1

HUKUM AGRARIA
TEKNIK GEODESI UNIVERSITAS DIPONEGORO
SEMESTER GANJIL TAHUN AJARAN 2016

A. PENDAHULUAN
1. Pengertian: Agraria dan Hukum Agraria dan Ruang Lingkup
Secara harafiah, kata agraria berasal dari kata bahasa Latin, yaitu ager yang berarti
ladang atau sebidang tanah; pedusunan (sebagai lawan dari kota dan perumahan).
Kata ager menurunkan kata sifat agrarius yang berarti dari atau mengenai perladangan;
mengenai persawahan, pertanian. Lalu ada kata lex agraria yang berarti undang-undang
pertanian atau undang-undang agraria (Prent, et al., 1969).
Demikianlah, agrarian laws, aslinya (sebagaimana digunakan dalam hukum Rowawi)
merupakan laws for the distribution among people, by public authority, of the lands
constituting the public domain, usually territory conquered from the enemy. In common
parlence the term is frequently applied to laws which have for their object the more equal
division or distribution of landed property; laws for distributing large properties and
increasing the number of landholders. (Black, 1991). Jadi, dalam pengertiannya yang asli,
sebenarnya hukum agraria itu hanya menyangkut tanah saja, bahkan lebih sempit lagi, yaitu
hanya berkaitan dengan pembagian/distribusi tanah secara lebih berkeadilan di antara
banyak warga negara. Dengan kata lain, ia lebih berkaitan dengan masalah land reform
dalam arti yang sempit, yakni pembaruan struktur penguasaan dan pemilikan tanah, supaya
tercapai penguasaan dan pemilikan tanah secara lebih berkeadilan. Di beberapa negara
Barat, istilah agrarian law dalam pengertian seperti di atas masih dipertahankan, namun
dengan cakupan yang lebih sempit lagi sebagaimana dalam arti harafiahnya, yaitu hanya
terkait dengan tanah pertanian atau tanah pedesaan. Hal ini bisa disimpulkan dari
digunakannya istilah agrarian land law (Grossman and Brussaard (ed.), 1992).
Kata agraria dalam UUPA mempunyai pengertian yang sangat luas. Hal ini bisa
dilihat dari bagian Konsiderans, pasal-pasal dan Penjelasan UUPA. Pengertian agraria
meliputi bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Dalam batas-batas
seperti yang ditentukan dalam Ps 48, bahkan meliputi juga ruang angksa. Pengertian bumi
meliputi permukaan bumi (yang disebut tanah), tubuh bumi di bawahnya serta yang berada
di bawah air (Ps 1 ayat 4 jo Ps 4 ayat 1). dengan demikian pengertian tanah meliputi
permukaan bumi yang ada di daratan dan permukaan bumi yang berada di bawah air,
termasuk air laut. Pengertian air meliputi baik perairan pedalaman maupun laut wilayah
Indonesia. Kekayaan alam meliputi baik yang terkandung di dalam bumi yang bisa berwujud
bahan galian padat, cair ataupun gas, maupun yang terkandung di dalam air, berupa ikan
dan lain-lain kekayaan alam yang berada di perairan pedalaman, laut wilayah mapun Zona
Ekonomi Eksklusif Indonesia.
2. Ranah atau Aspek Hukum Agraria

2
Hukum agraria beraspek publik dan perdata. Ketentuan-ketentuan yang beraspek
publik meliputi bidang legislatif, bidang eksekutif/administratif dan bidang judikatif, yang
kegiatannya dilakukan oleh Negara sebagai Badan Penguasa.
Bidang legislatif meliputi tugas/kewenangan pembuatan peraturan perundangundangan di bidang agraria. Bidang judikatif berkaitan dengan tugas kewenangan
mengadili/menyelesaikan sengketa-sengketa agraria. Namun demikian, untuk dua bidang
ini, yakni bidang legislatif dan judikatif, ketentuan-ketentuan yang mengaturnya tidak
mempunyai ciri-ciri khas yang membedakannya dengan yang mengatur kegiatan legislatif
dan judikatif di bidang lain. Oleh karenanya, untuk aspek ini tetap berada dalam ranah
Hukum Tatanegara dan Hukum Acara.
Berlainan halnya dengan ketentuan-ketentuan di bidang eksekutif/administratif, yang
dibuat justru untuk memberikan landasan hukum bagi Penguasa Eksekutif dalam
melaksanakan politik agraria yang ditetapkan oleh Penguasa Negara masing-masing. Bidang
Hukum Agraria ini mempunyai fungsi dan peranan yang penting dan strategis bagi
tercapainya tujuan politik agraria yang ditetapkan. Politik agraria pada asasnya menjawab
pertanyaan: Apa yang akan dilakukan dengan sumber daya agraria yang ada dan tujuan apa
yang hendak dicapai serta sarana-sarana apa yang akan digunakan. Ketentuan-ketentuan
Hukum Agraria yang beraspek yuridis administratif ini disebut Hukum Agraria Administratif.
Hukum Agraria administratif Hindia Belanda, misalnya, memberikan dukungan bagi
terlaksananya politik agraria penjajah yang dituangkan dalam Agrarische Wet 1870, yang
tujuan akhirnya adalah eksploitasi sumber daya agraria di Indonesia untuk kepentingan
negara Belanda. Sebaliknya, Hukum Agraria administratif Indonesia diarahkan pada
tercapainya politik agraria Indonesia yang dirumuskan dalam Pasal 33 ayat 3 UUD 45, dan
dirinci lebih lanjut dalam UUPA.
Ketentuan-ketentuan Hukum Agraria yang berspaek perdata mengatur hak-hak
penguasaan atas sumber daya agraria, yang subjeknya perorangan dan badan hukum
perdata serta badan-badan pemerintah yang menguasai sumber daya agraria untuk
keperluan mendayagunakan sumber daya agraria yang bersangkutan atau untuk memenuhi
kebutuhan dan/atau melaksanakan tugasnya masing-masing. Bidang Hukum Agraria ini
disebut Hukum Agraria Perdata.
Khusus berkaitan dengan bidang pertanahan, misalnya, hak-hak penguasaan atas
tanah yang diatur dalam Hukum Tanah perdata, ada yang memberikan kewenangan kepada
pemegang haknya untuk menguasai secara fisik tanah yang dihaki, untuk menggunakannya
dan

untuk

melakukan

perbuatan-perbuatan

hukum

tertentu

dengan

tanah

yang

bersangkutan (the right to possession, the right of enjoyment and disposition). Inilah yang
disebut hak-hak tanah, yang dalam bahasa Belanda dimasukkan ke dalam golongan
genootsrechten.
Ada hak-hak penguasaan atas tanah yang beraspek perdata, yang memberikan
kewenangan kepada kreditor untuk menjual lelang tanah tertentu yang dijadikan agunan,
jika dalam hubungan utang-piutang tertentu debitor wanprestasi. Kreditor berwenang untuk
mengambil seluruh atau sebagian hasil pelelangan tersebut guna melunasi piutangnya,
dengan hak mendahulu dibandingkan dengan kreditror-kreditor lain. Hak penguasaan ini
disebut hak jaminan atas tanah, yang dalam bahasa Belanda disebut zekerheidsrechten
(Boedi Harsono, 1999).

B. HUKUM AGRARIA (PERTANAHAN) INDONESIA: SEJARAH SINGKAT

1. Masa Sebelum Penjajahan
Sebelum penjajah Belanda datang dan memberlakukan sistem hukum kolonial di
Indonesia, bangsa Indonesia sudah mengenal dan mempunyai hukumnya sendiri, termasuk
hukum yang berkaitan dengan sumber daya agraria. Bangsa Indonesia, khususnya,
masyarakat hukum adat di Indonesia sudah mempunyai norma-norma hukum adatnya
sendiri yang mengatur mengenai penguasaan dan penggunaan tanah di dalam lingkungan
wilayahnya masing, termasuk mengenai penguasaan dan penggunaan sumber-sumber daya
agraria yang lainnya, seperti ikan, hutan, dan bahan tambang.
Norma-norma hukum tsb terhimpun dalam apa yang oleh para ahli disebut
dengan Hukum Pertanahan Adat. Kendati namanya Hukum Pertanahan Adat, namun
cakupannya luas, tidak hanya terbatas pada permukaan yang disebut tanah, tetapi juga
lingkungan seisinya (Soesangobeng, 2003)
Dari berbagai kajian yang dikakukan para ahli, dapat dikemukakan beberapa sifat
hukum pertanahan adat ini, yakni:
-

tidak tertulis;

bersifat plural, dalam arti bahwa norma-norma hukum tersebut berbeda-beda

menurut lingkungan masyarakat hukum adatnya. Setidak-tidaknya, menurut
penggolongan yang dibuat oleh Van Vollenhoven, ada 19 lingkungan hukum adat
(adatrechtskringen) yang terdapat di bumi Nusantara;

berkonsepsi komunal magis religius;

di sana sini mengandung sifat feodal juga, dikarenakan sistem kerajaan pribumi
yang juga ada pada waktu itu.
Adapun hak-hak keagrariaan pada waktu itu menurut Hukum Pertanahan Adat,

dapat dogolongkan atas 2 kelompok/kategori, yaitu: hak yang bersifat komunal, yaitu hak
ulayat, dan hak perorangan. Hak Ulayat merupakan hak bersama dari masyarakat hukum
adat terhadap tanah dan lingkungan seisinya, yang kewenangan pelaksanaannya berada
pada pimpinan masyarakat hukum adat yang bersangkutan, bisa berupa ketua suku, atau
pimpinan masyarakat hukum adat yang diangkat dengan kewenangan khusus di bidang
keagrariaan.
Hak-hak perorangan meliputi berbagai jenis hak seperti hak memungut hasil
hutan, hak menangkap ikan, hak-hak perorangan atas tanah yang bervariasi kekuatannya,
dari yang paling lemah, seperti hak membuka hutan untuk dijadikan ladang, hingga yang
paling kuat berupa hak milik atas tanah. Dalam hubungannya dengan hak ulayat, semakin
kuat hak perorangan, semakin lemah daya berlaku hak ulayat atas bidang tanah/sumber

4
daya agraria yang bersangkutan. Sebaliknya, semakin lemah hak perorangan, maka
bersamaan dengan itu, semakin kuat atau penuh pula kewenangan hak ulayat atas bidang
tanah/sumber daya agraria yang bersangkutan.
Selain itu, perlu diperhatikan pula, bahwa dalam hukum adat berlaku asas
pemisahan horizontal yang intinya menyatakan bahwa ada pemisahan antara hak atas
tanah dengan hak atas bangunan atau tanaman yang tumbuh di atas tanah. Namun,
sebagaimana dikemukakan dalam Terr Haar, pemisahan itu tidaklah mutlak selalu terjadi,
karena oleh Ter Haar dikatakan bahwa pemilikan atas rumah dan tanaman pada asasnya
terpisah dari hak atas tanah tempat berdirinya atau tumbuhnya rumah/tanaman tersebut.
Jadi, dimungkinkan adanya kesatuan kepemilikan antara hak atas tanah dengan hak atas
bangunan/tanaman di atasnya. Berkaitan dengan ini, Ter Haar mengemukakan dua
kemungkinan atau kenyataan, yakni: Pertama, ketika terjadi jual-beli tanah pekarangan,
rumah dan pohon/tanaman di atas tanah tersebut biasanya ikut dijual (....when transferring
a residential compound, houses and trees on the compound usually go with it). Kesatuan
kepemilikan ini terutama berlaku untuk rumah permanen. Berbeda dengan rumah-rumah
yang tidak permanen (dari bambu atau kayu), maka adalah mungkin untuk memperlakukan
rumah dan tanaman di atasnya itu sebagai hal yang terpisah dari tanahnya. Kedua,
pemilikan terhadap rumah dan tanaman berarti juga pemilikan atas tanah dimana
rumah/tanaman itu berada. Hal ini terjadi kalau pohon-pohon ditanam sedemikian dekatnya
sehingga tidak memungkinkan bagi tumbuhnya pohon-pohon/tanaman lain, maka pemilik
pohon-pohon tersebut memiliki pula tanahnya. Jadi, dalam hal demikian, hak atas tanah
mengikuti hak atas tumbuh-tumbuhan berumur panjang di atasnya. (Ter Haar, 1962: 141142).
Oleh karena itu, dalam praktek sering terjadi perbuatan hukum mengenai tanah
yang meliputi juga bangunan dan tanaman yang ada di atasnya, asal:
a. bangunan dan tanaman tersebut secara fisik merupakan satu kesatuan dengan
tanah yang bersangkutan, artinya bangunan yang berfondasi dan tanaman
merupakan tanaman keras;
b. bangunan dan tanaman tsb milik yang empunya tanah;
c. maksud demikian secara tegas disebutkan dalam akta yang membuktikan
dilakukannya perbuatan hukum yang bersangkutan (Seminar Hukum Adat dan
Pembangunan Hukum Nasional, Yogyakarta, 1975, sbgmana dikutip oleh Boedi
Harsono, 1999: 254) .
2. Zaman Penjajahan
Di bidang agraria (pertanahan), produk hukum yang terpenting adalah Agrarische
Wet 1870. Wet (UU) ini

diundangkan dalam S. 1870-55, terdiri atas 5 ayat, yang

ditambahkan pada psl 62 Regerings Reglement 1854, sehingga psl 62 RR yang tadinya
terdiri atas 3 ayat, menjadi 8 ayat (Catatan: Psl 62 RR kemudian pada tahun 1925 jadi
psl 51 Indische Staatsregeling); Agrarische Wet ini memuat politik agraria kolonial.
Undang-Undang ini berisi beberapa ketentuan sebagai berikut:
(1)

Gub. Jenderal tidak boleh menjual tanah;

(2)

Dikecualikan dari larangan tsb adalah tanah yg tidak luas, yg diperuntukkan

bagi perluasan kota dan desa serta pembangunan usaha kerajinan;

(3)

Gub. Jenderal dapat menyewakan tanah menurut ketentuan ordonansi;

Namun tidak boleh disewakan, tanah-tanah milik adat, juga tanah tempat
penggembalaan umum;

5
(4)

Berdasarkan ketentuan ordonansi, Pemerintah memberikan tanah dengan hak

erfpacht dengan jangka waktu maksimum 75 thn;

(5)

Pemberian tanah kepd pengusaha besar tidak boleh melanggar hak-hak

rakyat pribumi;

(6)

Pengambilan tanah rakyat pribumi hanya boleh bg kepentingan umum,

melalui acara pencabutan hak dan disertai pemberian ganti kerugian yg
layak;

(7)

Tanah hak milik adat dari rakyat pribumi, atas permintaan pemiliknya dapat
diberikan kepdnya dengan hak eigendom, dengan pembatasan-pembatasan
dan persyaratan-persyaratan ttt yg dicantumkan dalam surat eigendomnya,
yakni mengenai kewajiban-kewajibannya terhadap Negara dan desa ybs,
demikian juga mengenai kewenangan-nya utk menjualnya kepada non
pribumi;

(8)

Persewaan tanah oleh pribumi kepada non-pri dilakukan menurut ketentuan

ordonansi
Agrarische Wet lahir atas desakan pengusaha besar swasta. Sebelum 1870,

di mana berlaku cultuur stelsel, negara menerapkan system monopoli dan kerja paksa;
pengusaha besar sulit berkembang, karena bagi pengusaha yg belum memiliki tanah
yang luas dengan hak eigendom, satu-satunya cara adalah dengan menyewa tanah
dari Pemeritah, padahal jangka waktu sewa ini hanya 20 th, sehingga tidak cocok utk
usaha di bidang perkebunan tanaman keras, dan tanah hak sewa tidak bisa dijadikan
jaminan hypotik. Menyewa tanah dari orang pribumi juga tidak dimungkinkan karena
orang pribumi dilarang menjual atau menyewakan tanah kepada orang non-pri.
Sejalan dengan semangat liberalisme yg mulai berkembang, termasuk di Bld pd waktu
itu, maka lahir tuntutan utk mengganti cultuur stelsel dan system monopoli negara
dengan sistem persaingan bebas berdasarkan konsepsi kapitalisme liberal. Termasuk
dalam tuntutan ini adalah menetapkan peraturan per-uu-an agraria yg menunjang
system persaingan bebas tsb.
Ada pun tujuan dari Agrarische Wet adalah utk membuka kemungkinan dan
memberikan jaminan hk kepada para pengusaha swasta agar dapat berkembang di
HB. Utk itu:
-

Pengusaha swasta bisa memperoleh dari Pem tanah luas utk perkebunan
besar dengan hak erfpacht, yg berjangka waktu sampai 75 th. Menurut ps 720
dan 721 BW, hak erfpacht merupakan hak kebendaan yg memberikan
kewenangan

paling

luas

kepada

pemegang

haknya

utk

menikmati

sepenuhnya kegunaan tanah kepunyaan pihak lain. Pemegang hak erfpacht

boleh menggunakan semua kewenangan yg terkandung dalam hak eigendom
atas tanah. Hak erfpacht dapat juga dibebani hipotik, sehingga pengusaha
dapat memperoleh kredit dengan mengagunkan tanahnya;
-

Pengusaha

(terutama

pengusaha

gula

dan

tembakau)

dapat

juga

menggunakan tanah kepunyaan rakyat atas dasar sewa;

-

Pemberian tanah dengan hak erfpacht semuanya diatur dengan ordonansi,

sehingga kemudian lahir berbagai ordonansi ttg pemberian hak erfpacht, baik
yg berlaku di Jawa-Madura, maupun di luar Jawa Madura (Catatan: sebelum
adanya ordonansi ttg hak erfpacht ini di luar Jawa-Madura, perolehan tanah
bagi perusahaan kebun besar tidak dengan hak erfpacht, tetapi dengan hak

6
konsesi, yakni hak yg diberikan oleh Pem Swapraja untuk keperluan
perusahaan kebun besar, dan didaftar di kantor Residen);
-

Persewaan tanah rakyat oleh perusahaan kebun besar diatur pula dengan
ordonansi, yaitu:
a.

Grondhuurordonantie (S. 1918-88), yg berlaku di Jawa Madura, kecuali

Surakarta dan Yogyakarta;

b.

Vorstenlands Grondhuur Reglement (S. 1918-20) yg berlaku di daerah

swapraja Surakarta dan Yogyakarta.

Dalam rangka melaksanakan lebih lanjut ketentuan-ketentuan dalam Agrarische

Wet, maka kemudian dikeluarkan berbagai peraturan dan keputusan, antara lain yang
terkenal adalah Agrarisch Besluit (S. 1870-118). Psl 1 Agrarisch Besluit ini memuat
Domein Verklaring (Pernyataan Domein) yg isinya:
Dengan tidak mengurangi berlakunya ketentuan Psl 2 dan 3 AW, tetap
dipertahankan asas bahwa semua tanah yg pihak lain tidak dapat membuktikan
sbg hak eigendomnya, adalah domein (milik) negara.
Fungsi Domein Verklaring adalah sebagai berikut:
- Sbg landasan hk bg Pem yg mewakili negara sbg pemilik tanah, utk memberikan
tanah dengan hak-hak barat yg diatur dalam KUHPerd, spt erfpacht, hak postal dll;
- Sbg dasar pembuktian pemilikan. (Jika orang atau BH ber[erkara dengan negara
mengenai soal pemilikan tanah, dialah yg membuktikan bahwa tanah sengketa tsb
adalah miliknya).
Catatan:
Pd waktu itu ada anggapan bhw hanya eigenaar atau pemilik tanahlah yg berwenang
memberikan hak erfpacht, hak opstal dan hak-hak lainnya. Maka dalam rangka
melaksanakan perintah AW (khususnya Ps 4 AW) utk memberikan hak erfpacht
kepada para pengusaha, dipandang
perlu utk menyatakan bahwa tanah-tanah ybs adalah eigendom atau domein atau
milik negara. Dengan demikian dalam pemberian hak-hak tsb, negara bukan
bertindak sbg Penguasa, namun sbg pemilik perdata. Juga bila yang diminta adalah
hak eigendom, negara tidak memberikan hak eigendom, tetapi hak eigendom
negara dipindahkan (dijual) kepada pihak lain yg memintanya dengan pemba-yaran
harganya kepada negara.
Asas domein bukan konsepsi negara modern, melainkan konsepsi feudal dari zaman
pertengahan, spt yang melandasi hk pertanahan di Inggris dan negara-negara
jajahannya. Dalam konsep ini tanah adalah milik raja

dan siapa pun hanya

menggunakan tanah milik king atau lord-nya sbg tenant. Ini yg disebut dengan
doktrin tenure.
Domein Verklaring sangat memperkosa hak-hak rakyat atas tanah, karena
pemerintah kolonial pada waktu itu menggunakan tafsiran yang sangat luas terhadap
domein verklaring, sehingga praktis semua tanah rakyat diklaim sebagai tanah (domein)
negara.
Catatan:
Ada tiga tafsiran mengenai tanah-tanah yg tercakup dalam Domein Verklaring (Domein
Negara):

7
1. tanah domein negara adalah yang bukan tanah hak eigendom yg diatur dalam Ps
570 BW;
2. tanah domein negara adalah yang bukan tanah hak eigendom, hak agrarisch
eigendom dan bukan pula tanah milik rakyat yang telah lepas dari yurisdiksi hak
ulayat;
3. tanah domein negara adalah yang bukan tanah hak eigendom, hak agrarisch
eigendom dan bukan pula tanah milik rakyat, baik yg sudah maupun yang belum
bebas dari jurisdiksi hak ulayat.
Tafsiran yg sempit digunakan oleh mereka yg bertujuan utk mewujudkan perlindungan
bg hak-hak rakyat pribumi sbgmana diperintahkan oleh ayat 4 dan 5 dari pasal 51
IS (atau Ps 2 dan 3 AW);
Namun Pem HB selalu menggunakan tafsiran yg luas ttg domein verklaring (yaitu
tafsiran point 1), sehingga dalam tanah domein negara, termasuk juga tanah-tanah
milik rakyat dengan hak milik adat, demikian juga tanah-tanah ulayat masyarakat
hk adat.

Penafsiran spt ini, sama saja dengan menafikan keberadaan hak-hak

rakyat atas tanah.

3. Masa Kemerdekaan sebelum Berlakunya UUPA
a. Usaha-Usaha Penyesuaian
Setelah atau bersamaan dengan proklamasi kemerdekaan, adalah tidak mungkin
utk langsung menghasilkan dan memberlakukan hk agraria nasional. Menghasilkan hukum
agraria nasional yang mengabdi kepada kepentingan dan tujuan bangsa, memerlukan
waktu dan proses yg lama. Maka utk mengisi kekosongan hk, sambil menunggu keluarnya
hk agraria nasional, dan dengan berlandaskan pd Ps 2 Peralihan UUD 45, maka tetap
diberlakukan hk agraria kolonial. Pemberlakuan peraturan-peraturan lama itu disertai
dengan upaya-upaya penyesuaian, antara lain:
a. Kebijakan, kebijaksanaan dan tafsir baru: hk agraria lama tetap berlaku tetapi dengan
menggunakan kebijakan, kebijaksanaan dan tafsir baru, sesuai dengan PS dan Ps
33 UUD 45.
b. Penghapusan beberapa lembaga kolonial atau feodal, serta mengubah atau
melengkapi aturan-aturan yang lama, yakni:
1) Penghapusan desa perdikan;
Desa perdikan adalah desa yang mempunyai ciri-ciri/hak-hak istimewa
misalnya bebas pajak, bebas pengabdian pada raja (herendienst), pendiri
desa diangkat sebagai kepala desa yg turun temurun, tanahnya luas, dan
rakyat hanya sbg penggarap. Desa perdikan ini terdapat di daerah
Banyumas,

Madiun

dan

Kediri.

Hal

ini

tidak

sesuai

dengan

alam

kemerdekaan, oleh karena itu dihapuskan, yaitu dengan UU No. 13 th 1946.

2) Penghapusan hak-hak konversi (dengan UU 13/1948 jo UU 5/1950); tanah
konversi dengan waktu tetap (utk tanaman panjang) kembali kepada negara,
sedangkan tanah konversi dengan waktu pendek kembali kepada desa.
3) Penghapusan tanah partikelir: dengan UU No.1/1958. Sejak itu tanah partikelir
hapus karena hukum, kepada bekas pemilik diberi ganti kerugian. Tanah
eigendom yang luasnya lebih dari 10 bau juga dinyatakan hapus.
c. Perubahan peraturan persewaan tanah rakyat. Karena peraturan persewaan tanah
rakyat (menurut Grondhuur Ordonantie, S. 1918-88, untuk pemerintahan
langsung;

dan

VGR,

S.1918-20,

untuk

Surakarta

dan

Yogyakarta)

tidak

8
menguntungkan rakyat, maka kedua peraturan tsb diubah dan ditambah dengan
beberapa pasal oleh UU Dar. No. 6/1951 (yg setelah disahkan jadi UU, menjadi UU
No. 6/1952). Dengan adanya UU ini maka persewaan tanah perkebunan yang
ditunjuk oleh Menteri Pertanian hanya diperbolehkan paling lama satu tahun atau
satu tahun tanaman (misalnya utk tebu 16 bulan), dengan jumlah sewa yang
ditetapkan oleh Mendagri.
d. Pengawasan pemindahan hak
UU Dar. 1/1952 (kemudian ditetapkan jadi UU 24/1954): setiap perbuatan
pemindahan hak atas tanah dan barang-barang tetap lainnya yang taat
kepada hk Eropa, hanya dapat dilakukan setelah mendapat izin dari
Menteri Kehakiman. Setiap perbuatan yg dilakukan di luar izin Menteri tsb
batal demi hukum. Peraturan ini dimaksudkan utk mencegah atau setidaktidaknya menugrangi kemungkinan jatuhnya tanah-tanah Eropah (berserta
bangunan-bangunan di atasnya) kepada orang-orang dan badan-badan
hukum asing.
UU 28/1956 (dilaksanakan lebih lanjut oleh PP 61/1957): ttg pengawasan
pemindahan hak yang khusus untuk tanah-tanah perkebunan hak
erfpacht, eigendom dll hak kebendaan. Sedangkan utk tanah perkebunan
konsesi, diatur dalam PP 35/1956 (kemudian diubah jadi PP 21/1959).
Menurut UU 28/1956 dan PP 35/1956, setiap perbuatan yang berwujud
pemindahan hak dan setiap serah-pakai utk lebih dari satu tahun
mengenai tanah-tanah hak erfpacht, eigendom dan hak-hak kebendaan
lainnya atas tanah utk perkebunan, demikian juga tanah-tanah hak
konsesi utk perkebunan dari bangsa Belanda dan bangsa asing lainnya
serta badan hukum, hanya dapat dilakukan dengan dari Menteri yang
terkait.
Tujuannya supaya pemegang hak mengusahakan tanah perkebunan itu
dengan baik

dan supaya tanah perkebunan itu tidak dijadikan objek

spekulasi.
e. Peraturan dan tindakan mengenai tanah perkebunan
UU No.29/1956: memberi wewenang kepada Menteri Pertanian dan Menteri
Agraria utk mengambil tindakan yang perlu agar tanah-tanah perkebunan
yg mempunyai fungsi yg sangat penting dalam perekonomian negara
diusahakan dengan baik.
f. Peraturan mengenai canon dan cijns
Canon: uang wajib bayar setiap tahun oleh pemegang hak erfpacht kepada
negara;
Cijns: uang wajib bayar setiap tahun oleh pemegang hak konsesi perkebunan
besar kepada negara.
Dulu, canon dan cijns ini hanya dianggap sbg tanda pengakuan oleh
pemegang hak, sehingga jumlahnya kecil. Maka dengan UU No. 78/1957
jo PP 54/1958, jumlah canon dan cijns dinaikkan dan setiap 5 tahun
ditinjau kembali.
g. Okupasi ilegal
Utk menyelesaikan masalah pendudukan tanah secara ilegal dikeluarkan
berbagai peraturan, dan yg terpenting di antaranya adalah UU No. 51/Prp/!
960, yang menyatakan bahwa pemekaian tanah tanpa izin yang berhak atau

9
kuasanya yang sah adalah perbuatan yang dilarang dan diancam dengan
hukuman pidana kurungan dan atau denda.
h. Perjanjian bagi hasil
Semula perjanjian bagi hasil ini diatur oleh hk adat yang berdasarkan asas
kekeluargaan dan gotong royong, namun karena terkintaminasi paham
individualistis, feodalis dan kapitalis, maka tidak sesuai lagi dengan UUD 45
dan Pancasila. Oleh karena itu, diatur kembali dengan UU No. 2 thn 1960 ttg
Bagi Hasil, dengan maksud agar tercapai:
- pembagian hasil yang lebih adil;
- kedudukan hk penggarap yang lebih terjamin;
- hak masing-masing pihak jelas.
Kemudian dengan Inpres No. 13 th 1980 ditegaskan kembali agar perjanjian
bagi hasil disesuaikan dengan perkembangan masyarakat dan teknologi serta
sarana produksi.
b. Sejarah/Proses penyusunan UUPA
Terhitung sejak persiapannya, Rancangan dari Undang-Undang yang kemudian
bernama UUPA itu, memerlukan waktu 12 tahun penyusunan sebelum diundangkan pada
tanggal 24 September 1960. Apa yang kemudian menjadi rancangan final dari UUPA itu
sebenarnya merupakan hasil kerja dari berbagai Panitia, yaitu:

1) Panitia Agraria Yogya

Dibentuk berdasarkan Penpres No. 16 th 1948, diketuai Sarimin Reksodihardjo
(Kabag Agraria Kementerian Agraria. Merekomendasikan supaya:
a. asas domein tidak lagi dipakai dan hak ulayat dikaui;
b. diadakan peraturan yang memungkinkan dan mendorong adanya hak
perorangan yang kuat, yaitu hak milik yg dapat dibebani hak tanggungan;
c. diadakan studi banding di negara-negara lain ttg apakah orang asing dapat
mempunyai hak milik atas tanah;
d. diadakan penetapan luas munimum tanah utk menghindarkan pauperisme di
antara rakyat;
e. diadakan pendaftaran tanah milik dan hak-hak menumpang yang penting.
2.

Panitia Agraria Jakarta

Dibentuk berdasarkan Keppres No. 36 th 1951. Menghasilkan rekomendasi yang
berkaitan dengan tanah untuk pertanian kecil (rakyat), yaitu:
a. diadakan batas minimum (2 ha) dan maksimum (25 ha) pemilikan tanah
pertanian (oleh satu keluarga);
b. yang dapat memiliki

tanah utk pertanian kecil

hanya WNI

(tanpa

membedakan 'asli' dan 'bukan asli';

c. sistematika hak atas tanah utk pertanian kecil adalah: hak milik, hak usaha,
hak sewa dan hak pakai;
d. hak ulayat perlu diatur dengan UU.
3.

Panitia Soewahjo
Tahun 1955 Kementerian Agraria dibentuk, dengan tugas al mempersiapkan
pembentukan perUUan agraria nasional sesuai dengan amanat UUD. Utk itu

10
dibentuk panitia khusus yg dipimpin oleh Sekjen Kementerian Agraria Soewahjo
Soemodologo.

Panitia

menghasilkan

naskah

RUUPA

yg

diserahkan

kepada

Pemerintah dhi Menteri Agraria pd thn 1958. Pokok-pokok penting dari naskah RUU
tsb adalah:
a. dihapuskannya asas domein dan diakuinya Hak Ulayat, yg hrs ditundukkan
kepada kepentingan nasional (Negara);
b. asas domein diganti dengan Hak Kekuasaan Negara sesuai dengan ketentuan
Psl 38 UUDS;
c. dualisme hk agraria dihapuskan. Diadakan kesatuan hk yg akan memuat
lembaga-lembaga dan unsur-unsur yg baik, baik yg terdapat dalam hk adat
maupun hk barat;
d. sistematika hak atas tanah: Hak Milik sbg hak yg terkuat, yg berfungsi sosial;
Hak Usaha; Hak Bangunan; Hak Pakai;
e. Hak Milik hanya utk WNI (tidak dibedakan antara WNI asli dan tidak asli), dan
Badan hk pd asasnya tidak boleh mempunyai hak milik atas tanah;
f.

perlu penetapan batas minimum dan maksimum tanah yg boleh dimiliki oleh
seseorang atau badan hukum;

g. tanah pertanian pd asasnya hrs dikerjakan dan diusahakan sendiri oleh

pemiliknya;
h. perlu diadakan pendaftaran tanah dan perencanaan penggunaan tanah.
Rancangan Soewahjo, dengan beberapa perubahan menjadi Rancangan Soenarjo yg
kemudian diajukan kepada DPR utk dibahas. Karena pd tahun 1959 UUDS diganti
dengan UUD 45, maka oleh Pemerintah, Rancangan UUPA ditarik dan disesuaikan
dengan UUD 45, dan menjadi Rancangan Sadjarwo (Menteri Agraria pd waktu itu).
Rancangan inilah yg kemudian diserahkan kepd dan dibahas dan disetujui oleh DPRGR
dan kemudian disahkan oleh Presiden

menjadi Undang-Undang No. 5 th 1960

tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria dan yg menurut diktumnya yg ke5 dapat disebut Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA).

C. HUKUM AGRARIA BARU (NASIONAL): UUPA

1.

Latar Belakang dan Tujuan (Dibentuknya) Hukum Agraria Baru

(UUPA)

11
Mengapa hukum agraria yang baru (UUPA) perlu dikeluarkan? UUPA perlu dilahirkan
dalam rangka pembaharuan hukum agraria, karena hukum agraria yg berlaku hingga tahun
1960 merupakan hukum agraria warisan kolonial, yang mempunyai sifat-sifat:
a. tersusun berdasarkan

tujuan dan sendi-sendi pemerintah jajahan, hingga

bertentangan dg kptg bgs. Misalnya Agrarische Wet dan Domein Verklaring yang
lahir karena adanya desakan dari pemilik modal besar Belanda supaya mereka
lebih leluasa untuk berusaha (di bidang perkebunan) di Indonesia, dan supaya
Pemerintah kolonial lebih leluasa untuk memberikan hak (atas tanah) kepada pihak
swasta.
b. Bersifat dualistis; Hukum agraria atau hukum tanah warisan kolonial itu dikatakan
bersifat dualistis/pluralistis karena di samping hukum tanah barat, yg pokok
ketentuannya terdapat dlm Buku II KUHPerd, yg merupakan hukum tertulis, yg
bersifat individu-alistis, berlaku hukum tanah adat, yg bersumber hukum tanah yg
tidak tertulis, yg bersifat komunal religius. Di samping itu, ada pula hukum tanah yg
berlaku di daerah swapraja, yg bersifat feodal. Oleh karena itu, terdapat pula
bermacam tanah dan Hak Atas Tanah (HAT), yaitu yang terdiri atas:
a). Hak atas tanah untuk orang asing menurut hukum Barat
1) Yang berlaku di daerah Gubernemen (Jawa, Bali, Madura)
i) hak tanah yang disertai hak dan kekuasaan kenegaraan, berupa
tanah partikelir;
ii) hak tanah yang tidak disertai kekuasaan kenegaraan, semata-mata
bersifat hak kebendaan (zakelijk rechten) (seperti hak eigendom,
erfpacht, dan opstal)
iii) hak tanah yang bersifat hak perorangan (persoonlijke rechten)
2) Yang berlaku di daerah-daerah swapraja di luar Jawa
b). Hak atas tanah bagi rakyat Indonesia, yang berdasarkan hukum adat.
c. Bagi rakyat asli tidak menjamin kepastian hukum.
Jaminan kepastian hukum di bidang pertanahan mensyaratkan adanya:
a) perangkat hukum yg tertulis, yg lengkap dan jelas serta dilaksanakan secara
konsisten;
b) penyelenggaraan pendaftaran tanah yg efektif.
Kedua hal ini belum dipenuhi selama masa kolonial. Utk tanah-tanah barat
memang tersedia hukum yg tertulis dan lengkap dan terkodifikasi dlm kitab
undang-undang, namun utk tanah-tanah yg dikuasai dgn hak-hak adat (yg
merupakan bgn terbesar dr tanah di Indonesia), hukumnya tidak tertulis, hingga
tidak mudah diketahui isinya, khususnya bg org-org luar masuarakat hukum adat
ybs. Demikian pun pendaftaran tanah baru meliputi sbgn kecil tanah di Hindia
Belanda yaitu tanah hak barat dan sbgn kecil tanah hak Indonesia (hak agrarisch
eigendom). Sedangkan tanah-tanah hak adat hampir semuanya belum didaftar.
Berkaitan dengan latar belakang di atas, maka yang menjadi tujuan UUPA adalah
sebagai berikut:
(1) Meletakkan dasar-dasar bagi pembentukan hukum agraria nasional yang
mengabdi kepada kepentingan dan tujuan nasional/bangsa;
(2) Meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhaan hukum
pertanahan;

12
(3) Meletakkan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai hak-hak
atas tanah bagi rakyat seluruhnya.
Dalam rangka mencapai tujuan yang pertama (tercapainya/terbentuknya hukum
agraria nasional yang mengabdi kepada kepentingan dan tujuan nasional, maka oleh UUPA
ditetapkan beberapa asas penting berkaitan dengan penguasaan dan penggunaan sumber
daya agraria, sehingga menjamin tercapainya masyarakat Indonesia yang adil dan makmur.
Asas-asas tsb meliputi antara lain asas kebangsaan/kenasionalan, asas hak menguasai dari
negara, asas pengakuan hak ulayat, asas bahwa semua hak atas mempunyai fungsi sosial
(lihat uraian mengenai asas-asas ini pada sub-bagian di bawah).
Dalam rangka mencapai tujuan yang kedua (meletakkan dasar-dasar untuk
mengadakan kesatuan dan kesederhanaan hukum pertanahan), maka oleh UUPA ditentukan
beberapa hal, yaitu:
a. Dualisme hukum dihilangkan
Untuk menghilangkan dualisme dalam hukum agraria, maka oleh UUPA ditentukan
bahwa hukum agraria nasional adalah atau didasarkan atas hukum adat.
Didasarkan atas hukum adat (dalam Penjelasan Umum UUPA), maksudnya bahwa
hukum adat berfungsi sebagai sumber utama dalam pembangunan hukum tanah
nasional. Yang diambil dari hukum adat dan dijadikan dasar adalah konsepsi,
asas-asas, dan lembaga-lembaga hukum dari hukum adat yang berkaitan dengan
tanah.
ialah hukum adat (dalam Pasal 5): bahwa hukum adat adalah pelengkap, dalam arti
apabila hukum tanah yang tertulis belum lengkap atau belum ada, maka yang
dipakai adalah norma-norma hukum adat tentang tanah, untuk mencegah
terjadinya kekosongan hukum. Namun dengan syarat:

tidak bertentangan dengan

kepentingan nasional dan negara

tidak bertentangan dengan sosialisme Indonesia

tidak bertentangan dengan peraturan UUPA

tidak bertentangan peraturan perundangan lainnya.

Catatan:
Sumber-sumber hukum tanah yang tertulis, meliputi:
a. UUD 45, khususnya Ps. 33 (3)
b. UUPA (UNDANG-UNDANG No. 5/1960)
c. Peraturan-peraturan pelaksanaan UUPA
d. Peraturan-peraturan lama yang untuk sementara masih berlaku berdasarkan
ketentuan pasal-pasal peralihan UUPA
Sumber-Sumber hukum yang tidak tertulis, meliputi:
a. Norma-norma hukum adat yang sudah disaneer (atau dibersihkan) menurut
ketentuan Ps 5, 56 dan 58 UUPA
b. Hukum kebiasaan baru, termasuk jurisprudensi dan praktek administrasi
c. Perjanjian yang diadakan oleh para pihak
b. Diadakan ketentuan-ketentuan konversi dalam UUPA
Semua HAT yang ada pada mulai berlakunya UUPA dikonversi menjadi salah satu
hak yang baru menurut UUPA. Ini diatur dalam Pasal I-IX Ketentuan Konversi:

13
Pasal I.
(1) Hak eigendom atas tanah yang ada pada mulai berlakunya Undang-undang
ini sejak saat tersebut menjadi hak milik, kecuali jika yang mempunyainya tidak
memenuhi syarat sebagai yang tersebut dalam pasal 21.
(2) Hak eigendom kepunyaan Pemerintah Negara Asing, yang dipergunakan
untuk keperluan rumah kediaman Kepala Perwakilan dan gedung kedutaan,
sejak mulai berlakunya Undang-undang ini menjadi hak pakai tersebut dalam
pasal 41 ayat (1), yang akan berlangsung selama tanahnya dipergunakan untuk
keperluan tersebut diatas.
(3) Hak eigendom kepunyaan orang asing, seorang warga-negara yang
disamping kewarga-negaraan Indonesianya mempunyai kewarga-negaraan
asing dan badan-badan hukum, yang tidak ditunjuk oleh Pemerintah sebagai
dimaksud dalam pasal 21 ayat (2) sejak mulai berlakunya Undang-undang ini
menjadi hak guna-bangunan tersebut dalam pasal 35 ayat (1), dengan jangka
waktu 20 tahun.
(4) Jika hak eigendom tersebut dalam ayat (1) pasal ini dibebani dengan hak
opstal atau hak erfpacht, maka hak opstal dan hak erfpacht itu sejak mulai
berlakunya Undang-undang ini menjadi hak guna bangunan tersebut dalam
pasal 35 ayat 1, yang membebani hak milik yang bersangkutan selama sisa
waktu hak opstal atau hak erfpacht tersebut diatas, tetapi selama-lamanya 20
tahun.
(5) Jika hak eigendom tersebut dalam ayat (3) pasal ini dibebani dengan hak
opstal atau hak erfpahct, maka hubungan antara yang mempunyai hak
eigendom tersebut dan pemegang hak-hak opstal atau hak erfpacht selanjutnya
diselesaikan menurut pedoman yang ditetapkan oleh Menteri Agraria.
(6) Hak-hak hypotheek, servituu, vruchtengebruik dan hak-hak lain yang
membebani hak eigendom tetap membebani hak milik dan hak guna-bangunan
tersebut dalam ayat (1) dan (3) pasal ini, sedang hak-hak tersebut menjadi
suatu hak menurut Undang-undang ini.
Pasal II.
(1) Hak-hak atas tanah yang memberi wewenang sebagaimana atau mirip
dengan hak yang dimaksud dalam pasal 20 ayat (1) seperti yang disebut
dengan nama sebagai dibawah, yang ada pada mulai berlakunya Undangundang ini, yaitu : hak agrarisch eigendom, milik, yasan, andarbeni, hak atas
druwe, hak atas druwe desa, pesini, grand Sultan, landerinjbezitrecht,
altijddurende erfpacht, hak usaha atas bekas tanah partikelir dan hak-hak lain
dengan nama apapun juga yang akan ditegaskan lebih lanjut oleh Menteri
Agraria, sejak mulai berlakunya Undang-undang ini menjadi hak milik tersebut
dalam pasal 20 ayat (1), kecuali jika yang mempunyainya tidak memenuhi
syarat sebagai yang tersebut dalam pasal 21.

14
(2) Hak-hak tersebut dalam ayat (1) kepunyaan orang asing, warga-negara
yang

disamping

kewarga-negaraan

Indonesianya

mempunyai

kewarga-

negaraan asing dan badan hukum yang tidak ditunjuk oleh Pemerintah sebagai
yang dimaksud dalam pasal 21 ayat (2) menjadi hak guna-usaha atau hak
guna-bangunan sesuai dengan peruntukan tanahnya, sebagai yang akan
ditegaskan lebih lanjut oleh Menteri Agraria.
Pasal III.
(1) Hak erfpacht untuk perusahaan kebun besar, yang ada pada mulai
berlakunya Undang-undang ini, sejak saat tersebut menjadi hak guna-usaha
tersebut dalam pasal 28 ayat (1) yang akan berlangsung selama sisa waktu hak
erfpacht tersebut, tetapi selama-lamanya 20 tahun.
(2) Hak erfpacht untuk pertanian kecil yang ada pada mulai berlakunya Undangundang ini, sejak saat tersebut hapus, dan selanjutnya diselesaikan menurut
ketentuan-ketentuan yang diadakan oleh Menteri Agraria.
Pasal IV.
(1) Pemegang concessie dan sewa untuk perusahaan kebun besar dalam jangka
waktu satu tahun sejak mulai berlakunya Undang-undang ini harus mengajukan
permintaan kepada Menteri Agraria agar haknya diubah menjadi hak gunausaha.
(2) Jika sesudah jangka waktu tersebut lampau permintaan itu tidak diajukan,
maka concessie dan sewa yang bersangkutan berlangsung terus selama sisa
waktunya. tetapi paling lama lima tahun dan sesudah itu berakhir dengan
sendirinya.
(3) Jika pemegang concessie atau sewa mengajukan permintaan termaksud
dalam ayat (1) pasal ini tetapi tidak bersedia menerima syarat-syarat yang
ditentukan oleh Menteri Agraria, ataupun permintaannya itu ditolak oleh
Menteri Agraria, maka concessie atau sewa itu berlangsung terus selama sisa
waktunya, tetapi paling lama lima tahun dan sesudah itu berakhir dengan
sendirinya.
Pasal V
Hak opstal dan hak erfpacht untuk perumahan, yang ada pada mulai
berlakunya Undang-undang ini, sejak saat tersebut menjadi hak guna-bangunan
tersebut dalam pasal 35 ayat (1) yang berlangsung selama sisa waktu hak
opstal dan hak erfpacht tersebut, tetapi selama-lamanya 20 tahun.
Pasal VI.
Hak-hak atas tanah yang memberi wewenang sebagaimana atau mirip dengan
hak yang dimaksud dalam pasal 41 ayat (1) seperti yang disebut dengan nama
sebagai dibawah, yang ada pada mulai berlakunya Undang-undang ini, yaitu :

15
hak vruchtgebruik, gebruik, grant controleur, bruikleen, ganggam bauntuik,
anggaduh, bengkok, lungguh, pituwas, dan hak-hak lain dengan nama apapun
juga, yang akan ditegaskan lebih lanjut oleh Menteri Agraria, sejak mulai
berlakunya Undang-undang ini menjadi hak pakai tersebut dalam pasal 41 ayat
(1) yang memberi wewenang dan kewajiban sebagaimana yang dipunyai oleh
pemegang haknya pada mulai berlakunya Undang-undang ini, sepanjang tidak
bertentangan dengan jiwa dan ketentuan-ketentuan Undang-undang ini.
Pasal VII.
(1) Hak gogolan, pekulen atau sanggan yang bersifat tetap yang ada pada
mulai berlakunya Undang-undang ini menjadi hak milik tersebut pada pasal 20
ayat (1).
(2) Hak gogolan, pekulen atau sanggan yang tidak bersifat tetap menjadi hak
pakai tersebut pada pasal 41 ayat (1) yang memberi wewenang dan kewajiban
sebagai yang dipunyai oleh pemegang haknya pada mulai berlakunya Undangundang ini.
(3) Jika ada keragu-raguan apakah sesuatu hak gogolan, pekulen atau sanggan
bersifat tetap atau tidak tetap, maka Menteri Agrarialah yang memutuskan.
Pasal VIII.
(1) Terhadap hak guna-bangunan tersebut pada pasal I ayat (3)dan (4), pasal II
ayat (2) dan V berlaku ketentuan dalam pasal 36 ayat (2).
(2) Terhadap hak guna-usaha tersebut pada pasal II ayat (2), pasal III ayat (1)
dan (2) pasal IV ayat (1) berlaku ketentuan dalam pasal 30 ayat (2).
Pasal IX.
Hal-hal yang perlu untuk menyelenggarakan ketentuan-ketentuan dalam pasalpasal diatas diatur lebih lanjut oleh Menteri Agraria.
c. Dicabut beberapa peraturan agraria lama
Dengan berlakunya UUPA, maka beberapa produk hukum agraria kolonial menjadi
tidak berlaku lagi, karena:
1) Secara tegas dicabut oleh UUPA, yaitu:
a) Seluruh Ps. 51 IS (Indische Staatsregeling), termasuk juga ayat-ayat
yang merupakan Agrarische Wet.
b) Semua domein verklaring baik yang berlaku untuk Jawa dan Madura
maupun yang berlaku untuk daerah-daerah lainnya.
c) Peraturan mengenai hak agrarisch eigendom (S. 1872-117 dan S.
1873-38).
d) Pasal-pasal Buku II KUHPerd, sepanjang mengenai bumi, sir serta
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Pasal-pasal Buku II
mengenai hypotik, walaupun mengenai tanah, tidak ikut dicabut.

16
(Namun dengan berlakunya UU No.4 1996, pasal-pasal mengenai
hypotik itu menjadi tidak berlaku lagi.
2) Dicabut secara tidak tegas/tersirat
a) Pasal-pasal 1588-1600 dalam Buku III KUHPerd yang mengatur mengenai
sewa menyewa tanah.
b) Pasal 1955 dan 1963 Buku IV yang memuat ketentuan mengenai
kadaluwarsa sebagai suatu upaya atau cara memperoleh hak eigendom atas
tanah.
d. Diadakan Pasal-pasal peralihan dalam UUPA
Sebagai UNDANG-UNDANG pokok, UUPA memerlukan peraturan perundang-undangan
lebih

lanjut

untuk

melaksanakannya.

Sambil

menunggu

keluarnya

peraturan

perundang-undangan tersebut, dan untuk menghindari kekosongan hukum, diadakan

ketentuan-ketentuan peralihan dalam UUPA.
Ps. 53 mengenai hak-hak yang bersifat sementara, yang sambil menunggu
dihapusnya hak-hak tersebut, akan diatur.
Ps. 55 mengenai masa berlaku hak-hak asing yang telah dikonversi menjadi hak-hak
Indonesia menurut ketentuan-ketentuan konversi
Ps. 56 dan 57 (pasal-pasal peralihan khusus; ps. 56 ttg hak milik dan ps 57 ttg
hypotik).
Ps. 56 bahwa selama UNDANG-UNDANG mengenai hak milik belum keluar, yang
berlaku adalah ketentuan-ketentuan hukum adat mengai hak atas tanah yang
memberi kewenangan yang mirip dengan hak milik menurut ps. 20 UUPA.
Ps. 57 ttg hypotik (yang memberlakukan ketentuan-ketentuan hypotik dari
KUHPerd selama UNDANG-UNDANG mengenai hak tanggungan belum keluar
ketentuan ini menjadi tidak berarti lagi dengan keluarnya UNDANG-UNDANG
mengenai hak tanggungan, yaitu UNDANG-UNDANG No. 4, 1996
Ps. 58 (pasal peralihan yang bersifat umum) yang memberlakukan peraturanperaturan lama sejauh belum ada peraturan pelaksanaan UUPA yang terbentuk;
dengan syarat:
- tidak bertentangan dengan jiwa dari ketentuan dalam UUPA.
- diberi tafsiran baru
Catatan:
jiwa dari ketentuan UUPA:
- UUPA tidak menghendaki adanya dualisme hukum
- UUPA tidak membedakan WNI pribumi dan WNI keturunan
-UUPA tidak membedakan antara laki-laki dan perempuan
-UUPA tidak menghendaki adanya eksploitasi satu sama lain, terutama
terhadap golongan ekonomi lemah.
Untuk mencapai tujuan yang ketiga, maka diadakan ketentuan tentang pendaftaran
tanah (Pasal 19 UUPA) yang kemudian dijabarkan dalam PP 10 th 1960 yang kemudian
dirubah dan diganti oleh PP 24/1997.
2. Asas-asas Penguasaan, Penggunaan dan Persediaan Sumber Daya Agraria
menurut UUPA.

17
Sebagimana dikemukakan di atas, oleh UUPA telah ditetapkan beberapa asas penting
berkenaan penguasaan, penggunaan dan persediaan sumber daya agraria, yang dijadikan
dasar dalam menentukan dan mengatur hubungan antara bangsa, negara dan rakyat
Indonesia di satu pihak, dengan sumber daya agraria (bumi, air, ruang angkasa serta
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya) di pihak lain. Asas-asas ini sebagian terkait
dengan semua sumber daya agraria, dan sebagiannya lebih terkait dengan sumber daya
tanah (atau permukaan bumi) sebagai salah satu unsur/bagian sumber daya agraria. Asasasas tersebut adalah sbb:

a. Asas Kebangsaan (Kenasionalan).

Asas ini termuat dalam Pasal 1 ayat (1), (2) dan (3). Apa yang dimaksud dengan asas
ini, UUPA sendiri telah mengemukakannya dalam Penjelasan Umumnya sbb: Pertama-tama
dasar kenasionalan itu diletakkan dalam pasal 1 ayat 1 , yang menyatakan, bahwa :
"Seluruh wilayah In- donesia adalah kesatuan tanah-air dari seluruh rakyat Indonesia, yang
bersatu sebagai bangsa Indonesia" dan pasal 1 ayat 2 yang berbunyi bahwa : "Seluruh
bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya dalam
wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa, adalah bumi, air dan
ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional".
Ini berarti bahwa bumi, air dan ruang angkasa dalam wilayah Republik Indonesia
yang kemerdekaannya diperjuangkan oleh bangsa- sebagai keseluruhan, menjadi hak pula
dari bangsa Indonesia, jadi tidak semata-mata menjadi hak dari para pemiliknya saja.
Demikian pula tanah-tanah didaerah-daerah dan pulau-pulau tidaklah samata-mata menjadi
hak rakyat asli dari daerah atau pulau yang bersangkutan saja. Dengan pengertian demikian
maka hubungan bangsa Indonesia dengan bumi, air dan ruang angkasa Indonesia
merupakan semacam hubungan hak ulayat yang diangkat pada tingkatan yang paling atas,
yaitu pada tingkatan yang mengenai seluruh wilayah Negara.
Adapun hubungan antara bangsa dan bumi, air serta ruang ang- kasa Indonesia itu
adalah hubungan yang bersifat abadi (pasal 1 ayat 3). Ini berarti bahwa selama rakyat
Indonesia yang bersatu sebagai bangsa Indonesia masih ada dan selama bumi, air serta
ruang angkasa Indonesia itu masih ada pula, dalam keadaan yang bagaimanapun tidak ada
sesuatu kekuasaan yang akan dapat me- mutuskan atau meniadakan hubungan tersebut.
b. Asas Hak Menguasai dari Negara.
Ditetapkan dan digunakannya asas ini sekaligus melepaskan asas domein yang
dipakai sebelumnya berdasarkan hukum agraria lama (kolonial). Asas domein bertentangan
dengan kesadaran hukum rakyat Indonesia dan azas Negara yang merdeka dan modern.
Mengenai Asas hak Menguasai dari Negara ini, Penjelasan Umum UUPA menyatakan:
Undang-Undang Pokok Agraria berpangkal pada pendirian, bahwa-untuk mencapai apa
yang ditentukan dalam pasal 33 ayat 3 Undang-Undang Dasar tidak perlu dan tidaklah pula
pada tempatnya, bahwa bangsa Indonesia ataupun Negara bertindak sebagai pemilik tanah.
Adalah lebih tepat jika Negara, sebagai organisasi kekuasaan dari seluruh rakyat (bangsa)
bertindak selaku Badan Penguasa. Dari sudut inilah harus dilihat arti ketentuan dalam pasal
2 ayat 1 yang menyatakan, bahwa "Bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam
yang terkandung didalamnya, pada tingkatan yang tertinggi dikuasai oleh Negara". Sesuai
dengan pangkal pendirian tersebut diatas perkataan "dikuasai atau menguasai" dalam pasal
ini bukanlah berarti "dimiliki atau memiliki tanah", tetapi wewenang untuk mengatur

18
penguasaan dan penggunaan tanah (kewenangan yang berisfat publik). Kewenangan
mengatur ini meliputi kewenangan untuk :
a. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaannya.
b. menentukan dan mengatur hak-hak yang dapat dipunyai atas (bagian dari) bumi,
air dan ruang angkasa itu.
c. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukkum antara orang-orang dan
perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Semuanya itu diarahkan pada tercapainya tujuan: untuk mencapai sebesar-besar
kemakmuran rakyat dalam rangka masyarakat yang adil dan makmur (pasal 2 ayat 2 dan 3).
Adapun, kekuasaan Negara yang dimaksudkan itu mengenai semua bumi, air dan
ruang angkasa, jadi baik yang sudah dihaki oleh seseorang maupun yang tidak. Kekuasaan
Negara mengenai tanah yang sudah dipunyai orang dengan sesuatu hak dibatasi oleh isi
dari hak itu, artinya sampai seberapa Negara memberi kekuasaan kepada yang mempunyai
untuk menggunakan haknya sampai disitulah batas kekuasaan" Negara tersebut. Adapun isi
hak-hak itu serta pembatasan-pembatasannya dinyatakan dalam pasal 4 dan pasal-pasal
berikutnya serta pasal-pasal dalam BAB II.
c. Asas Pengakuan terhadap hak ulayat.
Pengakuan terhadap Hak Ulayat ini ditentukan dalam Pasal 3 UUPA yang menyatakan
bahwa: : "Pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masya-rakat-masyarakat
hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, harus sedemikian rupa hingga
sesuai dengan kepentingan nasional dan Negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa
serta tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang
lebih tinggi".
Mengenai pengakuan ini, UUPA sendiri menjelaskan sbb: Ketentuan ini (maksudnya
ketentuan Pasal 3) pertama-tama berpangkal pada pengakuan adanya hak ulayat itu dalam
hukum-agraria yang baru. Sebagaimana diketahui biarpun menurut kenyataannya hak
ulayat itu ada dan berlaku serta diperhatikan pula didalam keputusan-keputusan hakim,
belum pernah hak tersebut diakui secara resmi didalam Undang- Undang, dengan akibat
bahwa didalam melaksanakan peraturan-peraturan agraria hak ulayat itu pada zaman
penjajahan dulu sering kali diabaikan. Berhubung dengan disebutnya hak ulayat didalam
Undang-undang Pokok Agraria, yang pada hakekatnya berarti pula pengakuan hak itu, maka
pada dasarnya hak ulayat itu akan diperhatikan, sepanjang hak tersebut menurut
kenyataannya memang masih ada pada masyarakat hukum yang bersangkutan. Misalnya
didalam pemberian sesuatu hak atas tanah (umpamanya hak guna-usaha) masyarakat
hukum yang bersangkuatan. sebelumnya akan didengar pendapatanya dan akan diberi
"recognitie", yang memang ia berhak menerimanya selaku pegang hak ulayat itu.
Tetapi sebaliknya tidaklah dapat dibenarkan, jika berdasarkan hak ulayat itu
masyarakat hukum tersebut menghalang-halangi pemberian hak guna-usaha itu, sedangkan
pemberian hak tersebut didaerah itu sungguh perlu untuk kepentingan yang lebih luas.
Demikian pula tidaklah dapat dibenarkan jika sesuatu masyarakat hukum berdasarkan hak
ulayatnya, misalnya menolak begitu saja dibukanya hutan secara besar-besaran dan teratur
untuk melaksanakan proyek-proyek yang besar dalam rangka pelaksanaan rencana
menambah hasil bahan makanan dan pemindahan penduduk. Pengalaman menunjukkan
pula, bahwa pembangunan daerah-daerah itu sendiri seringkali terhambat karena mendapat
kesukaran mengenai hak ulayat. Inilah yang merupakan pangkal pikiran kedua dari pada
ketentuan dari padal 3 tersebut diatas. Kepentingan sesuatu masyarakat hukum harus

19
tunduk pada kepentingan nasional dan Negara yang lebih luas dan hak ulayatnya pun
pelaksanaannya harus sesuai dengan kepentingan yang lebih luas itu. Tidaklah dapat
dibenarkan, jika didalam alam bernegara dewasa ini sesuatu masyarakat hukum masih
memperta-hankan isi dan pelaksanaan hak ulayatnya secara mutlak, seakan- akan ia
terlepas dari pada hubungannya dengan masyarakat- masyarakat hukum dan daerahdaerah lainnya didalam lingkungan Negara sebagai kesatuan. Sikap yang demikian terang
bertentangan dengan azas pokok yang tercantum dalam pasal 2 dan dalam prakteknya pun
akan membawa akibat terhambatnya usaha-usaha besar untuk mencapai kemakmuran
Rakyat seluruhnya.
Tetapi sebagaimana telah jelas dari uraian diatas, ini tidak berarti, bahwa kepentingan
masyarakat hukum yang bersangkutan tidak akan diperhatikan sama sekali.
d. Asas bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial (psl 6)
Asas yang merupakan manifestasi dari asas komunal dalam hukum adat ini bertjuan
untuk menempatkan keseimbangan antara kepentingan pribadi

pemilik tanah dan

kepentingan masyarakat secara umum. Mengenai asas ini, UUPA menjelaskan sbb: hak atas
tanah apapun yang ada pada seseorang, tidaklah dapat dibenarkan, bahwa tanahnya itu
akan dipergunakan (atau tidak dipergunakan) semata-mata untuk kepentingan pribadinya,
apalagi kalau hal itu menimbulkan kerugian bagi masyarakat. Penggunaan tanah harus
disesuaikan dengan keadaannya dan sifat daripada haknya, hingga bermanfaat baik bagi
kesejahteraan dan kebahagiaan yang mempunyainya maupun bermanfaat bagi masyarakat
dan Negara.
Tetapi dalam pada itu ketentuan tersebut tidak berarti, bahwa kepentingan
perseorangan akan terdesak sama sekali oleh kepentingan umum (masyarakat). UndangUndang Pokok Agraria memperhatikan pula kepentingan-kepentingan perseorangan.
Kepentingan

masyarakat

dan

kepentingan

perseorangan

haruslah

saling

mengimbangi, hingga pada akhirnya akan tercapailah tujuan pokok : kemakmuran, keadilan
dan kebahagiaan bagi rakyat seluruhnya (pasal 2 ayat 3).
Berhubung dengan fungsi sosialnya, maka adalah suatu hal yang sewajarnya bahwa
tanah itu harus dipelihara baik-baik, agar bertambah kesuburannya serta dicegah
kerusakannya. Kewajiban memelihara tanah ini tidak saja dibebankan kepada pemiliknya
atau pemegang haknya yang bersangkutan, melainkan menjadi beban pula dari setiap
orang, badan-hukum atau instansi yang mempunyai suatu hubungan hukum dengan tanah
itu (pasal 15). Dalam melaksanakan ketentuan ini akan diperhatikan kepentingan fihak yang
ekonomis lemah.
e. Asas Pengutamaan Warga negara Indonesia
Asas ini tercermin dalam Pasal 9, Pasal 21 dan Pasal 26 ayat (2) UUPA. Asas ini
memberikan keutamaan atau keistimewaan kepada warga negara Indonesia, dibandingkan
dengan yang bukan warga negara, dalam penguasaan dan pemilikan tanah. Keutamaan
atau keistimewaan ini adalah dalam bentuk hubungan hukum yang paling penuh berkaitan
dengan tanah, yaitu hak milik, yang hanya diberikan kepada warga negara Indonesia.
Mengenai asas ini, UUPA memberikan penjelasan sbb: Sesuai dengan azas
kebangsaan tersebut dalam pasal 1 maka menurut pasal 9 yo pasal 21 ayat 1 hanya
warganegara Indo-nesia saja yang dapat mempunyai hak milik atas tanah, Hak milik tidak
dapat dipunyai oleh orang asing dan pemindahan hak milik kepada orang asing dilarang
(pasal 26 ayat 2). Orang-orang asing dapat mempunyai tanah dengan hak pakai yang
luasnya terbatas.

Demikian juga pada

dasarnya

badan-badan hukum

tidak dapat

20
mempunyai hak milik (pasal 21 ayat 2). Adapun pertimbangan untuk (pada dasarnya)
melarang badan-badan hukum mempunyai hak milik atas tanah, ialah karena badan-badan
hukum tidak perlu mempunyai hak milik tetapi cukup hak-hak lainnya, asal saja ada
jaminan-jaminan yang cukup bagi keperluan-keperluannya yang khusus (hak guna-usaha,
hak guna-bangunan, hak pakai menurut pasal 28, 35 dan 41). Dengan demikian maka dapat
dicegah usaha-usaha yang bermaksud menghindari ketentuan-ketentuan mengenai batas
maksimum luas tanah yang dipunyai dengan hak milik (pasal 17).
f. Asas persamaan hak (non-diskriminasi) bagi warga negara dalam memperoleh hak atas
tanah serta untuk mendapatkan manfaat dan hasil dari tanah.
Asas ini tercantum dalam Pasal 9 ayat (2) UUPA, yang menyatakan sbb: "Tiap-tiap
warganegara Indonesia baik laki-laki maupun wanita mempunyai kesempatan yang sama
untuk memperoleh sesuatu hak atas tanah serta untuk mendapat manfaat dan hasilnya,
baik bagi diri sendiri maupun keluarganya".
g. Asas perlindungan bagi golongan warga negara yang lemah terhadap sesama warga
negara yang kuat kedudukan ekonominya.
Kendati setiap warga negara mempunyai hak yang sama (jadi tidak boleh
diperlakukan berbeda, non-diskriminasi), namun bagi golongan warga negara yang lemah
secara ekonomi, dapat, dan bahkan perlu diadakan perlindungan. Dengan kata lain, UUPA
sebenarnya sudah mengatur mengenai prinsip affirmative action, yang pada intinya
menghendaki adanya perlakuan yang berbeda (diskriminatif) dalam rangka memberikan
perlindungan bagi golongan penduduk yang lemah secara ekonomi dan sosial.
Sambil menghubungkan asas ini dengan asas persamaan (non-diskriminasi) di atas,
UUPA memberikan penjelasan sbb: Dalam pada itu perlu diadakan perlindungan bagi
golongan warganegara yang lemah terhadap sesama warga-negara yang kuat kedudukan
ekonominya. Maka didalam pasal 26 ayat 1 ditentukan, bahwa : "Jual beli, penukaran,
penghibahan, pemberian dengan wasiat dan perbuatan-perbuatan lain yang dimaksudkan
untuk memindahkan hak milik serta pengawasannya diatur dengan Peraturan Pemerintah".
Ketentuan inilah yang akan merupakan alat untuk melindungi golongan-golongan yang
lemah yang dimaksudkan itu.
Lebih lanjut, UUPA menggariskan beberapa hal dalam rangka perlindungan golongan
penduduk yang lemah ini, sebagai mana diatur dalam:
-

Pasal 11 ayat (1) (yang bermaksud mencegah terjadinya penguasaan atas

kehidupan dan pekerjaan orang lain yang melampaui batas dalam bidang-bidang
usaha agraria hal mana bertentangan dengan azas keadilan sosial yang
berperikemanusiaan;

Pasal 12 ayat 1 (bahwa segala usaha bersama dalam lapangan agraria harus
didasarkan atas kepentingan bersama dalam rangka kepen-tingan nasional dan;

Pasal 13 ayat (2) (bahwa Pemerintah berkewajiban untuk mencegah adanya

organisasi dan usaha-usaha perseorangan dalam lapangan agraria yang bersifat
monopoli swasta;

Pasal 13 ayat (3) (bahwa bukan saja usaha swasta, tetapi juga usaha-usaha
Pemerintah yang bersifat monopoli harus dicegah jangan sampai merugikan
rakyat banyak. Oleh karena itu usaha-usaha Pemerintah yang bersifat monopoli
hanya dapat diselenggarakan dengan undang- undang).

21
g. Asas land reform, yakni bahwa tanah pertanian adalah untuk petani.
Untuk mendukung asas ini, maka ditetapkan ketentuan-ketentuan dalam UUPA yaitu:
-

Pasal 7 (tentang asas bahwa pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui
batas tidak diperkenankan);

Pasal 10 ayat (1) (asas bahwa orang atau BH yang mempunyai HAT diwajibkan
mengerjakan atau mengusahakan tanahnya secara aktif dengan mencegah caracara pemerasan). Sehubungan dengan adanya asas ini, maka kemudian ada
larangan pemilikan tanah pertanian secara abentee.

Pasal 17 (tentang perlunya diatur tentang batas maksimum dan atau minimum
luas tanah yang boleh dipunyai dengan suatu hak oleh suatu keluarga atau badan
hukum.

h. Asas penggunaan sumber daya agraria secara terencana.

Asas ini ditetapkan dalam Pasal 14 UUPA yang memerintahkan kepada pemerintah untuk
membuat rencana umum mengenai persediaan, peruntukkan, dan penggunaan sumber
daya agraria (bumi, air, ruang angkasa, setta kekayaan alam yang terkandung di
dalamnya), untuk berbagai keperluan negara dan masyarakat.
Sehubungan dengan asas ini, terdapat kewajiban yang ditentukan dalam Ps 15, yakni
bahwa setiap orang, badan hukum atau instansi yang mempunyai hubungan hukum dengan
tanah wajib memelihara tanah, termasuk menambah kesuburannya serta mencegah dari
kerusakannya.

3. Fungsi dan Peranan Hukum Adat dalam Pembangunan Hukum Agraria Nasional
Dalam UUPA terdapat beberapa ketentuan yang berkaitan dengan peranan dan
fungsi hukum adat dalam (pembentukan) hukum agraria nasional, sebagaimana ditemukan
dalam:
-

Konsiderans (Berpendapat): hukum agraria nasional disusun berdasarkan hukum

adat ttg tanah

Penjelasan Umum: karena sbgn besar rakyat tunduk pd hukum adat, hukum agraria
baru akan didasarkan pula pd ketentuan-ketentuan hukum adat, yg mrpkan
hukum yg asli, yg disempurnakan dan disesuaikan

Ps. 5: Hukum agraria yg berlaku atas BARAK ialah hukum adat (dgn syaratsyarat ttt) dan Penjelasan Ps 5 (hukum adat jadi dasar hukum agraria yg baru)

Penjelasan Ps 16: karena hukum pertanahan nasional didasarkan atas hukum adat,
maka penentuan HAT dan air dlm ps 16 ini didasarkan pula atas sistematika hukum
adat (kecuali HGU dan HGB yg diadakan utk memenuhi keperluan masyarakat
modern.

Ps. 56: selama UU mengenai HM belum terbentuk, yg berlaku adalah ketentuanketentuan hukum adat setempat.

Ketentuan-ketentuan yang disebut di atas sesungguhnya mengatur mengenai adanya

hubungan

fungsional

antara

hukum

agraria

nasional

dan

hukum

adat.

Dalam

hubungannya dengan pembangunan Hukum Agraria nasional, Hukum Adat berfungsi

sebagai sumber utama dalam mengambil bahan-bahan yang diperlukan. Hal ini
ditunjukkan oleh penggunaan frasa berdasarkan hukum adat. Sedangkan dalam
hubungannya dengan Hukum Agraria positif, norma-norma hukum adat berfungsi

22
sebagai hukum yang melengkapi, dalam arti bahwa bila belum tersedia hukum
agraria tertulis positif yang mengatur suatu hal atau kasus, maka yang dipakai adalah
norma-norma hukum adat yang berkaitan dengan hal/kasus tersebut. Fungsi sebagai
pelengkap ini disimpulkan dari adanya frasa hukum agraria yang berlaku atas bumi, air,
dan ruang angkasa adalah hukum adat.

D. HAK-HAK PENGUASAAN ATAS SUMBER DAYA AGRARIA

1. Pengertian Hak Penguasaan atas Sumber Daya
Hak penguasaan atas sumber daya agraria dapat diartikan sebagai rangkaian
kewenangan, kewajiban dan/atau larangan bagi pemegang haknya untuk berbuat sesuatu
mengenai sumber daya agraria yang dihaki. Adalah kandungan kewenangan dan atau
kewajiban atau larangan pada masing-masing hak penguasaan inilah yang membedakan
jenis hak penguasaan yang satu dari hak penguasaan yang lainnya. Berkaitan dengan hak
penguasaan atas sumber daya agraria berupa, atau hak atas tanah, seperti hak milik (pasal
20 UUPA), misalnya, berbeda dari hak guna usaha (HGU) (pasal 28 UUPA) karena hak milik
memberi wewenang utk menggunakan tanah yg dihaki tanpa batas waktu dan utk keperluan
yg tidak ditentukan atau untuk keperluan apa pun, sedangkan HGU dibatasi jangka waktu
haknya dan peruntukkannya hanya utk keperluan perkebunan/pertanian.
Demikian pula Hak Tanggungan: Kreditor selaku pemegang hak tanggungan
berwenang untuk berbuat sesuatu mengenai tanah yang dijadikan agunan. Tetapi bukan
untuk dikuasai secara fisik dan digunakan, tetapi kewenangan untuk menjualnya dan
mengambil hasil penjualannya entah seluruh ataupun sebagian, jika debitor tidak melunasi
hutangnya kepada debitor.
Hak Menguasai dari Negara juga berbeda dari jenis hak penguasaan lainnya. Hak
Menguasai dari Negara meliputi semua sumber daya agraria, tanpa ada yang terkecuali

23
(Pasal 33 ayat 3 UUD 45). Namun Hak Menguasai dari Negara tidak memberi kewenangan
untuk menguasai sumber daya agraria secara fisik dan menggunakannya seperti halnya hak
atas tanah, karena sifat Hak menguasai dari Negara semata-mata hukum publik (sematamata

beraspek

publik,

yakni

semata-mata

kewenangan

mengatur),

sebagaimana

dirumuskan dalam Pasal 2. Jika, misalnya, Negara sebagai Penyelenggara Negara

memerlukan tanah untuk melaksanakan tugasnya, tanah ybs akan diberikan kepadanya
selaku Badan Penguasa, melalui Lembaga Pemerintah yang berwenang, seperti dengan hak
pakai. Tanah diberikan kepada lembaga tsb dengan satu hak atas tanah, untuk dikuasai
secara fisik dan digunakan, bukan sebagai Badan Penguasa yang mempunyai Hak
Menguasai yang disebut dalam pasal 2, tetapi sebagai badan hukum seperti halnya
perorangan dan badan-badan hukum perdata yang diberi dan menjadi pemegang hak atas
tanah.
Penguasaan dan Menguasai bisa
Aspek publik berisi kewenangan

mengandung aspek publik dan/atau perdata.

utk mengatur dan tugas/ kewajiban utk mengelola,

mengatur dan memimpin penguasaan, pemeliharaan, peruntukan dan penggunaan sumber

daya agraria, sedangkan aspek perdata menunjuk pada unsur kepunyaan (bisa menguasai
tanah tesb secara fisik dan bisa melakukan perbuatan-perbuatan hukum perdata terhadap
tanah tsb, seperti menjual, membeli, meyewakan); penguasaan atau menguasai bisa yuridis
dan atau bisa

secara fisik. Penguasaan yuridis dilandasi hak, dilindungi oleh hukum dan

umumnya memberi kewenangan kepada pemegang hak untuk menguasai secara fisik tanah
yang dihaki. Tetapi ada juga penguasaan juridis yang meskipun memberi kewenangan untuk
menguasai secara fisik, tetapi penguasaan secara fisiknya berada pada pihak lain. Pihak lain
itu bisa dengan sah menguasai tanah tersebut secara fisik, misalnya melalui hubungan sewa
menyewa, tetapi bisa juga secara tidak sah (atau secara liar). Ada juga penguasaan juridis
yang tidak memberikan kewenangan untuk menguasai tanah secara fisik, seperti dalam hak
tanggungan.
2. Jenis (Sistematika) Hak Penguasaan atas Tanah
Jenis-jenis hak penguasaan atas tanah bisa dibedakan atas dua kategori, yaitu
menurut hukum adat dan hukum nasional (positif).
Menurut hukum adat, sistematika (jenis) hak-hak penguasaan atas tanah meliputi:
a. Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat: hak penguasaan yang tertinggi, beraspek hukum
keperdataan (privat) dan publik.
b. Hak Kepala Adat dan para Tetua Adat: bersumber pd hak ulayat dan beraspek publik;
berisi kewenangan utk mengatur penguasaan dan penggunaan tanah hak ulayat baik
oleh anggota masyarakat hk adat maupun oleh org luar.
c. Hak-hak atas tanah: hak-hak individual, yg secara langsung atau tidak langsung
bersumber pd hak ulayat dan beraspek hukum keperdataan (privat).
Catatan:
- aspek keperdataan: menunjuk pd hak kepunyaan (baik oleh perseorangan
maupun oleh kelompok/bersama)
- aspek publik: menunjuk pd kewenangan dan tugas/ kewajiban utk mengelola,
mengatur

dan

memimpin

penggunaan tanah.

penguasaan,

pemeliharaan,

peruntukan

dan

24
Sedangkan menurut hukum agraria nasional positif (menurut UUPA), sistematika (jenis) hak
penguasaan atas tanah itu meliputi:
a. hak bangsa (ps. 1): hak penguasaan yg tertinggi, beraspek publik dan perdata
b. hak menguasai dr negara (Ps. 2): beraspek publik
c. Hak ulayat masyaarakat hk adat (Ps. 3): beraspek publik dan perdata
d. Hak-hak individual: semuanya beraspek perdata
a.

Hak atas Tanah (Ps. 4)

1)

primer: HM, HGU, HGB yg diberikan oleh Negara, dan Hak Pakai yg
diberikan oleh Negara (Ps. 16)

2)

sekunder: HGB dan HP yg diberikan oleh pemilik tanah, Hak Gadai,

Hak Usaha Bagi Hasil, Hak Menumpang, Hak Sewa dan lain-lainnya.

b.

Wakaf (Ps. 49)

c.

Hak jaminan atas tanah (Ps. 23, 33, 39, 51 UUPA dan UU 4/1996)

Catatan:
Bedakan hak penguasaan atas tanah dengan hak atas tanah.
1. Hak Bangsa Indonesia
a. Diatur: Pasal 1 ay.1 s/d 3 UUPA
b. Pengertian: hak bangsa merupakan:
-

hak penguasaan tertinggi; hak penguasaan atas tanah yg lain-nya, secara langsung
ataupun tidak langsung, bersumber padanya.

Mengandung unsur kepunyaan (aspek perdata) dan unsur tugas kewenangan untuk
mengatur dan memimpin penguasaan dan penggunaan tanah bersama yg dipunyai
(aspek publik)

Pemegang haknya adalah seluruh rakyata Indonesia yg bersatu sbg bgs Indonesia,
dan tanahnya meliputi seluruh tanah di dlm wilayah Indon.

Mrpkan hub. hk yg bersifat abadi, dlm arti bahwa hak bgs ini ada selama rakyat
Indon. Yg bersatu sbg bgs tetap ada, dan selama BARAK Indon. masih ada pula.
Hak bgs ini, dlm aspek publiknya, pelaksanaannya dilimpah-kan kepd. Negara berupa
Hak Menguasai Negara.
2. Hak Ulayat/Hak Wilayah

a. Pengertian:

Mochamad Tauchid: hak daerah atau suku bangsa atas selingkungan tanah, yang berisi
kewenangan utk mengatur penguasaan dan penggunaan tanah dalam lingkungan
wilayahnya.

Depdagri-FH UGM, 1978: hak yg melekat sbg kompetensi khas pd masyarakat hk adat,
berupa wewenang/kekuasaan mengurus dan mengatur tanah seisinya, dgn daya laku ke
dlm maupun ke luar.

PMA 5/1999 ttg Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hk Adat, hak
ulayat adl.:
kewenangan yg menurut hk adat dipunyai oleh masyarakat hukum adat tertentu atas
wilayah tertentu yg merupakan lingkungan hidup para warganya, utk mengambil
manfaat dari sumber daya alam, termasuk tanah, dalam wilayah tersebut, bagi
kelangsungan hidup dan kehidupannya, yg timbul dari hubungan secara lahiriah dan

25
batiniah turun temurun dan tidak terputus antara masyarakat hukum adat tersebut
dgn wilayah ybs.
Hak ulayat meliputi semua sumber daya alam, termasuk tanah, yg ada dlm lingkungan
wilayah masyarakat hk yg bersangkutan, baik yg sudah dihaki oleh seseorg maupun yg
belum. Di beberapa masyarakat hk adat, seperti di Maluku, hak ulayat itu meliputi
wilayah perairan/lautan juga.
Hak ulayat mempunyai kekuatan berlaku ke dlm dan ke luar:
Ke dlm, memberikan wewenang kpd penguasa masyarakat hk adat utk mengatur
penguasaan dan penggunaan wilayah ulayat itu oleh warga dan utk kepentingan
masyarakat hk
adat ybs.
Ke luar, memberikan kewenangan utk mengatur penggunaan/akses oleh org luar
terhadap tanah ulayat.
Hubungan hak ulayat dgn hak perseorangan:
Semakin kuat hak perseorangan atas tanah, maka semakin lemah kekuatan berlaku
hak ulayat. Kalau sebidang tanah disahakan secara intensif dan tidak diterlantarkan,
maka tercipta hubungan hak yg kuat, seperti hak milik, dan dlm hal ini, kekuatan hak
ulayat terhadap bidang tanah tsb melemah atau bahkan hilang.
b. Isi kewenangan hak ulayat:
1) Mengatur dan menyelenggarakan penggunaan tanah
(untuk permukiman,

bercocok tanam,

dan lain-lain),

persediaan (pembuatan

permukiman/persawahan baru dan lain-lain), dan pemeliharaan tanah;

2)

Mengatur

dan

menentukan

hubungan

hukum

antara

orang

dengan

tanah

(memberikan hak tertentu pada subyek tertentu);

3) Mengatur dan menetapkan hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatanperbuatan hukum yang berkenaan dengan tanah (jual beli, warisan, dan lain-lain).
c. Hak Ulayat dlm Per-UU-an Nasional
1) UUD 45: keberadaan masyrakat hk adat diakui dlm UUD 45. Dlm Penjelasan Bab VI
UUPA disebutkan bahwa terdpt kl 250 Zelfbestuurende landschappen dan
Volksgemeen-schappen, seperti Desa di Jawa dan Bali, Ngarai di Minangkabau,
Dusun dan Marga di Palembang etc.
Kemudian dlm Psl 18 B (amandemen yang kedua) ditentukan bahwa: Negara
mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta
hak-hak tradisionalnya (termasuk hak ulayat; Raf) sepanjang masih hidup dan
sesuai dgn perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan RI, yg diatur
dalam undang-undang.
2) UUPA
a) Ps. 3: hak ulayat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, diakui, namun
pelaksanaannya hrs (1) sesuai dgn kepent. nasional dan Negara, (2)

26
berdsrkan atas persatuan bgs (3) tidak boleh bertentangan dgn UU dan prt
lain yg lebih tinggi.
Jadi, pengaturan dalam Pasal 3 UUPA itu berkaitan dengan dua hal:
eksistensi (adanya pengakuan kalau benar-benar masih ada atau masih
eksis) dan pelaksanaannya (hrs mengikuti 3 syarat di atas)
Dalam praktek, rumusan di atas sering menimbulkan masalah, karena tidak
jelas: apa kriteria eksistensinya, dan tentang apa yang dimaksud dengan
kepentingan nasional/Negara.
b) Ps. 2 (4): hak menguasai dr negara, pelaksanaannya dpt dikuasakan kpd
daerah-daerah swatantra dan masyarakat hk adat, sekedar diperlukan dan
tidak bertentangan dgn kepent. nasional
c) Penjelasan Umum II (3): dlm hal tanah ulayat diambil, misalnya utk diberikan
kpd

pihak

lain

berupa

HGU,

masyakat

hk

adat

ybs

akan

didengar

pendapatnya, dan akan diberi recognitie.

3) Keppres 55/1993 ttg Pengadaan Tanah bg Pelaks. Pemb. Utk Kepent. Umum, Ps. 14:
tanah ulayat yg diambil diberi ganti kerugian berupa fasilitas umum atau bentuk
lain yg bermanfaat bg masyarakat setempat.
4) UU No. 39/1999 ttg HAM, Ps 6:
(1)

Dlm rangka penegakan HAM, perbedaan dan kebutuhan dlm masyarakat hk

adat hrs diperhatikan dan dilindungi oleh hk, masyarakat dan Pemerintah.

(2)

Identitas budaya masyakat hk adat, termasuk hak atas tanah ulayat dilindungi
, selaras dgn perkembangan zaman. (oleh Penjelasannya ditambah: sepanjang tidak
bertentangan dgn asas-asas negara hk yg berintikan keadilan dan kesejahteraan rakyat).
5) UU No. 41/1999 ttg Kehutanan, Ps. 5 membagi hutan berdasarkan statusnya yaitu
(1) hutan negara dan (2) hutan hak.
Hutan adat atau hutan ulayat dimasukkan ke dlm kategori hutan negara, .sbg
konsekuensi adanya hak menguasai oleh negara sbg organisasi kekuasaan
seluruh rakyat pd tingkatan yg tertinggi, dan prinsip negara kesatuan RI.
Jadi, dapat dikatakan bahwa semangat UU 41/1999 ini mengingkari atau tidak
mengakui hak ulayat atau kawasan hutan.
Semangat yang sama juga ada dalam UU Kehuatanan yang lama, yaitu UU No. 5
tahun 1967 (Undang-Undang Pokok Kehutanan) dan Peraturan Pemerintah Nomor
21/1970 ttg Hak Pengusahaan Hutan.
Ps. 2 UU 5/1967: ada hutan negara dan hutan milik, dan hutan adat/hutan ulayat
masuk kategori hutan negara.

27
Ps. 17 UU 5/1967: hak asyarakar hukum adat utk mendptkan manfaat dr hutan,
sepanjang menurut kenyataannya masih ada, tidak boleh mengganggu
tercapainya tujuan-tujuan yg dimaksud dlm UU ini.
Kemudian

dalam

Ps

PP

21/1970:

hak-hak

masyarakat

hukum

adat,

pelaksanaannya perlu ditertibkan, sehingga tidak mengganggu pelaksanaan

pengusahaan hutan. Demi keselamatan umum, di dlm areal hutan yg
sedang dikerjakan dlm rangka pengusahaan hutan, pelaksanaan hak rakyat
utk memungut hasil hutan dibekukan.
3. Hak Menguasai Negara (HMN)
a. Diatur dlm Ps. 2 UUPA, ayat:
(1) Bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam (disingkat BARAK) yang terkandung di
dalamnya, pd tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara
(2) HMN memberi wewenang utk (kandungan/isi kewenangan dalam HMN):
a. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaan BARA.
b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hk antara org-org dgn BARA.
c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hk antara org-org dan
perbuatan-perbuatan-perbuatan hk yg mengenai BARA.
(3) Wewenang yg bersumber pd HMN itu digunakan utk mencapai sebesar-besar
kemakmuran rakyat
(4) HMN tsb, dlm pelaksanaannya dpt dikuasakan kpd daerah-daerah swatantra dan
MHA sekedar diperlukan dan tidak bertentangan dgn kepent. nasional, menurut
ketentuan PP.
b. Jadi,: Negara bukanlah pemilik seperti pd masa kolonial (melalui asas domein verklaring)
(Penjelasan Umum)
:

Tugas/kewenangan

tsb

di

atas

adalah

tugas/kewenangan

Pem.

Pusat;

pelaksanaanya dpt didelegasikan kpd pem. daearah dlm kerangka medebewind;

subjek HMN adalah Negara RI sbg organisasi kekuasaan seluruh rakyat Indonesia.
c. Tanah yg dihaki dgn HMN
HMN meliputi semua tanah dlm wilayah RI, baik tanah yg belum dilekati sesuatu hak
atas tanah maupun yg belum.
Jadi, HMN meliputi dua kategori:
1. Tanah yg dikuasai langsung oleh negara (sering disingkat tanah negara saja),
yakni tanah yg belum dilekati oleh hak atas tanah seperti hak milik, HGU, HGB,
hak pakai atas tanah negara, hak pengelolaan, tanah hak ulayat dan tanah wakaf.
Tanah yg dikuasai langsung oleh negara (tanah negara) ini meliputi juga:
(a) tanah-tanah yang diserahkan secara sukarela oleh pemiliknya;
(b) tanah-tanah hak yang berakhir jangka waktunya dan tidak diperpanjang lagi;
(c) tanah-tanah yang pemegang haknya meninggal dunia tanpa ahli waris;
(d) tanah-tanah yang ditelantarkan; dan
(e) tanah-tanah yang diambil untuk kepentingan umum
2. Tanah yg tidak langsung dikuasai oleh negara yakni tanah-tanah yg sudah dilekati
hak atas tanah (sering pula disebut tanah hak)

28

4. HAK-HAK ATAS TANAH (Menurut Hk Tanah Positif)

a. Pengertian Hak atas Tanah (disingkat HAT):
Psl 4 ayat (1) UUPA: hak atas tanah yang dimiliki atau diberikan kepada orang (atau
orang-orang) dan badan hukum, dan yang memberikan kepada pemegang haknya
(pemiliknya) untuk menggunakan bagian permukaan bumi yang disebut tanah (catatan:
tanah menurut psl 4 ayat 1 berarti atau terbatas pada bagian permukaan bumi).
Kewenangan itu bisa juga meliputi kewenangan untuk menggunakan tubuh bumi dan air
serta ruang di atas permukaan bumi itu kalu hal itu diperlukan untuk kepentingan yang
langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu dalam batas-batas menurut
Undang-undang ini dan peraturan-peraturan hukum lain yang lebih tinggi.
Hal ini terkait atau didasarkan atas asas pemisahan horizontal yang berlaku dalam
hukum adat.
b. Isi/Kandungan hak atas tanah:
HAT

mengandung

kewenangan-kewenangan

dan

kewajiban-kewajiban

(termasuk

larangan-larang) tertentu yang berkaitan dengan penguasaan dan penggunaan tanah

yang dihaki itu. Kewenangan-kewenangan itu ada yang bersifat umum, dalam arti
berlaku untuk semua HAT (sebagaimana ditentukan dalam Pasal 4 ayat 2 UUPA), dan ada
yang bersifat khusus, sesuai dengan jenis haknya. Demikian pula kewajiban, ada
kewajiban yang bersifat umum sbgmana ditentukan dlm psl 6, ps 15, dan ps 10, dan ada
kewajiban-kewajiban yang bersifat khusus, yang memang secara khusus dicantumkan
dlm surat keputusan pemberian haknya atau dalam surat perjanjiannya serta dalam
peraturan perundang-undangan yang berlaku, baik peraturan perundang-undangan
nasional maupun peraturan daerah.
c. Macam-macam hak atas tanah:
Pasal 16 UUPA menentukan beberapa jenis HAT, yaitu hak milik (disingkat HM), hak
guna-usaha (disingkat HGU), hak guna-bangunan (HGB), hak pakai (HP), hak sewa, hak
membuka tanah, hak memungut-hasil hutan. Di samping itu. menurut Pasal 16, ada HAT
yang bersifat sementara, dalam arti hak-hak tsb untuk sementara dibiarkan ada, namun
suatu saat akan dihapus karena sifatnya yang bertentangan dengan UUPA. Sambil
menunggu dihapusnya hak-hak ini, diusahakan utk diatur supaya mengurangi sifatsifatnya yang bertentangan dengan UUPA. Hak-hak yang aslinya berasal dari hukum adat
ini meliputi hak gadai, hak usaha bagi hasil, hak menumpang dan hak sewa tanah
pertanian.
Dari hak-hak ini, ada HAT yang bersifat primer, dalam arti bahwa hak itu diberikan
langsung oleh negara (diperoleh langsung dari tangan pertama, yaitu negara, dan ada
HAT yang bersifat sekunder, yakni HAT yang diperoleh dari pemegang hak primer. HAT
yang bersifat primer meliputi: HM, HGU, HGB yg diberikan oleh Negara, dan Hak Pakai yg
diberikan oleh Negara (Ps. 16); sedangkan hak-hak yang bersifat sekunder terdiri dari
HGB dan HP yg diberikan oleh pemilik tanah, Hak Gadai, Hak Usaha Bagi Hasil, Hak
Menumpang, dan Hak Sewa.

29
Ada juga beberapa hak-hak lain yang kemudian dikenal dalam peraturan
perundang-undangan yang dikeluarkan setelah UUPA, yaitu hak tanggungan, hak
pengelolaan, dan hak milik atas satuan rumah susun.
Dalam perkuliahan ini akan dibahas mengenai HAT yang lazim dipakai dalam
masyarakat yaitu HM, HGU, HGB, HP, hak tanggungan (HT), hak pengelolaan (HPL), dan
hak milik atas satuan rumah susun (HMSRS).
a. HAK MILIK:
1) Diatur dalam Ps. 20-27, Ps. 50 UUPA
2) Pengertian: Menurut Pasal Ps.20 ayat (1), Hak Milik adalah hak atas tanah yg bersifat:
-turun-temurun (maksudnya, jangka wkt-nya tak terbatas)
-terkuat (yang berarti bahwa Hak Milik dpt menjadi induk HGB, HP)
-terpenuh (maksudnya, hak milik memberi kewenangan menggunakan tanah untuk
keperluan apa saja/tidak dibatasi peruntukannya)
-dpt dipunyai oleh orang atau Badan Hukum
-dgn mengingat Ps.6 (bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial)
Catatan: HM utk BH (menurut PP 38/1963):
1. Bank-bank Negara;
2. Koperasi pertanian yg didirikan menurut UU 79/1958;
3. Badan-badan keagamaan, yg ditunjuk oleh Menteri Pertanian/Agraria
setelah mendengar Menteri Agama;
4. Badan-badan sosial yg ditunjuk oleh Menteri Pertanian/Agraria setelah
mendengar Menteri Kesejahteraan Sosial;
3) Terjadinya (Ps.22)
a) mnrt hk adat (diatur PP)
b. - penetapan pemerintah, dgn cara &syarat yg diatur PP (sudah diatur dlm
Permeneg Agraria/KaBPN 9/99
- ketentuan UU
4) Hapusnya (Ps.27): HM hapus bila:
a) tanahnya jatuh kpd negara, karena:
(1) pencabutan hak oleh negara
(2) penyerahan sukarela oleh pemiliknya
(3) diterlantarkan
(4) subjek hak tak memenuhi syarat
(5) dialihkan kpd org lain
b. tanahnya musnah
5) Menurut UUPA, HM ini masih perlu diatur lebih lanjut dgn UU khusus tentang HM.
Namun sampai sekarang UU yang dimaksud belum dikeluarkan.
b. HAK GUNA USAHA (HGU):
1) Diatur dalam Ps. 28-34; Ps 51 UUPA
2) Pengertian (Ps.28, 29): HGU is HAT utk:
-mengusahakan tanah negara
-utk usaha pertanian:perkebunan, perikanan,peternakan

30
-jangka wkt 25 th atau 35 th,dpt diperpanjang 25 th
-luas:perorangan (5-25 ha), perusahaan (disesuaikan)
3) Ciri-ciri lain:
-dpt beralih dan dialihkan [Ps.28(3)]
-hrs didaftarkan [Ps. 32(1)]
-dpt dibebani hak tanggungan (Ps.33, Ps 51)
4) Subjek hak (Ps.30): HGU dpt diberikan kepada: (1) WNI dan (2) badan hukum
Indonesia yakni badan hukum yang didirikan mnrt hk Indonesia.
5) Terjadinya (Ps.31): karena penetapan pemerintah setelah ada permohonan hak
6) Hapusnya (Ps.34)
a) jangka wkt habis
b) dihentikan krn tidak memenuhi syarat
c) dilepaskan oleh pemegang hak
d) diacbut utk kepent.umum
e) diterlantarkan
f) tanahnya musnah
g) subjek haknya tidak memenuhi syarat.
c. HAK GUNA BANGUNAN (HGB): Ps. 35-40
Pengertian (Ps. 35): hak utk mendirikan dan mempunyai bangunan di atas tanah

bukan miliknya sendiri (bisa tanah negara, bisa tanah milik org lain)
Ciri l: -jangka wkt: 30 th20 th [Ps.35(1)(2)]

-dpt beralih dan dialihkan [Ps35(3)]

-wajib didaftarkan (Ps.38)
-dpt dibebani hak tanggungan (Ps.39)
Cara terjadinya (Ps 37), krn:

penetapan pemerintah, kalau di atas tanah negara

perjanjian otentik, kalau di atas tanah HM

Subjek haknya (Ps.36): 1. WNI 2. Badan hukum Indonesia

Hapusnya (Ps. 40): sama seperti HGU

d. HAK PAKAI (HP): Ps. 41-43, 49(2), 50(2), 52

Pengertian: hak utk menggunakan dan/atau memungut hasil di atas tanah negara
(berdasarkan penetapan pemerintah) atau tanah milik org lain (berd. perjanjian dgn
pemilik tanah)

Subjek hak: 1. WNI; 2. Badan Hukum Indoensia; 3. WNA tinggal di Indonesia. 4.

Badan Hulum Asing yang punya perwakilan di Indonesia.

Terjadinya, krn:
1. Penetapan pem. (di atas tanah negara)
2. Perjanjian (kalau di atas tanah org lain)

Peralihannya:
1. Dgn izin (kalau tanah negara)
2. sesuai dgn ketent. perjanjian (utk tanah hak)

e. HAK PENGELOLAAN

Diatur dimana? Diatur dlm:

31
- UUPA (Penjelasan Umum): tidak menyebut secara ekspilisit ttg hak HPL; hanya
disebut: Negara dapat memberikan tanah dalam pengelolaan kepada suatu
Badan Penguasa....
- UU 21/1997

ttg Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan: secara salah

memasukkan HPL sebagai hak atas tanah (HPL bukan termasuk hak atas tanah
atau hak perorangan, tetapi merupakan gempilan hak menguasai negara.
- PP 40/1996

(Psl 1): HPL adalah hak menguasai dari Negara yang kewenangan

pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegangnya.

Kepada siapa HPL bisa diberikan (Subjek hak):

Badan Otorita

Perusahaan Negara

Perusahaan Daerah

Industrial estate
Kewenangannya:
1. merencanakan peruntukan dan penggunaan tanah
2. menggunakan tanah utk keperluan pelaksanaan tugasnya;
3. menyerahkan bgn-bgn dr tanah tsb kpd pihak ketiga (mis. berupa hak milik, HGB
atau Hak Pakai
Catatan:

HPL tidak termasuk hak atas tanah, karena ia merupakan pecahan HMN

HPL dpt diberikan kpd pihak ketiga dgn HM, HGB atau Hak Pakai, namun
pemberiannya dilakukan oleh pejabat BPN yang berwenang, atas usul pemegang HPL
ybs. Selama dibebani hak-hak atas tanah ybs, HPLnya tetap berlangung; dan setalah
jangka waktu hak-hak tsb berakhir, maka tanah tsb kembali ke dalam penguasaan
sepenuhnya dari pemegang HPL ybs.

HPL didaftar dan diterbitkan sertifikat sbg tanda bukti haknya; tetapi sbg gempilan
HMN, tidak dpt dipindahkan tangankan, dan oleh krn itu, HPL tidak dpt dijadikan
jaminan hutang; (itu sebabnya UU 4/1996 tidak memasukkan HPL sbg salah satu
objek hak tanggungan).

f. HAK MILIK ATAS SATUAN RUMAH SUSUN (HMSRS)

Diatur dalam :UU No 16 th 1985 ttg Rumah Susun; yang kemudian diatur
lebih lanjut dalam:
a. PP 4/1988 ttg Rumah Susun;
b. Peraturan Ka BPN 2/1989 ttg Bentuk dan Tata Cara Pengisian serta
Pendaftaran Akta Pemisahan Rumah Susun;
c. Peraturan Ka BPN 4/1989 ttg Bentuk dan Tata Cara Pembuatan Buku Tanah
serta Penerbitan Sertifikat HMSRS;
d. Paraturan DKI Jakarta 1/1991 ttg Rumah Susun di DKI Jakarta.

Pengertian:
HMSRS adalah hak yang bersifat perorangan dan terpisah, yang teridir atas hak
pemilikan atas satuan SRS ttt, dan juga hak pemilikan atas bagian bersama, tanah

32
bersama, dan benda bersama, yang semuanya merupakan sataun yg tidak
terpisahkan dgn satuan ybs (psl 8).

Bagian bersama: bgn-bgn rumah susun yang dimiliki bersama secara tidak
terpisah oleh semua pemilik SRS dan diperuntukkan bg pemakaian bersama,
seperti lift, lorong, pondasi, atas bangunan, ruang utk umum, dsb;

tanah bersama: sebidang tanah di atas mana dibangun/berdiri rumah susun ybs,
yg sudah pasti status haknya, batas-batas dan lausnya. Tanah ini merupakan hak
bersama dari semua pemilik SRS dalam bangunan tumah susun ybs, dan bukan
hanya hak pemilik SRS yang ada di lantai dasar;

Benda bersama: benda dan bangunan yg bukan merupakan bgn dari bagunan
gedung

rumah

susun

ybs,

tetapi

berada

di

atas

tanah

bersama,

dan

diperuntukkan bg pemakaian bersama, sep: tempat ibadah, lapangan parkir,

olahraga, pertamanan, tempat bermain anak-anak, dll. Benda-benda dan
bangunan tsb juga merupakan milik bersama yg tidak terpisah dr semua pemilik
SRS.
Besarnya hak atas bagian bersana, tanah bersama dan benda berasma tsb,
masing-masing didasarkan atas luas atau nilai SRS ybs, pada waktu diperoleh
pemiliknya utk pertama kali, yaitu yg disebut nilai perbandingan proporsional. Nilai
perbandingan proporsional ini juga menentukan besarnya imbangan kewajiban
masing-masing pemilik SRS dlm membiayai pengelolaan dan pengoperasian apa
yang merupakan milik bersama di atas.

Tanah untuk Pembangunan Rusun

Rumah Susun hanya dpt dibangun di atas tanah Hak Milik, HGB dan Hak Pakai yang
diberikan oleh negara serta Hak Pengelolaan.
Namun bila dibangun di atas tanah Hak Pengelolaan, ada kewajiban bagi
Penyelenggara Pembangunan Rumah Sususn (PPRS), utk menyelesaikan

lebih

dahulu pemberian HGB atau Hak Pakai di atas hak Pengelolaan tsb sebelum
diperbolehkan menjual satuan-satuan rusun ybs.
Catatan: PPRS bisa berupa BUMN, BUMD, Koperasi, Badan Usaha Swasta yg
bergerak di bidang pembangunan perumahan dan Swadaya Masyarakat.

Yang bisa menjadi pemegang HMSRS

HMSRS, selain meliputi pemilikan secara individual SRS yg dibelinya, juga
meliputi hak bersama atas tanah bersama ybs. Maka dgn sendirinya pembeli
sarusun, atau pemegang HMSRS, harus memenuhi syarat utk menjadi pemegang
hak hak atas tanah bersama, tempat dibangunnya rumah susun ybs..
Jadi bila dibangun di atas tanah HM, maka yg bisa membeli atau menjadi
pemilik sarusun tsb atau yang bisa menjadi pemegang HMSRS tsb hanya terbatas
pada perorangan WNI tunggal dan badan-badan hukum ttt yg dimungkinkan utk
mempunyai tanah dgn HM. Sedangkan bila dibangun di atas tanah HGB, yang bisa
membeli sarusun tsb, selain WNI tunggal, juga bisa dimiliki oleh badan-badan
hukum Indonesia, yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di
Indonesia.

33
Sedangkan bagi pihak asing (baik WNI asing, maupun badan perwakilan
asing) yang berkedudukan di Indonesia, hanya dimungkinkan kalau rumah susun
tsb dibangun di atas tanah Hak Pakai.
Jadi, kalau rumah susun itu berada di atas tanah HM atau HGU, mereka
hanya mungkin menggunakan sarusun tsb atas dasar sewa dari PPRS, atau pemilik
sarusun tsb.

Pendaftaran HMSRS
Setiap HMSRS didaftarkan dan diteritkan sertifikatnya yg disebut sertifikat
HMSRS. Krn HMSRS, selain meliputi pemilikan atas SRS ybs, juga meliputi pemilikan
bersama atas tanah bersama, bagian bersama dan berda bersama, maka sertifikat
HMSRS selain merupakan alat bukti untuk pemilikan SRS-nya, juga sekaligus
merupakan alat bukti hak bersama atas tanah bersama, bagian bersama dan
benda bersama ybs sebesar niali perbandingan proporsionalnya.

g. HAK TANGGUNGAN

Diatur dalam UU Nomor 4 tahun 1996 Hak Tanggungan Atas Tanah serta BendaBenda yang Berkaitan dgn Tanah atau disebut UU Hak Tanggungan, dan disingkat
UUHT.
- UUHT lahir karena perintah psl 51 UUPA (hak tanggungan yg dpt dibebankan pd
hak

milik, HGU dan HGB tsb dlm ps 25, 33, dan ps 39, diatur dgn undang-

undang);
- Lembaga hak tanggungan yg diatur dlm UU ini menggantikan lembaga hipotik yg
diatur dlm Buku II KUHPerd, sepanjang mengenai tanah dan crediet verband (yg
diatur dlm s. 1908-542, sbgmana telah dirubah oleh S. 1937-190), yang oleh ps
57

UUPA,

dinyatakan

masih

tetap

berlaku,

sepanjang

belum

UU

yg

diperintahkan oleh ps 51 belum lahir;

- Setelah menunggu 33 tahun lebih, akhirnya UU yang dimaksud Pasal 51 UUPA itu
keluar berupa UU No. 4 th 1996 ttg HAK TANGGUNGAN ATAS TANAH BESERTA
BENDA-BENDA YANG BERKAITAN DENGAN TANAH.
- Dengan mulai berlakunya UUHT ini, maka HT merupakan satu-satunya lembaga
hak jaminan atas tanah dalam hukum tanah nasional, menggantikan hipotik dan
creditverband.
Catatan:
-

HT hanya menggantikan hipotik sepanjang yang menyangkut tanah. Hipotik

atas kapal laut dan pesawat udara tetap berlaku;

Pengertian Hak Tanggungan

HT adl hak jaminan yg dibebankan pada hak atas sbgmana dimaksud dlm UUPA,
berikut atau tidak berikut benda-benda lain yg merupakan satu kesatuan dgn
tanah itu, utk pelunasan utang tt, yg memberikan kedudukan yg diutamakan
kpd kreditor ttt terhadap kreditor-kreditor lain psl 1 ayat 1).

34
Jadi ada beberapa unsur dlm pengertian tsb:
1. HT adalah hak jaminan utk pelunasan utang;
2. Objek HT adalah hak atas tanah sesuai UUPA;
3. HT dpt dibebankan atas tanahnya (hak atas tanah), tetapi dpt pula dibebankan
berikut benda-benda lain yg merupakan satu kesatuan dgn tanah itu;
4. Utang yg dijamin hrs suatu utang ttt;
5. Memberikan kedudukan yg diuatamakan terhadap kreditor-kreditor lain.
Objek HT

Utk dpt dijadikan jaminan utang dgn dibebani hak tanggungan, benda yg dijadikan
jaminan itu hrs:
1. dapat dinilai dengan uang, karena utang yang dijamin berupa uang;
2. mempunyai sifat dapat dipindahtangankan, karena apabila debitor cedera janji,
benda yang dijadikan jaminan akan dijual;
3. termasuk hak yang didaftar menurut peraturan perundangan yang berlaku
tentang pendaftaran tanah, karena harus dipenuhi syarat publisitas.
4. memerlukan penunjukan khusus oleh suatu undang-undang.
Menurut psl 4 UUHT, yg dijadikan objek hak tanggungan itu adlh:
1. HM, HGU, dan HGB (ps 25, 33, 39);
2. HP atas tanah negara, yg menurut ketentuan yg berlaku wajib didaftar dan
menurut sifatnya dpt dipindahtangankan;
3. Bangunan Rumah Susun, dan HMSRS yg berdiri di atas tanah HM, HGB atau Hak
Pakai yg diberikan oleh negara
Catatan:
- Hak Pengelolaan dan Tanah Wakaf, biarpun didaftarkan dan diberi sertifikat, tidak
dpt dibebani HT, krn tidak dpt dipindahtangankan.
-

HGU dan Hak Pakai yang dapat dijadikan objek hak tanggungan barulah HGU
dan hak pakai atas tanah negara, sedangkan HGU dan Hak Pakai di atas tanah
hak milik, karena belum termasuk hak yang wajib daftar, tidak dapat dibebani
hak tanggungan.

Hak Pakai yang diberikan kepada instansi-instansi pemerintah, dan perwakilan

asing, yang peruntukanya tertentu dan biarpun didaftar, menurut sifatnya tidak
dapat dipindahtangankan, oleh karenanya tidak dapat dijadikan objek HT.

Asas-Asas Hak Tanggungan

a. HT memberikan kedudukan yang diutamakan bagi kreditor pemegang HT (ps 1
dan Penjelasan Umum)
jika debitor cedera janji, kreditor pemegang HT berhak menjual melalui
pelelangan umum, tanah yg dijadikan jaminan..., dgn hak mendahului dp
kreditor-kreditor
preferensi

yg

lain.

piutang-piutang

Kedudukan
negara

diutamakan

menurut

tsb

tidak

mengurangi

ketentuan-ketentuan

hk

yg

berlaku.
Jadi, hak kreditor sbg pemegang HT, sekalipun diutamakan terhadap hak
tagihan kreditor-kreditor lain, tetapi hrs mengalah terhadap piutang-piutang
negara. Dkl, hak negara lebih utama dari hak kreditor pemegang HT.

35
Namun, piutang-piutang negara yg mana saja, atau apakah semua piutang
negara hrs didahulukan?
b. HT tidak dpt dibagi-bagi (ps 2)
maksudnya bahwa:

Hak Tanggungan membebani secara utuh obyek Hak

Tanggungan dan setiap bagian daripadanya. Telah dilunasinya sebagian dari

utang yang dijamin tidak berarti terbebasnya sebagian obyek Hak Tanggungan
dari beban Hak Tanggungan, melainkan Hak Tanggungan itu tetap membebani
seluruh obyek Hak Tanggungan untuk sisa utang yang belum dilunasi.
Hal ini dapat disimpangi oleh para pihak asal diperjanjikan dalam Akta
Pemberian Hak Tanggungannya, dan sepanjang:
1. HT itu dibebankan atas beberapa hak atas tanah;
2. pelunasan utang yang dijamin dilakukan dengan cara angsuran yang besar
angsurannya

sama

dengan

nilai

masing-masing

hak

atas

tanah

yang

merupakan bagian dari objek HT, yang akan dibebaskan dari HT tsb, sehingga
kemudian HT itu hanya membebani sisa objek HT untuk menjamin sisa utang
yang belum dilunasi.
Menurut penjelasan Ps 2 ayat (2), penyimpangan ini dibolehkan untuk
menampung kebutuhan perkembangan dunia perkreditan, antara lain untuk
mengakomodasi keperluan pendanaan pembangunan kompleks perumahan
yang semula menggunakan kredit untuk pembangunan seluruh kompleks dan
kemudian akan dijual kepada pemakai satu persatu, sedangkan untuk
membayarnya pemakai akhir ini juga menggunakan kredit dengan jaminan
rumah yang bersangkutan.
Sesuai ketentuan ayat ini apabila Hak Tanggungan itu dibebankan pada
beberapa hak atas tanah yang terdiri dari beberapa bagian yang masingmasing merupakan suatu kesatuan yang berdiri sendiri dan dapat dinilai secara
tersendiri, asas tidak dapat dibagi-bagi ini dapat disimpangi asal hal itu
diperjanjikan secara tegas dalam Akta Pemberian Hak Tanggungan yang
bersangkutan.

c. HT hanya dpt dibebankan pada HAT yang telah ada (ps 8 ayat 2),
maksudnya bahwa objek HT hrs telah dimiliki oleh pemberi HT pada waktu HT
dibebankan. Oleh karena itu, HAT yang baru akan dipunyai oleh seseorang di
kemudian hari tidak dapat dibebani hak tanggungan.
d. HT dapat dibebankan selain atas tanahnya juga berikut benda-benda yang
berkaitan dengan tanah tsb. Berkaitan di sini maksudnya yang merupakan
satu kesatuan dengan tanah
e. HT dapat dibebankan pula atas Benda-benda yang berkaitan dengan tanah yang
baru akan ada di kemudian hari (ps 4 ayat 4).
Misalnya benda-benda tsb baru akan ditanam (untuk tanaman) atau baru
dibangun (untuk bangunan) di kemudian hari, setelah HT itu dibebankan atas
tanah tsb.

36
f. Perjanjian HT adalah perjanjian accessoir (ps 10 ayat (1) dan ps 18 ayat (1) dan
Penjelasan Uumum butir 8)
Perjanjian HT bukan merupakan perjanjian yang berdiri sendiri. Kebeadaannya
adalah karena adanya perjanjian lain yaitu perjanjian utang piutang yang
merupakan perjanjian induknya.
g. HT mengikuti objeknya dalam tangan siapa pun objek hak tanggungan itu berada
(asas droit de suite) (Ps 7)
Dengan asas ini maka HT tidask akan berakhir sekalipun objek HT itu beralih
kepada pihak lain oleh karena sebab apa pun. Karena asas ini, pemegang HT
akan selalu dpt melaksanakan haknya dalam tangan siapa pun benda itu
berpindah.
Asas ini memberi kepastiam kepada kreditur mengenai haknya utk memperoleh
pelunasan dari hasil penjualan tanah yang menjadi objek HT bila debitor
wanprestasi, sekalipun tanah yang menjadi objek HT itu (telah) dijual oleh
debitor (pemilik tanah yang merupakan pemberi HT) kepada pihak ketiga.
i. Hak Tanggungan wajib didaftarkan (ps 13)
Pendaftaran pemberian HT merupakan syarat mutlak untuk lahirnya HT tsb dan
mengikatnya HT terhadap pihak ketiga. Adalah tidak adil bagi ketiga apabila dia
terikat dengan pembebanan HT atas suatu bidang tanah padahal dia tidak
mengetahui adanya pembebanan tsb. Diketahuinya oleh pihak ketiga akan
adanya pembebanan bidang tanah tsb dengan HT tidak lain kalau pembebanan
tsb didaftarkan di Kantor Pertanahan, dan pendaftaran tsb terbuka bagi umum
(asas publisitas).

Bahan Bacaan
1. Harsono, Boedi, 2000. Undang-Undang Pokok Agraria: Sejarah Penyusunan, Isi
dan Pelaksanaannya, Bagian I, Jilid I, Jambatan, Jakarta;
2. Harsono, Boedi, 2000. Hukum Agraria Indonesia: Himpunan Peraturan-Peraturan
Hukum Tanah, Jambatan, Jakarta;
3. Sumardjono, Maria SW., 2001, 2001. Kebijakan Pertanahan: Antara Regulasi dan
Implementasi, Penerbit Buku Kompas, Jakarta.
4. Soetiknjo, Imam, 1983. Politik Agraria Nasional, Gadjah Mada University Press,
Yogyakarta.
5. Grossman, Margaret Rooso dan Wim Brussaard (ed.), 1992. Agrarian Land Law
in the Western World, CAB International, Wallingford, UK.
6. Gouw Giok Siong, 1994. Tafsiran Undang-Undang Pokok Agraria, Jambatan,
Jakarta.