Apakah konferensi multilateral bersifat ad hoc atau permanen, mereka cenderung berbagi

masalah prosedural yang sama, meskipun solusi yang mereka hasilkan sama sekali tidak
identik. Antara lain masalah tersebut meliputi pertanyaan tempat, partisipasi, agenda, gaya
prosiding, dan pengambilan keputusan

 Lokasi

Pertanyaan yang terkadang simbolis, dan selalu praktis, signifikansi dalam prenegosiasi
ini telah dibahas panjang lebar di Bab2. Namun demikian, itu juga harus disebutkan di sini,
karena tempat menjadi sangat penting ketika pembentukan organisasi internasional
dimaksudkan; dan semakin penting organisasi, semakin besar kegembiraan yang cenderung
ditimbulkan oleh masalah ini.

Salah satu contohnya adalah kontroversi seputar situs untuk rumah permanen untuk
Perserikatan Bangsa-Bangsa, sebuah pertanyaan yang jatuh ke pangkuan Komisi Persiapan
PBB pada akhir 1945. Meskipun banyak situs berbeda yang disarankan, argumen -
terinspirasi pada utama oleh keprihatinan atas prestise, tetapi dirasionalisasi dalam bahasa
yang berbeda-dipecahkan menjadi satu apakah itu harus ditempatkan di Eropa atau Amerika.
Argumen untuk Eropa adalah bahwa ini selalu menjadi kokpit utama konflik internasional
dan, karenanya, di mana PBB kemungkinan besar akan melakukan sebagian besar
pekerjaannya. Selain itu, kamp pro-Eropa tetap dipertahankan, bangunan-bangunan tua Liga
Bangsa-Bangsa tetap tersedia di Jenewa, di negara netral dan mudah dijangkau dari Timur
Tengah dan pantai timur Amerika, serta dari Eropa. Mengenai kasus Amerika Serikat, hal ini
didasarkan pada pandangan bahwa markas besar AS penting untuk menopang kepentingan
Amerika dan mencegah kembali ke isolasionisme, sementara banyak orang Amerika Latin
lebih memilih solusi ini karena alasan praktis dan politik mereka sendiri. Pada akhirnya,
keputusan dibuat untuk Amerika Serikat - tetapi di negara mana tepatnya? New York
akhirnya dipilih atas oposisi orang Arab, yang tidak menyukai karakter Yahudi yang kuat dan
lebih menyukai San Francisco (Gore-Booth 1974: 151-2; Nicholas: 44). Untuk alasan politik
yang masuk akal, badan-badan utama PBB lainnya didistribusikan di antara kota-kota penting
di tempat lain - terutama Paris, Wina, Jenewa, Washington, dan Roma.

Tempat mungkin memiliki kepentingan khusus untuk konferensi permanen, tetapi juga
penting bagi yang bersifat ad hoc. Saat ini, hal ini pada dasarnya karena hanya sejumlah kecil
kota yang memiliki sistem komunikasi, ruang hotel, dan kumpulan penerjemah yang
memenuhi syarat untuk mengatasi besarnya ukuran banyak konferensi ini. Tempat-tempat
juga kadang-kadang dipilih, karena diyakini akan membantu publisitas konferensi, yang tidak
diragukan lagi mengapa Botswana dipilih sebagai tempat pertemuan tahun 1983 para
penandatangan Konvensi Spesies Terancam Punah (Aurisch: 283) -4). Akhirnya, alasan lama
dan bertahan lama mengapa tempat konferensi ad hoc penting adalah karena biasanya
presiden konferensi tersebut adalah menteri luar negeri atau delegasi utama negara tuan
rumah. Presiden konferensi memiliki tugas penting: menyatakan latar belakang dan tujuan
konferensi, dan mengatur nadanya dalam pidato pembukaan; mengarahkan pengaturan
administrasi; mengatur 'pengalihan' apa pun (yang mungkin termasuk memamerkan
pencapaian lokal); dan, di atas segalanya, memimpin sesi pleno dan mungkin menyusun
laporan akhir. Memang benar bahwa negara tuan rumah pada umumnya akan memiliki
kepentingan khusus dalam keberhasilan konferensi, dan ini mungkin akan menekannya untuk
membuat konsesi sendiri untuk memastikan bahwa hal ini tercapai (Putnam: 61). Tetapi
kepemilikannya atas kepresidenan konferensi adalah posisi yang berpengaruh, seperti yang
terjadi di Konser Eropa di abad kesembilan belas. "Pertanyaan tentang presiden tidak pernah
menimbulkan kesulitan," kata Sir Charles Webster. 'Itu milik negara yang wilayahnya
pertemuan itu, suatu keuntungan', tambahnya, 'yang sangat disadari oleh Palmerston dan
Metternich' (Webster: 63).

Untuk sebagian besar alasan politik, presiden sesi pleno konferensi permanen cenderung
kurang berpengaruh dibandingkan konferensi ad hoc. Mereka biasanya dipilih dari negara
bagian yang lebih kecil, dan juga tidak memiliki kemampuan untuk menentukan suasana
konferensi yang tersedia bagi politisi senior yang beroperasi di wilayah asalnya. Selanjutnya,
presiden Dewan Keamanan PBB, misalnya, melakukan rotasi setiap bulan dalam urutan abjad
Inggris dari nama-nama anggota Dewan.

 Partisipasi

Para sponsor konferensi yang membahas masalah perdamaian dan keamanan biasanya
adalah kekuatan besar atau kekuatan besar regional. Dalam hal lain, mereka adalah orang-
orang - kekuatan besar, atau bukan - yang memiliki minat besar dalam subjek dan ingin
menyelesaikan sesuatu tentang hal itu, bersedia memikul beban administrasi dan keuangan,
dan siap untuk mengambil risiko komplikasi politik yang mungkin terjadi. mengadakan
konferensi.

Siapa yang harus diundang? Ini adalah pertanyaan sensitif, karena undangan mengakui
pentingnya pihak yang diundang untuk hasil konferensi, dan bahkan mungkin merupakan
pengakuan de facto atas pemerintah atau negara bagian. Undangan juga mengakui legitimasi
kepentingan, yang mungkin memiliki konsekuensi yang luas.

Sebelum abad ke-20, aturan praktisnya adalah bahwa yang diundang harus dibatasi pada
negara bagian penting dengan minat langsung pada pokok bahasan konferensi. Mereka yang
memiliki kepentingan tidak langsung yang penting, atau yang diharapkan dapat didorong
untuk mengambil minat di masa mendatang, dapat diberi status pengamat. Hal ini secara
substansial tetap terjadi di abad kedua puluh dengan sebagian besar konferensi ad hoc, selain
dari jenis 'terbuka untuk semua' yang ditimbulkan oleh sistem PBB. Misalnya, Konferensi
Jenewa tentang Indo-Cina pada tahun 1954 hanya terbatas di Amerika Serikat, Uni Soviet,
Prancis, Inggris, RRT, Vietnam, Kamboja, Laos, dan Vietminh. Mengutip kasus lain,
multilateral Arab-Israel, yang diresmikan pada Januari 1992, terbatas pada partai-partai
regional utama, bersama-sama dengan pihak-pihak eksternal yang, pada dasarnya, mengambil
peran mediasi dari beberapa jenis (Peters: 6).

Penggunaan kriteria kepentingan dalam menentukan keanggotaan konferensi seringkali

tidak cukup untuk menghilangkan semua masalah. Untuk satu hal, konsep kepentingan sangat
licin sehingga ada banyak ruang untuk ketidaksepakatan tentang apakah suatu negara atau
lembaga lain memiliki kepentingan yang sah dalam suatu subjek atau tidak. Abad ke-20
menyaksikan sikap yang lebih liberal terhadap dimasukkannya negara-negara kecil dalam
diplomasi multilateral ad hoc - liberal ke titik universalitas dalam kasus konferensi PBB.
Namun demikian, ada penolakan untuk memasukkan perwakilan dari badan-badan selain
negara. Ini terutama terlihat dalam konferensi-konferensi yang membahas penghentian
permusuhan militer dan permukiman teritorial. Misalnya, Vietminh tidak diterima dalam fase
IndoChinese di Konferensi Jenewa pada tahun 1954 sampai menit terakhir (Randle: 159-60);
mujahidin Afghanistan tidak hadir pada setiap tahap pembicaraan Jenewa tentang
Afghanistan pada 1980-an; dan tidak satu pun dari gerakan gerilya besar dan terkenal di
Afrika bagian selatan yang menjadi peserta dalam setiap putaran pembicaraan Angola /
Namibia yang menentukan pada tahun 1988. Dalam masing-masing kasus ini, ada sedikit
keraguan bahwa partai-partai yang dikecualikan, atau hampir dikecualikan, memiliki minat
yang kuat pada hasilnya, dan tidak sedikit kekuatan untuk membentuk perkembangan masa
depan.

Partisipasi konferensi juga bermasalah karena, dalam praktiknya, para sponsor sering
dipengaruhi oleh pertimbangan persaingan politik dalam memutuskan siapa yang akan
diundang, terkadang menemukan diri mereka dalam dilema klasik: mengecualikan saingan
yang berkepentingan merusak prestise mereka dan membuat pertimbangan konferensi lebih
mudah, tetapi memasukkannya memberikan kesempatan untuk membawanya dan mencegah
sabotase berikutnya dari setiap kesepakatan yang dicapai. Ini adalah posisi yang tidak
nyaman yang diduduki oleh Menteri Luar Negeri AS John Foster Dulles yang mendukung
agitasi Inggris untuk mengundang Komunis China ke Konferensi Jenewa tentang Indo-China
pada tahun 1954. Juga dalam posisi yang sama tidak nyamannya Presiden AS Jimmy Carter
mendapati dirinya di 1977 dalam mempertimbangkan apakah akan tetap melibatkan Uni
Soviet dalam diplomasi multilateral atas konflik Arab-Israel. Mengingat reputasi mereka
yang sangat berbeda, sungguh ironis bahwa Dulles-lah yang setuju untuk membuka pintu
bagi saingannya dan Carter yang memutuskan untuk tetap menutupnya.

Kasus khusus partisipasi konferensi bermasalah yang, dalam beberapa hal, mencerminkan
dilema yang dijelaskan di paragraf sebelumnya adalah masalah keanggotaan Dewan
Keamanan PBB. Saat ini terdiri dari lima anggota permanen yang memiliki hak veto
(Amerika Serikat, Rusia, Prancis, Inggris, dan RRT - 'P5'), ditambah sepuluh anggota yang
ditunjuk untuk masa jabatan dua tahun yang tidak dapat diperpanjang, telah ada selama
bertahun-tahun keyakinan yang berkembang bahwa keanggotaan ini tidak lagi sesuai. Majelis
Umum telah memiliki Kelompok Kerja Terbuka yang mempertimbangkan hal ini dan
pertanyaan-pertanyaan terkait sejak Januari 1994 dan, pada Februari 2009, negosiasi 'antar
pemerintah' tentang masalah tersebut akhirnya dimulai di PBB.

Para pendukung reformasi mengklaim bahwa Dewan Keamanan sama sekali tidak
mencerminkan distribusi kekuatan atau keragaman di antara kawasan dunia dan, oleh karena
itu, tidak memiliki otoritas. Inggris dan Prancis, disebutkan, bukan lagi kekuatan besar,
sementara Rusia hanyalah cerminan pucat dari bekas Uni Soviet (pada 2008, Rusia hanya
menyumbang US $ 20 juta untuk anggaran reguler PBB, sedikit lebih dari setengahnya.
dibayar oleh Meksiko); Selain itu, negara-negara kurang berkembang tidak memiliki
perwakilan permanen sama sekali. Ciri-ciri umum bagi sebagian besar proposal reformasi
yang lebih radikal adalah peningkatan netto ukuran Dewan Keamanan dari 15 menjadi 24
atau 25; pemilihan di tingkat daerah; tidak ada pemberian hak veto kepada setiap anggota
permanen baru untuk masa percobaan yang lama, jika pernah (proposal Afrika pada tahun
2005 tidak setuju tentang hal ini); dan penggunaan veto yang lebih terbatas oleh anggota yang
ada. Ada sedikit kesepakatan tentang karakter anggota tambahan: apakah mereka harus
merupakan campuran dari anggota tetap dan tidak tetap; termasuk anggota tidak tetap dari
jenis yang berbeda (misalnya, 4 tahun dapat diperbarui - karenanya, pada dasarnya, semi
permanen); atau hanya anggota tidak tetap, bagaimanapun bentuknya. Menurut satu
pandangan dengan dukungan kuat, Dewan Keamanan akan memiliki kewenangan lebih jika
keanggotaan permanen diberikan kepada G4: Jepang dan Jerman (penyumbang terbesar
kedua dan ketiga untuk anggaran reguler PBB setelah Amerika Serikat), plus India dan
Brazil.

Terhadap para reformis, dikatakan bahwa adalah suatu kesalahan untuk merusak Dewan
Keamanan ketika, sejak akhir Perang Dingin, akhirnya mulai bekerja - 'jika tidak rusak,
jangan perbaiki. 'meringkas posisi mereka. Bagaimanapun, ditekankan, langkah-langkah telah
diambil untuk memastikan transparansi yang lebih besar. Juga dikatakan bahwa anggota yang
kuat seperti Jepang pada dasarnya adalah anggota tetap - karena mereka sering dipilih
kembali untuk kursi non-permanen, dan dengan hati-hati berkonsultasi dengan PS bahkan
ketika mereka tidak duduk. Pembela status quo, yang secara tradisional dipimpin oleh
Amerika Serikat, menambahkan bahwa reformasi yang memerlukan perluasan akan membuat
Dewan Keamanan menjadi berat; mereka menyimpulkan kasus mereka dengan
menggarisbawahi fakta yang tidak dapat disangkal bahwa tidak ada konsensus, baik tentang
bagaimana keanggotaan harus direstrukturisasi atau di negara bagian mana yang harus diberi
hadiah besar - kursi permanen.

Pembelaan status quo di Dewan Keamanan menyoroti masalah prestise. Ini juga
memalsukan pertanyaan, apakah Dewan bekerja karena, atau terlepas dari, komposisinya saat
ini - jika memang bekerja sebaik itu. Dan itu goyah, bahkan jika tidak jatuh, pada ketegangan
antara klaim bahwa berkonsultasi dengan pihak luar yang kuat secara informal
memungkinkan Dewan Keamanan berfungsi dengan lancar, sementara membawa mereka
secara formal ke dalam pengambilan keputusan dengan pembesaran akan melumpuhkannya.
Namun demikian, barisan belakang konservatif adalah salah satu yang canggih dan,
meskipun ada tanda-tanda kuat pada akhir 2008 dan awal 2009 bahwa para reformis sedang
berada di atas angin, masih menjadi keajaiban jika konsensus tentang reformasi dapat
ditemukan dalam negosiasi saat ini di PBB. Reformasi sangat dibutuhkan, tetapi biasanya
dibutuhkan pergolakan dahsyat untuk mengubah komposisi dewan kekuatan-kekuatan besar.

Terakhir, penting untuk dicatat bahwa negara bagian atau badan lain yang secara luas
diakui memiliki kepentingan yang sah dalam subjek tertentu, dan yang mungkin siap untuk
terlibat dalam diskusi bilateral rahasia, mungkin enggan untuk diamati pada platform
konferensi yang sama. Ini adalah masalah terus-menerus bagi diplomasi multilateral di Afrika
yang disponsori oleh pemerintah Afrika Selatan pada 1950-an, dan hingga awal 1990-an -
untuk semua upaya untuk melibatkan pemerintah Israel dalam pembicaraan multilateral di
mana PLO adalah salah satu partisipan. Di banyak organisasi internasional, masalah
partisipasi pada prinsipnya diselesaikan, sebagaimana telah disebutkan, dengan menerima
semua negara. Inilah yang disebut organisasi keanggotaan universal, yang memiliki
keuntungan tambahan dengan mengizinkan kontak rahasia antara negara-negara yang tidak
memiliki hubungan diplomatik, seperti dalam beberapa tahun terakhir antara Amerika Serikat
dan Korea Utara di PBB di New York- 'saluran New York'. Namun, Perserikatan Bangsa-
Bangsa sendiri bukanlah organisasi universal pada awal kehidupannya atau selama bertahun-
tahun setelahnya, selama periode partisipasi terbatas pada anggota pendiri dan 'semua negara
cinta damai lainnya yang menerima kewajiban' dari Piagam dan 'mampu dan mau
melaksanakan kewajiban ini'. Hal ini memungkinkan blackballing di banyak negara bagian
penting untuk waktu yang lama (Nicholas: 86-7), yang paling penting dalam kasus RRT,
yang tidak diterima menjadi anggota hingga Oktober 1971. Negara-negara yang tidak populer
seperti Afrika Selatan juga dipaksa keluar dari beberapa organisasi internasional, meskipun
menjadi anggota pendiri.

Akan tetapi, keanggotaan universal atau hampir universal membawa masalah tersendiri.
Yang paling penting dari ini mengembalikan kita ke konsep bunga. Ini karena membuka
pintu konferensi secara luas memungkinkan, dan bahkan mungkin mendorong, setiap peserta
untuk memiliki suara dalam urusan yang lain, apakah mereka memiliki kepentingan langsung
atau tidak. Masalah seperti itu akan diperburuk jika diskusi dilakukan di depan umum dan
pengambilan keputusan berlanjut, seperti yang terjadi selama beberapa waktu di Majelis
Umum PBB, melalui pemungutan suara terbanyak (dibahas nanti dalam bab ini). Singkatnya,
keanggotaan universal bisa jadi anti-diplomatik, yang secara serampangan memperburuk
hubungan antara negara-negara yang, di era sebelumnya, akan memiliki sedikit kontak sama
sekali atau hanya akan melakukan kontak pada masalah-masalah di mana keduanya memiliki
kepentingan langsung. Misalnya, tidak mungkin hubungan antara Inggris dan Irlandia (yang
sangat penting untuk menyelesaikan masalah di Ulster) akan menderita sebagai akibat dari
krisis Falklands pada tahun 1982 seandainya mereka tidak menjadi anggota (yang satu
permanen, dan yang lainnya sementara. ) dari Dewan Keamanan Perserikatan Bangsa-
Bangsa.

 Agenda
 Masalah yang berkaitan dengan agenda konferensi multilateral bervariasi dalam beberapa
derajat antara konferensi ad hoc dan konferensi permanen. Jika suatu pihak diundang ke
konferensi ad hoc, apakah akan hadir atau tidak kemungkinan besar tergantung pada draf
agenda. Ini mungkin berisi item yang memalukan atau, dengan sendirinya, tidak berbahaya,
meskipun prasangka terlihat jelas dari cara pengungkapannya: misalnya, 'agresi Tiongkok
terhadap Vietnam', daripada 'situasi yang berkaitan dengan Tiongkok dan Vietnam' (Nicol:
41; Bailey dan Daws: 83-4). Seperti dalam segala jenis negosiasi, draf agenda bahkan
mungkin dibingkai sedemikian rupa sehingga mencapai kesepakatan yang diusulkan (lihat
Bab 2).

Masalah satu agenda khusus untuk konferensi multilateral permanen. Konferensi

semacam itu dilengkapi dengan agenda umum oleh piagam atau statuta pendiri mereka,
biasanya di bawah judul 'fungsi' atau 'tujuan'. Ini diterjemahkan ke dalam agenda kerja oleh
anggota yang paling berpengaruh sebelum setiap sesi (Peterson: bab 2), dan mereka yang
tidak menyukainya hanya dapat menolak untuk hadir dengan susah payah, karena mereka
telah menerima keanggotaan tetap. Bahkan salah satu PS di Dewan Keamanan tidak dapat
memveto pencantuman suatu item dalam agenda atau memveto pencantumannya pada poin
tertentu dalam agenda. Ini karena hukum adat Dewan Keamanan menyatakan bahwa ini
adalah masalah prosedural, bukan substantif (Bailey dan Daws: 84-S).

Di sisi lain, perangkat ada untuk memastikan bahwa agenda sesi konferensi multilateral
permanen dapat diterima secara luas, biasanya persyaratan bahwa mereka harus disetujui oleh
dua pertiga dari anggota yang hadir dan memberikan suara; dalam kasus apapun, konsultasi
yang luas biasanya memastikan bahwa pemungutan suara dalam agenda tidak perlu
dilakukan. Jika beberapa negara tetap memusuhi penyertaan item tertentu, mereka mungkin
terhibur dengan formulasi yang tidak jelas, umum, atau sama sekali tidak jelas. Inilah praktik
yang semakin diadopsi Dewan Keamanan PBB (Bailey dan Daws: 83-4). Jika semuanya
gagal, mereka dapat absen sementara dari pertemuan atau hanya mempertahankan kehadiran
tanda-tanda, seperti yang dilakukan Afrika Selatan di Majelis Umum selama beberapa tahun
setelah November 1956 sebagai protes atas desakan Majelis untuk membahas kebijakan
apartheid. Negara-negara minoritas cenderung tetap berdiskusi tentang hal-hal yang mereka
lebih suka diam untuk menang. Ini sebagian karena mereka ingin jawaban mereka atas
tuduhan apa pun didengar, dan sebagian lagi karena mereka memiliki alasan lain untuk ingin
tetap menjadi bagian dari organisasi.
  Debat publik dan diskusi pribadi

Karakter debat publik dalam rapat paripurna konferensi internasional itulah yang
menyebabkan diplomasi multilateral mendapatkan nama yang buruk. Ketika diskusi terjadi di
antara banyak delegasi di tempat umum, kebutuhan politik untuk bermain dengan penonton
di luar tidak bisa dihindari, dan negosiasi yang tulus keluar dari jendela. Gaya
persidangannya adalah point-scoring atau 'parlementer', dan hasilnya adalah propaganda yang
menggantikan diplomasi. Hingga beberapa dekade terakhir, hal ini biasanya terjadi pada
Majelis Umum PBB dan pertemuan formal Dewan Keamanan PBB. Bahkan sesi pleno
tertutup konferensi hampir tidak mungkin untuk mendorong negosiasi nyata ketika, seperti
yang sering terjadi, lebih dari negara ISO terwakili dan koridor di luar dipenuhi dengan
jurnalis dan pelobi dari LSM.

Pengakuan yang luas atas kelemahan ketergantungan yang berlebihan pada debat publik
dalam diplomasi multilateral telah menyebabkan peningkatan pekerjaan subkomite, sesi
pribadi, dan konsultasi informal. Sejak tahun 1970-an, Dewan Keamanan PBB sendiri secara
teratur bertemu secara informal secara pribadi, dan P5 telah melakukan kaukus secara rahasia
sejak pertengahan 1980-an (Berridge 1991: 3-6, bab 5). Konferensi dalam sistem PBB yang
lebih luas sekarang didahului oleh komite persiapan dan, setelah diluncurkan, sekarang
menggunakan campuran yang rumit dari berbagai jenis sesi - pribadi dan publik, pleno dan
kelompok kecil. Dalam multilateral Arab-Israel, yang diawasi oleh kelompok pengarah yang
sebagian besar bersifat seremonial, bisnis sebenarnya dilakukan dalam lima kelompok kerja
yang ditetapkan secara fungsional dan dilakukan secara informal, dan dalam 'kegiatan antar-
sesi' mereka (Peters: bab 3). Namun, jika ada tradisi konstitusional pertemuan publik,
pertemuan tersebut biasanya dipertahankan. Bagaimanapun, sementara sesi konferensi publik
yang secara efektif menggemparkan perjanjian secara tertutup dapat menimbulkan sinisme,
sesi-sesi itu sangat berharga dalam menunjukkan persatuan dalam masalah-masalah
internasional yang penting.

Jumlah peserta dan masalah teknis di sebagian besar konferensi multilateral yang
diadakan hari ini membuat mereka sangat kompleks. Meskipun kemajuan prosedural baru
saja dicatat, oleh karena itu, dapat dibayangkan bahwa ini saja akan menghilangkan
keuntungan dari melakukan diplomasi dengan metode ini. Kompleksitas memang menjadi
masalah - tetapi biasanya tidak fatal. Ini karena, di kebanyakan konferensi besar, urutan
pertempuran disederhanakan dengan pembentukan koalisi. Dalam Konferensi PBB tentang
Hukum Laut, misalnya, 150 negara berpartisipasi tetapi, pada kenyataannya, ini bermuara
pada Eropa Barat, Eropa Timur, dan Kelompok 77 (Touval 1989: 164). Selain itu, selalu ada
sejumlah kecil negara yang bersedia dan mampu mencalonkan diri, sementara kebutuhan
mereka untuk membawa sisanya biasanya membuat mereka membuat tuntutan sendiri dengan
tidak berlebihan. Dalam memoarnya, Michael Alexander memuji 'direktorat informal' di
Dewan NATO, yang terdiri dari Amerika Serikat, Inggris, Jerman, dan Prancis (Alexander:
199-200). Peluang kesepakatan paket juga jauh lebih banyak daripada di diplomasi bilateral.

 Pengambilan keputusan

Metode penyelesaian keputusan dalam pembicaraan bilateral tidak pernah menjadi

masalah: ketika hanya ada dua pihak, tidak ada kesepakatan kecuali keduanya sepakat.
Sebaliknya, konferensi multilateral memberikan kesempatan untuk membuat keputusan
dengan pemungutan suara terbanyak. Akibatnya, kekuatan ide demokrasi, bersama dengan
ketakutan bahwa aturan kebulatan suara dapat menyebabkan kelumpuhan ketika sejumlah
besar negara terlibat, telah menghasilkan dukungan luas untuk pemungutan suara. Memang,
terlepas dari pengecualian penting seperti Dewan Atlantik Utara dan Dewan Organisasi untuk
Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD), ini telah menjadi fitur formal pengambilan
keputusan di semua organisasi internasional besar, terutama Perserikatan Bangsa-Bangsa,
sejak 1945 .

Jika pemungutan suara mayoritas digunakan, biasanya terdapat perbedaan perlakuan

terhadap masalah prosedural dan substantif. Selain itu, beberapa organisasi internasional
menggunakan pemungutan suara berbobot sementara yang lain tidak, dan beberapa
memerlukan mayoritas khusus sementara yang lain hanya memerlukan mayoritas sederhana
(lebih dari persen SO). Di Dewan Keamanan PBB, misalnya, suara afirmatif hanya 9 dari 15
anggota yang diperlukan untuk keputusan tentang pertanyaan prosedural. Keputusan tentang
'semua hal lain', kata Pasal 27 Piagam, mensyaratkan 'suara setuju dari sembilan anggota
termasuk suara bersama dari anggota tetap' (penekanan ditambahkan) - veto kekuatan besar.
(Kemudian diterima bahwa abstain tidak berarti veto.) Sementara itu, Majelis Umum PBB
berwenang untuk mengeluarkan resolusi atas mayoritas sederhana anggota yang hadir dan
memberikan suara - kecuali dalam kasus 'pertanyaan penting', yang mana membutuhkan
mayoritas dua pertiga.

Namun, dalam praktiknya, pengambilan keputusan dengan pemungutan suara belum

signifikan di seluruh spektrum diplomasi multilateral seperti yang mungkin ditunjukkan oleh
gambar ini. Konferensi ad hoc, terutama konferensi dengan sedikit peserta dan tidak berada
di bawah naungan PBB, jarang menggunakan pemungutan suara, sementara konferensi yang
memiliki, termasuk keanggotaan permanen dan besar dalam sistem PBB, umumnya merasa
perlu untuk memenuhi syarat pengaturan pemungutan suara mereka. Ini telah diamati
setidaknya sejak pertengahan 1960-an.

Masalah bagi sistem PBB adalah bahwa retorikanya 'satu negara, satu suara' telah
bertabrakan langsung dengan realitas politik sebagai akibat dari pengakuan (terutama sejak
akhir 1950-an) dari sejumlah besar negara kecil dan lemah. Dalam keadaan ini, bahkan
persyaratan untuk mayoritas dua pertiga dapat gagal untuk memblokir keputusan yang 'salah'.
Hal ini membuat 'suara mayoritas semakin tidak berguna untuk keputusan pembuatan
undang-undang karena bahaya minoritas terasing yang kuat' (Buzan: 326). Setelah kehilangan
mayoritas pengikut di Perserikatan Bangsa-Bangsa pada tahun 1960-an, Amerika Serikat
muncul sebagai anggota paling kuat dari minoritas semacam itu. Semakin diharapkan untuk
memberikan bagian terbesar dari uang untuk program-program yang dianggap tidak
menyenangkan, ia secara drastis mengurangi pendanaannya untuk organisasi tersebut pada
tahun 1980-an. Hasilnya adalah PBB, bersama dengan satelit-satelit yang dianathemasi
seperti UNESCO, terancam runtuh.

Mungkinkah posisi berbahaya ini tidak dapat dicegah dengan memberikan lebih banyak
suara kepada batalyon yang lebih besar dengan menggunakan sistem voting berbobot?
Meskipun mungkin pada prinsipnya menarik, gagasan ini memiliki tiga masalah utama: ia
sensitif secara politik, karena ia menarik perhatian pada perbedaan nyata antar negara ketika
semua dianggap setara; ia mungkin menghindari risiko mengasingkan minoritas yang kuat,
tetapi hanya dengan harga menjalankan yang berlawanan - yaitu, mengasingkan mayoritas
yang lemah; dan ini menimbulkan masalah praktis yang kompleks mengenai kriteria yang
akan digunakan dalam menghitung perbedaan antar negara bagian. Akibatnya, pemungutan
suara berbobot hanya terbukti dapat diterima di organisasi ekonomi khusus seperti IMF dan
Bank Dunia, di mana besaran kontribusi keuangan memberikan klaim yang siap atas jumlah
suara.

Alih-alih pemungutan suara berbobot secara umum diadopsi, apa yang terjadi adalah
bahwa diplomasi multilateral telah menyaksikan penerimaan yang semakin besar terhadap
pengambilan keputusan melalui konsensus, terutama setelah pekerjaan yang berhasil di
Konferensi PBB Ketiga tentang Hukum Laut pada periode dari 1973 sampai tahun 1982
(Buzan: 325-7; Peters: 7-8). Dalam praktiknya, sebagian besar keputusan diambil dengan
konsensus, bahkan di IMF dan Bank Dunia. Prosedur ini juga yang telah menyelamatkan
Perserikatan Bangsa-Bangsa: Majelis Umum sendiri, selama bertahun-tahun, telah
mengeluarkan resolusi dan keputusannya sendiri yang sebagian besar berdasarkan konsensus.

Pengambilan keputusan konsensus adalah upaya untuk mencapai kesepakatan semua

peserta dalam konferensi multilateral tanpa perlu pemungutan suara dan perpecahan yang tak
terhindarkan. Sebuah konsensus ada ketika semua pihak sepakat - yang, di hadapannya,
merupakan cara lain untuk mengatakan bahwa mereka sepakat. Namun, konsensus dapat
mencakup beberapa anggota yang dukungannya diberikan hanya dengan enggan dan yang
hanya menyatakan tidak ada keberatan resmi, sedangkan kebulatan suara menyiratkan
antusiasme yang lebih luas - oleh karena itu pandangan bahwa, pada kenyataannya, mereka
tidak sama. Mungkin lebih akurat untuk mengatakan bahwa konsensus yang lemah tidak
sama dengan kebulatan suara, tetapi yang kuat itu.

Tetapi pengambilan keputusan secara konsensus - yaitu, metode dimana konsensus

diperoleh - hanyalah negosiasi dengan nama lain. Lagi pula, jika kesepakatan enggan dari
semua peserta ingin diperoleh, mereka yang paling mendukung proposal harus menyetujui.
itu turun, buat konsesi bagi yang tidak antusias di beberapa area lain, atau beri mereka
peringatan dengan prospek isolasi. Singkatnya, mereka harus bernegosiasi dengan mereka.
Namun demikian, sekarang umum untuk menemukan bahkan konsensus yang kuat yang
dipupuk oleh perangkat prosedural khusus.

Salah satu metode ini adalah memberikan sekretaris jenderal atau ketua hak untuk
melakukan voting - yaitu, menghitung opini melalui konsultasi informal dan rahasia dengan
misi atau delegasi permanen; antara lain, ini memberikan kesempatan untuk memberi
petunjuk tentang cara angin bertiup kepada mereka yang sedang disurvei. Perangkat lain,
yang didasarkan pada yang satu ini, adalah 'prosedur diam': aturan bahwa proposal dengan
dukungan kuat dianggap telah disetujui kecuali ada anggota yang mengajukan keberatan
sebelum batas waktu yang tepat: diam menandakan persetujuan - atau, setidaknya ,
persetujuan. Prosedur ini bergantung pada anggota minoritas yang takut bahwa mengajukan
keberatan akan menyebabkan mereka dituduh menghalangi dan, dengan demikian, bahaya
isolasi. Prosedur diam digunakan oleh NATO, OSCE, dalam kerangka Kebijakan Luar
Negeri dan Keamanan Bersama Uni Eropa (UE) dan, tidak diragukan lagi, di banyak badan
internasional lainnya. Akhirnya, pemungutan suara itu sendiri mungkin masih digunakan,
meskipun fungsinya terbatas untuk meratifikasi konsensus yang sudah dinegosiasikan.

Oleh karena itu, tampaknya masuk akal untuk menyimpulkan bahwa pengambilan
keputusan konsensus adalah sesuatu yang lebih dari sekadar negosiasi biasa: ini adalah sistem
kebulatan suara yang disesuaikan dengan prasangka abad kedua puluh dan dua puluh satu.
Lebih selaras dengan prasangka-prasangka ini meskipun mungkin saja, pengambilan
keputusan secara konsensus bukanlah jaminan bahwa suatu keputusan dapat dicapai, atau
dicapai pada waktunya, atau bahwa (jika ada yang dicapai pada waktunya) itu akan baik.
Ketidakjelasan Resolusi Dewan Keamanan PBB 1441 November 2002 tentang Irak, terutama
dalam rujukannya pada 'konsekuensi serius' yang akan mengikuti ketidakpatuhan, adalah
contoh kasusnya.

Kembalinya sistem pengambilan keputusan di mana negara-negara yang lebih kuat

mampu memberikan pengaruh yang menurut mereka berhak mereka juga menandai 'krisis
multilateralisme' (Aurisch: 288). Setidaknya, itu menandai krisis jenis diplomasi multilateral
yang pada tahun 1970-an, negara-negara yang lebih lemah berharap untuk menciptakan
Tatanan Ekonomi Internasional Baru. Oleh karena itu, mungkin tidak mengherankan bahwa
jumlah organisasi internasional seharusnya mengalami penurunan tajam setelah pertengahan
1980-an, turun lebih dari sepertiga pada pergantian milenium, meskipun tingkat keanggotaan
universal organisasi internasional tetap stabil. Sebaliknya, jumlah total LSM meningkat
dengan proporsi yang kurang lebih sama.