2010 1
NURSALAM
Dosen Jurusan Administrasi Negara Fisip Undana Kupang
ABSTRAK
Provinsi Nusa Tenggara Timur (NTT) merupakan provinsi yang sering mengalami
berbagai masalah yang berkaitan dengan ketahanan pangan seperti kelangkaan pangan,
gagal panen, dan busung lapar. Sementara itu, pada sisi lain luas panen yang
dioptimalkan baru mencapai 45 persen dari potensi luas panen tanaman pangan lokal
yang mencapai 210.000 ha., belum lagi dikaitkan dengan potensi lahan yang cukup
memadai. Kesenjangan dalam peningkatan produksi tanaman pangan lokal salah satu
determinannya adalah persoalan implementasi kebijakan yang belum optimal. Penelitian
ini menggunakan metode kualitatif, pengumpulan data dilakukan melalui teknik
dokumentasi yang berasal dari media massa yaitu Pos Kupang dan Kompas. Penelitian ini
menggunakan model model teori Jones (1994), yang memiliki tiga dimensi, yakni
organisasi, interpretasi dan aplikasi. Keseluruhan dimensinya dianggap relevan dengan
kondisi yang terjadi dalam implementasi kebijakan peningkatan produksi tanaman pangan
lokal di Provinsi Nusa Tenggara Timur. Hasil penelitian menunjukkan bahwa
implementasi kebijakan peningkatan produksi tanaman lokal belum optimal sehingga
masih terdapat kesenjangan yang besar antara produksi dengan potensi tanaman pangan
lokal. Beberapa masalah mendasar yang perlu mendapat perhatian yaitu masalah
kurangnya pelibatan para implementor pada tataran operasional, masalah koordinasi
pelaksanaan antar unit yang terkait; dan masalah klasik yaitu anggaran yang memadai
untuk program peningkatan produksi tanaman pangan lokal.
bahwa implementasi kebijakan tanaman tetapi juga jaringan langsung dan tidak
pangan lokal NTT berjalan sebagaimana langsung dari kekuatan politik, ekonomi,
yang diharapkan. Keadaan ini sosial yang terlibat dalam pelaksanaan
memunculkan pertanyaan yang akan program. Pelaksanaan program
menggali upaya mencari penyebab dari dipengaruhi oleh tidak hanya mereka yang
keadaan kondisi peningkatan dimandatkan sesuai dengan peraturan
produktivitas tanaman pangan lokal NTT, perundangan, tetapi juga oleh tekanan
yaitu mengapa implementasi kebijakan kelompok kepentingan, oleh intervensi
peningkatan produksi pangan lokal tidak legislator, dan oleh berbagai faktor lain
dapat memenuhi harapan akan hal dalam lingkungan politik.
ketahanan pangan di Provinsi NTT? Hal Van Meter dan Van Horn (1974 :
inilah yang menjadi urgensi tulisan ini 447) mengemukakan, implementasi
yang ingin mengetahui bagaimana kebijakan adalah:
implementasi kebijakan peningkatan Policy implementation
produksi tanaman pangan lokal terhadap encompasses those actions by
ketahanan pangan dalam upaya ketahanan public and private individuals (or
pangan di daerah ini. groups) that are directed at the
achievement of objectives set forth
Konsep Implementasi Kebijakan in prior policy decisions. This
Publik includes both one time efforts to
Menurut Edwards III (1980: 1) transform decisions into
implementasi kebijakan publik merupakan operational terms as well as
suatu proses yang berada diantara tahap continuing efforts to achieve the
penyusunan/formulasi kebijakan dan large and small changes mandated
tahap evaluasi atau pengaruh kebijakan. by policy decisions.
Dengan demikian, memahami apa
sebenarnya yang terjadi setelah program Mengacu kepada pendapat Van
dirumuskan adalah merupakan persoalan Meter dan Van Horn dapat dipahami
implementasi. Implementasi kebijakan bahwa implementasi kebijakan
adalah proses penyatuan dari berbagai merupakan suatu kegiatan dalam proses
unsur untuk mendapatkan hasil dari kebijakan yang meliputi berbagai
program yang telah dibuat, proses ini tindakan, baik yang dilakukan oleh
berlangsung secara fleksibel untuk pemerintah maupun kelompok-kelompok
mencapai penyesuaian-penyesuian di masyarakat yang diarahkan untuk
antara unsur yang mendukung proses mencapai tujuan dan sasaran yang telah
implementasi dalam rangka mencapai ditetapkan. Intinya adalah bahwa
tujuan program. Implementasi adalah keputusan-keputusan yang telah
upaya dari beberapa pengambil kebijakan dirumuskan diubah menjadi tindakan-
untuk mempengaruhi perilaku para tindakan nyata untuk mencapai tujuan dan
birokrat pada level terdepan (street level sasaran yang telah ditetapkan oleh
bureaucrats) agar dapat memberikan pengambil keputusan.
pelayanan atau mengatur perilaku satu Berdasarkan beberapa definisi yang
atau beberapa target groups (Mazmanian telah dikemukakan di atas disimpulkan
dan Sabatier, 1983: 11). bahwa implementasi adalah suatu proses
Diharapkan dengan implementasi yang melibatkan sejumlah sumber-sumber
kebijakan memberikan dampak yang di dalamnya termasuk manusia,
sebenarnya kepada orang-orang, yaitu dana, dan kemampuan organisasional,
dampak tidak hanya kepada perilaku dari baik oleh pemerintah maupun swasta
badan-badan administratif yang (individu maupun kelompok), untuk
bertanggung jawab kepada pelaksanaan mencapai tujuan yang telah ditetapkan
program dan kepatuhan target group,
Nursalam / Jurnal Administrasi Publik, Volume 1 No. 1 Thn. 2010 69
tidak hanya diterima tetapi juga harus tanaman pangan lokal bukan program
jelas. Ketidakjelasan mengenai apa yang prioritas bidang tanaman pangan masih
seharusnya dilakukan implementor ada yang lain yang lebih utama
menyebabkan kebingungan baginya, misalnya penanaman padi, padahal
sehingga pada akhirnya mereka bertindak tanaman padi bagi provinsi NTT tidak
berbeda dengan pandangan dari begitu cocok dengan kondisi pertanian
atasannya. Sejalan dengan pandangan ini lahan kering; 2) alokasi anggaran yang
Jones (1994: 323), menegaskan bahwa: disediakan untuk proyek peningkatan
Interpretasi terhadap kebijakan tanaman pangan lokal relatif sangat
publik sangat penting bagi sedikit.
implementor oleh karena mereka
menganggap bahwa hukum, c. Dimensi Aplikasi
perundang-undangan, keputusan- Hasil penelitian menunjukkan
keputusan, pedoman serta perintah aplikasi dengan indikator: ketersediaan
bersifat definitif (tetap), padahal personil, ketersediaan anggaran,
seringkali tidak demikian. Oleh ketersediaan sarana dan prasaraana,
sebab itu, perhatian yang besar pengidentifikasian penggunaan lahan, dan
harus diberikan kepada cara yang penilaian atas keberhasilan program. Hasil
digunakan oleh para pelaksana penelitian dimensi aplikasi ini memberi
dalam menafsirkan tanggung jawab kejelasan bahwa aplikasi sangat
mereka, kepada siapa para berperanan penting dalam implementasi
pelaksana itu berorientasi? siapa kebijakan. Artinya, semakin baik aplikasi,
yang memiliki otoritas? semua maka akan semakin efektif peningkatan
pertanyaan ini membawa kepada produksi tanaman pangan lokal.
eksplorasi sejumlah perluasan yang Pentingnya aplikasi dari suatu
dianggap dimiliki oleh para kebijakan publik sejalan dengan pendapat
pelaksana. Anderson (1976: 72) yang menyatakan:
Application of the policy by the
Berdasarkan hasil studi pustaka governments administrative machinery to
mengenai implementasi kebijakan problem. Applying the government policy
peningkatan produksi tanaman pangan to the problem. Implementasi sebagai
lokal di NTT, diketahui bebarapa hal yang aplikasi dari kebijakan dalam mesin
menghambat interpretasi pelaksana administrasi pemerintahan untuk
terhadap kebijakan yaitu: menangani problematika. Menurut
1. Interpretasi sulit dilakukan oleh Mazmanian dan Sabatier (1983: 8),
implementor oleh karena implementor aplikasi sangat menentukan keberhasilan
sudah terbiasa melaksanakan tugas pelaksanaan kebijakan, karena dengan
berdasarkan petunjuk-petunjuk yang aplikasi maka kebijakan ditransformasi
ada. Para pelaksana kurang mampu secara terus menerus dengan tindakan
mengambil tindakan di luar dari pelaksanaan yang mengubah sumber daya
petunjuk yang ada, padahal seringkali dan sasaran-sasaran sehingga sesuai
implementor dihadapkan pada dengan tujuan yang ditetapkan semula.
ketiadaan petunjuk-petunjuk tersebut. Dengan aplikasi maka implementasi
2. Umumnya para pengambil kebijakan terdiri dari perubahan sasaran sesuai
dan pelaksana kebijakan memiliki dengan ketersediaan sumber daya atau
komitmen yang relatif rendah terhadap mobilisasi sumber daya baru untuk
upaya peningkatan produksi tanaman mencapai tujuan awal dari kebijakan.
pangan lokal. Rendahnya komitmen Sehubungan dengan aplikasi ini,
mereka diidikasikan dari: 1) program- aparatur dituntut untuk menerapkan
program peningkatan produksi kebijakan dengan cara menyediakan
Nursalam / Jurnal Administrasi Publik, Volume 1 No. 1 Thn. 2010 76
barang dan jasa. Dengan adanya daerah Nusa Tenggara Timur, yang sudah
pengerahan segala sumber daya dikenal sebagai suatu daerah yang
diharapkan akan muncul respon dari memiliki kondisi alam yang kering karena
kelompok sasaran, apakah menerima atau curah hujannya sedikit. Daerah ini paling
menolak implementasi dan hasil kebijakan sering mengalami rawan pangan dengan
tersebut. Oleh karena itu, implementasi berbagai implikasinya seperti busung
kebijakan mempunyai output yang dapat lapar, kekurangan gizi bagi balita, dan
memberikan outcomes kepada kelompok kelangkaan pangan.
sasaran, sebagaimana Dunn (1994: 338) Dilihat dari luas panen dan potensi
menyatakan, tanaman pangan lokal, yang tergarap baru
The goods, service, or resources sekitar 45 persen, mengidikasikan bahwa
received by target group and jika potensi tersebut dioptimalkan maka
beneficiaries. Segi aplikasi dalam proses kemungkinan dapat memberikan
implementasi kebijakan juga diperlukan kontribusi yang lebih besar terhadap
dalam rangka mengeliminasi berbagai produksi, yang tentu saja ketahanan
hambatan pelaksanaan kegiatan. pangan di daerah ini dapat tercapai.
Berdasarkan hasil penelitian berbagai Kebijakan yang diambil oleh
laporan dan artikel pada Pos Kupang dan pemerintah daerah dalam mengatasi
Kompas mengenai implementasi persoalan ketahanan pangan tentu saja
kebijakan peningkatan produksi tanaman tidak akan memberikan faedah berarti jika
pangan lokal, diketahui bebarapa hal yang kebijakan tersebut tidak
menghambat aplikai kebijakan yaitu: diimplementasikan dengan baik.
1. Anggaran yang dialokasikan untuk Kebijakan hanya sekedar menjadi
peningkatan produksi tanaman pangan dokumen yang telah menguras pemikiran
lokal sangat sedikit. Alokasi anggaran para pakar dan praktisi, juga sumber daya
kecil juga berkaitan dengan usulan menjadi terbuang tanpa mencapai hasil
program untuk peningkatan tanaman yang diharapkan.
pangan lokal juga relatif sedikit. Belum optimalnya implementasi
Program yang diusulkan yakni kebijakan produksi tanaman pangan lokal
program statistik pertanian tanaman di Provinsi NTT karena masih terdapat
pangan lokal, program intensifikasi beberapa masalah antara lain: Pada
penanaman jagung, program peta dan dimensi organisasi yaitu menyangkut
data kekeringan, program perbanyakan pelibatan implementor pada tataran
benih lokal, program intesifikasi operasional, implementor yang berada di
penanaman pisang unggulan lokal, tingkat kecamatan dan desa kurang
program penanaman singkong dilibatkan dalam implementasi program;
unggulan lokal (Pos Kupang, 12 Mei belum jelasnya deskripsi tugas para
2010). implementor kebijakan; koordinasi antar
2. Data dasar (date base) yang unit belum mantap dalam pelaksanaan
menyangkut luas areal lahan, potensi kebijakan. Dimensi interpretasi juga
areal, jumlah produksi tanaman pangan mempunyai beberapa kekurangan yakni
lokal belum memiliki data yang pasti. pemahaman para implementor kebijakan
Masing-masing instansi yang terkait peningkatan produksi tanaman pangan
memiliki data yang berbeda. lokal masih kurang; dan komitmen untuk
keberhasilan program rendah. Sedangkan
Kesimpulan untuk dimensi aplikasi, kekurangan yang
Kebijakan peningkatan produksi menonjol adalah anggaran yang
tanaman pangan lokal merupakan salah dialokasikan untuk kebijakan peningkatan
satu sisi dari upaya mengatasi berbagai produksi tanaman pangan lokal sangat
masalah kerawanan pangan yang terjadi di sedikit, karena program di bidang
Nursalam / Jurnal Administrasi Publik, Volume 1 No. 1 Thn. 2010 77