Buruknya kinerja sistem pendidikan secara umum1, pemerintah Indonesia

memperkenalkan program sertifikasi guru yang ambisius pada tahun 2007. Alasan utama dari
program tersebut adalah kesadaran bahwa guru telah gagal dalam menghasilkan siswa yang
mampu secara akademis. Guru Indonesia memiliki kompetensi keseluruhan yang rendah
dibandingkan dengan pekerjaan lain di Indonesia dan dengan guru di negara tetangga. Guru
dengan pendidikan minimal S1 dan berstatus pegawai tetap diperbolehkan mengikuti
program sertifikasi seiring dengan pentahapan program.
Periode yang dipertimbangkan dalam penelitian ini, guru hampir pasti lulus dari
program begitu guru masuk. Guru bersertifikat menerima dua kali lipat gaji pokok. Karena
ada sekitar 2,6 juta guru honorer pada tahun 2008, komitmen fiskal dan administrasi untuk
program sertifikasi sangat besar. Memang, program sertifikasi guru di Indonesia merupakan
salah satu yang terbesar di dunia.
Program sertifikasi guru dilembagakan di Indonesia pada tahun 2005 sebagai salah
satu komponen reformasi pendidikan berskala besar. Program ini merupakan puncak dari
beberapa upaya peningkatan kualitas guru. Meskipun partisipasinya bersifat sukarela, semua
guru Indonesia bersedia untuk berpartisipasi mengingat tingkat insentif yang tinggi. Guru
bersertifikat menerima kenaikan gaji 100% di atas gaji pokok mereka. Program ini pertama
kali digulirkan pada tahun 2006, implementasinya secara luas dimulai pada tahun 2007
karena belum adanya dasar hukum yang mengatur pelaksanaan sertifikasi guru. Pada tahun
2007 saja, sekitar 183.000 guru telah disertifikasi. Pada tahun 2009, sekitar 553.000 guru
telah disertifikasi.
Program sertifikasi tahun 2007–2010 sebagian besar mengandalkan tinjauan
portofolio. Portofolio adalah kumpulan dokumen yang menunjukkan kegiatan yang telah
dilakukan oleh seorang guru. Dokumentasi terdiri dari bukti dalam empat bidang kompetensi:
pedagogik, pribadi, sosial, dan profesional. Seorang guru yang memenuhi syarat yang
ditunjuk untuk proses sertifikasi harus menyusun portofolionya sesuai dengan format yang
telah ditetapkan. Evaluator eksternal kemudian menilai portofolio. Evaluator memutuskan
apakah portofolio lengkap dan dalam kualitas yang memuaskan (lulus), tidak lengkap (dan
dengan demikian pemohon harus melengkapi portofolio), lengkap tetapi tidak memuaskan
(gagal), lengkap tetapi guru yang bersangkutan membutuhkan pelatihan tambahan (gagal),
dan lengkap tetapi guru tidak memenuhi syarat untuk mengikuti sertifikasi. Penilaian tersebut
dapat dilihat sebagai mekanisme penyaringan untuk memisahkan mereka yang memenuhi
standar dari yang tidak.
 Karena keterbatasan sumber daya, program sertifikasi tidak dapat dilaksanakan
sekaligus. Implementasinya dilakukan secara bertahap mulai tahun 2007 dengan tujuan agar
semua guru dalam jabatan (guru yang dipekerjakan dengan kontrak tetap sebelum 30
Desember 2015) tersertifikasi pada tahun 2015. Pemerintah menetapkan jumlah maksimum
guru yang dapat disertifikasi dalam tahun tertentu, disebut kuota, berdasarkan anggaran yang
dialokasikan.
Proses sertifikasi itu sendiri memakan waktu sekitar satu tahun untuk diselesaikan
dari pemilihan peserta hingga transfer insentif. Dengan demikian, dampaknya dapat diukur
setelah guru-guru tersebut disertifikasi dan menerima remunerasi; itu untuk yang sudah
tersertifikasi sampai dengan tahun 2008. Pada paragraf berikut akan saya uraikan aturan
penugasan untuk proses sertifikasi pada tahun 2007 dan 2008.
Kriteria kelayakan untuk mengikuti proses sertifikasi adalah menyelesaikan
setidaknya gelar sarjana atau diploma empat dan memiliki status pekerjaan tetap. Biasanya,
jumlah guru yang memenuhi syarat melebihi kuota yang dialokasikan. Pemerintah kemudian
memperkenalkan aturan untuk memprioritaskan guru yang memenuhi syarat. Guru yang
memenuhi syarat diberi peringkat berdasarkan kriteria berikut: (a) pengalaman; (b) umur; (c)
peringkat karir; (d) beban mengajar (berdasarkan jam per minggu); (e) tugas tambahan,
seperti kepala sekolah, wakil kepala sekolah, kepala laboratorium, kepala perpustakaan, dll.
Mulai sekarang aturan ini saya sebut sebagai aturan peringkat. Penentuan prioritas mengikuti
teknik yang disebut urutan leksikografis. Karena pengalaman adalah kriteria prioritas
pertama, guru yang paling berpengalaman diberi peringkat tertinggi (peringkat nomor satu).
Guru berpengalaman berikutnya diberi prioritas kedua (peringkat nomor dua). Hanya ketika
ada ikatan dalam pengalaman bertahun-tahun, guru yang lebih tua lebih disukai (usia adalah
kriteria prioritas kedua). Mereka yang memiliki pengalaman dan usia yang sama kemudian
diurutkan berdasarkan jenjang karir dan seterusnya. Memecahkan semua ikatan yang
mungkin dengan aturan peringkat, setiap guru memiliki peringkat unik, yang menandai posisi
relatifnya terhadap semua guru dalam kategori yang sama.
Simulasi penugasan guru berbasis aturan ke dalam proses sertifikasi dapat mengatasi
masalah pemilahan dan bias seleksi dari praktik penugasan guru yang sebenarnya. Penugasan
yang disimulasikan adalah penyaringan yang akan berlaku jika peraturan benar-benar
dipatuhi. Penugasan berbasis aturan adalah bagian deterministik dari penugasan yang
dikenakan kepada semua guru. Di kabupaten yang memenuhi aturan, bagian deterministik
dari penugasan digunakan untuk menugaskan sebagian besar guru yang memenuhi syarat
untuk sertifikasi. Karena bagian deterministik tidak dapat dimanipulasi (karena berbasis
aturan), tugas yang disimulasikan tidak berkorelasi dengan karakteristik guru yang tidak
teramati.
Efek sertifikasi pada hasil siswa dan guru sebagian besar kasus secara statistik tidak
signifikan. Satu pengecualian adalah efek apakah seorang guru mengambil pekerjaan
tambahan selain mengajar pada tahun 2011. Seorang guru yang bersertifikat pada tahun
2007/2008 memiliki kemungkinan 30%–40% lebih kecil untuk memiliki pekerjaan tambahan
selain mengajar pada tahun 2011, tetapi tidak pada tahun 2009. signifikansinya hilang karena
jumlah pengamatan yang lebih sedikit membuat efeknya lebih sulit dideteksi. Bukti ini
mungkin menunjukkan bahwa efek sertifikasi memerlukan waktu untuk muncul, setidaknya
pada apakah seorang guru mengambil pekerjaan tambahan selain mengajar.
Pengaruh guru bersertifikat terhadap nilai ujian siswa yang diukur pada tahun 2009
dan 2011. Semua perkiraan menunjukkan bahwa memiliki guru bersertifikat tidak
meningkatkan hasil belajar siswa yang diukur dengan tes standar. bahwa tidak ada bukti yang
kuat bahwa guru yang bersertifikat memiliki kinerja yang lebih baik dalam ujian guru dan
memiliki kehadiran yang lebih baik. Kesimpulan ini berlaku bahkan ketika menyelidiki efek
lintas jenis kelamin (hasil tidak ditampilkan) dengan memperkirakan model untuk sampel
perempuan dan laki-laki secara terpisah.
Penting untuk disebutkan bahwa efek yang teridentifikasi adalah efek total rata-rata
dari potensi peningkatan sumber daya manusia guru karena mengikuti proses sertifikasi dan
efek kenaikan gaji.29 Karena saya hanya mengandalkan satu variasi eksogen, sayangnya
tidak mungkin memisahkan kedua efek ini. Selanjutnya, karena semua guru yang ditugaskan
dalam program sertifikasi akhirnya menerima sertifikat, program ini tidak dapat dilihat
sebagai alat penyaringan untuk mengidentifikasi guru yang berkualitas. Namun, proses
sertifikasi dan kriteria kelayakan berpotensi dimodifikasi oleh pembuat kebijakan jika praktik
saat ini terbukti tidak efektif. Makalah ini menunjukkan bahwa di beberapa wilayah terukur,
guru bersertifikat tidak memiliki kinerja yang lebih baik daripada mereka yang tidak
memiliki sertifikat.
Pemerintah memperkenalkan uji kompetensi awal (Uji Kompetensi Awal/UKA)
sebagai bagian dari proses sertifikasi pada Februari 2012. proses sertifikasi tahun 2012–2014.
Alur kegiatan sertifikasi dari tahun 2012 hingga 2014 secara umum hampir sama. Guru yang
memenuhi syarat memilih terlebih dahulu jalur sertifikasi, mengingat kuota yang dibatasi
untuk setiap jalur. Peserta dalam metode portofolio dan sertifikasi langsung mengumpulkan
dokumen untuk dinilai dan diverifikasi oleh asesor. Guru yang memilih PLPG dan yang gagal
portofolio dan metode sertifikasi langsung mengikuti uji kompetensi awal. Mereka yang lulus
ujian menjadi peserta program pelatihan guru. Guru lulusan PLPG, penilaian portofolio, dan
metode sertifikasi langsung mendapat sertifikat.
Hasil penelitian ini tidak dapat memberikan jawaban pasti atas pertanyaan yang
banyak diperdebatkan tentang apakah sertifikasi mengarah pada prestasi siswa yang lebih
baik dan kualitas guru secara keseluruhan. Saya menyarankan bahwa dengan metode yang
diusulkan dalam makalah ini dan database administrasi, kami berpotensi dapat
menggambarkan gambaran yang lebih lengkap tentang dampak sertifikasi. Selanjutnya,
heterogenitas efek sertifikasi dapat diukur karena jumlah observasi yang sangat besar dalam
basis data administrasi guru, berbeda dengan kasus dalam penelitian ini dimana heterogenitas
tidak dapat diperiksa mengingat terbatasnya jumlah observasi pada sampel tahap kedua.