut, akan lebih
sempit lagi apabila cara merumuskan semata-mata dimaknai sebagai kehendak pembentuk
undang-undang dapat terwujud secara jelas. Seolah-olah perancang hanya abdi pembentuk
undang-undang. Ini tidak atau sesuai dengan kerangka pembinaan hukum nasional. Seorang
perancang, dalam kerangka pembinaan hukum nasional, selain menguasai cara merumuskan,
juga perlu menguasai:
tujuan pembentukan peraturan perundang-undangan;
fungsi peraturan perundang-undangan, seperti fungsi ketertiban, keadilan, menunjang
pembangunan, atau mendorong perubahan sosial;
materi yang hendak diatur, termasuk apakah materi itu pernah diatur, mengapa perlu
7
diatur, jenis peraturan perundang-undangan yang tepat mengaturnya.
Berikutnya Bagir Manan mendefinisikan Teknik Perundang-undangan adalah rangkaian
pengetahuan dan kemampuan yang mencakup segala unsur yang diperlukan untuk mewujudkan
peraturan perundang-undangan yang baik. Peraturan perundang-undangan yang baik dapat
terwujud apabila memenuhi unsur-unsur antara lain:
perumusannya tersusun secara sistematis, bahasa sederhana dan baku;
sebagai kaidah, mampu mencapai daya guna dan hasil guna baik dalam wujud ketertiban
maupun keadilan;
sebagai gejala sosial, merupakan perwujudan pandangan hidup, kesadaran hukum dan
rasa keadilan masyarakat, termasuk kemampuannya sebagai faktor pendorong kemajuan
dan perubahan masyarakat; dan
sebagai sub-sistem hukum, harus mencerminkan satu rangkaian sistem yang teratur dari
8
keseluruhan sistem hukum yang ada.

Bagir Manan, 1997, “Kebutuhan Teknik Perancangan ...”, Op.Cit., hlm. 258-259.
Bagir Manan, 1997, “Kebutuhan Teknik Perancangan ...”, Ibid., hlm. 258-259.
Bagir Manan, 1997, “Kebutuhan Teknik Perancangan ...”, Ibid., hlm. 260.

28
 Untuk mendapat peraturan perundang-undangan yang baik tersebut diperlukan sejumlah
kemampuan yang seharusnya dimiliki perancang, yakni:
kajian yang mendalam dan komprehensif mengenai teori atau pemikiran ilmiah yang
berkenaan atau berkaitan dengan materi muatan rancangan peraturan perundang-
undangan yang akan dibentuk, yang mengarah kepada penyusunan argumentasi filosofis,
sosiologis, dan yuridis guna mendukung perlu atau tidak perlunya penyusunan rancangan
9
peraturan perundang-undangan;
asas, baik asas yang bersifat umum maupun asas pembentukan peraturan perundang-
undangan yang baik, yang diperlukan dalam penyusunan norma hukum dalam peraturan
perundang-undangan yang hendak dibentuk;
kaidah, yakni kaidah hukum yang berkenaan atau berkaitan dengan penyusunan
rancangan peraturan perundang-undangan, sehingga peraturan perundang-undangan yang
hendak dibentuk memiliki dasar hukum, baik dasar hukum formal maupun dasar hukum
materiil; dan
praktik-pengalaman, belajar dari praktik-pengalaman perancangan maupun pelaksanaan
peraturan perundang-undangan ataupun pelaksanaan suatu urusan tertentu untuk
direpleksikan dalam penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan yang kini
dikerjakan, termasuk untuk mendapatkan pengetahuan mengenai kebutuhan hukum
masyarakat dan pemerintahan.

Berdasarkan uraian tersebut di atas, maka Perancangan Peraturan Perundang-undangan

adalah cara penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan berbasis asas dan kaidah,
serta teori dan praktik-pengalaman.

1.4.2. Ruang Lingkup Perancangan Peraturan Perundang-undangan: Pengenalan

Naskah Akademik dan Rancangan Peraturan Perundang-undangan
Perancangan Peraturan Perundang-undangan pada dasarnya adalah penyusunan rancangan
peraturan perundang-undangan. Namun, sebelum itu harus disertai penyusunan naskah akademik

Diadaptasi dari Lampiran I UU 12/2011, khususnya dari uraian Latar Belakang pada Bab Pendahuluan.

29
dalam penyusunan rancangan Undang-Undang, dan dapat disertai naskah akademik dalam
penyusunan rancangan Peraturan Daerah.

1.4.2.1. Naskah Akademik

Tidak semua jenis peraturan perundang-undangan diharuskan menyusun Naskah

Akademik. Rancangan Undang-Undang, baik yang berasal dari Presiden, DPR, dan DPD harus
disertai Naskah Akademik (Pasal 43 ayat (3) UU 12/2011). Undang-Undang mengenai: a.
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; b. penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang menjadi Undang-Undang; atau c. pencabutan Undang-Undang atau pencabutan
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; tidak berlaku keharusan disertai Naskah
Akademik (Pasal 43 ayat (4) UU 12/2011), namun disertai keterangan yang memuat pokok
pikiran dan materi muatan yang diatur (Pasal 43 ayat (5) UU 12/2011).
Rancangan Peraturan Daerah, baik Daerah Provinsi maupun Daerah Kabupaten/Kota,
disertai dengan penjelasan atau keterangan dan/atau Naskah Akademi (Pasal 56 ayat (2) dan
Pasal 80 UU 12/2011). Dalam hal Rancangan Peraturan Daerah Provinsi mengenai: a. Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi; b. pencabutan Peraturan Daerah Provinsi; atau c.
perubahan Peraturan Daerah Provinsi yang hanya terbatas mengubah beberapa materi, disertai
dengan keterangan yang memuat pokok pikiran dan materi muatan yang diatur (Pasal 56 ayat (3)
dan Pasal 80 UU 12/2011). Artinya, Naskah Akademik tidak merupakan keharusan dalam
penyusunan Rancangan Peraturan Daerah.
Selain naskah akademik, juga dikenal “keterangan yang memuat pokok pikiran dan materi
muatan yang diatur” dan “keterangan mengenai konsepsi Rancangan Undang-Undang” (Pasal 19
12/2011), “keterangan mengenai konsepsi Rancangan Peraturan Daerah Provinsi”, dan
“keterangan mengenai konsepsi Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota” (Pasal 33 dan
Pasal 40 UU 12/2011).
Keterangan mengenai konsepsi Rancangan tersebu meliputi: a. latar belakang dan tujuan
penyusunan; b. sasaran yang ingin diwujudkan; dan c. jangkauan dan arah pengaturan (Pasal 19 ,
Pasal 33, dan Pasal 40 UU 12/2011).

30
 Naskah Akademik adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil
penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara
ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang,
Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum masyarakat (Pasal 1 angka 11 UU
12/2011). Adapun anatomi Naskah Akademik dikemukakan dalam tabel berikut:
Tabel 1. Anatomi Naskah Akademik
SISTEMATIKA RINCIAN
Judul
Kata Pengantar
Daftar Isi
Bab I Pendahuluan A. Latar Belakang
B. Identifikasi Masalah
C. Tujuan dan Kegunaan Kegiatan Penyusunan
Naskah Akademik
D. Metode
Bab II Kajian Teoretis Dan A. Kajian teoretis.
Praktik Empiris B. Kajian terhadap asas/prinsip yang terkait
dengan penyusunan norma.
C. Kajian terhadap praktik penyelenggaraan,
kondisi yang ada, serta permasalahan yang
dihadapi masyarakat.
D. Kajian terhadap implikasi penerapan sistem
baru yang akan diatur dalam Undang-Undang
atau Peraturan Daerah terhadap aspek
kehidupan masyarakat dan dampaknya terhadap
aspek beban keuangan negara.
Bab III Evaluasi Dan Analisis A. Kondisi hukum atau peraturan perundang-
Peraturan Perundang- undangan yang mengatur mengenai substansi
Undangan Terkait atau materi yang akan diatur.
B. Posisi dari Undang-Undang atau Peraturan
Daerah yang baru dalam keterkaitan/harmonisasi
Peraturan Perundang-undangan lain.
c. Status dari Peraturan Perundang-undangan yang
ada,
Bab IV Landasan Filosofis, A. Landasan Filosofis
Sosiologis, Dan Yuridis B. Landasan Sosiologis.
C. Landasan Yuridis.
Bab V Jangkauan, Arah A. Sasaran yang akan diwujudkan,

31
 Pengaturan, dan Ruang B. Arah dan jangkauan pengaturan.
Lingkup Materi Muatan C. Ruang lingkup materi muatan
Undang-Undang, Peraturan
Daerah Provinsi, atau
Peraturan Daerah
Kabupaten/Kota
Bab VI Penutup A. Simpulan
B. Saran

Daftar Pustaka

Lampiran: Rancangan Peraturan

Perundang-Undangan
Sumber: bedasarkan Lampiran II UU 12/2011

1.4.2.2. Rancangan Peraturan Perundang-undangan

Pemahaman awal terhadap Rancangan Peraturan Perundang-undangan dapat dilakukan

dengan menyimak kerangka Peratuan Perundang-undangan dan bentuk luarnya. Mengenai
kerangka Peraturan Perundang-undangan dapat disimak dalam tabel berikut.
Tabel 2. Kerangka Peraturan Perundang-undangan
KERANGKA RINCIAN
A. JUDUL  Judul Peraturan Perundang-undangan memuat keterangan
mengenai jenis, nomor, tahun pengundangan atau penetapan,
dan nama Peraturan Perundang-undangan.
 Nama Peraturan Perundang-undangan dibuat secara singkat
dengan hanya menggunakan 1 (satu) kata atau frasa tetapi
secara esensial maknanya telah dan mencerminkan isi
Peraturan Perundang-undangan.
(TP3 Nomor 2 dan 3)
B. PEMBUKAAN
1. Frasa Dengan Pada pembukaan tiap jenis Peraturan Perundang-undangan
Rahmat Tuhan sebelum nama jabatan pembentuk Peraturan Perundang-
Yang Maha Esa undangan dicantumkan Frasa Dengan Rahmat Tuhan yang Maha
Esa yang ditulis seluruhnya dengan huruf kapital yang diletakkan
di tengah marjin.
(TP3 Nomor 15)
2. Jabatan Pembentuk Jabatan pembentuk Peraturan Perundang-undangan ditulis
Peraturan seluruhnya dengan huruf kapital yang diletakkan di tengah marjin
Perundang- dan diakhiri dengan tanda baca koma. Contoh jabatan pembentuk

32
 undangan Undang-Undang:
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,
(TP3 Nomor 163)

3. Konsiderans  Konsiderans diawali dengan kata Menimbang.

 Konsiderans memuat uraian singkat mengenai pokok pikiran
yang menjadi pertimbangan dan alasan pembentukan
Peraturan Perundang-undangan.
(TP3 Nomor 17 dan 18)
4. Dasar Hukum Dasar hukum diawali dengan kata Mengingat. Dasar hukum
memuat: a. Dasar kewenangan pembentukan Peraturan
Perundang-undangan; dan b. Peraturan Perundang-undangan
yang memerintahkan pembentukan Peraturan Perundang-
undangan.
(TP3 Nomor 28)
5.Diktum  Diktum terdiri atas: a. kata Memutuskan; b. kata Menetapkan;
dan c. jenis dan nama Peraturan Perundang-undangan.
 Pada Undang-Undang, sebelum kata Memutuskan
dicantumkan Frasa Dengan Persetujuan Bersama DEWAN
PERWAKILAN RAKYAT REPUBLIK INDONESIA dan
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA yang diletakkan di
tengah marjin.
 Pada Peraturan Daerah, sebelum kata Memutuskan
dicantumkan Frasa Dengan Persetujuan Bersama DEWAN
PERWAKILAN RAKYAT DAERAH … (nama daerah) dan
GUBERNUR/BUPATI/WALIKOTA … (nama daerah), yang
ditulis seluruhnya dengan huruf kapital dan diletakkan di
tengah marjin.
(TP3 Nomor 53, 55 dan 56)
C. BATANG TUBUH Batang tubuh Peraturan Perundang-undangan memuat semua
materi muatan Peraturan Perundang-undangan yang dirumuskan
dalam pasal atau beberapa pasal.
(TP3 Nomor 61)
1. Ketentuan Umum Ketentuan umum berisi: a. batasan pengertian atau definisi; b.
singkatan atau akronim yang dituangkan dalam batasan
pengertian atau definisi; dan/atau c. hal-hal lain yang bersifat
umum yang berlaku bagi pasal atau beberapa pasal berikutnya
antara lain ketentuan yang mencerminkan asas, maksud, dan
tujuan tanpa dirumuskan tersendiri dalam pasal atau bab.
(TP3 Nomor 98)
2. Materi Pokok yang Pembagian materi pokok ke dalam kelompok yang lebih kecil
Diatur dilakukan menurut kriteria yang dijadikan dasar pembagian.

33
 Contoh:
a. pembagian berdasarkan hak atau kepentingan yang dilindungi.
b. pembagian berdasarkan urutan/kronologis.
c. pembagian berdasarkan urutan jenjang jabatan.
(TP3 Nomor 111)
3. Ketentuan Pidana  Ketentuan pidana hanya dimuat dalam Undang-Undang,
(jika diperlukan) Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah
Kabupaten/Kota.
 Rumusan ketentuan pidana harus menyebutkan secara tegas
norma larangan atau norma perintah yang dilanggar dan
menyebutkan pasal atau beberapa pasal yang memuat norma
tersebut.
(TP3 Nomor 117 dan 118)
4. Ketentuan Peralihan Ketentuan Peralihan memuat penyesuaian pengaturan tindakan
(jika diperlukan) hukum atau hubungan hukum yang sudah ada berdasarkan
Peraturan Perundang-undangan yang lama terhadap Peraturan
Perundang-undangan yang baru, yang bertujuan untuk: a.
menghindari terjadinya kekosongan hukum; b. menjamin
kepastian hukum; c. memberikan perlindungan hukum bagi pihak
yang terkena dampak perubahan ketentuan Peraturan Perundang-
undangan; dan d. mengatur hal-hal yang bersifat transisional atau
bersifat sementara.
(TP3 Nomor 127)
5. Ketentuan Penutup Pada umumnya Ketentuan Penutup memuat ketentuan mengenai:
a. penunjukan organ atau alat kelengkapan yang melaksanakan
Peraturan Perundang-undangan; b. nama singkat Peraturan
Perundang-undangan; c. status Peraturan Perundang-undangan
yang sudah ada; dan d. saat mulai berlaku Peraturan Perundang-
undangan.
(TP3 Nomor 137)
D. PENUTUP Penutup merupakan bagian akhir Peraturan Perundang-undangan
yang memuat: a. rumusan perintah pengundangan dan
penempatan Peraturan Perundang-undangan dalam Lembaran
Negara Republik Indonesia, Berita Negara Republik Indonesia,
Lembaran Daerah Provinsi, Lembaran Daerah Kabupaten/Kota,
Berita Daerah Provinsi atau Berita Daerah Kabupaten/Kota; b.
penandatanganan pengesahan atau penetapan Peraturan
Perundang-undangan; c. pengundangan atau Penetapan Peraturan
Perundang-undangan; dan d. akhir bagian penutup.
(TP3 Nomor 160)
E. PENJELASAN Penjelasan berfungsi sebagai tafsir resmi pembentuk Peraturan
(jika diperlukan) Perundang-undangan atas norma tertentu dalam batang tubuh.

34
 Oleh karena itu, penjelasan hanya memuat uraian terhadap kata,
frasa, kalimat atau padanan kata/istilah asing dalam norma yang
dapat disertai dengan contoh. Penjelasan sebagai sarana untuk
memperjelas norma dalam batang tubuh tidak boleh
mengakibatkan terjadinya ketidakjelasan dari norma yang
dimaksud.
(TP3 Nomor 176)
F. LAMPIRAN (jika  Dalam hal Peraturan Perundang-undangan memerlukan
diperlukan) lampiran, hal tersebut dinyatakan dalam batang tubuh bahwa
lampiran dimaksud merupakan bagian yang tidak terpisahkan
dari Peraturan Perundang-undangan.
 Lampiran dapat memuat antara lain uraian, daftar, tabel,
gambar, peta, dan sketsa.
(TP3 Nomor 192 dan 193)
Sumber: berdasarkan Lampiran I UU 12/2011

Mengenai bentuk Rancangan Peraturan Perundang-undangan dapat disimak dalam Kotak

berikut.
Kotak 1. Bentuk Rancangan Undang-Undang
BENTUK KETERANGAN

UNDANG-UNDANG REPUBLIK INDONESIA JUDUL

NOMOR … TAHUN …
TENTANG
……………………(Nama Undang-Undang)

DENGAN RAHMAT TUHAN YANG MAHA ESA PEMBUKAAN (Frasa

Dengan Rahmat)
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA, PEMBUKAAN
(jabatan Pembentuk)
Menimbang: a. bahwa …; PEMBUKAAN
b. bahwa …; (Konsiderans)
c. dan seterusnya …;

Mengingat: 1. …; PEMBUKAAN
2. …; (Dasar Hukum)
3. dan seterusnya …;

Dengan Persetujuan Bersama

DEWAN PERWAKILAN RAKYAT REPUBLIK

INDONESIA dan
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA

MEMUTUSKAN:
PEMBUKAAN

35
Menetapkan:UNDANG-UNDANG TENTANG … (nama Undang- (Diktum)
Undang).

BAB I BATANG TUBUH

…

Pasal 1
…

BAB II
…

Pasal …

BAB … (dan seterusnya)

Pasal …
Undang-Undang ini mulai berlaku pada tanggal diundangkan.

Agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan Undang- PENUTUP

Undang ini dengan penempatannya dalam Lembaran Negara Republik
Indonesia.

Disahkan di Jakarta
pada tanggal …

PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA,

tanda tangan

NAMA

Diundangkan di Jakarta
pada tanggal …

MENTERI (yang menyelenggarakan

urusan pemerintahan di bidang hukum),

tanda tangan

NAMA

LEMBARAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN … NOMOR

…

Sumber: Lampiran II UU 12/2011

36
 Penanda sebagai rancangan Peraturan Perundang-undangan adalah pada kolom Nomor
masih kosong, dalam artian tidak dibubuhi angka. Oleh karena itu, tidak perlu dibubuhi kata
Rancangan di depan jenis peraturan perundang-undangan yang hendak dirancang.

1.4.3. Pengenalan Teori Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Teori Legislasi)

Terdapat beberapa teori legislasi yang dapat diterapkan dalam perancangan peraturan
perundang-undangan, satu diantaranya adalah yang dikemukakan oleh J.M. Otto, W.S.R. Stoter
10
& J. Arnscheidt, “Using legislative theory to improve law and development project”.
J.M. Otto, W.S.R. Stoter & J. Arnscheidt membahas teori pembentukan agenda, teori
ideologi elite, teori politik-biro, dan teori empat lapisan rasionalitas. Menurutnya, teori-teori
tersebut di atas kiranya dapat lebih bermanfaat bagi konsultan para pembentuk legislasi jika
dikonsolidasikan ke dalam metodologi yang koheren dan komprehensif. Metodologi demikian
sejatinya merangkum dan meliputi ke-lima tahapan berikut:
Tabel 3. Tahapan Metodelogi Pembentukan Legislasi
TAHAPAN URAIAN
Tahap I:  Evaluasi terhadap efektivitas legislasi yang ada sebelum melakukan upaya
memperbaiki atau menggantikannya.
 Melakukan upaya untuk memahami terlebih dahulu apa dan bagaimana
legislasi yang sudah ada bekerja dan menelaah apakah ketentuan-
ketentuan di dalamnya konsisten, sejauh mana relevan dengan atau
memajukan kepentingan kelompok target (addressat) dan terakhir menilai
sejauh mana semua mekanisme legal yang terkait terjangkau oleh
masyarakat umum.
Tahap II:  Pemajuan upaya memahami mengapa hukum efektif (atau justru tidak
efektif) beranjak dari teori dampak sosial maupun pluralisme hukum, dsb .
 Hendak menganjurkan diadaptasikannya model ini lebih lanjut untuk
diselaraskan dengan studi-studi yang secara khusus menyasar lembaga-
lembaga pembentuk legislasi dan relasi mereka dengan addressat dari
peraturan tersebut.
 Ini sejatinya dilakukan baik dalam konteks pembentukan legislasi maupun
berkaitan dengan persoalan penaatan (compliance).

10
J.M. Otto, W.S.R. Stoter & J. Arnscheidt (2004), “Using legislative theory to improve law and
development project”, Jurnal RegelMaat afl. 2004/4. J.M. Otto, W.S.R. Stoter & J. Arnscheidt (2008), “Using
legislative theory to improve law and development projects”, dalam J. Arnscheidt, B. Van Rooij, dan J. M. Otto,
eds., Lawmaking for Development: Explorations into the Theory and Practice of International Legislative Projects,
(Leiden: University Press).

37
Tahap III:  Analisis dari permasalahan yang hendak ditata melalui perangkat legislasi.
 Dalam hal ini dengan menggunakan metodologi penyelesaian masalah
yang dikembangkan pasangan Seidman, kita harus mengidentifikasi
perilaku apa yang sebenarnya hendak diubah.
 Ikhtiar ini terdiri dari empat langkah:
Langkah 1: Identifikasi dari tingkat kesulitan yang dihadapi: karena
legislasi hanya mungkin menyasar perilaku manusia, maka para
pembentuk legislasi harus mampu mengidentifikasi perilaku apa yang
memunculkan masalah sosial yang hendak ditata dan juga peran dari
mereka (kelompok sasaran) yang perilakunya menimbulkan masalah.
Langkah 2: Menganalisis dan mengajukan uraian menjelaskan mengapa
dan bagaimana masalah sosial tertentu muncul; pembentuk legislasi harus
secara sistematis memeriksa dan turut mempertimbangkan hipotesis
alternatif perihal sebab musabab atau akar masalah dari perilaku sosial
yang dianggap bermasalah.
Langkah 3: Mengajukan usulan pemecahan masalah (solusi); dengan
dukungan bukti-bukti, pembentuk legislasi seyogianya merumuskan
tindakan-tindakan legislatif apa yang sebaiknya dilakukan, termasuk
mengajukan usulan rancangan peraturan baru. Dalam hal itu, mereka juga
harus memperhitungkan biaya sosial-ekonomi yang potensial muncul dari
tiap aturan yang dibuat, yaitu untuk dapat menentukan elemen mana yang
harus dimasukkan atau justru dikesampingkan dalam perancangan aturan
yang hendak diusulkan.
Langkah 4: Pengawasan dan evaluasi terhadap implementasi; terakhir
para pembentuk legislasi seyogianya membangun suatu mekanisme
pengawasan dan evaluasi implementasi ke dalam rancangan legislasi yang
dibuat.
Tahap IV:  Analisis dari proses pembentukan legislasi beranjak dari teori-teori
normatif perihal „pembentukan legislasi yang baik.
 Pembentukan legislasi yang lebih partisipatoris seharusnya meningkatkan
kadar demokratis dan legitimasi peraturan yang dihasilkan.
 Pendekatan dari bawah (bottom-up approach) berkaitan dengan
pembentukan legislasi negara diprakarsai pada tingkat lokal, merupakan
fenomena penting dan baru muncul di banyak negara berkembang.
Tahap V:  Suatu analisis terhadap kelayakan dari ikhtiar pembentukan legislasi dari
sudut pandang teori-teori : pembuatan agenda, ideologi (kelompok) elite,
politik-biro dan empat lapisan rasionalitas.
 Penelahaan kritis terhadap pertanyaan apakah dan seberapa jauh
transplantasi hukum justru merupakan solusi terbaik terhadap
permasalahan sosial yang muncul.
 Mensyaratkan adanya kemampuan dari konsultan asing untuk tidak saja
kritis terhadap diri sendiri, juga untuk menyadari bahwa sejumlah teori

38
 yang dikembangkan di dunia Barat dilandaskan pada asumsi-asumsi
mengenai dinamika masyarakat dan politik di negara-negara maju
yang tidak mencerminkan realitas sosial di banyak negara berkembang.
Asumsi-asumsi demikian mencakup:
bahwa dapat ditemukan konsensus tentang keniscayaan pembentukan
legislasi yang partisipatoris dan demokratis;
bahwa warga masyarakat memiliki kebebasan dan keberanian untuk
secara terbuka turut serta dalam debat publik tentang apapun juga.
bahwa pihak eksekutif yang memprakarsai dan memimpin proses
pembentukan legislasi bertanggungjawab terhadap dewan perwakilan
daerah yang pada gilirannya mengartikulasikan kepentingan dari
masyarakat banyak;
bahwa ada dan terjaga situasi dan kondisi politik yang relatif stabil yang
memungkinkan terselenggaranya debat terbuka perihal elemen-elemen
terpenting dari ideologi negara maupun kebijakan resmi negara,
samping itu juga berfungsinya media yang efektif tetapi sekaligus cukup
netral, untuk menyalurkan informasi pada masyarakat luas; dan
bahwa tersedia cukup sumberdaya, personel dan anggaran yang
memungkinkan proses pembentukan legislasi yang partisipatoris,
dipersiapkan dengan baik oleh para pengambil kebijakan maupun
pembentuk legislasi.

Sumber: disusun berdasarkan J.M. Otto, W.S.R. Stoter & J. Arnscheidt, “Using legislative
theory to improve law and development project”.

Metodelogi pembentukan legislasi dalam kelima tahapan tersebut dapat dipadatkan sebagai
berikut:
Tahap I: Evaluasi terhadap efektivitas legislasi yang ada sebelum melakukan upaya
memperbaiki atau menggantikannya.
Tahap II: Pemajuan upaya memahami mengapa hukum efektif (atau justru tidak efektif).
Tahap III: Analisis dari permasalahan yang hendak ditata melalui perangkat legislasi,
dengan menggunakan Metode Pemecahan Masalah-ROCCIPPI.
Tahap IV: Analisis dari proses pembentukan legislasi juga beranjak dari teori-teori
normatif perihal „pembentukan legislasi yang baik”.
Tahap V: Suatu analisis terhadap kelayakan dari ikhtiar pembentukan legislasi yang
mencerminkan realitas sosial masyarakat setempat.

39
 Metode Pemecaahan Masalah dan ROCCIPI, mendapat pembahasan dalam teori
legislasi yang dikemukakan oleh J.M. Otto, W.S.R. Stoter & J. Arnscheidt. Berikut dilakukan
penguraian kembali teori legislasi dari Seidman tersebut, terutama menyangkut teori legislasi
ROCCIPI.
Inti dari Metodelogi Pemecahan Masalah dalam pembentukan peraturan perundang-
undangan dengan langkah-langkah tersebut adalah dalam rangka perubahan masyarakat yang
demokratis yang berdasarkan pada asas-asas kepemerintahan yang baik (good governance).
Masing-masing langkah tersebut adalah sebagai berikut:
Pertama, mengenali permasalahan sosial atau perilaku bermasalah, melalui kriteria
sebagai berikut:
Apakah masalah itu terjadi berulang-ulang?
Apakah masalah itu mempunyai dampak negatif?
Apakah masalah sosial itu dibentuk oleh perilaku majemuk (banyak orang)?
Jika jawabannya ”ya“, maka masalah itu merupakan masalah sosial. Pihak-pihak yang
perilakunya terkait dengan masalah sosial adalah:
Pemeran (Role Occupant), yakni orang, kelompok, atau organisasi yang perilakunya
menimbulkan masalah.
Agen pelaksana (Implementing Agent), yang diberi kewenangan oleh peraturan untuk
memastikan pemeran berperilaku sesuai aturan.
Kedua, menemukan penjelasan atau penyebab perilaku bermasalah. Dilakukan dengan
menggunakan agenda ROCCIPI yang merupakan akronim dari sejumlah kategori. Ini akan
diuraikan dalam bagian berikutnya, khusus megenai Teori ROCCIPI.
Ketiga, menyusun solusi. Ada dua jenis solusi yakni untuk menghilangkan perilaku
bermasaalah dan memastikan efektivitas pelaksanaan. Untuk lebih jelasnya dapat diuraikan
sebagai berikut:
Solusi untuk menghilangkan perilaku bermasalah yang berisi tindakan-tindakan langsung
maupun tidak langsung yang bisa menghilangkan perilaku bermasalah. Misalnya, Jika
karena faktor peraturan, khususnya pada ancaman sanksi maka ancaman sanksi itu yang

40
 perlu diperbaiki atau jika perilaku bermasalah disebabkan kurangnya perilaku berperan
maka tindakannya adalah mengembangkan kemampuan.
Solusi memastikan efektivitas pelaksanaan peraturan. Langkah yang dapat dilakukan
adalah pertama, mempertimbangkan jenis-jenis lembaga pelaksana peraturan seperti
perusahaan negara, lembaga administratif, lembaga penyelesaian sengketa atau lembaga
swasta. Langkah kedua, menyususn mekanisme tindakan untuk menghindari tindakan
seweng-wenang lembaga pelaksana peraturan. Ini dapat dilakukan melalui dua cara:
menyusun proses pengambilan keputusan yang partisipatif dan transparan dalam
peraturan; dan
menyusun mekanisme pertanggungjawaban dan penyelesaian sengketa.
Keempat, Memantau dan Menilai Pelaksanaan. Aktivitas yang dilakukan pada langkah
keempat adalah menyusun mekanisme pengawasan dan evaluasi dalam rancangan untuk
memastikan peraturan yang dirancang benar-benar mempengaruhi tingkah laku dan
menimbulkan dampak yang diinginkan. Mekanisme itu mencakup (1) Klausula Matahari
Terbenam; (2) Mengharuskan pejabat memberikan laporan kepada atasan dan/atau legislatif; dan
Mengharuskan pejabat pelaksana peraturan membentuk komisi yang akan mengevaluasi
pelaksanaan.
TEORI ROCCIPI. Teori perundang-undangan yang yang dikembangkan Ann Seidman,
Robert B. Seidman, dan Nalin Abeyserkere adalah untuk mendapatkan masukan penjelasan
tentang prilaku bermasalah yang membantu dalam penyusunan undang-undang. Teori ini lebih
dikenal dengan ROCCIPPI, yang terdiri 7 kategori, yakni: Rule (Peraturan), Opportunity
(Kesempatan), Capacity (Kemampuan), Communication (Komunikasi), Interest (Kepentingan),
Process (Prosese), dan Ideology (Ideologi). Kategori-kategori ini dapat dipilah menjadi dua
kelompok factor penyebab, yakni factor obyektif (yang meliputi: Rule / Peraturan), Opportunity
Kesempatan), Capacity / Kemampuan), Communication / Komunikasi), dan Process/Proseses)
dan factor subyektif (yang meliputi: Interest/Kepentingan dan Ideology / Ideologi). Penjelasan
masing-masing factor tersebut adalah sebagai berikut.
Pertama, faktor-faktor subyektif, terdiri dari apa yang ada dalam benak para pelaku
peran: Kepentingan-kepentingan mereka dan “ideologi-ideologi (nilai-nilai dan sikap)” mereka.

41
Hal-hal ini merupakan apa yang semula diidentifikasikan kebanyakan orang berdasarkan naluri
sebagai “alasan” dari perilaku masyarakat. Masing-masing dapat dijelaskan sebagai berikut:
Kepentingan (atau insentif). Kategori ini mengacu pada pandangan pelaku peran tentang
akibat dan manfaat untuk mereka sendiri. Hal ini termasuk bukan hanya insentif materiil
tetapi juga insentif non-materiil, seperti penghargaan dan acuam kelompok berkuasa.
Fokus pada penjelasan yang berkaitan dengan kepentingan umumnya menghasilkan
tindakan perundang-undangan yang menerapkan tindakan motivasi ke arah kesesuaian
yang bersifat langsung - hukuman dan penghargaan - yang dirancang untuk mengubah
kepentingan-kepentingan tersebut.
Ideologi (nilai dan sikap). Ideologi merupakan kategori subjektif kedua dari
kemungkinan penyebab perilaku. Bila ditafsirkan secara luas, kategori ini mencakup
motivasi-motivasi subjektif dari perilaku yang tidak dicakup dalam “kepentingan”.
Motivasi tersebut termasuk semua hal mulai dari nilai, sikap dan selera, hingga ke mitos
dan asumsi-asumsi tentang dunia, kepercayaan keagamaan dan ideologi politik, social
dan ekonomi yang kurang lebih cukup jelas. Alvin Gouldner memasukkan hal-hal
tersebur dalam istilah: “asumsi-asumsi domain”.
Faktor-faktor subjektif − Kepentingan dan Ideologi − memang menawarkan penjelasan
secara parsial perilaku bermasalah. Akan tetapi, sesuai dengan hakekatnya, penjelasan tersebut
terfokus pada penyebab perilaku perorangan di dalam struktur kelembagaan yang ada. Sebagai
akibatnya, pemecahan perundang-undangan dirancang untuk mengubah kepentingan dan
ideologi perorangan. Penyelesaian-penyelesaian perundang-undangan yang ditujukan hanya pada
penyebab-penyebab subjektif dari perilaku bermasalah tidak dapat mengubah factor-faktor
kelembagaan objektif yang dapat menyebabkan bertahannya perilaku tersebut.
Kedua, factor-faktor obyektif. Berbeda dengan faktor subjektif, kategori-ketegori-
kategori objektif ROCCIPI - Peraturan, Kesempatan, Kemampuan, Komunikasi dan Proses
memusatkan perhatian pada penyebab perilaku kelembagaan yang menghambat pemerintahan
yang bersih. Kategori ini harus merangsang seorang penyusun rancangan undang-undang untuk
memformulasikan hipotesa penjelasan yang agak berbeda dan usulan pemecahan. Masing-
masing dapat dijelaskan sebagai berikut:

42
Peraturan. Kebanyakan masalah yang mencapai tahap penyusunan rancangan undang-
undang tidak ada dengan tiba-tiba. Hampir selalu, batang tubuh undang-undang yang
layak mempengaruhi perilaku. Orang berperilaku sedemikian rupa, bukan di hadapan
satu peraturan, tetapi di depan kesatuan kerangka undang-undang. Keberadaan peraturan-
peraturan tersebut dapat membantu menjelaskan perilaku bermasalah dengan satu atau
beberapa dari lima alasan berikut ini:
Susunan kata dari peraturan tersebut mungkin kurang jelas atau rancu, sehingga
sampai memberikan wewenang tentang apa yang harus dilakukan;
Beberapa peraturan mungkin mengijinkan atau mengijinkan perilaku yang
bermasalah;
Peraturan tersebut tidak menangani penyebab-penyebab dari perilaku bermasalah.
Peraturan tersebut mungkin mengijinkan pelaksanaan yang tidak transparan, tidak
bertanggung jawab dan tidak partisipatif.
Peraturan tersebut mungkin memberikan kewenangan yang tidak perlu kepada
pejabat pelaksana dalam memutuskan apa dan bagaimana mengubah perilaku
bermasalah tersebut.
Kesempatan. Apakah lingkungan di sekeliling pihak yang dituju oleh suatu undang-
undang memungkinkan mereka untuk berperilaku sebagaimana diperintahkan oleh
undang-undang tersebut? Atau, sebaliknya, apakah lingkungan tersebut membuat
perilaku yang sesuai tidak mungkin terjadi? Misalnya, bila kebijakan pemerintah
berpihak pada peningkatan penanaman tanaman keras di tengah dominasi petani tanaman
pangan, apakah para petani tersebut memiliki akses masuk menembus pasar tanaman
keras? Apanila tidak, mereka akan kekurangan kesempatan untuk menjual barang-barang
mereka di pasar.
Kemampuan. Apakah para pelaku peran memiliki kemampuan berperilaku sebagaimana
ditentukan oleh peraturan yang ada? Berangkat dari situasi ini, maka kategori ini
memfokuskan perhatian pada ciri-ciri pelaku yang menyulitkan atau tidak
memungkinkan mereka berperilaku sebagaimana ditetapkan oleh undang-undang yang

43
 ada. Misalnya, apabila petani tanaman pangan kekurangan kredit atau keahlian teknis,
kemungkinan mereka tidak memiliki kemampuan menanam tanaman pangan.
Komunikasi. Ketidaktahuan seorang pelaku peran tentang undang-undang mungkin dapat
menjelaskan mengapa dia berperilaku tidak sesuai. Apakah para pihak yang berwenang
telah mengambil langkah-langkah yang memadai untuk mengkomunikasikan peraturan-
peraturan yang ada kepada para pihak yang dituju? Tidak ada orang yang dengan secara
sadar mematuhi undang-undang bila dia mengetahui perintah.
Proses. Menurut criteria dan prosedur apakah - dengan Proses yang bagaimana - para
pelaku peran memutuskan untuk mematuhi undang-undang atau tidak? Biasanya, bila
sekelompok pelaku peran terdiri dari perorangan, kategori “Proses” menghasilkan
beberapa hipotesa yang berguna untuk menjelaskan perilaku mereka. Orang-orang
biasanya memutuskan sendiri apakah akan mematuhi peraturan atau tidak. Akan tetapi,
dalam hal organisasi yang kompleks (misalnya, sebuah perusahaan, lembaga swadaya
masyarakat (LSM), serikat buruh, dan khususnya instansi pelaksana pemerintah, Proses
dapat saja merupakan kategori ROCCIPI yang paling penting.
Dengan perkataan lain, kategori-kategori ROCCIPI tersebut mengandung pengertian
sebagai berikut:
Rule (Peraturan Perundang-undangan). Menganalisis seluruh peraturan yang mengatur
atau terkait dengan perilaku bermasalah, ini dilakukan untuk mengetahui kelemahan-
kelemahan yang terkandung pada peraturan yang sudah ada.
Oppurtunity (Peluang/Kesempatan). Menganalisis berbagai kesempatan bagi timbulnya
perilaku bermasalah.
Capacity (kemampuan). Mengalisis kemungkinan timbulnya perilaku bermasalah karena
faktor kemampuan.
Communication (Komunikasi). Perilaku bermasalah mungkin timbul karena
ketidaktahuan pemeran akan adanya peraturan. Ini juga harus dianalisis dalam rangka
menemukan sebab perilaku bermasalah.

44
 Interest (Kepentingan). Kategori ini berguna untuk menjelaskan pandangan pemeran
tentang akibat dan manfaat dari setiap perilakunya. Pandangan pemeran ini mungkin
menjadi penyebab perilaku bermasalah.
Process (Proses). Kategori proses juga merupakan penyebab perilaku bermasalah. Ada
empat proses utama, yakni: proses input, proses konversi, proses output, dan proses
umpan balik. Proses input menyangkut siapa saja yang dimintai masukan. Proses
konversi siapa saja yang menyaring dan mempertimbangkan masukan yang ada untuk
dijadikan dasar dalam mengambil keputusan. Proses output menyangkut siapa dan
dengan cara apa keputusan akan dikeluarkan. Proses umpan balik menyangkut siapa saja
yang dimintai umpan balik.
Ideology (ideologi). Kategori ini menunjuk pada sekumpulan nilai yang dianut oleh suatu
masyarakat untuk merasa, berpikir, dan bertindak.
Ketujuh agenda ROCCIPI bukan suatu urutan prioritas, namun hanya alat bantu agar
mudah mengingat. Tidak seluruh kategori harus terpenuhi. Bisa jadi penyebab perilakunya hanya
kategori ROCC, karena tidak ada penyebab dalam kategori IPI. Kategori-kategori dalam
ROCCIPI bisa jadi belum lengkap, karena itu terbuka untuk ditambahkan dengan kategori baru
(Rival Gulam Ahmad, dkk, 2007). Berikut ini dikemukakan Skema Sampath yang memberikan
pengertian tentang cara menggunakan agenda ROCCIPI untuk mengindentifikasi penyebab
perilaku bermasalah dari pelaku peran yang secara logis mampu membantu menyusun rincian
tindakan-tindakan di dalam rancangan peraturan perundang-undangan.

45
 KOTAK 2. SKEMA SAMPATH : LANGKAH – LANGKAH MENGANALISA
MASALAH SOSIAL UNTUK MENYUSUN RANCANGAN UNDANG – UNDANG YANG
DAPAT DILAKSANAKAN SECARA EFEKTIF

Pelaku peran yang Sebab-sebab Pemecahan Rincian

perilakunya perilaku bermasalah (tindakan-tindakan (tindakan-tindakan
merupakan dalam rancangan uu dalam rancangan uu)
masalah sosial yang secara logis
diarahkan kepada
sebab-sebab)

Peraturan……….> <………………..> }
Kesempatan…….> <………………..> }
Kemampuan……> <………………..> }
Pelaku Peran #1 Komunikasi…….> <………………..> }
Kepentingan…....> <………………..> }
Proses…………..><………………..>}
Ideologi………...><………………..>}

Peraturan……….> <………………..> RINCIAN

Kesempatan…….> <………………..> TINDAKAN
Kemampuan……> <………………..> TINDAKAN
Pelaku Peran #2 Komunikasi…….> <………………..> DALAM
Kepentingan…....> <………………..> RUU, DISUSUN
Proses…………..> <………………..> MENJADI GARIS
Ideologi………...> <………………..> BESAR YANG
SESUAI

Peraturan……….> <………………..> }
Kesempatan…….> <………………..> }
Kemampuan……> <………………..> }
Pelaku Peran #3 Komunikasi…….> <………………..> }
Kepentingan…....><………………..>}
Proses…………..> <………………..>
Ideologi………...> <………………..>

Sumber: (Seidman, Ann; Robert B. Seidman; dan Nalin Abeyserkere, 2002).

Untuk memperjelas penggunaan agenda ROCCIPI, dikemukakan contoh kasus

pembuangan limbah, sebagaimana tampak dalam kotak berikut:

46
 KOTAK 3. MENGGUNAKAN ROCCIPI UNTUK MENYUSUN ANALISA
MENGGAMBARKAN PENGGUNAAN BUKTI-BUKTI KUALITATIF UNTUK
MEMBENARKAN TINDAKAN-TINDAKAN TERPERINCI SUATU RANCANGAN UNDANG-
UNDANG.
(Kasus para pengelola yang perusahaannya secara ilegal membuang limbah industri di sungai di
dekatnya)

[KATEGORI] Meng- [PENJELASAN] Yang secara [KEMUNGKINAN]

[ROCCIPI] usulkan [HIPOTESA] Logis [PEMECAHAN]
mengarah ke

Peraturan : Undang-undang melarang Menyusun ulang undang-undang

pembuangan limbah industri tentang badan pemantau dan
namun tidak mendirikan badan pengumpul bukti lebih lanjut
dengan pedoman yang jelas untuk tentang biaya dan manfaat sosial
memantau dan melaksanakannya.

Kesempatan : Sebagian besar pengelola memiliki Memastikan bahwa badan

kesempatan untuk mematuhi atau pelaksana memang memantau
tidak mematuhi sanksi. dan menghukum tanpa takut para
pelanggar.

Kemampuan : Beberapa pengelola tidak Badan pelaksana bertanggung jawab

mengetahui teknologi untuk untuk memberitahukan kepada para
membuang sampah dengan cara pengelola, membantu perusahaan
lain; dan perusahaan kekurangan memperoleh kredit untuk teknologi.
dana untuk menggunakan
teknologi tersebut apabila memang
para pengelola mengetahuinya.

Komunikasi : Beberapa pengelola tidak Badan pelaksana harus

mengetahui tentang undang- memberitahukan kepada semua
undang yang melarang membuang manajer tentang undang-undang baru.
limbah di sungai.

Kepentingan: Para pengelola berusaha Dengan mengenakan denda,

memaksimalkan keuntungan
perusahaan dimana mereka
mendapat bagian;tidak memiliki
kepentingan dengan air sungai
bersih.
badan pelaksana mengurangi
keuntungan mengubah
kepentingan para pengelola.

47
 Proses : Beberapa pengelola mengambil
keputusan tanpa berkonsultasi
dengan siapapun untuk melanggar
undang-undang;tidak
memasukkan masukan dari
masyarakat dan pekerja dalam
proses pengambilan keputusan
mereka
Undang-undang mengharuskan
diadakannya sidang terbuka, dan
laporan tertulis kepada masyarakat,
pekerja dan pemberi kerja tentang
kebijakan pembuangan limbah di
masa yang akan datang.

Ideologi : Beberapa pengelola tidak percaya Badan pelaksana menginformasikan

bahwa pembuangan limbah akan kepada para pengelola, masyarakat
bahaya mencemarkan sungai Bahaya tentang bahaya pencemaran.
pencemaran air.

Kepustakaan dan praktik pembentukan legislasi juga mengenal metode legislasi,

diantaranya adalah Analisis Dampak Regulasi. Istilah aslinya adalah Regulatory Impact Analysis
dengan akronim RIA. Terjemahan lainnya adalah Analisis Dampak Peraturan, Analisis Pengaruh
Regulasi, dan Analisis Pengaruh Peraturan.
Regulatory Impact Assessment (RIA) adalah sebuah metodologi untuk meningkatkan
mutu peraturan yang sudah ada dan peraturan baru. Metodologi tersebut memberikan peluang
bagi pengguna untuk memeriksa apakah peraturan sudah sesuai dengan kriteria mutu yang
dijabarkan dalam checklist yang dikembangkan dan direkomendasikan oleh OECD. Melalui RIA
akan ditinjau peraturan yang ada dan mengubah prosedur yang birokratif menjadi prosedur yang
smart dengan merumuskan peraturan yang lebih baik sehingga dapat menjadi daya tarik dalam
11
hal investasi bagi sebuah daerah.
Tujuan RIA adalah terciptanya good regulatory governance – tata kelola pemerintahan
yang mengembangkan perumusan peraturan yang efektif, berorientasi pasar, melindungi
lingkungan dan kehidupan sosial. Prinsip-prinsip RIA adalah:
Minimum Efective Regulation. Regulasi bibuat apabila benar-benar diperlukan.
Competitive Neutrality. Netralitas terhadap persaingan dengan menggunakan mekanisme
pasar.

KPPOD, 2013, Panduan Pembuatan Kebij akan (Perda Ramah Investasi), Jakarta: Ford Foundation dan
Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah, hlm. 5.

48
 3. Transparancy & Participation. Transparan dengan pelibatan stakeholder. 12
Secara lebih spesifik, metode RIA merupakan alat untuk mencapai standar internasional
untuk kebijakan berkualitas sebagaimana tercantum dalam OECD checklist sebagai berikut:
Apakah masalah yang dihadapi sudah didefinisikan dengan benar?
Sudahkah tindakan pemerintah diupayakan?
Apakah PPu itu merupakan bentuk terbaik dari tindakan pemerintah?
Apakah ada landasan hukum untuk PPu?
Apa jenjang pemerintahan yang tepat untuk melakukan tindakan ini?
Apakah manfaatnya sesuai dengan biaya yang dikeluarkan?
Apakah distribusi usaha di masyarakat transparan?
Apakah PPu tersebut jelas, dapat dipahami dan mudah diakses oleh pemakai?
Apakah semua pihak yang berkepentingan telah diberi kesempatan untuk menyampaikan
pendapat/pandangan mereka? Bagaimana dapat mencapai kepatuhan?
13
Bagaimana pelaksanaan regulasi tersebut?
Penerapan RIA sebagai sebuah metode yang bertujuan menilai secara sistematis pengaruh
negatif dan positif peraturan perundang-undangan yang sedang diusulkan ataupun yang sedang
14
berjalan, mengikuti langka-langkah seperti pada tabel berikut:

Ida Nurseppy, Paryadi, dan David Ray, 2002, Buku Pedoman Kaji Ulang Peraturan Indonesia,
Balitbang Deperindag, Dinas Perindag Bali, PEG, USAID., hlm. 4-7
13
Emmy Suparmiatun, 2011, Kajian Ringkas Pengembangan Dan Implementasi Metode Regulatory Impact
Analysis (RIA) Untuk Menilai Kebijakan (Peraturan dan Non Peraturan) Di Kementerian PPN/BAPPENAS,
Jakarta: Biro Hukum Kementerian PPN/BAPPENAS, hlm. 5-6. Steve Parker dan Usmanto Njo, 2009, Memajukan
Reformasi Perundang-undangan Di Indonesia Peluang dan Tantangan, Program Peningkatan Daya Saing
SENADA, HLM. 18.
14
Ida Nurseppy, Paryadi, dan David Ray, 2002, Buku Pedoman Kaji Ulang Peraturan Indonesia,
Disampaikan pada Seminar 28 Nopember 2002 Nusa Dua, Provinsi Bali, Kerjasama Balitbang Deperindag, Dinas
Perindag Bali, PEG, USAID, hlm. 7-14.
KPPOD, 2013, Panduan Pembuatan Kebijakan (Perda Ramah Investasi), Jakarta: Ford Foundation dan
Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah, hlm. 5-33.

49
 Tabel 4. Langkah-langkah Penerapan Metode RIA
langkah Uraian

Langkah 1: Untuk menentukan suatu masalah, beberapa hal yang perlu

Perumusan masalah diperhatikan adalah:
atau issue yang  Identifikasi wewenang hukum.
menimbulkan  Pemahaman tentang susunan peraturan.
adanya kebutuhan  Konsultasi dengan stakeholder.
untuk melakukan  Uji definisi masalah yang dapat dilakukan dengan menjawab
pengaturan. pertanyaan-pertanyaan seperti:

Apa yang menyebabkan timbulnya masalah?

Peristiwa apa yang memiliki andil sehingga imbul masalah?

Siapa yang harus menyelesaikan masalah?

Apa motivasi memiliki pihak-pihak yang memiliki andil
sehingga timbul suatu masalah?

Apa karakteristik utama lingkungan yang ikut andil dalam
timbulnya masalah?

Bagaimana publik melihat masalah itu?

Akankah definisi terhadap masalah bermanfaat bagi regulator
untuk dapat mengusulkan suatu regulasi.
Langkah 2: Pertanyaan-pertanyaan yangperlu dijawab untuk dapat
Penentuan tujuan mendefinisikan tujuan dengan mempengaruhi perilaku adalah:
atau sasaran dari  Apakah orang-orang yang terlibat mengerti dan sepakat bahwa
pengaturan. memang ada masalah?
 Apakah mereka mengerti dan mengetahui kontribusinya terhadap
masalah?
 Apakah mereka mengerti dan menerima tujuan pemerintah?
 Apakah mereka mengerti dan menerima apa yang anda inginkan
dari mereka?
 Apakah mereka mampu berperilaku dengan cara tersebut?
 Apakah ada faktor-faktor sosial dan psikologis yang terkait?
Langkah 3: Beberapa pertanyaan yang bisa dij adikan landasan untuk
Identifikasi berbagai mengembangkan alternatif tindakan tersebut, yaitu:
alternatif tindakan  Pilihan-pilihan apa saja yang ada untuk menyelesaikan masalah?
(opsi) untuk  Apakah tindakan Pemerintah benar-benar diperlukan atau ada cara
mencapai lain untuk menyelesaikan masalah?
tujuan dan sasaran  Apabila peraturan diperlukan, apa saja model pilihannya?

tersebut Membuat baru atau merevisi atau do nothing?

Peraturan level nasional atau lokal?
Dalam mengidentifikasi alternatif, mempertimbangkan apakah
terdapat alternatif tindakan selain peraturan (non-regulatory;

50
 alternatif to regulation) yang dapat menyelesaikan masalah yang
dituju.
Yang dimaksud dengan alternatif non peraturan adalah alternatif
tindakan yang tidak memerlukan kerangka peraturan perundang-
undangan seperti UU, PP, dan Perda.
Langkah 4: Checklist untuk tahapan analisis manfaat dan biaya:
Assessment atas  Siapa yang diuntungkan dan dirugikan oleh masing-masing
manfaat dan biaya alternatif regulasi? (publik, swasta, pemerintah, produsen,
(keuntungan dan konsumen, dan lain-lain)
kerugian).  Apa bentuk manfaat yang diterima dan biaya yang ditanggung oleh
masing-masing pihak yang terkena pengaruh diterapkannya
regulasi dan bagaimana masing-masing manfaat dan biaya tersebut
dapat diukur?
 Seberapa besarnya masing-masing manfaat dan biaya tersebut di
atas dibandingkan dengan baseline yang digunakan? (ukuran
kuantitatif atau kualitatif).
 Dengan memperhitungkan seluruh manfaat dan biaya, baik yang
dapat dikuantifi kasi ataupun tidak, apakah manfaat masing-masing
alternatif melebihi biayanya atau sama atau sebaliknya?
 Untuk semua alternatif yang layak (manfaat melebihi biaya)
alternatif mana yang memiliki rasio manfaat biaya yang tertinggi?
Langkah 5: Prinsip-prinsip yang perlu diperhatikan adalah:
Konsultasi dengan  Konsultasi ditujukan untuk mengumpulkan informasi, membangun
para tenaga ahli, kelompok yang memihak untuk menyetujui adanya regulasi, dan
stakeholder dan menyusun laporan yang dapat dipertanggungjawabkan.
publik.  Konsultasi dapat dilaksanakan dalam bentuk beragam, informal
maupun formal (dengar pendapat, komentar, dll).
 Harus direncanakan pada awal RIA.
 Rencana konsultasi harus sudah mengenali pihak-pihak mana
yang akan dilibatkan partisipasinya.
 Prosesnya transparan, dialog berkesinambungan, pro aktif.
Langkah 6: Pertimbangan dalam memilih (screening) alternatif. Pertimbangan
Penentuan opsi yang sering digunakan dalam screening alternatif adalah:
terbaik (yang  Legalitas: apakah pemerintah berhak secara legal untuk melakukan
dipilih). tindakan tersebut? legalitas ini mencakup legal menurut hukum
domestik maupun internasional (misalnya perjanjian WTO).
 Biaya (costs): berapa besar biaya yang harus dikeluarkan (terjadi)
untuk melakukan tindakan tersebut? biaya ini mencakup biaya &
kerugian yang ditanggung oleh pemerintah, konsumen, pelaku
bisnis, dan UKM.
 Dampak terhadap masyarakat: menyangkut seberapa besar
pengaruh dari tindakan tersebut terhadap masyarakat.

51
 Pertimbangan dampak antara lain mencakup: (i) fairness & access
for the poor: apakah masyarakat melihat tindakan tersebut cukup
adil dan tidak menghalangi akses kaum miskin terhadap fasilitas
dasar; (ii) instrusiveness: apakah regulasi terlalu mengganggu
kegiatan masyarakat? (campur tangan pemerintah terlalu besar);
(iii) faktor kesehatan, safety, dan lingkungan hidup: apakah
tindakan tersebutterkait kesehatan, keselematan kerja, dan
pelestarian lingkungan hidup; dan (iv) lingkup: apakah
mempengaruhi sedikit atau banyak orang (penyebaran dampak).
 Visibilitas dan kemungkinan mencapai sasaran: mengukur
seberapa jauh tindakan tersebut dapat membantu pemerintah
mencapai tujuan kebijakan.
 Hambatan terhadap persaingan usaha yang sehat: mengukur
seberapa besar alternatif tersebut mempengaruhi (menghambat)
persaingan usaha.
Langkah 7: Faktor-faktor yangharus dijadikan fokus perhatian dalam perumusan
Perumusan strategi strategi implementasi adalah:
untuk menerapkan  Mekanisme penerapan yang dapat digunakan untuk alternatif
dan merevisi terpilih berdasarkan pada:

kebijakan (strategi Analisis kemungkinan alasan-alasan untuk ketidakpatuhan;

implementasi) Review daftar berbagai kemungkinan mekanisme penerapan
untuk masing-masing alternatif regulasi maupun non-regulasi.
 Efektivitas biaya masing-masing alternatif mekanisme penerapan
yang didasarkan pada:

Tingkat kepatuhan yang dapat diharapkan untuk masing-masing
alternatif mekanisme;

Biaya yang harus ditanggung pemerintah untuk masing-masing
alternatif mekanisme;

Biaya yang harus ditanggung dunia usaha dan konsumen untuk
masing-masing mekanisme.
Beberapa jenis mekanisme yang dapat digunakan untuk mendorong
kepatuhan antara lain: Peringatan secara lisan ataupun tertulis; Sanksi
administratif; pengumuman kepada publik pihak-pihak yang tidak
patuh; pembekuan atau pencabutan izin, dan sanksi pidana.
Selain sanksi di atas, strategi untuk meningkatkan derajat kepatuhan
harus juga mempertimbangkan kemungkinan penggunaan imbalan
dan insentif untuk kepatuhan secara sukarela, seperti penyederhanaan
terhadap perijinan bagi perusahaan yang mempunyai catatan baik
dalam memenuhi berbagai ketentuan; dan pemberian penghargaan
berdasarkan tingginya tingkat kepatuhan.
Sumber:

52
Gambar: Tahapan Analisis Dampak Regulasi

MANFAAT&BIAYAANALISIS

IMPLEMENTASISTRATEGI
MASALAHPERUMUSAN

TUJUANIDENTIFIKASI

TINDAKANALTERNATIF

TINDAKANPEMILIHAN
KONSULTASI PUBLIK
Sumber: Penulis

Keseluruhan uraian mengenai RI menegaskan, Analisis RIA merupakan suatu metode

evaluasi kebijakan publik dan pembuatan kebijakan publik yang dituangkan dalam peraturan
perundang-undangan. Analisis RIA dapat digunakan sebagai metode dalam proses pembuatan
peraturan perundang-undangan, baik mulai dari perencanaan maupun persiapan, yang dapat
didahului dengan pembuatan naskah akademik.

1.5. Penutup

Resume.

Paparan materi di atas menunjukkan bahwa, terdapat beberapa peristilahan yang

digunakan untuk mata kuliah ini, antara lain: Teknik Perundang-undangan, Teknik Perancangan
Peraturan Perundang-undangan, dan UU No. 12 Tahun 2011 menggunakan istilah Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan. Pengertian Perancangan Peraturan Perundang-undangan dikaji
dari perspektif teoritis dengan menghadirkan pendapat L.M. Bakshi, van Apeldoorn, dan Bagir
Manan. Perancangan Peraturan Perundang-undangan pada dasarnya adalah penyusunan
rancangan peraturan perundang-undangan. Namun, sebelum itu harus disertai penyusunan

53
naskah akademik dalam penyusunan rancangan Undang-Undang, dan dapat disertai naskah
akademik dalam penyusunan rancangan Peraturan Daerah.
Selain itu, dideskripsikan pula beberapa teori legislasi yang dapat diterapkan dalam
perancangan peraturan perundang-undangan, misalnya adalah teori yang dikemukakan oleh J.M.
Otto, W.S.R. Stoter & J. Arnscheidt, yang membahas teori pembentukan agenda, teori ideologi
elite, teori politik-biro, dan teori empat lapisan rasionalitas. Ada pula teori legislasi ROCCIPI,
dan Regulatory Impact Assessment (RIA).
Inti dari metodelogi pemecahan masalah ROCCIPI dalam pembentukan peraturan
perundang-undangan adalah dalam rangka perubahan masyarakat yang demokratis yang
berdasarkan pada asas-asas kepemerintahan yang baik (good governance). ROCCIPPI, yang
terdiri 7 kategori, yakni: Rule (Peraturan), Opportunity (Kesempatan), Capacity (Kemampuan),
Communication (Komunikasi), Interest (Kepentingan), Process (Prosese), dan Ideology
(Ideologi). Kategori-kategori ini dapat dipilah menjadi dua kelompok faktor penyebab, yakni
faktor obyektif (yang meliputi: Rule, Opportunity, Capacity, Communication, dan Process) dan
faktor subyektif yang meliputi: Interest dan Ideology.
Regulatory Impact Assessment (RIA) adalah sebuah metodologi untuk meningkatkan mutu
peraturan yang sudah ada dan peraturan baru. Metodologi tersebut memberikan peluang bagi
pengguna untuk memeriksa apakah peraturan sudah sesuai dengan kriteria mutu yang dijabarkan
dalam checklist yang dikembangkan dan direkomendasikan oleh OECD. Melalui RIA akan
ditinjau peraturan yang ada dan mengubah prosedur yang birokratif menjadi prosedur yang
smart dengan merumuskan peraturan yang lebih baik sehingga dapat menjadi daya tarik dalam
hal investasi bagi sebuah daerah.

Latihan.
Sebagai akhir dari bagian Penutup maka, disediakan soal latihan bagi mahasiswa agar
dikerjakan untuk mengetahui capaian pembelajaran. Mahasiswa wajib mengerjakan tugas-tugas
latihan, sebagai berikut:
Apa yang dimaksud dengan Perancangan Peraturan Perundang-undangan?
Bagaimana cara yang efektif mempelajari Perancangan Peraturan Perundang-undangan?

54
 Untuk apa mempelajari Perancangan Peraturan Perundang-undangan?
Teori Legislasi apa yang dapat digunakan melakukan identifikasi masalah dan
mencari penyebab timbulnya masalah?
Bagaimana cara menggunakan Teori Legislasi itu untuk melakukan identifikasi
masalah dan mencari penyebab timbulnya masalah?

1.6. Bahan Bacaan/Rujukan Pengayaan

Aan Eko Widiarto, 2009, Buku Ajar Legislative Dafting, Malang: Setara Press.

Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, op cit.

BagirManan, 1997, “Kebutuhan Teknik Perancangan Perundang-undangan (Legislative

Drafting) bagi Sarjana Hukum, dalam Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1997,
Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung: Alumni.

Ida Nurseppy, Paryadi, dan David Ray, 2002, Buku Pedoman Kaji Ulang Peraturan
Indonesia, Balitbang Deperindag, Dinas Perindag Bali, PEG, USAID.

KPPOD, 2013, Panduan Pembuatan Kebij akan (Perda Ramah Investasi), Jakarta:
Ford Foundation dan Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah.

Laboratorium Hukum Fakultas Hukum Universitas Katolik Parahyangan, 1997,

Keterampilan Perancangan Hukum, Bandung: Penerbit Alumni.

Lampiran II UU 12/2011 berjudul “TEKNIK PENYUSUNAN PERATURAN

PERUNDANG-UNDANGAN”.

M. Solly Lubis, Landasan dan Teknik Perundang-undangan, Bandung: Mandar Maju, 1989.

Rikardo Simarmata, 2002, Pengertian Dasar dan Teknik Perancangan Perundang-

undangan, Resiko Tradisi hukum tertulis, Jakarta: Perkumpulan Untuk Pembaharuan
Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis (HuMa).

Soehino, 1996, Hukum Tata Negara, Teknik Perundang-undangan, Yogyakarta: Liberty.

55