HUKUM PENGADAAN TANAH

HAK MENGUASAI NEGARA DAN KAITANNYA

DENGAN PENGADAAN TANAH BAGI KEPENTINGAN
UMUM

Oleh : Iqbal Alkhair Saady

1810111107

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS ANDALAS

2019
 BAB I

PENDAHULUAN

1. Latar Belakang

Di bidang pertanahan, hak menguasi negara mempunyai persoalan yuridis,

yakni tidak diperintahkan oleh UUD 1945 untuk diatur dalam undang-undang.Di
dalam UUD 1945 sebelum amandemen, 2 kata ‘dikuasai oleh negara’terdapat didalam
Pasal 33Ayat (2) dan Ayat (3). Pasal 33 Ayat (2) menentukan bahwa “Cabang-cabang
produksi yang penting bagi Negara dan yangmenguasai hajat hidup orang banyak
dikuasai oleh Negara”. Sedangkan Pasal 33 ayat (3) menentukan bahwa “Bumi dan
air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan
dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”.Namun tidak adatafsir
yangsecara khusus menjelaskanmakna “dikuasai oleh negara” baik di dalam Batang
Tubuh maupun didalam Penjelasan UUD 1945. Demikian juga setelah
amandemen,3tidak ada tafsir yang secara khusus menjelaskan mengenai makna
“dikuasai oleh Negara”.

Sejarah terbentuknya pasal 33 ayat 3 UUD 1945, berawal pada saat R

Soepomo melontarkan didepan sidang BPUPKI pada tanggal 31 Mei 1945 yang
diakhir pidatonya tentang Negara integralistik. Dinyatakan bahwa, Dalam Negara
yang berdasar integralistik berdasar persatuan, maka dalam lapangan ekonomi akan
dipakai sistem “Sosialisme Negara” (Staats Socialisme). Perusahaan-perusahaan yang
penting akan diurus oleh Negara sendiri. pada hakekatnya Negara yang akan
menentukan dimana, dimasa apa, perusahaan apa yang akan diselenggarakan oleh
pemerintah pusat atau oleh pemerintah daerah atau yang akan diserahkan pada suatu
badan hukum privat atau kepada seseorang, itu semua tergantung dari pada
kepentingan Negara atau kepentingan rakyat seluruhnya. Begitupun tentang hal tanah,
pada hakekatnya Negara yang menguasai tanah seluruhnya. Tambang-tambang yang
penting untuk Negara akan diurus oleh Negara sendiri.1

Menurut Erwiningsih bahwa kekuasaan negara atas tanah sangatlah mudah

diberikan penafsiran “tunggal” sesuai dengan keinginan penguasa, sedangkan masih

1
Muhammad Bakri, Hak Menguasai Tanah Oleh Negara: Paradigma Baru Untuk Reformasi
Agraria(Yogyakarta, Cetakan I, 2007), 35.
banyak peraturan perundangundangan yang harus dijabarkan untuk pelaksanaan
ketentuan pokok dalam UUPA.2

Menurut Triana bahwa asas hak menguasai oleh Negara sebenarnya memiliki
semangat pengganti asas ‘domein verklaring’ yang berlaku pada masa kolonial
belanda, yang ternyata hanya memberikan keuntungan pada pemerintahan kolonial
belanda pada masa itu.6Asas domein verklaringtercantum di dalam Agrarisch Besluit
(Staatsblad 1870 Nomor 118) sebagai aturan pelaksana AgrarischWet (AW 1870).
Secara gramatikal,“Domein” berarti wilayah atau tanah milik negara dan “verklaring”
berarti pernyataan. Jadi, “Domen Verklaring” artinya penyataan bahwa suatu tanah
yang tidak dapat dibuktikan pemiliknya dianggap sebagai tanah negara.7Tujuan dari
Domain Verklaring ini adalah ingin mengusai tanah adat yang tidak ada bukti yang
tertulis, sehingga akan sulit dibuktikan dan dapat dikuasai oleh Pemerintah Belanda .

2. Rumusan Masalah

1. apa yang dimaksud dengan hak menguasai negara

2. apa kaitannya dengan pengadaan tanah demi kepentingan umum

2
Winahyu Erwiningsih, Pelaksanaan Pengaturan Hak Menguasai Negara atas Tanah Menurut UUD
1945 (Jurnal Hukum No. Edisi Khusus Vol. 16 Oktober 2009), 120
 BAB II

PEMBAHASAN

A. Makna Dikuasai Negara

Salah satu hal yang masih menjadi perdebatan mengenai Pasal 33 UUD 1945
adalah tercantum didalam ayat (3) mengenai pengertian “hak penguasaan negara” atau
ada yang menyebutnya dengan “hak menguasai negara”. Sebenarnya ketentuan yang
dirumuskan dalam Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945 tersebut sama persisnya
dengan apa yang dirumuskan dalam Pasal 38 ayat (2) dan ayat (3) UUDS 1950,
sehingga ada anggapan bahwa hal itu merupakan cerminan nasionalisme ekonomi
Indonesia.

Dengan demikian negara mempunyai legitimasi yang sangat kuat untuk

menguasai tanah, air, ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung di
dalamnya.

Secara yuridis hak menguasai Negara diatur di dalam Pasal 2 Ayat (2) UUPA,
yakni memberi wewenang untuk:3

1. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan

pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;

2. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orangorang dengan

bumi, air dan ruang angkasa,

3. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orangorang dan

perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Di dalam penjelasan UUPA dideskripsikan bahwa “ Adapun, kekuasaan

Negara yang dimaksudkan itu mengenai semua bumi, air dan ruang angkasa, jadi baik
yang sudah dihaki oleh seseorang maupun yang tidak.”

Namun demikian lebih lanjut di dalam penjelasan UUPA dideskripsikan

bahwa “Kekuasaan Negara mengenai tanah yang sudah dipunyai orang dengan

3
Indonesia, Undang Undang, Undang Undang Nomo 5 Tahun 1960, (Lembaran Negara Tahun 1960
Nomor104; Tambahan Lembaran Negara Nomor 2043), Pasal 2 Ayat (2)
sesuatu hak dibatasi oleh isi dari hak itu, artinya sampai seberapa Negara memberi
kekuasaan kepada yang mempunyai untuk menggunakan haknya sampai disitulah
batas kekuasaan" Negara tersebut,” dan

“Kekuasaan Negara atas tanah yang tidak dipunyai dengan sesuatu hak oleh
seseorang atau pihak lainnya adalah lebih luas dan penuh. Dengan berpedoman pada
tujuan yang disebutkan diatas Negara dapat memberikan tanah yang demikian itu
kepada seseorang atau badanhukum dengan sesuatu hak menurut peruntukan dan
keperluannya, misalnya hak milik, hak-guna-usaha, hak guna-bangunan atau hak
pakai atau memberikannya dalam pengelolaan kepada sesuatu Badan Penguasa
(Departemen, Jawatan atau Daerah Swatantra) untuk dipergunakan bagi pelaksanaan
tugasnya masing-masing (pasal 2 ayat 4). Dalam pada itu kekuasaan Negara atas
tanah-tanah inipun sedikit atau banyak dibatasi pula oleh hak ulayat dari kesatuan-
kesatuan masyarakat hukum, sepanjang menurut kenyataannya hak ulayat itu masih
ada”.

B. Konsep Negara dapat Memiliki Tanah

Negara dapat melakukan hubungan hukum seperti perseorangan dengan

manusia pemiliknya. Hubungan hukum negara dengan tanah masuk kategori benda
atau tanah yang dipergunakan bagi umum (res publicae). Dengan demikian, jalan
umum adalah milik negara. Beberapa alasan dikemukakan: Pertama, adanya
hubungan hukum khusus antara negara dengan tanah-tanah yang masuk kategori res
publicae in publico usu, yang merupakan penyimpangan dari res publicae in
patrimonio (benda-benda yang menjadi kekayaan masyarakat umum); Kedua,
kekuasaan hukum yang dijalankan negara terhadap tanah khususnya yang
dipergunakan oleh umum, mempunyai isi yang sama dengan kekuasaan yang
dilakukan negara terhadap tanahtanah lain yang digunakannya secara tidak terbatas.
Isi kekuasaan ini memiliki karakter yang sama dengan kekuasaan dalam milik
perseorangan di dalam hukum perdata; Ketiga, tanah yang dipergunakan untuk
kepentingan pekerjaan pelayanan umum seperti bangunan kantor pemerintah,
termasuk res publicae in publico usu sehingga menjadi milik negara”.
Dengan demikian, pengertian milik negara tidak saja berdasar wewenang yang
ditentukan menurut hukum, melainkan juga meliputi kompetensi dengan kemampuan
memikul hak dan kewajiban negara dengan demikian dipandang sebagai pribadi
hukum yang sama dengan manusia alamiah

C. Pengertian dan Batasan Kepentingan Umum

Salah satu persoalan yang selalu dihadapi berkaitan perlaksanaan pengadaan

tanah untuk kepentingan umum adalah menentukan titik keseimbangan antara
kepentingan umum dan kepentingan pribadi di dalam pembangunan.4 Pembahasan
mengenai prinsip-prinsip kepentingan umum dalam pengadaan tanah untuk
pembangunan menjadi penting dengan adanya ‘persepsi’ yang sama antara
pemerintah dan masyarakat yang tanahnya diambil, diharapkan akan meniadakan atau
paling tidak mengurangkan frekuensi konflik dalam pengadaan tanah untuk
kepentingan umum ini.

Pengertian kepentingan umum sejauh ini belum dapat memberikan suatu

definisi yang baku, hanya sekedar hakikat dari kepentingan umum dapat dikatakan
untuk keperluan dan kepentingan khalayak atau tujuan sosial yang luas. Walau
bagaimanapun, rumusan yang demikian masih terlalu umum dan tidak ada
batasannya.

Pada abad ke duapuluh, pengadilan-pengadilan meninggalkan standar yang

“digunakan oleh masyarakat” yang sempit itu, dan kembali ke standar “kemanfaatan
umum” yang luas. Sejauh ini pengertian “digunakan untuk umum” telah sinonim
dengan pengertian “kemanfaatan umum”, karena itu beberapa konstitusi kerajaan
negeri menggunakan istilah kegunaan dan kemanfaatan umum, walaupun beberapa
pengadilan masih mensyaratkan bahwa masyarakat dapat menggunakan fasilitas
tersebut.5

Menurut John Salindeho, kepentingan umum adalah sebagai kepentingan

bangsa dan negara serta kepentingan bersama dari rakyat, dengan memperhatikan
4
A.A. Oka Mahendra, Menguak Masalah Hukum, Demokrasi dan Pertanahan, Sinar Harapan, Cetakan
Pertama, Jakarta, 1996, hlm. 256.
5
Munir Fuady, Hukum Bisnis dalam Teori dan Praktik, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1999, hlm. 205-
206.
aspek-aspek sosial, politik, psikologi, dan Hankamnas atas dasar asas-asas
Pembangunan Nasional dengan mengindahkan Ketahanan Nasional serta Wawasan
Nusantara. 6

Di Indonesia, pengertian kepentingan umum diatur di dalam Peraturan

Presiden (Perpres) No. 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Perlaksanaan
Pembangunan Untuk Kepentingan Umum yang kepentingan umum dimaknai sebagai
‘kepentingan sebahagian besar lapisan masyarakat’. Kegiatan-kegiatan yang
dimaksudkan sebagai kepentingan umum dalam Pasal 5 Peraturan Presiden ini
dilaksanakan oleh pemerintah dan pemerintah daerah yang dijabarkan ke dalam 21
jenis kegiatan.

Pengertian kepentingan umum yang didefinisikan secara tidak memadai itu

pada gilirannya menyebabkan penjabaran daftar kegiatan kepentingan umum menjadi
tidak jelas. Dari 21 daftar kepentingan umum, sebahagian kegiatan menimbulkan
suatu tanda tanya besar apakah layak disebut sebagai kepentingan umum. Rumah
sakit umum dan pusat kesehatan masyarakat banyak didirikan hanya untuk konsumsi
kalangan tertentu yang sangat terbatas. Secara eksplisit tentu saja tidak dinyatakan,
akan tetapi biaya yang sangat mahal adalah indikasi yang sangat jelas pembuktiannya.

Makna kepentingan umum sebagai kepentingan sebahagian besar masyarakat

dapat diartikan sebaliknya bahwa kepentingan sebahagian kecil masyarakat bukanlah
kepentingan umum. Besar atau kecil suatu masyarakat adalah tetap sebagai sebagian
dari suatu negara dan tidak dapat dipisahkan apalagi bersangkutan dengan kegiatan
pembangunan yang pada hakekatnya adalah untuk menyejahterakan masyarakat
secara keseluruhan.

Pendefinisian itu akan menimbulkan suatu kemungkinan terjadinya

pengabaian terhadap hak-hak masyarakat yang minoritas, sebagaimana dijelaskan
oleh Wikipedia berikut: “….The public interest is a crucial, if ill-defined, concept in
much political philosophy... It should be noted that it is also possible that in some
cases advancing the public interest will hurt certain private interes. This risks the
“tyranny of the majority” in any democracy, since minorities’ interest may be

6
0 John Salindeho, Masalah Tanah dalam Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta, 1988, hlm. 40.
overidden. On the other hand we are all a minority in some capacity - thus, protection
of minority rights arguably becomes part of the public interest”.7

Sementara itu ukuran kuantitatif “sebahagian besar lapisan masyarakat” itu

menimbulkan satu pertanyaan dalam skala apakah sebahagian besar itu? Apakah
berskala nasional, provinsi atau negeri, kabupaten atau kota (bandar) atau
ukuranukuran lain? Bukankah ukuran-ukuran tersebut bersifat relatif sehingga
menimbulkan multi tafsiran yang akan membingungkan masyarakat dan para
pengambil kebijakan itu sendiri.

D. Perubahan Konsep Kepentingan Umum dalam Pengadaan tanah

Di Indonesia juga pengertian kepentingan umum telah mengalami beberapa

perubahan konsep dan pengertian. Perubahan itu dapat dilihat dari beberapa peraturan
yang telah dilakukan. Hak-hak atas tanah tidak bersifat mutlak, tetapi bersifat relatif
(terbatas) yaitu untuk kepentingan umum, negara dapat melakukan pengambilan hak
atas tanah dengan memberi ganti rugi yang layak kepada pemegang haknya. Dasar
hukum pengambilan hak atas tanah termuat dalam Pasal 18 UUPA yang berbunyi
seperti berikut : “Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan negara
serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan
memberi ganti kerugian yang layak, dan menurut cara yang diatur dengan undang-
undang”.

Menurut Pasal 18 tersebut, tatacara pengambilan hak atas tanah diatur dalam
bentuk undang-undang. Oleh karena itu, maka dibuat undang-undang yang mengatur
tentang pengambilan hak atas tanah yaitu, Undang-Undang No. 20 Tahun 1961
tentang Pengambilan hak-hak Atas Tanah Dan Benda-benda yang Ada di Atasnya.

Undang-undang tersebut, tidak mendefinisikan secara jelas tentang makna

kepentingan umum. Kepentingan umum diidentikkan dengan kepentingan bangsa dan
negara, kepentingan bersama rakyat dan kepentingan pembangunan.8

Penjelasan atas Undang-Undang No. 20 Tahun 1961 menyatakan:

7
"Public Interest” Diakses Oktober 2007
8
Pasal 1 UU No. 20 Tahun 1961
….Oleh karena kepentingan umum harus didahulukan dari kepentingan
perseorangan, maka jika tindakan yang dimaksudkan itu memang benar-benar untuk
kepentingan umum, dalam keadaan yang memaksa yaitu jika jalan musyawarah tidak
dapat membawa hasil yang diharapkan, haruslah ada kuasa pada pemerintah untuk
mengambil dan menguasai tanah yang bersangkutan. Pengambilan itu dilakukan
dengan cara mengadakan pengambilan hak sebagai yang dimaksudkan dalam Pasal
18 Undang-undang Pokok Agraria tersebut di atas… .9

Hubungan pengambilan hak atas tanah dengan kepentingan umum adalah

sangat jelas bahwa suatu pengambilan hak atas tanah hanya dibenarkan karena alasan
kepentingan umum disertai adanya ganti kerugian yang layak.46 Tanpa adanya klausa
kepentingan umum suatu pengambilan hak atas tanah atau suatu kegiatan yang
dianggap sebagai suatu pengambilan hak atas tanah tidak dibenarkan.

Penjelasan Pasal 1 menyatakan bahwa oleh karena pengambilan hak itu

merupakan tindakan yang sangat penting, karena mengakibatkan pengurangan hak
seseorang, maka yang memutuskannya adalah Pejabat Eksekutif yang tertinggi, yaitu
Presiden. Pada tanggal 3 Mei 2005, dikeluarkan Peraturan Presiden (Perpres) No. 36
Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Perlaksanaan Pembangunan Untuk
Kepentingan Umum. Keputusan Presiden tersebut mendefinisikan kepentingan umum
sebagai kepentingan sebahagian besar masyarakat. Kegiatan-kegiatan yang
dimaksudkan kepentingan umum dalam Pasal 5 Pepres ini dilaksanakan oleh
Pemerintah dan Pemerintah Daerah yang dijabarkan ke dalam 21 jenis kegiatan.

9
Penjelasan Pasal 1, UU No. 20 Tahun 1961.
 BAB III

PENUTUP

1. Kesimpulan

1. Hak Menguasai Negara di bidang pertanahan adalah hak yang diberikan kepada
Negara untuk :

a. Pengaturan (regelendaad)

1) mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan

pemeliharaan bidang pertanahanHak-hak yang mengenai pengaturan peruntukan
tersebut dijabarkan dalam berbagai produk peraturan dan perundang-undangan
lainnya, dalam bidang-bidang seperti :

a) Penatagunaan tanah

b) Pengaturan Tata ruang

c) Pengadaan tanah untuk kepentingan umum

2) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang

dengan tanah.Hak-hak yang mengenai pengaturan hubungan hukum tersebut
dijabarkan dalam berbagai produk peraturan dan perundang-undangan lainnya,
dalam bidangbidang seperti:

a) Pembatasan jumlah bidang dan luas tanah yang boleh dikuasai (landreform)

b) Pengaturan hak pengelolaan tanah

3) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan

perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai tanah.

b. Mengadakan kebijakan (beleid) bidang pertanahan,

c. Tindakan pengurusan (bestuursdaad) bidang pertanahan,

d. Pengelolaan (beheersdaad) bidang pertanahan,

e. Pengendalian,yakni pemberianarahan, bimbingan, supervisi, pelatihan, perizinan,
sertifikasi, bantuan teknis, penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan,
serta penyuluhan,

f. Pengawasan (toezichthoundensdaad) bidang pertanahan, yakni kegiatan

pemantauan dan evaluasi agar sesuai dengan peraturan perundang-undangan,
termasuk melakukan tindakan korektif dan penegakan hukum.

2. Hak Menguasai Negara dapat dilimpahkan ke Pemerintah Daerah

DAFTAR KEPUSTAKAAN
UNDANG-UNDANG

Undang Undang Dasar 1945

Indonesia, Undang Undang, Undang Undang Nomo 5 Tahun 1960, (Lembaran

Negara Tahun 1960 Nomor104; Tambahan Lembaran Negara Nomor 2043)

Indonesia, Undang Undang,Undang-undang Nomor 5 Tahun 1967 tentang Ketentuan-

ketentuan Pokok Kehutanan

Indonesia, Undang Undang,Undang Undang Nomor 11 tahun 1974 tentang Pengairan.

Indonesia, Undang Undang,Undang Undang Nomor 4 Tahun 2009

BUKU

Abdurrahman, Masalah Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah, Pembebasan Tanah Dan

Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum
Di Indonesia, (Edisi Revisi), PT.Citra Aditya Bakti, Bandung, 1996.

Bakri,Muhammad,Hak Menguasai Tanah Oleh Negara: Paradigma Baru Untuk

Reformasi Agraria (Yogyakarta, Cetakan I, 2007)

Erwiningsih,Winahyu, Pelaksanaan Pengaturan Hak Menguasai Negara atas Tanah

Menurut UUD 1945 (Jurnal Hukum No. Edisi Khusus Vol. 16 Oktober 2009)

Harsono, Boedi, Hukum Agraria Indonesia : Sejarah Pembentukan Undang-Undang

Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, jilid 1, edisi revisi, Ctk. ketujuh,
Djambatan Jakarta, 1997