FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP

BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

FEDERAL VERSUS KESATUAN:

SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP BENTUK
NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI
DAERAH

Oleh :

Indah Sari, SH, M.Si

Dosen Tetap Fakultas Hukum Universitas Suryadarma Jakarta.
Aktif di Lembaga Konsultasi dan Bantuan Hukum (LKBH) Fakultas Hukum Universitas Suryadarma dan
Anggota Assosiasi Dosen Seluruh Indonesia (ADI).
Email : (Indah.alrif@gmail.com)
-----------------------------------

Abstrak:

Sebagian besar negara di dunia memilih bentuk negara Federal atau Kesatuan dalam
menyelenggarakan pemerintahan. Pemilihan bentuk negara ini didasarkan kemauan politik, sosial
budaya serta sejarah dari sebuah negara. Masing-masing bentuk negara ini mempunyai kelebihan dan
kelemahan. Negara Kesatuan menitikberatkan penyelenggaraan pemerintahan pada pemerintahan
pusat dan daerah-daerah di propinsi tidak mempunyai otonomi yang luas dalam mengurus daerahnya.
Lain halnya dengan Negara Federal dimana kedudukan Negara Federal dan Negara Bagian sederajat.
Negara Bagian diberikan otonomi yang seluas-luasnya untuk mengurus daerah mereka. Sehingga hal
ini sangat menarik bagi penulis untuk mengkaji lebih dalam, bentuk negara yang bagaimana yang bisa
menjamin terlaksananya otonomi daerah dilihat dalam konteks sejarah perjalanan Bangsa Indonesia.

I. PENGANTAR sehingga pemerintah pusat gagal

menciptakan otonomi daerah.
Wacana perdebatan kenegaraaan
Indonesia sering diwarnai Dimana otonomi daerah itu sendiri
perdebatan dengan munculnya konsep diartikan adalah penyerahan urusan
negara federal yang merupakan solusi pemerintah kepada pemerintah daerah
terbaik dalam menghadapi tuntutan yang bersifat operasional dalam
masyarakat di daerah terhadap pusat, rangka sistem birokrasi pemerintahan.
yang disebabkan adanya kesenjangan Tujuan dari otonomi adalah mencapai
antara pusat dan daerah dalam efektivitas dan efisiensi dalam
masalah perimbangan keuangan, pelayanan kepada masyarakat,
pembangunan, pendidikan dan menumbuhkembangkan daerah dalam
disamping itu juga otonomi yang berbagai bidang, meningkatkan
dijanjikan oleh Undang-Undang pelayanan kepada masyarakat,
belum terealisir sampai ke daerah, menumbuhkan kemandirian daerah

41
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

dan meningkatkan daya saing daerah lainnya dan hubungannya sendiri-

dalam proses pertumbuhan.1 sendiri terhadap Pusat.3
Apakah Negara kesatuan atau Negara Sekarang mari kita kaitkan antara
Federal yang bisa menjamin bentuk negara dengan pelaksanaan
terlaksananya otonomi daerah? otonomi daerah. Titik berat otonomi
Marilah kita melihat lebih dahulu yang diisyaratkan oleh beberapa
perbedaan antara Negara Kesatuan Undang - Undang otonomi daerah
dengan Negara Federal. Sebenarnya yang pernah berlaku di Indonesia
apakah yang di maksud dengan hanyalah lip service belaka. Bahwa
Negara Kesatuan dan Negara Federal sepanjang Indonesia merdeka sejak
tersebut? Dalam Negara Kesatuan tahun 1945 -2014 telah diberlakukan
bahwa kedaulatannya tidak terbagi, delapan Undang-Undang otonomi
atau dengan kata lain kekuasaan daerah. Adapun Undang-undang
pemerintah pusat tidak dibatasi, otonomi daerah yang pernah berlaku
karena konstitusi negara kesatuan di Indonesia tersebut adalah:4
tidak mengakui badan legislatif lain
- Undang-Undang RI Nomor 1
selain dari badan legislatif pusat
tahun 1945
sedangkan dalam Negara Federal
- Undang-Undang RI Nomor 22
bahwa kekuasaan dibagi sedemikian
tahun 1948
rupa sehingga pemerintah federal dan
- Undang-Undang RI Nomor 1
pemerintah negara bagian dalam
tahun 1957
bidang-bidang tertentu adalah bebas
- Undang-Undang RI Nomor 18
satu sama lain.2 Pengertian dari
tahun 1965
Negara Kesatuan yang lain adalah
- Undang-Undang RI Nomor 5
yang disebut dengan Negara Kesatuan
tahun 1974
apabila kekuasaan Pemerintah Pusat
- Undang-Undang RI Nomor 22
dengan Pemerintah Daerah tidak
tahun 1999
sama dan tidak sederajat. Kekuasaan
- Undang-Undang RI Nomor 32
pemerintah pusat merupakan
tahun 2004
kekuasaan yang menonjol dalam
- Undang-Undang RI nomor 23
Negara, dan tidak ada saingan dari
tahun 2014.
badan legislatif pusat dalam
membentuk undang-undang Rasa ketidakadilan antara pemerintah
sedangkan yang disebut dengan pusat dan pemerintah daerah yang
Negara Federal jika kekuasaan itu di ditimbulkan dari praktek kekuasaan
bagi antara Pusat dan Daerah / pemerintah lebih-lebih lagi ketika
Bagian dalam negara itu sedemikian semasa Orde Baru yang telah
rupa sehingga masing-masing daerah menciptakan penyelenggaraan
/ bagian dari negara itu bebas dari pemerintahan yang sentralistik dan
campur tangan satu dengan yang otoritarianistik yang menyebabkan

1
Haw.Widjaja, Penyelenggaraan Otonomi di Indonesia,
(2013), Rajawali Press, Jakarta, hlm.17.
2
Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (2008),
Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm, 269-271.
3
Baca lebih lanjut Moh. Kusnardi dan Bintan
Saragih, Ilmu Negara, (2008), Gaya Media Pratama,
Jakarta, hlm, 207-209.
4
Undang-Undang mengenai Otonomi Daerah yang
pernah berlaku di Indonesia serta perbandingan-
perbandingannya, Blogspot.com, 2014

42
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

daerah tidak mandiri dan sangat III. PEMBAHASAN

tergantung pada pemerintahan pusat.
A. Negara Kesatuan
Permasalahan-permasalahan diatas
Dalam model Negara Kesatuan,
tentu menjadi tantangan bagi Negara
asumsi dasarnya berbeda secara
Indonesia untuk berusaha
diametric dari Negara Federal.
menemukan solusi yang tepat dalam
Formasi Negara Kesatuan
menciptakan keseimbangan antara
dideklarasikan saat kemerdekaan
pusat dan daerah dan bagaimana
oleh para pendiri negara dengan
menghubungkan antara keduanya
mengklaim seluruh wilayahnya
dengan cara yang akan menimbulkan
sebagai bagian dari satu negara.
pembangunan yang lebih efektif lagi.
Tidak ada kesepakatan para
Sehingga beberapa kalangan penguasa daerah, apalagi negara-
menemukan solusi dalam negara, karena diasumsikan
penyelenggaraan negara dalam bentuk bahwa semua wilayah yang
Negara Federal. Yang menjadi termasuk di wilayahnya bukanlah
pertanyaan selanjutnya adalah apakah bagian-bagian wilayah yang
dengan memunculkan konsep Negara bersifat independen.
Federal akan dapat menyelesaikan
Dengan dasar itu, maka negara
permasalahan yang terjadi di
membentuk daerah-daerah atau
Indonesia khususnya dalam
wilayah - wilayah yang kemudian
penyelenggaraan pemerintahan
diberi kekuasaan atau
negara?
kewenangan oleh Pemerintah
Oleh karena itu sangat menarik bagi Pusat untuk mengurusi berbagai
penulis untuk mengkaji permasalahan kepentingan masyarakatnya.5 Di
ini lebih dalam lagi. Disini penulis Indonesia sendiri daerah-daerah
mencoba untuk memulai tersebut dinamakan provinsi.
perbincangan dari konsep negara dan Provinsi-provinsi ini kemudian
mencoba mengkaitkan dengan diberi otonomi, diberi kedaulatan
permasalahan yang terjadi di untuk mengurus rumah
Indonesia khususnya yang berkaitan tangganya sendiri untuk hal-hal
dengan otonomi daerah sampai pada yang sudah ditentukan oleh
akhirnya solusi apa yang terbaik bagi pemerintah pusat. Kedaulatan
Indonesia. atau yang namanya otonomi di
provinsi ini hanyalah otonomi
yang ditentukan.6
II. PERMASALAHAN
Disini diasumsikan bahwa
1. Bagaimakah perbedaan antara negaralah yang menjadi sumber
konsep Negara Kesatuan dan kekuasaan. Kekuasaan daerah
Negara Federal? pada dasarnya adalah kekuasaan
2. Apakah konsep Negara Federal
atau Negara Kesatuan yang dapat 5
Andi A. Mallarangeng & M. Ryaas Rasyid,
menjamin terlaksananya Otonomi dan Federalisme Dalam Buku Federalisme
Otonomi Daerah? Untuk Indonesia, (1999), Jakarta : Penerbit Kompas,
hlm. 18.
6
Ibid., hlm. 25

43
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

pusat yang disentralisasikan, dan Indonesia yang menganut asas

selanjutnya terbentuklah daerah- Negara Kesatuan yang
daerah otonom. Jadi didalam disentralisasikan, maka ada tugas-
negara kesatuan sangat jelas tugas tertentu yang oleh
otonomi daerah adalah wujud pemerintah pusat diserahkan
dari kekuasaan.7 sepenuhnya kepada daerah untuk
diatur dan diurus sendiri,
Di Indonesia sendiri konsep
sehingga menimbulkan hubungan
Negara Kesatuan tertuang dalam
timbal balik yang melahirkan
Undang-Undang Dasar 1945
adanya hubungan kewenangan
Pasal 1 ayat (1), dimana disana
dan pengawasan.
dinyatakan secara tegas bahwa
Indonesia Negara Kesatuan yang
B. Negara Federasi
berbentuk Republik. Penjelasan
lebih lanjut tentang prinsip Untuk mencapai suatu pengertian
Negara Kesatuan dijelaskan apa yang dimaksud dengan
bahwa yang memegang tampuk Negara Federal alangkah lebih
kekuasaan tertinggi atas segenap baik kita membahas terlebih
urusan negara ialah pemerintahan dahulu bagaimanakah proses
pusat tanpa adanya suatu delegasi pembentukan Negara Federal.
atau pelimpahan kekuasaan
Dilihat dari asal-usulnya, kata
kepada pemerintahan daerah
“federasi” berasal dari bahasa
(local government)8.
latin, feodus yang artinya Liga.
Di dalam Negara Kesatuan juga Liga Negara - negara kota yang
terdapat asas bahwa segenap otonom pada zaman Yunani
urusan-urusan negara tidak dibagi kuno dapat dipandang sebagai
antara Pemerintahan Pusat Negara Federal yang mula-mula.
(Central Government) dengan Bentuk modern pemerintahan
Pemerintahan Daerah (Local federal berasal dari pengalaman
Government) sedemikian rupa, konstitusional Amerika Serikat.
sehingga urusan-urusan negara Dapat dikatakan bahwa
dalam Negara Kesatuan tetap pemerintahan federal merupakan
merupakan suatu kebulatan dan salah satu sumbangan sejarah
bahwa Pemegang Kekuasaan ketatanegaraan Amerika Serikat
Tertinggi di Negara ialah terhadap dunia modern.9
Pemerintahan Pusat. Di samping
Model Negara Federal berangkat
itu juga tanggung jawab
dari suatu asumsi dasar bahwa ia
pelaksanaan tugas-tugas
pemerintahan pada dasarnya
9
tetap berada di tangan Lihat Joseph Rudolph., Jr “Federation”.
Dalam International Encyclopedia of Government and
pemerintahan pusat. Akan tetapi Politics. Vol. 1 yang diedit Frank N. Magill.
karena sistem pemerintahan Singapura : Toppan 1996, hlm. 467. Lihat dalam
Syamsul Rizal Panggabean. Komparasi Konsep
Bentuk Negara dan Negara Federasi Dalam
7
Ibid., hlm. 18 Pembangunan Politik di Indonesia. Yang
8
M. Solly Lubis, Pergeseran Garis Politik dan diselenggarakan atas kerjasama FH-UGM
Perundang-Undangan Mengenai Pemerintah Daerah. KRHN.LBKHI dan Augustinus Hutajulu, SH, CN
(1983), Bandung : Alumni, hlm. 8 & Associate. 31 Oktober 1998, hlm. 3.

44
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

dibentuk oleh sejumlah negara sistem federalisme di Amerika

atau wilayah yang independen, Serikat dan Malaysia.10
yang sejak awal memiliki
Jadi melihat dari pembentukan
kedaulatan atau semacam
Negara Federal tersebut kita
kedaulatan pada dirinya masing-
dapat mengambil suatu
masing. Negara-negara atau
pendefinisian bahwa Negara
wilayah-wilayah itu yang
Federal adalah negara yang
kemudian bersepakat membentuk
tersusun dari beberapa negara
sebuah federal. Negara dan
yang semula berdiri sendiri
wilayah pendiri federasi itu
kemudian negara-negara
kemudian berganti status menjadi
mengadakan ikatan kerjasama
negara bagian atau wilayah
yang efektif, tetapi disamping itu,
administrasi dengan nama
negara-negara tersebut masih
tertentu dalam lingkungan
ingin mempunyai wewenang-
federal.
wewenang yang dapat diurus
Dengan kata lain, negara atau sendiri. Jadi, disini tidaklah
wilayah yang menjadi anggota semua urusan diserahkan kepada
federasi itulah yang pada pemerintah gabungannya atau
dasarnya memiliki semua pemerintah federal, tetapi masih
kekuasaan yang kemudian ada beberapa urusan tertentu
diserahkan sebagian kepada yang tetap diurus sendiri.
pemerintahan federal. Biasanya, Biasanya urusan-urusan yang
pemerintahan federal diberi diserahkan oleh pemerintah
kekuasaan penuh dibidang negara-negara bagian kepada
moneter, pertahanan, peradilan, pemerintahan federal adalah
dan hubungan luar negeri. urusan-urusan yang menyangkut
Kekuasaan lainnya cenderung kepentingan semua negara-negara
tetap dipertahankan oleh negara bagian tersebut misalnya urusan
bagian atau wilayah administrasi. moneter, pertahanan, peradilan
Kekuasaan bagian biasanya dan hubungan luar negeri.
sangat menonjol dalam urusan-
Dalam Negara Serikat atau
urusan domestik, seperti
Federal kekuasaan negara terbagi
pendidikan, kesehatan,
antara Negara Bagian dan
kesejahteraan sosial, dan
Pemerintah Federal. Kekuasaan
keamanan masyarakat
asli ada pada Negara Bagian
(kepolisian)
sebagai badan hukum negara
Ringkasnya, pembentukan suatu yang bersifat sendiri-sendiri yang
negara federasi melalui dua secara bersama-sama membentuk
tahap, yaitu tahap pengakuan pemerintahan federal dengan
atas keberadaan negara-negara batas-batas kekuasaan yang
dan wilayah independen dan disepakati bersama oleh negara-
tahap kedua adalah kesepakatan negara bagian dalam Konstitusi
mereka membentuk negara
federal. Ini bisa dilihat dalam 10
Andi A. Mallarangeng & M. Ryass Rasyid.
Op.Cit, hlm. 17-18

45
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

Federal. Urusan pertahanan, politik dan budaya yang

keuangan, dan hubungan luar menyertainya.12

negeri di negara serikat/federal

Tetapi konsep negara federasi ini
selalu ditentukan sebagai urusan
juga mengandung sisi negatif
pemerintahan federal, sehingga
seperti adanya persepsi tentang
dalam praktek Pemerintahan
Negara Federal yang identik
Federal cendrung sangat kuat
dengan anti persatuan dan
kedudukannya. Dalam
kesatuan bangsa, disamping itu
pengalaman abad ke-20 di
juga adanya kekhawatiran bahwa
berbagai negara serikat / federal
negara bagian akan berubah
timbul kecendrungan terjadinya
menjadi negara suku. Menurut
sentralisasi pengelolaan
Sri Soemantri bentuk Negara
kekuasaan negara ke tangan
Federal memiliki kelemahan
pemerintah federal.11
mendasar, yaitu memberi
Adapun beberapa segi positif dari kesempatan kesemua provinsi
konsep Negara Federal antara sebagai daerah otonom untuk
lain, pertama federalisme adalah menikmati hasil sumber daya
strategi yang paling tepat untuk alam daerahnya tanpa
membuka kekuasaan yang pada perlindungan Undang-Undang
masa lalu amat tertutup. Perimbangan Keuangan.13
Masyarakat pada umumnya
Dengan mengkomparasikan dua
mendambakan keterbukaan.
konsep bentuk negara seperti
Banyak mekanisme dan lembaga diatas ada perbedaan yang
demokrasi yang dikembangkan mendapat antara keduanya yaitu
dalam rangka membuka kalau negara federal yang
kekuasaan itu, contohnya adalah memberikan kekuasaan adalah
perwakilan politik. Kedua, negara bagian, sedangkan dalam
federalisme dipandang sebagai Negara Kesatuan Pusat yang
usaha menyeimbangkan memberikan kekuasaan kepada
kekuasan budaya daerah, suku daerah dalam bentuk
atau etnis yang ada dalam suatu disentralisasi atau otonomi.
negara.
C. Permasalahan yang terjadi di
Ketiga, didalam sistem federal,
Indonesia
ada unsur-unsur yang dapat
membantu menghindari 1. Zaman Hindia Belanda
kecenderungan kearah
intensifikasi ketimpangan
ekonomi dan konflik-konflik 12
Syamsul Rizal Panggabean. “Komparasi
Konsep Bentuk Negara Kesatuan dan Negara Federasi
Dalam Pembangunan Politik di Indonesia. “Makalah
disampaikan pada Seminar Nasional Membangun
Indonesia Baru: Suatu Pendekatan Konstitusional
dan politik. Diselenggarakan atas kerjasama FH-
UGM, KHRN, LBKHI, dan Augustinus Hutajulu,
11
Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara SH, CN & Associate, Yogyakarta. 31 Oktober 1998,
Indonesia Pasca Reformasi, (2007), Buana Ilmu hlm. 6-10
13
Populer, Jakarta, hlm. 282-283 Kompas, 31 Agustus 1998.

46
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

Pemerintah Hindia Belanda mendirikan sebuah negara

di wilayah nusantara kesatuan yang bukan
menemukan bentuknya yang merupakan penjumlahan dari
bersifat sentralistik sejak beberapa negara bagian.
tahun 1905. Bentuk
Wacana para pendiri negara
pemerintahan ini telah secara
itupun diyakini oleh sebagian
final mematikan
besar rakyat Indonesia
independensi daerah-daerah,
sebagai acuan nilai dalam
baik dalam konteks
upaya membangun semangat
kehadiran raja - raja lokal
kebangsaan. Maka, strategi
yang sangat tergantung pada
Belanda untuk
pemerintahan Belanda,
mendelegitimasi negara hasil
mulai dari gaji yang mereka
proklamasi 17 Agustus 1945
terima sampai kepada
itu adalah dengan
keputusan - keputusan yang
mendorong lahirnya negara-
mereka ambil maupun dalam
negara diluar formasi UUD
konteks administrasi
1945.14
pemerintahan mereka.
2. Republik Indonesia Serikat
Format ini yang terpelihara
(RIS)
hingga kita
memproklamasikan Pemerintah Belanda yang
kemerdekaan. Dalam berusaha menegakkan
periode antara 1905 hingga kembali kekuasaannya di
1945, pulau-pulau nusantara Indonesia, menciptakan
telah merupakan satu negara-negara bagian dan
kesatuan politik dibawah satuan-satuan kenegaraan
kekuasaan Belanda, dan yang dimaksud untuk
sebentar dibawah kedudukan melumpuhkan status
Jepang. Begitu kuatnya hasil Republik Indonesia yang
penyatuan pulau-pulau dibentuk dengan Proklamasi
nusantara itu, sehingga para 17 Agustus 1945 sebagai
pemuda Indonesia yang Negara Nasional, serta untuk
mendeklarasikan Sumpah memecah belah rakyat
Pemuda tahun 1928 pun Indonesia (politic devide et
menyakini sebagai Satu empira). Usaha Pemerintah
Tanah Air, atau Satu Nusa Belanda itu menghasilkan
yang tidak terbagi-bagi. pembentukan Negara
Pidato Bung Karno dalam Republik Indonesia Serikat
rapat Badan Penyelidik pada tanggal 27 Desember
Usaha-usaha Persiapan 1949 yang terdiri dari 16
Kemerdekaan Indonesia daerah bagian, yaitu tujuh
(BPUPKI) juga menjelaskan negara bagian (Negara
keyakinan ini. Ringkasnya,
semua pendiri negara pada 14
Andi A Mallarangeng & M.Ryaas Rasyid,
waktu itu sepakat untuk 1999. Op.Cit, hlm. 19-20.

47
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

Republik Indonesia, Yogya) federal yang pernah kita

dengan wilayah menurut miliki. Akan tetapi sejarah
status quo yang tercantum membuktikan bahwa umur
dalam persetujuan Renville dari proyek federalisme in
tanggal 17 Januari 1948, sangat pendek. Ia ditolak
Indonesia Timur, Pasundan, justru oleh para pemuda
Jawa Timur, Madura, pejuang di negara-negara
Sumatera Timur dan bagian bentukan Belanda
Sumatera selatan dan tersebut. Kita kemudian
sembilan satuan kenegaraan sepakat kembali kedalam
yang berdiri sendiri, yaitu bentuk Negara Kesatuan.16
Jawa Tengah, Bangka,
Munculnya pemerintahan
Belitung, Riau, Kalimantan
federal pada masa itu
Barat, dan Kalimantan
semata-mata memang
Timur. 15
rekayasa dari Belanda yang
Dengan berdirinya Negara memang tidak menginginkan
Indonesia Serikat ini Indonesia menggunakan
merupakan hasil jerih payah bentuk Negara Kesatuan.
Belanda untuk menunjukkan Dan yang pasti pada saat itu
kepada dunia bahwa republik munculnya konsep
yang kita proklamirkan pada federalisme bukanlah dari
tanggal 17 Agustus 1945 bangsa Indonesia sendiri
sudah runtuh. Ia tidak lagi tetapi dengan pembentukan
memiliki kedaulatan. Ketika Negara Indonesia Serikat
Belanda berkesempatan (RIS) merupakan usaha
memainkan kartunya dalam Belanda untuk memecah
perundingan-perundingan belah rakyat Indonesia
Konferensi Meja Bundar kembali.
(KMB) untuk menyerahkan
kedaulatan kepada 3. Ketegangan Pusat – Daerah
pemerintah bekas jajahan ini, Semasa Orde Lama
mereka bersikukuh mengakui
Semasa pemerinthan Orde
keberadaan negara-negara itu
Lama terdapat empat pilar
sebagai satuan-satuan politik
penjelasan penyebab
yang independen. Karena itu
munculnya pemberontakan
hasilnya adalah
daerah, Amal (1992).17
pembentukan Negara
Republik Indonesia Serikat. Pertama, pemberontakan
Negara proklamasi telah daerah di luar Jawa
direduksi menjadi salah satu dilatarbelakangi oleh
negara dalam serikat itu.
Inilah bentuk pemerintah 16
Andi A. Mallarangeng & . Ryaas Rasyid,
Op.Cit, hlm. 20-21
17
Ichlasul Amal Regional and Central
15
Harun Al Rasyid, Federalisme Mungkinkah Government in Indonesia Politics : West Sumatra And
bagi Indonesia dalam buku Fedelisme Untuk Indonesia. South Sulawesi 1949 – 1979, (1992), Yogyakarta
(1999), Jakarta : Penerbit Kompas, hlm. 5-6 Gajah Mada University Press

48
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

ketimpangan struktur rendah. Disini

ekonomi yang mencolok pemberontakan daerah di
antara Jawa dan luar Jawa. dorong oleh konflik internal
Kekecewaan luar Jawa di militer yang kemudian
bidang ekonomi ini menyatu dengan
diperparah oleh kondisi kepemimpinan sipil dan
politik yang dimonopoli oleh solidaritas cultural.
Jawa yang menipiskan
Keempat, munculnya
harapan luar Jawa untuk
perdebatan tentang dasar
mempengaruhi proses politik
negara dengan adanya
nasional. Partai terbesar
penolakan terhadap
dalam Pemilu 1955 adalah
Pancasila sebagai dasar
PNI berbasis Jawa juga NU
negara. Sejak awal 1950-an
dan PKI berbasis Jawa dan
pertentangan antara para
hanya ada satu partai luar
nasionalis dibawah Soekarno
Jawa yang berpengaruh yaitu
yang secara tegas
Masyumi.
mendukung Pancasila
Kedua, pemberontakan masa dengan Masyumi yang
Orde Lama di dorong oleh mendukung Islam sebagai
kekecewaan tehadap sistem dasar negara semakin tajam.
pemerintahan yang Pertentangan antara
sentralistik yang tidak nasionalis yang menjadi
memberikan raung yang aktor dominan di
memadai terhadap otonomi pemerintahan pusat ini
daerah. Ketika pemerintah dengan Masyumi dengan
pusat mulai berusaha untuk cepat menjadi perseteruan
mengembangkan otonomi antara pusat (Jawa) dan luar
daerah pada tahun 1957 Jawa sesuai dengan peta
dengan lahirnya UU No. geografis basis sosial mereka.
1/1957, ketika itu juga
kekecewaan daerah 4. Ketegangan Pusat – Daerah
memuncak, dan respon Semasa Orde Baru
pemerintah pusat ini sudah
Semasa Orde Baru konsep
terlambat.
Negara Kesatuan mengalami
Ketiga, pengorganisasian berbagai distorsi. Dimana
militer yang berkonsidensi pada masa pemerintahan
dengan pengorganisasian Soeharto kekuasaan hanya
sipil dan menjadi satu ada pada satu tangan.
kesatuan dengan polarisasi Dimana Lembaga
kultur. Profesionalisasi dan Kepresidenan memegang
rasionalisasi organisasi tampuk kekuasaan tertinggi,
militer yang dilakukan oleh ini sebagai konsekuensi logis
militer pusat didikan Eropa dari asas “the concentration of
telah merugikan para militer power and responsibility upon
daerah yang berpendidikan the president” sehingga

49
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

sentralisasi kekuasaan pada eksistensi politik lokal yang

periode ini sangat dominan telah lama berakar di
dan disamping itu juga masyarakat (Schiller 1996).
diadakannya uniformitas Hal ini semakin efektif
struktur pemerintahan. melalui keterlibatan militer
Penyeragaman dan dalam day to-day politik yang
sentralisasi diberlakukan secara intens menumbuhkan
terhadap infra struktur suasana ketakutan (baik
tingkat lokal. Sentralisasi represi ideology maupun fisik)
politik dan ekonomi tersebut di kalangan komunitas
menyebabkan otonomi politik yang berusaha
daerah dikebiri dan menolak dominasi pusat.18
menimbulkan politik
otoritarian. Pengalaman Mekanisme sentralistis
traumatik Orde Lama yang semacam ini terus berlanjut
rawan terhadap bahaya karena disebabkan oleh dua
integrasi nasional hal. Pertama, pada tingkat
menyebabkan Pemerintahan nasional, elit politik pembuat
Orde baru menjalankan keputusan tidak mempunyai
otonomi daerah dengan basis politik lokal sama
setengah hati dan jauh dari sekali, kekuatan eksekutif
apa yang dicita-citakan, nasional hanyalah pada
otonomi daerah dijadikan tangan Soeharto saja yang
sarana untuk menciptakan menjadi aktor tunggal dalam
legitimasi bagi Pemerintah pentas politik nasional tidak
Pusat untuk bertindak secara berakar dari bawah, dan
otoriter. bahkan tidak membutuhkan
dukungan politik dari
Elit pemerintahan lokal masyarakat untuk
hanyalah sekedar kelangsungan kekuasaan
kepanjangan tangan politik mereka. Kedua, pada
Pemerintah Pusat di daerah tingkat daerah, masyarakat
yang diberi kekuasaan besar politik lokal teralienasi dari
untuk melakukan maneuver mekanisme politik yang telah
politik untuk menunjukkan sepenuhnya ternasionalisasi.
pengabdiannya ke pusat. Bahkan juga, arena politik
Kebijakan ini bisa dilihat lokal telah dimonopoli oleh
dalam substansi UU No. 5 orang pusat yang ada di
Tahun 1974 tentang Pokok- daerah. Oleh karena itu
pokok Pemerintahan di praktis tidak ada penolakan
Daerah. Dengan kata lain yang memadai dari daerah
dalam Era Orde baru ini terhadap kebijakan yang
telah terjadi proses sangat bisa kepentingan
negaraisasi (state formation)
secara luar biasa dan 18
Pratikno (1999) UNISIA No.39/XXII/III,
berupaya menisbikan hlm. 72-73

50
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

pusat tersebut. Dengan kata menunjukkan pemerintahan

lain, secara ringkas bisa yang otoriter sebelumnya
dikatakan bahwa berbagai (Orde Baru). Di samping itu
sosok bias pusat dalam juga pemerintahan Habibie
distribusi sumber daya politik tidak bisa menciptakan citra
dan ekonomi yang baru bahwa
berlangsung selama 32 tahun pemerintahannya anti Orde
adalah produk dari sebuah Baru disebabkan Habibie
rejim, yaitu sebuah sistem sendiri tidak bisa
politik yang otoritarian yang memperkarai otoritarianisme
membangun legitimasi Soeharto dan kroni -kroninya
politiknya melalui sehingga menimbulkan
sentralisasi serta monopoli ketidakpercayaan
sumber daya politik dan masyarakat kepada
ekonomi secara nasional.19 pemerintahan Habibie.
Dengan munculnya krisis
5. Politik Pasca Soeharto
legitimasi dan berimbas ke
(Zaman Reformasi)
krisis kepercayaan pada
Ketika pada tanggal 21 Mei pemerintahan Habibie,
1998 Soeharto lengser dari mendorong bagi daerah-
tampuk kepemimpinannya daerah untuk lebih mendesak
saat itu pulalah suatu sistem Habibie agar lebih membuka
pemerintahan yang kran demokrasi dan Hak
otoritarian berakhir dan Asasi Manusia termasuk
naiklah Habibie ke puncak untuk melakukan peninjauan
pimpinan nasional yang mau terhadap keberadaan status
tidak mau Habibie berusaha Timor-Timur yang memang
untuk membangun sudah menjadi sorotan
pemerintahan yang legitimit internasional.
melalui proses politik yang
demokratis disamping Akhirnya pemerintahan
menghadapi krisis ekonomi Habibie melaksanakan
yang berkepanjangan dan referendum di Timor - Timor
berusaha juga untuk dan berimplikasi bagi
melakukan agenda-agenda kemerdekaan Timor - Timor.
reformasi. Tapi sayang sekali Banyak pihak mengatakan
dalam menjalankan ini hal ini menjadi motivasi bagi
semua Habibie mengalami daerah-daerah yang merasa
kesulitan, disebabkan oleh dianaktirikan dalam
krisis legitimasi yang pembagian kue nasional
berimplikasi pada krisis untuk menuntut adanya
kepercayaan. Pemerintah suatu pembaharuan terhadap
Habibie tidak bisa hubungan pusat dan daerah.
Diskursus otonomi seluas-
luasnya, federalisme, bahkan
19
Ibid, hlm. 73-74

51
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

merdeka nyaring terdengar di terhadap penggunaan dana

daerah-daerah yang kaya yang telah dialokasikan ke
akan sumber daya alamnya daerah.
seperti Aceh, Irian jaya,
Kedua, sistem politik
Riau, Ambon dan
nasional harus dibangun
Kalimantan Timur.
berdasarkan mekanisme
Pemberontakan daerah pada
demokrasi diatas pilar-pilar
pasca Soeharto disebabkan
politik lokal yang kuat.
oleh akumulasi ketertekanan
Artinya, representasi politik
daerah semasa Orde baru
tingkt nasional perlu
yang memang menutup
mencerminkan perwakilan
rapat-rapat moneter,
wilayah yang dipilih secara
peradilan, pertahanan dan
demokratis oleh rakyat
hubungan luar negeri.
daerah. Demokrasi di tingkat
Otonomi daerah ini harus
lokal menjadi suatu
dijalankan secara konsekuen
keharusan agar desentralisasi
dan tidak setengah hati.
tidak membawa implikasi
Untuk itu perlu adanya otoritarianisme di tingkat
konsep baru dalam lokal. Pengembangan
membangun hubungan demokrasi lokal ini sekaligus
karakter pusat - daerah. : untuk memindahkan
orientasi politisi lokal dan
Pertama, pusat harus
ketaatan terhadap elit politik
menghentikan kebijakan
nasional kepada ketaatan
sentralistis dan keseragaman
kepada masyarakat daerah. 20
struktur administrasi di
daerah dan memberikan Ketiga, otonomi yang
kebijakan desentralisasi yang diberikan oleh pemerintahan
lebih besar kepada daerah- pusat adalah otonomi yang
daerah. Oleh karena itu mandiri dalam bingkai
pengembangan desentralisasi Negara Kesatuan Republik
dan otonomi daerah lebih Indonesia yang maksudnya
ditekankan pada strategi dan adalah kebebasan yang dapat
kebijaksanaan pembangunan menjamin kemandirian
dan mendistribusikan dalam rangka
bantuan pembangunan mengembangkan kebebasan
secara proporsional menurut bagi daerah. Disamping itu
kriteria yang rasional, sesuai juga disebabkan oleh
kondisi, potensi serta ketimpangan pembangunan
masalah-masalah yang antara Jawa dan luar Jawa
dihadapi daerah yang dimana Jawa terus
bersangkutan. Disamping itu mengalami percepatan
juga memberikan ruang pembangunan.
gerak yang lebih besar
kepada daerah untuk 20
Pratikno (1999).UNISIA. 39/XXII/III,
mengambil keputusan hlm.76

52
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

Pemberlakuan undang- Ketiga, Undang-Undang

undang Otonomi daerah nomor 23 tahun 2014
pasca reformasi sudah adapun dasar dikeluarkan
diberlakukan tiga undang- Undang-Undang ini adalah
undang dimulai tahun 1999 bahwa penyelenggara
dengan dikeluarkannya pemerintah daerah diarahkan
pertama, Undang-Undang untuk mempercepat
Nomor 22 tahun 1999 terwujudnya kesejahteraan
tentang otonomi daerah yang masyarakat melalui
pada intinya menjelaskan peningkatan pelayanan,
bahwa sistem pemerintah pemberdayaan dan peran
Negara Kesatuan RI serta masyarakat serta
menurut UUD 1945 dan peningkatan daya saing
memberikan kekuasaan daerah dengan
kepada daera untuk memperhatikan prinsip
menyelenggarkan otonomi demokrasi, pemerataan
daerah.21 keadilan dan kekhasan
daerah dalam sistem negara
Kedua, pada tahun 2004
NKRI.23
muncul UU RI no 32 tahun
2004, UU ini berisikan
IV. SOLUSI PEMECAHAN
bahwa pemerintahan daerah
PERMASALAHAN
mengatur dan mengurusi
sendiri urusan pemerintah Ada perbedaan yang mendasar bagi
menurut asas otonomi dan merebaknya isu federalisme di
tugas pembantuan diarahkan Indonesia ketika terbentuknya
untuk memepercepat Republik Indonesia Serikat dan
terwujudnya kesejahteraan tuntutan daerah-daerah pada saat ini.
masyarakat melalui Ketika pada tahun 1949 proyek
peningkatan, pelayanan, federalisme memang merupakan
pemberdayaan dan peran rekayasa dari Belanda yang ingin
serta masyarakat, serta memecah belah Indonesia dan
peningkatan daya saing tuntutan itu tidak berasal dari
daerah dengan Indonesia sendiri. Pada saat ini
memperhatikan prinsip wacana federalisme memang berasal
demokrasi, pemerataan, dari tuntutan berbagai daerah di
keadilan, keistimewaan dan Indonesia. Ada anggapan bahwa
kekuasaan suatu daerah dengan bentuk Negara Federal
dalam sistem Negara daerah-daerah bisa lebih mandiri dan
Kesatuan Republik tidak bergantung dengan pusat. Maka
Indonenesia.22. solusi satu-satunya adalah membentuk
Negara Federasi di Indonesia.

21
Lihat lebih lanjut Undang-Undang Nomor 22
tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah.
22 23
Lihat Undang-Undang RI Nomor 32 Tahun 2004 Lihat lebih lanjut Undang-Undang RI Nomor 23
tentang Pemerintah Daerah tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah.

53
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

Banyak para penggagas federalism bawah kepentingan yang bersifat

tidak mempunyai konsep yang jelas nasional. 24
dan secara detail federalisme yang
Keempat, semasa Orde Baru
bagaimana yang akan diterapkan di
sentralisasi kekuasaan dipertahankan
Indonesia, mereka hanya membahas
secara refresif oleh militer baik melalui
garis-garis besarnya saja. Sedangkan
kelembagaan-kelembagaan
federalisme itu sendiri sangat variatif
teritorialnya (Kodam sampai Koramil)
dan tidak bisa kita membuat
maupun operasi-operasi tempurnya
generalisasi konsep federalisme di
(Daerah Operasi Militer). Kini sudah
Indonesia melihat kondisi historis,
saatnya mengurangi keterlibatan
sosial-kultur, politik, dan geografis di
militer dalam pendekatan keamanan
negara kita.
territorial dan juga fungsi militer
Menurut penulis sendiri dengan sebaiknya diarahkan secara
melihat kondisi yang objektif masing- professional yaitu dengan
masing daerah saat ini dan juga dari menjalankan fungsi-fungsi militer
perjalanan sejarah Indonesia tawaran tanpa memasuki lingkungan sipil.
bentuk negara federal belum tepat
untuk diterapkan dan permasalahan di
Indonesia bukan terletak dari bentuk V. KESIMPULAN
negara apakah itu Negara Kesatuan
Munculnya berbagai tuntutan untuk
atau Negara Federasi. Solusi terbaik
meninggalkan bentuk Negara
bagi Indonesia sendiri saat ini adalah
Kesatuan dan beralih kepada bentuk
bagaimana mengakomodasi
Negara Federal disebabkan reaksi
kepentingan - kepentingan daerah
sentralisme yang berlebihan dan
dengan memberikan otonomi seluas-
adanya ketimpangan penbangunan
luasnya kepada daerah dalam bentuk
antara Jawa dan luar Jawa semasa
Negara Kesatuan Indonesia dan
Orde Lama dan Orde baru. Ketika
hanya empat hal yang bisa dilakukan
angin reformasi bergulir saat itulah
oleh Pemerintah Pusat yaitu:
berbagai daerah semakin keras untuk
pembangunan daerah atas dasar
menuntut kemandirian daerah bahkan
otoritas dan keleluasaan yang
sampai menuntut pembentukan
diberikan oleh pusat kepada daerah.
negara federal dan yang lebih
berbahaya lagi sebagian daerah ingin
Agar bandul kebebasan berotonomi
membentuk negara sendiri.
tidak terlepas begitu jauh mengarungi
dasar negara kesatuan, diperlukan Untuk menentukan Indonesia
pengikat kesatuan yaitu pengawasan. memilih bentuk negara federasi
Antara kemandirian otonomi dan tidaklah semudah dibayangkan,
pengawasan merupakan satu kesatuan karena banyak berbagai hal yang
yang tidak dapat dipisahkan. Agar memang harus dipertimbangkan
otonomi tidak menciptakan suatu
keadaan anarkis maka harus selalu 24
Willian O Hat (Et.Al). Introduction to the Law
ada cara - cara pengendalian yang of Local Government and Administration. Butterworths.
London 1973. Lihat Juga Bagir Manan, “Politik
menempatkan kebebasan tersebut di Hukum Otonomi Daerah Sepanjang Peraturan
Perundang-undangan Pemerintah Daerah” Makalah
Dalam Seminar Nasional.

54
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

terutama ketika kita mencoba Haw. Widjaja, Penyelenggaraan

menelaah kembali kepada proses Otonomi Daerah, (2013), Jakarta, Rajawali
pembentukan republik ini. Press.
Dimana para founding father kita telah
Ichlasul Amal (1992) Regional and
bersepakat membentuk Negara
Central Government in Indonesia Politics :
Kesatuan. Disamping itu proses
West Sumatra And South Sulawesi 1949 –
perjalanan sejarah telah membuktikan
1979. Yogyakarta Gajah Mada University
bahwa proyek federalisme tidak
Press.
relevan bagi sosial budaya Indonesia.
Jimly Asshiddiqie, (2007), Pokok-Pokok
Sebenarnya bagi penulis sendiri
Hukum Tata Negara Indonesia Pasca
permasalahan bukan terletak bahwa
Reformasi, Jakarta, Buana Ilmu Populer..
kita harus memilih negara federasi
dalam menghadapi gejolak-gejolak Joseph Rudolph., Jr “Federation”.
yang terjadi di daerah saat ini. Karena Dalam International Encyclopedia of
apapun bentuk negara kalau Government and Politics. Vol. 1 yang diedit
pemerintah sendiri tidak mempunyai Frank N. Magill. Singapura : Toppan
kemauan untuk memberi kemandirian 1996, hlm. 467.
yang luas pada daerah, maka tidak
M. Solly Lubis. (1983). Pergeseran
ada artinya proyek federalisme yang
Garis Politik dan Perundang-Undangan
dilontarkan oleh beberapa
Mengenai Pemerintah Daerah. Bandung :
penggagasnya. Saatnya pemerintah
Alumni.
mulai melaksanakan politik
akomodatif untuk menciptakan Miriam Budiardjo, (2008), Dasar-Dasar
hubungan antara pemerintah pusat Ilmu Politik, Jakarta Gramedia Pustaka
dan pemerintah daerah secara Utama.
proporsional dan menciptakan
Moh. Kusnardi, Bintan R Saragih
kemandirian daerah dalam mengurus
(2008), Ilmu Negara, Jakarta, Gaya Media
rumah tangganya sendiri.
Pratama.
Pratikno, (1999), Unisia No
DAFTAR PUSTAKA 39/XXII/III

Andi A. Mallarangeng & M. Ryaas Syamsul Rizal Panggabean.

Rasyid, (1999) Otonomi dan Federalisme “Komparasi Konsep Bentuk Negara Kesatuan
dalam buku Federalisme Untuk Indonesia, dan Negara Federasi Dalam Pembangunan
Jakarta : Penerbit Kompas. Politik di Indonesia. “Makalah disampaikan
pada Seminar Nasional Membangun
Bagir Manan, “Politik Hukum Otonomi
Indonesia Baru: Suatu Pendekatan
Daerah Sepanjang Peraturan Perundang-
Konstitusional dan politik.
undangan Pemerintah Daerah” Makalah
Diselenggarakan atas kerjasama FH-
Dalam Seminar Nasional. UGM, KHRN, LBKHI, dan Augustinus
Harun Al Rasyid. (1999). Federalisme Hutajulu, SH, CN & Associate,
Mungkinkah bagi Indonesia dalam buku Yogyakarta. 31 Oktober 1998
Fedelisme Untuk Indonesia. Jakarta :
Penerbit Kompas

55
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015
 FEDERAL VERSUS KESATUAN: SEBUAH PROSES PENCARIAN TERHADAP
BENTUK NEGARA DALAM MEWUJUDKAN OTONOMI DAERAH

Willian O Hat (Et.Al). Introduction to

the Law of Local Government and
Administration. Butterworths. London 1973.
Undang-Undang RI Nomor 22 Tahun
1999 tentang Pemerintah Daerah.
Undang-Undang RI Nomor 32 Tahun
2004 tentang Pemerintah Daerah.
Undang-Undang RI Nomor 32 Tahun
2014 tentang Pemerintah Daerah
Blogspot.com/2014/05/ UU mengenai
otonomi daerah yang pernah berlaku di
Indonesia serta perbandingannya

II. S
O
L
U
S
I

P
E
M
E
C
A
H
A
N

P
E
R
M
A
S
A
L
A
H
A

56
Jurnal Ilmiah Hukum Dirgantara – Fakultas Hukum Universitas Suryadarma | Volume 5 No.2, Maret 2015