3.1.

1 Sejarah Jaminan Kesehatan di Indonesia

Jaminan kesehatan di Indonesia sebenarnya sudah ada sejak zaman kolonial
Belanda. Namun program yang berdasarkan Straatregeling (Undang-Undang) No.
1 dan ditetapkan sejak 19 Desember 1934 ini bernuansa diskriminatif. Karena
hanya berlaku bagi pegawai negeri sipil dan penerima pensiun yang statusnya
disamakan dengan orang Eropa.1 Selanjutnya tahun 1949, setelah pengakuan
kedaulatan oleh Pemerintah Belanda, upaya untuk menjamin kebutuhan pelayanan
kesehatan bagi pegawai negeri sipil beserta keluarga tetap dilanjutkan. Namun,
karena situasi keamanan dalam negeri pasca kemerdekaan yang masih belum
stabil akibat adanya berbagai pemberontakan dan upaya Belanda untuk kembali
merebut Indonesia, maka upaya tersebut belum memungkinkan untuk terlaksana
dengan baik.2
Baru pada tahun 1960, pemerintah mencoba memperkenalkan kembali
konsep asuransi kesehatan melalui Undang-Undang Pokok Kesehatan Nomor 6
Tahun 1960, yang mengamanatkan dikembangkannya dana sakit dengan tujuan
menyediakan akses pelayanan kesehatan untuk seluruh rakyat. 3 Akan tetapi karena
situasi perekonomian Indonesia pada masa itu masih belum stabil, amanat UU
Pokok Kesehatan belum dapat dilaksanakan secara nasional. 4 Pada tahun 1967,
Menteri Tenaga Kerja mengeluarkan Surat Keputusan untuk mendirikan Jaminan
Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat (JPKM) dengan iuran sebesar 6% upah,
1

Info BPJS Kesehatan. 2014. Perjalanan Panjang Asuransi Sosial BPDPK Hingga BPJS Kesehatan.
Edisi IV Bulan Juli 2014.
2

Thabrany, Hasbullah. Sejarah Asuransi Kesehatan.

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.
4

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.

yang mana 5% ditanggung oleh majikan dan 1% tanggung oleh karyawan. 5

Karena memang SK menteri tidak mewajibkan pengusaha untu membayar iuran,
maka SK tersebut tidak berfungsi dan skema asuransi kesehatan tidak pernah
terwujud.
Di tahun 1968, upaya pengembangan asuransi kesehatan mulai dilaksanakan
secara sistematis. Pemerintah mengupayakan dibentuknya asuransi kesehatan bagi
Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan keluarganya. Pada awalnya, asuransi kesehatan
bagi PNS ini dikelola oleh Badan Penyelenggara Dana Pemeliharaan Kesehatan
(BPDPK). Namun karena lembaga ini berada di bawah kementerian, lembaga ini
menjadi tidak fleksibel dalam melakukan pengelolaan jaminan kesehatan. Dengan
demikian, pemerintah mengonversi BPDPK menjadi Perusahaan Umum Husada
Bakti (PHB) di tahun 1984.6 Karena PHB masih dirasa kurang fleksibel untuk
pengembangan dengan pihak luar negeri, maka pada tahun 1992 PHB berubah
menjadi PT Asuransi Kesehatan (Persero) berdasarkan Peraturan Pemerintah
Nomor 6 Tahun 1992.7 PT Asuransi Kesehatan (Persero) ini akhirnya mampu
memperluas produk asuransi kepada sektor swasta dengan menjual produk
asuransi kesehatan komersial melalui anak perusahaan PT Inhealth.8
Asuransi sosial bagi pekerja sektor formal swasta dimulai sejak tahun 1985,
di mana Perusahaan Asuransi Tenaga Kerja (Astek) yang kini bernama PT
Jamsostek mulai melakukan pilot project untuk Program Jaminan Pemeliharaan
5

Djumialdji, 1993 dalam Thabrany, Hasbullah. Sejarah Asuransi Kesehatan.

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.
7

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.
8

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.

Kesehatan (JPK) Tenaga Kerja di Lima Provinsi yang mencakup 70.000 tenaga
kerja.9 Setelah lima tahun uji coba, Program JPK ini mulai diimplementasikan di
seluruh Indonesia. Program ini secara hukum diperkuat dengan dimasukkannya ke
dalam UU Jaminan Sosial Tenaga Kerja pada tahun 1992.10 Tapi bagi perusahaan
yang telah memberikan Jaminan Kesehatan yang lebih baik bagi pekerjanya, maka
tidak lagi wajib ikut serta dalam program JPK Jamsostek, sehingga pertumbuhan
peserta JPK Jamsostek tiap tahunnya tidak terlalu besar.
Pada saat krisis keuangan tahun 1998, di mana banyak terjadi Pemutusan
Hubungan Kerja (PHK), pemerintah mengembangkan sebuah Paket Skema Jaring
Pengaman Sosial (JPS). JPS dikembangkan untuk melindungi masyarakat miskin
dari dampak krisis keuangan dengan memberikan subsidi pelayanan kesehatan
melalui Jaring Pengaman Sosial Bantuan Kesehatan (JPS-BK). 11 Program ini
dirancang untuk memudahkan masyarakat miskin mengakses layanan kesehatan
di fasilitas kesehatan pemerintah, termasuk layanan tambahan berupa pemberian
makanan tambahan dan layanan Keluarga Berencana (KB).
JPS-BK merupakan skema bantuan sosial kesehatan pertama di Indonesia
yang ditargetkan untuk kategori penduduk tertentu dengan kriteria-kriteria
spesifik. Target penerima JPS-BK ditentukan dari kategori yang dimiliki oleh
Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional (BKKBN). BKKBN
membagi rumah tangga menjadi empat tingkat kesejahteraan, yaitu: Pra Sejahtera,
Sejahtera I, Sejahtera II dan Sejahtera III. Penerima Program JPS-BK dipilih dari
9

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.
10

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.
11

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.

keluarga yang termasuk dalam kategori pra sejahtera, yaitu sejumlah 7,4 juta
rumah tangga peserta atau setara dengan 15% dari total populasi penduduk di
Indonesia.12 Masyarakat yang terpilih sebagai peserta JPS-BK akan menerima
kartu sebagai bukti kepesertaan dan mendapatkan manfaat berupa pelayanan
kesehatan di puskesmas dan rumah sakit milik pemerintah.
Pada lima tahun awal pengimplementasiannya, JPS-BK didukung melalui
pendanaan dari Asian Development Bank. Tahun 2002, program ini berubah nama
menjadi Program Penanggulangan Dampak Pengurangan Subsidi Energi Bidang
Kesehatan (PDPSE-BK) dan didanai langsung oleh pemerintah Indonesia melalui
realokasi dana subsidi BBM. Tahun 2003, program ini mengalami perubahan
nama menjadi Program Kompensasi Pengurangan Subsidi Bahan Bakar Minyak
Bidang Kesehatan (PKPS-BBM Bidkes). Sejak perubahan ini, pola pembayaran
tidak lagi melalui sistem reimbursement melainkan rumah sakit diberikan
sejumlah dana langsung untuk melayani penerima program.13
Ide pengembangan SJSN sebenarnya sudah ada sejak tahun 2000. Namun
baru terealisasi tahun 2001 ketika Presiden Megawati Soekarno Putri membentuk
pokja SJSN yang merumuskan Naskah Akademik RUU SJSN. Setelah mendapat
perubahan dan penyempurnaan sebanyak 56 kali, akhirnya pada 19 oktober 2004
Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional
(SJSN) resmi ditandatangani. Program jaminan sosial yang terdapat di dalam UU
SJSN terdiri dari lima program, yaitu jaminan kesehatan, jaminan kecelakaan
12

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.
13

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.

kerja, jaminan hari tua, jaminan pensiun dan jaminan kematian. Meskipun UU
SJSN sudah disahkan, namun RUU BPJS yang merupakan badan penyelenggara
jaminan sosial belum selesai dirumuskan. Akibatnya, program-program jaminan
sosial yang ada dalam UU SJSN belum dapat dilaksanakan.
Sementara itu pada tahun 2005, Kementerian Kesehatan dan PT Askes
meluncurkan Program Asuransi Kesehatan Insonesia (Askeskin) atau disebut
dengan Program Jaminan Pemeliharaan Kesehatan bagi Masyarakat Miskin, yaitu
program perlindungan kesehatan bagi masyarakat miskin yang seluruh iurannya
dibiayai oleh pemerintah.14 Askeskin dikelola langsung oleh Pemerintah Pusat
melalui kerja sama dengan PT Askes. Pemerintah membayarkan iuran peserta
kepada PT Askes, selanjutnya PT Askes bertanggung jawab melaksanakan
program mulai dari manajemen kepesertaan, pelayanan kesehatan, pembayaran
klaim dampai dengan pelaporan kegiatan. Tujuan diselenggarakannya Askeskin
yaitu:
a. Terlenggaranya program jaminan pemeliharaan bagi masyarakat miskin
secara berhasil guna dan berdaya guna.
b. Terlaksananya registrasi masyarakat miskin yang tepat sasaran sebagai
peserta program Askeskin.
c. Terlaksananya pelayanan kesehatan yang efisien dan efektif dalam
meningkatkan pemanfaatan dan taraf kesehatan masyarakat miskin.
d. Terlaksananya pengelolaan keuangan yang akuntabel dan efisien dalam
program jaminan pemeliharaan kesehatan bagi masyarakat miskin.
14

Rijal, Chairul, dkk. 2015. Satu Tahun Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional. Jakarta:
Kementerian PPN/Bappenas.

Kegiatan pelayanan kesehatan dilaksanakan berdasarkan prinsip managed

care yang mengintegrasikan pelayanan kesehatan dengan pembiayaan kesehatan
sehingga tercapai mutu pelayanan yang optimal dan sesuai kebutuhan. Prinsip ini
memungkinkan pelayanan kesehatan dapat dimanfaatkan secara terstruktur dan
berjenjang, mulai dari pelayanan kesehatan primer sampai dengan pelayanan
kesehatan tingkat lanjut. Dalam memberikan pelayanan kepada peserta Askeskin,
pemerintah menyediakan sejumlah dana yang bersumber dari APBN dengan besar
iuran Rp 5.000/orang/bulan. Sebagai pengelola, PT Askes berhak memanfaatkan
5% dari total iuran yang dibayarkan sebagai management fee.
Pada tahun 2008 Kementerian Kesehatan mengambil alih pengelolaan
Program Askeskin dan mengubah namanya menjadi Jaminan Kesehatan
Masyarakat (Jamkesmas). Perubahan tersebut dilakukan untuk meningkatkan
pengendalian biaya pelayanan kesehatan, peningkatan mutu layanan, transparansi
dan akuntabilitas penyelenggaraan program. Penetapan peserta Jamkesmas
dilakukan dengan menggunakan 14 indikator kemiskinan yang telah ditetapkan
oleh BPS. Selain Jamkesmas, ada juga Jaminan Kesehatan Daerah (Jamkesda),
yaitu program jaminan kesehatan yang didanai oleh pemerintah daerah baik
pemerintah provinsi ataupun pemerintah kab/kota. Sebagian besar Jamkesda
diberikan kepada masyarakat miskin yang belum tercakup Jamkesmas. Manfaat
pelayanan yang diberikan oleh Jamkesda bersifat komprehensif, meskipun
portabilitas sebagian besar Jamkesda masih terbatas sehingga tidak dapat
memberikan pelayanan kesehatan di luar wilayahnya.

Setelah peraturan pelaksanaan UU BPJS dan UU SJSN disahkan, pada 1

Januari 2014, BPJS Kesehatan resmi diluncurkan dan langsung beroperasi secara
penuh melalui Program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN). Pada 1 Januari 2014,
Program JKN mencakup sekitar 121 juta jiwa penduduk Indonesia yang setara
dengan 48% penduduk Indonesia. Ditargetkan pada tahun 2019 seluruh penduduk
Indonesia telah tercakup pada program ini.