BENTUK NEGARA DAN PEMERINTAHAN

12.1. Pendahuluan
Pada perkuliahan yang keenam ini akan dipaparkan mengenai bentuk-
bentuk negara serta bentuk pemerintahan yang ada, juga perbedaan antara
bentuk negara dan bentuk pemerintahan. Ada berbagai teori tentang bentuk
negara dan pemerintahan dimana ada yang membagi menjadi 2 (bipartite
classification) dan ada juga yang membagi menjadi 3 (tripartite
classification). Selain itu pembagian bentuk negara dan pemerintahan juga
ada yang berdasarkan pada jumlah serta sifat pemerintahan apakah
merupakan pemerintahan yang baik/ideal atau tidak..

12.2. Capaian Pembelajaran dan Indikator Capaian

Setelah berdiskusi tentang materi ini mahasiswa diharapkan memahami
dan mampu membedakan antara bentuk negara dan pemerintahan yang ada.
Keberhasilan capai pembelajaran tersebut akan ditentukan berdasarkan
indikator capaian bahwa, mahasiswa diharapkan mampu:
a. Memahami perbedaan bentuk negara dan bentuk pemerintahan.
b. Menguraikan jenis-jenis bentuk negara/bentuk pemerintahan yang ada.
c. Memahami bentuk negara/pemerintahan yang negara Indonesia.

12.3. Pengertian Bentuk Negara dan Bentuk Pemerintahan

Penyajian materi akan diawali dengan pengertian bentuk negara dan bentuk
pemerintahan, serta dilanjutkan dengan pendapat para ahli tentang bentuk
negara/bentuk pemerintahan yang ada.
Negara sebagai suatu organisasi kekuasaan mempunyai bentuk
(vorm), yang disebut sebagai bentuk negara (staatvorm, forme de staat).
Di dalam negara terdapat penyelenggara negara, yakni pemerintahan
negara. Pemerintahan negara juga mempunyai bentuk, yang disebut dengan
bentuk pemerintahan (regeringsvorm, forme de gouvernement). 195 Para

195
Pantja Astawa dan Suprin Na‟a, Op Cit,hlm.91
166 Ilmu Negara
penulis di bidang kenegaraan berbeda pendapat mengenai bentuk negara
dan pemerintahan. Di satu pihak, berpendapat bahwa bentuk negara dan
pemerintahan sama. Keduanya bercampur, sehingga tidak dapat dibedakan.
Perbedaannya hanya terletak pada istilah saja. Para pemikir seperti Plato,
Aristoteles, Polybios, Thomas van Aquinas, dan R. Kranenburg merupakan
penganut paham tersbut. Di pihak lain, N. Machiavelli, G. Jellinek, Hans
Kelsen, L. Duguit, dan Otto Koellreutter menyatakan bahwa bentuk negara
berbeda dengan bentuk pemerintahan. Sementara itu, C.F. Strong (Inggris)
dan R.M. Mac Iver (Amerika) memiliki pandangan tersendiri, berdasarkan
pada kriterianya masingmasing dalam menentukan bentuk negara maupun
bentuk pemerintahan. Perbedaan antara bentuk negara dan bentuk
pemerintahan dapat dilihat dari sudut pandang terhadap negara. Dari sadut
pandang sosiologis (in sein genzheit), negara dipandang secara keseluruhan
sebagai suatu bangunan negara. Dari sudut pandang sosiologis maka
pembicaraannya adalah tentang “bentuk negara”. Selain itu negara juga
dipandang dari segi strukturnya atau isinya ( in seine struktur), yang disebut
dengan sudut pandang yuridis. Dari sudut pandang yuridis maka
pembicaraannya adalah tentang “bentuk pemerintahan”.196
Sedangkan menurut Jimly Asshiddiqie 197 ada perbedaan antara
bentuk negara dengan bentuk pemerintahan, keduanya memiliki konsep
yang berbeda. Jika yang dibicarakan adalah bentuk negara berarti bentuk
organ atau organisasi negara itu sebagai suatu keseluruhan, dan jika yang
dibahas bukan bentuk organnya melainkan bentuk penyelenggaraan
pemerintahan atau bentuk penyelenggaraan kekuasaan maka istilah yang
lebih tepat dipakai adalah bentuk bentuk pemerintahan. Istilah ini juga
berbeda dengan sistem pemerintahan yang menyangkut pilihan sistem
pemerintahan parlementer, presidensiil atau campuran.
Menurut Jimly Asshiddiqie198 perbedaan antara
bentuk pemerintahan dan sistem pemerintahan adalah:

196
Padmo Wahyono dalam Max Boli Sabon, Op Cit, hlm.142
197
Jimly Assidiqie, 2006, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,
Sekretariat Jenderal dan Kepanitraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta,hlm.258
198
Ibid,hlm 259
167 Ilmu Negara
 1. Bentuk pemerintahan bersifat statis, berkenaan dengan bentuknya
(vormen) sedangkan sistem pemerintahan bersifat dinamis.
2. Dalam bentuk pemerintahan kata “pemerintahan” lebih luas
pengertiannya karena mencakup seluruh cabang kekuasaan,
dedangkan pada sistem pemerintahan, kata “pemerintahan” lebih
sempit pengertiannya karena mencakup cabang eksekutif saja.
Selanjutnya dikatakan bahwa perbincangan tentang bentuk negara
terkait pilihan bentuk negara kesatuan (unitary state, eenheidsstaat), bentuk
negara serikat (federal,bons-staat), atau bentuk konfedarisi (confederation
–staten bond). Sedangkan perbincangan mengenai bentuk pemerintahan
berkaitan dengan; bentuk kerajaan (monarki) dan bentuk republik.
Sementara itu menurut Grabowsky bentuk negara berkaitan
dengan dasar-dasar negara, susunan, dan tertib suatu negara berhubungan
dengan organ tertinggi dalam negara itu dan kedudukan masing-masing
organ itu dalam kekuasaan negara.199
Urgensi mempelajari bentuk negara dan pemerintahan adalah untuk
lebih mengetahui distribusi kekuasaan dalam negara kedalam wujud
kewenangan (bevoegheid) serta dapat diketahui mekanisme pemerintahan,
berikut cara pengisian jabatan-jabatan dalam suatu negara.

12.4. Klasifikasi Bentuk Negara dan Bentuk Pemerntahan

Pembagian tentang bentuk negara secara tradisional, umumnya
membagi bentuk negara menjadi 3 yakni: Monarchi, Aristokrasi, dan
Demokrasi. Pembagian menjadi 3 bentuk ini disebut dengan tripartite
classification.Tokohnya antara lain Plato, Aristoteles, Polybios dan
Thomas Aquinas. Selain itu ada juga yang membagi bentuk negara menjadi
dua, yang disebut dengan bipartite classification. Bentuk negara terbagi
menjadi Monarchi dan Republik. Tokohnya antara lain: Niccolo
Macchiavelli. Menurut Jimly Asshiddiqie 200 yang disebut bentuk negara

199
F Isjwara, Op Cit, hlm.184.
200
Jimly Assidiqie,2007, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Pasca
Reformasi, Bhuana Ilmu populer,Jakarta, hlm.277

168 Ilmu Negara

atau “ staatsvormen”, pada masa sekarang menyangkut pilihan antara
kerajaan (monarki) atau Republik, namun dalam sejarah dikenal pula
bentuk khalifah seperti Turki, dan kekaisaran seperti di Jepang.
Arti kata Monarki (atau Kerajaan) berasal dari bahasa Yunani monos yang
berarti satu, dan archein yang berarti pemerintah. Monarki merupakan
sejenis pemerintahan yang dipimpin oleh seorang penguasa monarki.
Monarki atau sistem pemerintahan kerajaan adalah sistem tertua di dunia.
Pada awal abad ke-19, terdapat lebih 900 tahta kerajaan di dunia, tetapi
menurun menjadi 240 dalam abad ke-20. Sedangkan pada dekade
kedelapan abad ke-20, hanya 40 takhta saja yang masih ada. Dari jumlah
tersebut, hanya empat negara mempunyai penguasa monarki yang mutlak
dan selebihnya terbatas kepada sistem konstitusi.201
Sedangkan kata Republik berasal dari kata
“republicae”(res+publicae), yang mengandung arti hak atau kepentingan
rakyat. Istilah ini sebenarnya sudah ada sejak jaman Romawi yang berasal
dari istilah latin. Istilah republik baru dipakai sejak jaman Plato, yang mana
sebenarnya buku Plato sendiri berjudul asli Plolitea, namun dalam arti
modern istilah tersebut berarti republik, yang berarti bersangkut paut
dengan kepentingan umum (rakyat). 202 Konsep republik telah digunakan
sejak berabad lamanya dengan republik yang paling terkenal yaitu Republik
Roma, yang bertahan dari 509 SM hingga 44 SM. Di dalam Republik
tersebut, prinsip-prinsip seperti anualiti (memegang pemerintah selama satu
tahun saja) dan "collegiality" (dua orang memegang jabatan ketua negara)
telah dipraktikkan. Dalam zaman modern ini, ketua negara suatu republik
biasanya seorang saja, yaitu Presiden, tetapi ada juga beberapa
pengecualian misalnya di Swiss, terdapat majelis tujuh pemimpin yang
merangkap sebagai ketua negara, dipanggil Bundesrat, dan di San Marino,
jabatan ketua negara dipegang oleh dua orang.203

201
https://id.wikipedia.org/wiki/Monarki
202
Jimly Assidiqie,Ibid.hlm.279
203
ttps://id.wikipedia.org/wiki/Monarki
208
ibid
169 Ilmu Negara
 Penyebutan Kepala negara mempunyai gelar berbeda di negara yang
berbeda sesuai dengan bentuk negara tersebut. Untuk negara yang
berbentuk Monarki terdapat penyebutan antara lain:208
1. Ratu (ArabSaudi, Swaziland, Thailand, Britania Raya, Maroko,
Spanyol);
2. Emir (Kuwait, Qatar);
3. Kaisar (Jepang);
4. Pangeran (Monako);
5. Haryapatih (Luksemburg);
6. Sultan (Brunei, Oman);
7. Yang di Pertuan-agong (Malaysia); 8. Paus (Vatikan).
Berbeda dengan negara yang berbentuk kerajaan, dalam negara
yang berbentuk Republik, kepala negaranya disebut Presiden atau dengan
istilah lainnya, seperti contoh Presiden Amerika, China, dan Indonesia yang
menunjukkan bahwa negara tersebut berbentuk Republik.
Terkait pengangkatan kepala negara, dalam negara yang berbentuk
monarki pengangkatan kepala negara dilakukan melalui garis keturunan,
sedangkan dalam negara yang berbentuk Republik pengangkatan kepala
negaranya tidak berdasarkan keturunan. Yang dapat diangkat sebagai
kepala negara dalam negara yang berbentuk monarki, adalah berbeda-beda
antara negara yang satu dengan negara lainnya. Sebagai contoh misalnya di
Negara Inggris dan Belanda maka yang dapat diangkat sebagai kepala
negara anak tertua raja/ratu baik laki ataupun perempuan, yang disebut king
atau queen. Di Jepang kepala negaranya adalah kaisar, dan yang diangkat
sebagai kaisar adalah anak laku-laki tertua.204
Kepala negara dinegara demokratis dipilih secara demokratis pula, yakni
melalui pemilihan secara langsung oleh rakyat maupun tidak langsung atau
melalui badan perwakilan.
Pendapat beberapa sarjana lainnya tentang bentuk negara, dengan bentuk
ideal dan bentuk merosotnya antara lain:
1. Plato.

204
Ibid,hlm.278
170 Ilmu Negara
 Mengemukakan ada Lima (5) bentuk negara sesuai dengan sifatsifat
tertentu negara. yaitu:
a. Aristokrasi,adalah bentuk negara yang pemerintahannya dipegang
para cerdik pandai yang dalam menjalankan pemerintahannya
berpedoman pada keadilan.
b. Timokrasi,dalam timokrasi tindakan penguasa dilaksanakan dan
ditujukan untuk kepentingan penguasa sendiri .
c. Oligarki, adalah pemerintahan negara yang dipegang oleh
orangorang kaya yang mempunyai kecendrungan untuk lebih kaya
lagi.
d. Demokrasi, adalah bentuk negara yang pemerintahannya dipegang
oleh rakyat dengan mengutamakan kepentingan umum.
e. Tyrani, adalah bentuk negara yang pemerintahannya dipegang oleh
satu orang saja dan berhasrat agar tidak ada pesaing bagi dirinya
dalam kekuasaan negara,.
2. Aristotles.
Membagi bentuk negara berdasarkan jumlah orang yang memerintah dan
sifat pemerintahannya. Berdasarkan pada jumlah yang memegang
kekuasaan, maka pemerintahan dapat dilakukan oleh satu orang, beberapa
orang atau banyak orang. Pemerintahan yang dilakukan oleh satu orang
disebut Monarki atau Tirani. Pemerintahan yang dilakukan oleh beberapa
orang atau sedikit orang disebut Aristokrasi atau Oligarki. Sedangkan
pemerintahan yang dilakukan oleh banyak orang disebut Polity atau
Demokrasi.

Kemudian dari segi sifat atau kualitas pemerintahan maksudnya

apakah pemerintahan itu baik atau buruk/merosot. Sifat pemerintahan
tersebut tergantung pada indikator apakah pemerintahan ditujukan untuk
kepentingan umum – orang banyak yakni kesejahteraan rakyat ataukan
untuk kepentingan yang memerintah saja. Karena itu, dari segi sifat,
terdapat bentuk pemerintahan yang baik atau ideal, dan bentuk
pemerintahan yang buruk atau merosot dari yang baik.

171 Ilmu Negara

 Klasifikasi bentuk pemerintahan yang dikemukakan oleh
Aristoteles diilustrasikan dengan tabel di bawah ini.
NO. BENTUK JUMLAH ORANG SIFAT
NEGARA YG PEMERINTAHAN
MEMERINTAH
1. Monarchi Satu Orang Baik/ideal
2. Tyrani Satu Orang Buruk/Pemerosotan
3. Aristokrasi Beberapa Orang Baik/Ideal
4. Oligarchi Beberapa Orang Buruk/Pemerosotan
5. Polity Rakyat Baik/Ideal
6. Demokrasi Rakyat Buruk/Pemerosotan

3. Polybios.
Polybios menggambarkan bentuk negara sebagai suatu siklus (Polybios
Cicle), dimana dikemukakan bahwa bentuk negara yang tertua adalah
Monarchi, kemudian berubah menjadi tyrani, dan dari tyrani kemudian
berubah menjadi Aristokrasi. Aristokrasi mengalami kemerosotan menjadi
oligarki. Oligarki kemudian berubah menjadi demokrasi, dan selanjutnya
demokrasi berubah menjadi okhlorasi, yakni pemerintahan oleh rakyat
gembel sebagai bentuk kemrosotan dari demokrasi.
Siklus Polybios tersebut diilustrasikan dengan agram lingkaran di bawah
ini.

172 Ilmu Negara

 Sarjana yang membagi bentuk negara menjadi dua (2) antara lain:
1. Niccollo Machiavelli.
Dalam bukunya Il Principe, Machiavelli membagi bentuk negara
menjadi dua yaitu : Monarchi dan Republik.
a. Monarchi, berasal dari kata Yunani Monos yang berarti “satu” dan
archaein yang berarti “memerintah atau menguasai”. Karenanya
monarchi adalah bentuk negara yang pemerintahannya dipegang
oleh satu orang untuk kepentingan semua orang.
b. Republik, berasal dari kata Res Publica, adalah organisasi
kenegaraan yang mengurus kepentingan bersama.
2. George Jellinek.
Dalam bukunya Algemene Staatslehre ,membagi ukuran pembedaan
bentuk negara berdasarkan pada cara pembentukan kehendak negara,
yang terbagi menjadi 2 yakni205:

205
Pendapat Jellinek tersebut menurut Kranenburg maupun Mochtar
Pakpahan tidak tepat dengan praktek yang terjadi pada jaman modern ini, seperti
di Inggris,Indonesia, dan Republik Islam iran pada masa Imam Khomeini .Jika
173 Ilmu Negara
 a. Secara Psychologis, jika kehendak negara terjelma sebagai
kehendak seseorang maka disebut dengan “Monarchi”,
b. Secara Yuridis, jika kehendak negara menjelma sebagai kehendak
yang berupa hasil keputusan juridis atau peristiwa juridis maka
disebut dengan “Republik”

3. Leon Duquit.
Leon Duquit menentukan bentuk pemerintahan atas dua klasifikasi
yakni; pertama, daricara menunjuk/pengangkatan kepala negaranya. Jika
kepala negaranya diangkat secara turun temurun maka bentuk
pemerintahnnya adalah “Monarchi”, Sedangkan kedua, bila melalui cara
pemilihan dan tidak secara turun temurun maka disebut dengan
“Republik”. Republik dibedakan lagi atas:
a. Republik dengan pemerintahan rakyat langsung (refrendum)
b. Republik dengan sistem parlementer
c. Republik dengan sistem pemisahan kekuasaan.
Dengan demikian menurut Duquit, bentuk monarchi dan republik bukanlah
bentuk negara melainkan adalah bentuk pemerintahan. Bentuk negara
menurutnya adalah :
a. Negara Kesatuan
b. Negara Serikat, dan
c. Perserikatan Negara211
Selain penggolongan menjadi tri partite dan bi partite
classification masih terdapat penggolongan lain yang tidak dapat
dimasukkan kedalam penggolongan tersebut di atas.212

dikategorikan berdasarkan teori Jellineck maka bentuknya akan berbeda dengan

kenyataan yang ada. Baca lebih lanjut Mochtar Pakpahan, Op Cit.hlm.85-89.
211
Mochtar Pakpahan, Op Cit,hlm89.

174 Ilmu Negara

 212
Teori-teori tersebut antara lain dikemukakan oleh Max Iver, Roelof
Kranenburg,Leocok/H.N Sinha,Hans Kelsen dsb.Baca lebih lanjut I Dewa Gde
Atmadja, Op Cit,hlm.136-146, Muchtar Pakpahan, Op Cit, hlm.90-107.
12.5. Penutup
Resume
Pembagian bentuk negara berdasarkan biipartite classification,
maka bentuk negara terdiri dari monarchi dan republik. Tokohnya antara
lain:Niccolo Macchiavelli Sedangkan berdasarkan tripartite classsificassion
maka bentuk negara dibagi menjadi Monarchi,Aristokrasi dan Demokrasi.
Tokohnya antara lain Plato, Aristoteles, Polybios dan Thomas Aquinas.
Selain penggolongan tersebut ada juga penggolongan lainnya sebagaimana
dikemukakan oleh Polybios, G.Jellineck dan sebagainya.

Latihan:
a. Apa perbedaan bentuk negara dan bentuk pemerintahan
b. Jelaskan perbedaan Raja dan Presiden sebagai Kepala Negara
ditinjau dari bentuk negaranya.
c. Jabarkan bagaimana bentuk negara menurut Polybios?

Bahan Bacaan:

175 Ilmu Negara