Faktor-Faktor yang Memengaruhi Perencanaan dan Penganggaran Kesehatan Bersumber APBD 1

Wini Purnamasari

FAKTOR-FAKTOR YANG MEMENGARUHI PERENCANAAN DAN

PENGANGGARAN KESEHATAN BERSUMBER APBD : SUATU KAJIAN
LITERATUR

Wini Purnamasari 1, Dewi Marhaeni DH.2

1
Bagian Ilmu Kesehatan Masyarakat, Fakultas Kedokteran, Universitas Padjadjaran, Bandung.2Bagian Ilmu
Gizi Medik, Fakultas Kedokteran, Universitas Padjadjaran, Bandung

Abstrak

Undang-undang Otonomi Daerah memberikan peluang kepada daerah untuk menyusun

perencanaan pembangunan kesehatan sesuai dengan potensi dan kebutuhan setempat.
Perencanaan dan penganggaran kesehatan merupakan proses yang terintegrasi di dalam
penyusunan rancangan program, kegiatan dan penentuan alokasi dana untuk mencapai tujuan
pembangunan kesehatan. Pembangunan kesehatan sangat berpengaruh dan dipengaruhi oleh
keadaan sosial ekonomi. Oleh karena itu, besarnya alokasi dana merupakan unsur strategis
dalam pembangunan kesehatan. Di Indonesia, persentase anggaran kesehatan daerah
bervariasi antara 2,5% - 7%. Kenyataan tersebut menunjukkan bahwa besaran anggaran
kesehatan yang disetujui oleh Pemeritah Daerah sangat tergantung dari usulan Organisasi
Perangkat Daerah (OPD) masing-masing. Penulisan artikel ini bertujuan untuk mengetahui
faktor-faktor yang memengaruhi perencanaan dan penganggaran kesehatan bersumber APBD
dan merupakan sebuah kajian literatur. Hasil kajian ini menunjukkan bahwa Fungsi
manajemen Dinas Kesehatan dalam penyusunan perencanaan dan penganggaran masih lemah,
oleh karena faktor kompetensi SDM dan sistem informasi yang belum memadai. Tim
Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) banyak melakukan perubahan terhadap perencanaan
dan penganggaran, serta mematok anggaran untuk tiap OPD. Intervensi politik DPRD
mempunyai peran dominan dalam penganggaran kesehatan yang bersifat fisik. Berdasarkan
kajian tersebut maka Dinas Kesehatan perlu meningkatkan kapasitas manajemen dalam
perencanaan dan penganggaran kesehatan. Peningkatan kapasitas SDM dan ketersediaan data/
informasi yang memadai merupakan faktor sumber daya yang paling penting untuk
menghasilkan kualitas perencanaan yang lebih baik. Diperlukan komitmen Pemerintah
Daerah untuk melaksanakan amanat Undang-undang Nomor 36 Tahun 2009 yaitu
mengalokasikan 10% APBD untuk anggaran kesehatan. Untuk mendapatkan dukungan
politik dalam penganggaran kesehatan, maka dinas kesehatan perlu melakukan advokasi
kepada lembaga legislatif maupun eksekutif, agar lebih memahami konteks dan dinamika
sektor kesehatan.

Kata Kunci : Perencanaan dan penganggaran kesehatan, Desentralisasi

Alamat korespondensi : Wini Purnamasari (winipurnamasari@ymail.com). Alamat sekarang : Program

Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Jl. Eijkman No. 38 Bandung 40132
Faktor-Faktor yang Memengaruhi Perencanaan dan Penganggaran Kesehatan Bersumber APBD 2
Wini Purnamasari

FACTORS INFLUENCING HEALTH SECTOR’S PLANNING AND BUDGETING

BASED ON REGIONAL REVENUE AND EXPENDITURE BUDGET (APBD): A
LITERATURE STUDY

Wini Purnamasari 1, Dewi Marhaeni DH. 2

1
Department of Public Health, Faculty of Medicine, Padjadjaran University, Bandung.2Department of Medical
Nutrition, Faculty of Medicine, Padjadjaran University, Bandung.

Abstract

Regional Autonomy Legislation gives opportunities to a region to arrange health development

planning according to regional’s potencies and needs. Health sector’s planning and
budgeting is an integrated process in designing program planning, activities, and
determination of fund allocation to achieve health development’s goals. Health development
is highly influential and influenced by social economic situation. Hence, the amount of fund
allocated is a strategic element in health development. In Indonesia, the percentage of
regional health budget is varied between 2,5% and 7%. This reality shows the magnitude of
health budget approved by regional government highly depends on the proposal of every
regional organization (OPD). This article is aimed to identify factors influencing planning
and budgeting of health based on Regional Revenue and Expenditure Budget (APBD) which
is a literature study. Research’s results show that management function in Health Office in
designing planning and budgeting is still low because of insufficient human resource
competency factor and information system. A Budgeting Team of Regional Government
(TAPD) frequently changes planning and budgeting, and sets budget value for every OPD.
Political intervention from Regional House of Representative (DPRD) has a dominant role in
designing budget for health in physical activities. According to the results, it is important for
the Health Office to enhance its managerial capacities in health planning and budgeting. The
enhancement of human resource capacities and sufficient data/information availability is the
most important factor of resources in producing better planning quality. It is necessary to
have Regional Government’s commitment in implementing the mandate in Law No. 36, 2009,
which is to allocate 10% of APBD for health budget. To gain political supports in health
budget, the Health Office needs to advocate either legislative or executive institutions to
better understand contexts and dynamics of health sector.

Keywords : health, planning, budgeting, Decentralization

Faktor-Faktor yang Memengaruhi Perencanaan dan Penganggaran Kesehatan Bersumber APBD 3
Wini Purnamasari

Pendahuluan

Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, Undang-undang

Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Pemerintah Daerah,
serta Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan,
memberikan peluang yang lebih besar untuk melaksanakan pembangunan di daerah termasuk
pembangunan di bidang kesehatan. Kebijakan tersebut mendorong kemandirian daerah untuk
meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya, sehingga diharapkan daerah mampu melakukan
perencanaan pembangunan kesehatan sesuai dengan kemampuan, kondisi dan kebutuhan
setempat. Peran perencanaan dalam pembangunan merupakan bagian yang tidak terpisahkan
dalam menyusun rancangan kebijakan, program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang
telah ditetapkan. Anggaran merupakan bagian yang sangat penting untuk merealisasikan
rencana dan target-target pembangunan yang telah ditetapkan, namun karena keterbatasan
anggaran, maka dituntut adanya perencanaan yang matang agar pemanfaatn sumber daya
yang tersedia benar-benar dilakukan secara efektif dan efisien.1
Pembangunan kesehatan sangat berpengaruh dan dipengaruhi oleh keadaan sosial
ekonomi. Berkaitan dengan hal tersebut, besarnya alokasi dana merupakan salah satu unsur
strategis dalam pembangunan kesehatan. Tersedianya alokasi dana yang memadai dan
pemanfaatan yang efisien serta pemerataan akan mendukung suksesnya pembangunan
kesehatan.2
Terdapat dua kemungkinan yang menyebabkan rendahnya biaya kesehatan di Indonesia
yaitu kecukupan keuangan negara yang memang minim untuk membiayai pelayanan
kesehatan dan kesehatan tidak termasuk dalam prioritas pembangunan. Ditetapkannya
Undang-undang No. 36 Tahun 2009 Tentang kesehatan, mengamanatkan bahwa anggaran
kesehatan daerah dari total APBD adalah sebesar 10%, namun persentase anggaran kesehatan
di banyak daerah bervariasi antara 2,5% - 7%.3 Kenyataan tersebut menunjukkan bahwa
besaran anggaran kesehatan yang disetujui oleh Pemerintah Daerah sangat tergantung dari
usulan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) masing-masing.
Dinas Kesehatan sebagai SKPD menjadi lembaga tertinggi yang bertanggungjawab di
sektor kesehatan di daerah, sehingga dinas kesehatan harus memiliki kemampuan
menjalankan fungsi-fungsi manajemen terutama fungsi perencanaan dan penganggaran, agar
program dan kegiatan kesehatan dapat mencapai sasaran yang diharapkan.4 Kajian literatur
ini bertujuan untuk mengetahui faktor-faktor apa saja yang memengaruhi perencanaan dan
penganggaran kesehatan bersumber APBD.
Faktor-Faktor yang Memengaruhi Perencanaan dan Penganggaran Kesehatan Bersumber APBD 4
Wini Purnamasari

Hasil dan Pembahasan

Perencanaan adalah salah satu fungsi terpenting dalam manajemen. Fungsi manajemen
yang lain dilaksanakan berdasarkan perencanaan. Perencanaan kesehatan adalah sebuah
proses untuk merumuskan masalah kesehatan yang berkembang di masyarakat, menentukan
kebutuhan sumber daya, menetapkan tujuan program dan menyusun langkah-langkah untuk
mencapai tujuan. Faktor-faktor yang menghambat proses perencanaan kesehatan yaitu
hambatan pada sumber daya dan hambatan pada lingkungan.5
Hasil penelitian Symond di Dinas Kesehatan Kota Padang Tahun 2006 bahwa
ketersediaan dan kemampuan sumber daya manusia dalam penyiapan perencanaan masih
terbatas.6 Menurut Silalahi dalam Safrawati,7 bahwa keberhasilan suatu rencana erat
kaitannya dengan kemampuan seseorang. Faktor yang memengaruhi kemampuan seseorang
adalah pendidikan dan pelatihan. Hal ini sejalan dengan hasil penelitian Sukarna,
Budiningsih dan Riyanto,3 menyatakan bahwa terdapat hubungan positif antara peningkatan
pengetahuan perencanaan dengan mutu perencanaan yang dibuat. Semakin tinggi peningkatan
pengetahuan, semakin baik mutu rencana yang dibuat. Hasil penelitian Kani, Herawati dan
Trisnantoro,4 menyebutkan bahwa usulan anggaran dinas kesehatan dianggap oleh TAPD
belum optimal. Hal tersebut dikarenakan SDM di Dinas Kesehatan belum mampu menyusun
perencanaan dan penganggaran yang dapat dipercaya.
Penelitian Symond,6 menyatakan bahwa data untuk penyusunan perencanaan sudah
tersedia, namun terdapat permasalahan seperti data kurang akurat, tidak valid, tidak aktual,
dan tidak baru. Sumber kelemahan data dinas kesehatan adalah data dari puskesmas.
Puskesmas merupakan ujung tombak data dinas kesehatan kabupaten hingga Departemen
Kesehatan. data yang ditampilkan tidak sama diantara setiap program karena belum dikelola
dengan baik. Akibat data yang kurang lengkap menjadi sulit untuk bisa dianalisis lebih jauh,
Sarana penunjang dalam penyiapan perencanaan seperti komputer meskipun sudah cukup
memadai namun perlu pemeliharaan dan perawatan, selain itu tenaga operator perlu
mendapatkan pendidikan dan pelatihan berkaitan dengan pengoperasian sarana komputer
tersebut. Manusia sebagai faktor input terpenting dalam proses manajemen dan faktor non
manusia merupakan faktor input yang menentukan terwujudnya kegiatan-kegiatan (proses)
agar menjadi langkah-langkah nyata untuk mencapai hasil (output). Perencanaan dan
penganggaran kesehatan merupakan proses yang terintegrasi. Secara umum penganggaran
terkait dengan proses penentuan alokasi dana untuk tiap-tiap program dan kegiatan yang
dilakukan dalam suatu organisasi.1,8 Banyak faktor yang diperkirakan berperan sebagai
Faktor-Faktor yang Memengaruhi Perencanaan dan Penganggaran Kesehatan Bersumber APBD 5
Wini Purnamasari

penyebab masih rendahnya alokasi anggaran kesehatan salah satu diantaranya adalah karena
pelayanan kesehatan belum dianggap sebagai kegiatan produktif dan terkait dengan peran
pengambil keputusan mengenai kesadaran mereka tentang arti penting kesehatan.9 Hasil
penelitian Sukarna, Budiningsih dan Riyanto,3 menyatakan bahwa rendahnya alokasi
anggaran yang diperoleh Dinas Kesehatan Kabupaten Muna dimungkinkan karena terdapat
beberapa kegiatan yang diusulkan dalam anggaran tetapi tidak mendapat persetujuan dari
eksekutif. Ada dua faktor yang memungkinkan terjadinya hal tersebut, yaitu : 1) rendahnya
pengetahuan tim anggaran eksekutif tentang kesehatan, sehingga kebijakan eksekutif dalam
mengalokasikan anggaran APBD tidak didasarkan pada kebutuhan dinkes; 2)
ketidakmampuan SDM perencana dinkes dalam meyakinkan eksekutif tentang pentingnya
pengalokasian anggaran untuk kegiatan tersebut.
Komitmen anggaran Pemerintah Daerah Kabupaten Muna menunjukkan bahwa prioritas
pembangunan masih berorientasi pada pembangunan sarana dan prasarana fisik (investasi).
Selama era desentralisasi alokasi anggaran Dinas Kesehatan untuk Kabupaten Muna hanya
berkisar 2%-3% APBD, masih sangat kecil jika dibandingkan dengan alokasi anggaran untuk
Dinas Kimpraswil sebesar 12%-31% dan Dinas Diknas berkisar 5%-10% APBD. Pemerintah
daerah lebih banyak mengalokasikan anggaran untuk kegiatan investasi dibandingkan dengan
kegiatan pelayanan langsung kesehatan masyarakat, dan adanya kekhawatiran akan alokasi
dana yang tidak mencukupi. Sehubungan dengan hal tersebut, dalam rangka mengantisipasi
perubahan anggaran pembiayaan kesehatan pada era desentralisasi. DPRD harus mampu
mengetahui perhitungan dalam anggaran dan mendukung pelaksanaan anggaran kesehatan
yang tertuang dalam APBD.3
Pelaksanaan desentralisasi, dalam hal ini Gubernur dan DPRD sangat menentukan arah
dan kebijakan pembangunan di wilayahnya termasuk sektor kesehatan. Penyusunan
perencanaan dan penganggaran kesehatan dilakukan untuk memperjuangkan bagaimana
sektor kesehatan diusulkan sehingga menjadi komitmen pemerintah daerah terhadap program-
program kesehatan serta menjamin hak-hak masyarakat untuk mencapai derajat kesehatan
yang sebaik-baiknya. Penelitian Santosa dan Trisnantoro,10 menunjukkan bahwa kapasitas
eksternal lembaga perencana kesehatan Dati II di kabupaten Kulonprogo dan Kotamadya
Yogyakarta tidak baik (tidak memadai). Indikasi utamanya adalah tidak terealisasinya usulan
program-program yang telah ditetapkan menjadi prioritas bidang kesehatan di daerah menjadi
DIP APBD II yang proporsional. Hal ini dikarenakan Bappeda dati II Kulonprogo dan Kota
Yogyakarta khususnya pada aspek perencanaan kesehatan, tidak dapat melaksanakan
Faktor-Faktor yang Memengaruhi Perencanaan dan Penganggaran Kesehatan Bersumber APBD 6
Wini Purnamasari

kewenangannya secara otonom tentang Perencanaan Terpadu Daerah yang mengandung

standar perencanaan yang universal.
Hasil penelitian Kani, Herawati dan Trisnantoro,4 menjelaskan bahwa dalam proses
penyusunan anggaran Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) bertugas membantu kepala
daerah menyusun kebijakan dan melakukan koordinasi penyelenggaraan urusan pemerintahan
termasuk mengelola keuangan daerah. Sebagai pengelola keuangan daerah, TAPD
mempunyai kewenangan untuk melakukan koreksi terhadap RKA yang disusun oleh SKPD.
TAPD menilai RKA yang disusun oleh Dinas Kesehatan belum efisien oleh karena masih
menekankan pembelian alat habis pakai, biaya pemeliharaan kendaraan dan perjalanan dinas
pejabat. Kelemahan dinas kesehatan dan juga SKPD lain dalam penyusunan perencanaan
anggaran berakibat TAPD melakukan penyusunan anggaran dengan mematok anggaran untuk
setiap SKPD.
Pembangunan kesehatan tidak terlepas dari kondisi dan situasi politik pada saat ini.
Kekuasaan eksekutif maupun legislatif ditentukan oleh proses politik yaitu pemilihan umum.
Seberapa jauh komitmen politik eksekutif dan legislatif terhadap masalah kesehatan
ditentukan oleh pemahaman mereka terhadap masalah-masalah kesehatan. Demikian pula
seberapa besar mereka mengalokasikan anggaran bagi pembangunan kesehatan juga
tergantung cara pandang dan kepedulian (concern) mereka terhadap kesehatan.
Penelitian yang dilakukan oleh Herawati,11 tentang intervensi politik dalam proses
penganggaran Departemen Kesehatan Tahun 2006-2007 hasilnya menunjukkan bahwa
intervensi politik DPR mempunyai peran dominan dalam penganggaran di Departemen
Kesehatan, khususnya dalam anggaran rumah sakit yang bersifat fisik. Oleh karena itu
Departemen Kesehatan harus mampu melakukan advokasi kepada DPR dan departemen
terkait, agar lebih memahami konteks dan dinamika sektor kesehatan. Sejalan dengan hasil
penelitian Carlisle,12 bahwa strategi advokasi berguna untuk mempromosikan program
kesehatan sehingga dapat bertahan dalam persaingan lingkungan politik. Hasil penelitian
Siswanto,13 mengemukakan bahwa advokasi pembangunan kesehatan pada tingkat pusat
maupun daerah memerlukan pendekatan multiperspektif dan komprehensif, guna meyakinkan
stakeholder. Berbagai pendekatan yang bersifat multiperspektif tersebut, maka pendekatan
politik dapat dianggap sebagai muara dari seluruh pendekatan untuk tercapainya kepentingan
agenda kita. Dukungan politik tidak akan berarti tanpa dikeluarkannya kebijakan yang konkrit
dari para pembuat keputusan.
Faktor-Faktor yang Memengaruhi Perencanaan dan Penganggaran Kesehatan Bersumber APBD 7
Wini Purnamasari

Simpulan dan Saran

Berdasarkan kajian literatur yang telah dilakukan, dapat disimpulkan bahwa faktor-faktor
yang memengaruhi perencanaan dan penganggaran kesehatan bersumber APBD antara lain
faktor sumber daya yang tersedia dan faktor peran lembaga eksekutif dan legislatif. Fungsi
manajemen dinas kesehatan dalam penyusunan perencanaan dan penganggaran masih lemah
oleh karena faktor kompetensi SDM dan sistem informasi yang belum memadai. Tim
Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) banyak melakukan perubahan terhadap perencanaan
dan penganggaran, serta TAPD mematok anggaran untuk tiap SKPD. Intervensi politik
DPRD mempunyai peran dominan dalam penganggaran kesehatan yang bersifat fisik.
Berdasarkan kajian tersebut, maka Dinas Kesehatan perlu meningkatkan kapasitas
manajemen dalam perencanaan penganggaran kesehatan. Peningkatan kapasitas SDM dan
ketersediaan data/ informasi yang memadai merupakan faktor sumber daya yang paling
penting untuk menghasilkan kualitas perencanaan yang lebih baik. Diperlukan komitmen
Pemerintah Daerah untuk melaksanakan amanat Undang-undang Nomor 36 Tahun 2009
yaitu mengalokasikan 10% APBD untuk anggaran kesehatan. Untuk mendapatkan dukungan
politik dalam penganggaran kesehatan, maka dinas kesehatan perlu melakukan advokasi
kepada lembaga legislatif maupun eksekutif, agar lebih memahami konteks dan dinamika
sektor kesehatan.

Ucapan Terima Kasih

Ucapan terima kasih disampaikan kepada pihak yang telah membantu terlaksananya
penulisan artikel ini yaitu Ibu Dr. Dewi Marhaeni Diah Herawati., drg., Msi, selaku dosen
pembimbing.
Faktor-Faktor yang Memengaruhi Perencanaan dan Penganggaran Kesehatan Bersumber APBD 8
Wini Purnamasari

DAFTAR PUSTAKA

1. Meldayeni. Analisis Konsistensi Perencanaan dan Penganggaran Bidang Kesehatan di

Kota Solok Tahun 2007-2010. Padang: Artikel Pasca Sarjana Universitas Andalas, 2011
update 2011; cited 2012 10 Mei]; Available from : www.pasca.unand.ac.

2. Akhirani, Laksono Trisnantoro. Analisis Pembiayaan Kesehatan yang Bersumber dari

Pemerintah melalui DHA di Kabupaten Sinjai. Jurnal Manajemen Pelayanan Kesehatan.
2004;Vol. 07/No. 01: 19-25

3. Laode Ahmad Sukarna, Nanis Budiningsih, Sigit Riyanto. Analisis Kesiapan Dinas
Kesehatan Dalam Mengalokasikan Anggaran Kesehatan Pada Era Desentralisasi. Jurnal
Manajemen Pelayanan Kesehatan. 2006; Vol. 09/No. 01: 10-18

4. Abdul Kani, Dewi Marhaeni Diah Herawati, Laksono Trisnantoro. Evaluasi Perencanaan
dan Penganggaran Dinas Kesehatan Kabupaten Pesisir Selatan Provinsi Sumatera Barat.
Jurnal Manajemen Pelayanan Kesehatan.2012; Vol. 15: 131-139

5. A.A Gde Muninjaya. Manajemen Kesehatan. 2E, editor.Jakarta: EGC; 2004

6. Denas Symond. Kajian Perencanaan dan Penganggaran Kesehatan di Dinas Kesehatan

Kota Padang Tahun 2006. Jurnal JMPK. 2007; Vol.01/No. 01: 25-31

7. Syafrawati. Analisis Perencanaan Tahunan Kesehatan Sub Dinas Pencegahan dan

Pemberantasan Penyakit Dinas Kesehatan Kota Depok. Jurnal Manajemen Pelayanan
Kesehatan. 2006;Vol. 01/No. 01:7-13

8. Mardiasmo. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Yogyakarta: Andi Offset; 2004

9. Azrul Azwar. Pengantar Administrasi Kesehatan. Jakarta: Bina Rupa Aksara; 1996

10. Andung Prihadi Santosa, Laksono Trisnantoro. Analisis Perencanaan Kesehatan Oleh
Lembaga-Lembaga Perencana Kesehatan Daerah (Bappeda Tingkat II dan Dinas
Kesehatan Tingkat II) di Daerah Tingkat II Provinsi DI Yogyakarta. Jurnal Manajemen
Pelayanan Kesehatan. 2000; Vol. 03/No. 04 (Analisis Perencanaan Kesehatan):207-17

11. Dewi Marhaeni Diah Herawati. Intervensi Politik Dalam Proses Penganggaran
Departemen Kesehatan Tahun 2006-2007. Jurnal Manajemen Pelayanan Kesehatan.
2008; Vol.11/No. 04: 173-178

12. Carlisle S. Health Promotion, Advocacy and Health Inequalities: a conceptual

framework. Oxford Journal Medicine Health Promotion International.2000;
Vol.15/No.4: 369-376

13. Siswanto. Pendekatan Politik Sebagai Strategi Dalam Advokasi Pembangunan

Kesehatan. Jurnal Manajemen Pelayanan Kesehatan. 2004; Vol. 07/No. 04:181-7