Pengukuran Kinerja di Sektor Publik Inggris:

Searching untuk Golden Thread

Abstrak
Meskipun volume yang signifikan dari penelitian yang telah dilakukan hingga saat ini dalam
bidang pengukuran kinerja sektor publik, ada kekurangan relatif dari penelitian empiris yang
menjelaskan secara rinci sistem dan proses yang digunakan pada tingkat yang berbeda dari
pemerintah untuk mengukur dan mengelola kinerja. Penelitian ini memfokuskan pada peran
pengukuran kinerja di sektor publik Inggris, mengadopsi tiga teori organisasi - lembaga, teori
ketergantungan kelembagaan dan sumber daya baru. Studi kasus dilakukan di kepolisian dan
kepercayaan perawatan primer. Hasil penelitian menunjukkan bahwa dalam kedua kasus
tingkat konsistensi dalam hal indikator, dan akibatnya target dan prioritas, relatif rendah karena
mereka kaskade bawah hirarki sektor publik.

1. Pengukuran Kinerja di Sektor Publik: Sejarah dan Konteks

Tantangan mengukur kinerja - baik di sektor publik dan swasta - telah dibahas selama beberapa
dekade (Behn, 2003; Carter et al, 1992; Hood, 2006; Johnson dan Kaplan. , 1987; Kaplan dan
Norton, 2004; Neely, 1999; Pollitt dan Bouckaert, 2004; Smith, 1995). Pemerintah
mendemonstrasikan meningkatnya minat dalam pengukuran kinerja di sektor publik, seperti
pers dan media, dan menggunakan target kinerja dan tabel liga untuk mendorong melalui
program modernisasi dan menunjukkan bahwa nilai uang pembayar pajak sedang disampaikan.
Pengamat dari perubahan ini menciptakan istilah “New Public Management” untuk
menggambarkan mereka (Hood, 1991; 1995). Di banyak negara maju, seperti orang-orang dari
negara-negara Anglo-Saxon, Skandinavia dan Belanda, pelayanan publik telah datang di
bawah tekanan yang meningkat untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas mereka,
mengurangi tuntutan mereka pada pembayar pajak, tetapi mempertahankan volume dan
kualitas layanan yang disediakan untuk masyarakat (Brignall dan Modell, 2000).
Dalam Sektor Publik Inggris sebuah inovasi penting di pusat-pusat rezim manajemen kinerja
seluruh Perjanjian Layanan Umum - perjanjian eksplisit, target dan indikator ditetapkan antara
Departemen Keuangan dan Departemen Pemerintah individu, yang kemudian mengalir di
seluruh sektor publik seluruh dalam upaya untuk memastikan pengiriman keselarasan .
Menggunakan data empiris dari dua sektor - polisi dan pelayanan kesehatan - makalah ini
mengeksplorasi efektivitas sistem Perjanjian Layanan Umum di Inggris. Temuan empiris
diperiksa dalam terang tiga perspektif teori - teori institusional baru, teori ketergantungan
sumber daya dan teori keagenan.
Teori kelembagaan baru mengadopsi posisi bahwa organisasi tidak hanya sistem teknis dan
mempertimbangkan pengukuran kinerja sebagai seperangkat praktek konstruksi sosial,
dibentuk oleh norma-norma yang tahan lama dan tertanam (Scott, 1987;. Covaleski et al, 1996).
Dalam lingkungan institusional, beberapa aktor memiliki wewenang untuk memaksakan
praktek organisasi pada unit bawahan atau untuk menentukan kondisi di mana mereka akan
tetap memenuhi syarat untuk pendanaan lanjutan (Geiger dan Ittner, 1996). Meskipun lembaga
memainkan peran penting dalam setiap sektor, organisasi sektor publik lebih tergantung pada
mereka baik dari segi legitimasi dan sumber daya (Meyer dan Rowan, 1977; DiMaggio dan
Powell, 1983). Dalam literatur pengukuran kinerja, kendala kelembagaan utama yang
dipertimbangkan cenderung menjadi nilai-nilai organisasi publik, pembatasan hukum pada
tindakan mereka, dan pemaksaan pada mereka strategi dan target dari tingkat pemerintahan
yang lain (Boland dan Fowler, 2000). PMS, terutama di sektor publik, telah digambarkan
sebagai selalu tunduk pada pilihan-pilihan politik dan sosial (Van Peursem et al., 1995), dan
memiliki keterbatasan penting sebagai “driver” dari perubahan dan perbaikan, khususnya
sejauh bahwa sistem ini secara eksternal dikenakan (Sanderson, 2001).
Teori ketergantungan sumber daya telah dilihat sebagai pelengkap teori institusional baru,
karena berfokus pada pelaksanaan kekuasaan, kontrol, dan negosiasi saling ketergantungan
untuk mengamankan arus masuk stabil sumber daya vital dan mengurangi ketidakpastian
lingkungan (Carpenter dan Feroz, 2001; Modell, 2001; Oliver, 1991). Dari sudut pandang
ketergantungan sumber daya pandang, sistem pengukuran kinerja dapat dianggap sebagai alat
terkait erat dengan pelaksanaan kekuasaan, kepentingan diri sendiri dan advokasi politik.
Konsep-konsep ini sangat signifikan dalam konteks sektor publik, mengingat saling
ketergantungan substansial yang ada antara organisasi, dan cara-cara di mana sumber daya
kritis diperoleh (Pfeffer dan Salancik, 1978). Selain itu, adalah mungkin untuk lebih
menjelaskan dan memahami interaksi antara perilaku pro-aktif dan persetujuan lebih pasif
terhadap tekanan yang diberikan oleh lembaga di organisasi sektor publik, dan upaya organisasi
untuk memperoleh legitimasi (Oliver, 1991).
Akhirnya, teori keagenan adalah salah satu perspektif yang paling sering digunakan untuk
menjelaskan pengukuran kinerja. Pada intinya, teori keagenan didasarkan pada premis bahwa
agen, meskipun bekerja untuk kepala sekolah (pemilik aset organisasi), memiliki agenda
sendiri untuk mengejar dan bahwa agenda ini tidak akan selalu menyelaraskan dengan
kepentingan prinsipal. Maka kebutuhan untuk mekanisme kontrol - pengukuran dan insentif
kinerja sistem - yang dirancang untuk memastikan keselarasan antara prioritas kepala sekolah
dan kegiatan agen (cf. Halachmi dan Boersma, 1998;. Holmstrom dan Milgrom, 1991; Ittner
et al, 1997 ; Jensen dan Meckling, 1976).

2. English Pengukuran Kinerja Kerangka: A Treasury Perspektif

Di jantung kerangka pengukuran kinerja bahasa Inggris adalah Perjanjian Layanan Umum
(PSA) rezim. ILM pertama kali diperkenalkan pada tahun 1998 dan membentuk sebuah papan
sentral dalam kontrak antara Departemen Keuangan dan departemen pemerintah. Di Inggris
ulasan belanja dilakukan setiap dua tahun. Selama ini, Departemen Keuangan dan departemen
pemerintah bernegosiasi atas prioritas departemen, kiriman dan anggaran. Prioritas dan kiriman
yang telah disepakati dikemas dalam ILM, yang diterbitkan setelah selesainya proses
pengeluaran ulasan. Untuk menilai pengiriman, masing-masing PSA terdiri dari sejumlah
tujuan, sasaran dan catatan teknis yang menyertainya, yang menjelaskan bagaimana kemajuan
menuju sasaran masing-masing akan diukur. Tujuan dalam departemen ILM dirancang untuk
merangkum lingkup penuh dari departemen tanggung jawab. Namun, target PSA fokus pada
departemen prioritas utama - misalnya daerah mana aspirasi nasional dianggap tepat untuk
mendorong maju langkah-perubahan dalam kinerja, atau di mana adalah tepat untuk
menetapkan nasional 'standar'. Jumlah target PSA telah semakin menurun selama waktu dari
250 pada tahun 1998, untuk 160 pada tahun 2000 dan turun ke 130 pada tahun 2002. Pada
tahun 2004 Ulasan Pengeluaran angka ini telah mengurangi lebih jauh, dengan 110 target PSA
yang disepakati. Untuk keperluan makalah ini, namun, tahun 2002 target yang digunakan.
Dari perspektif Treasury tujuan PSA, sasaran dan catatan teknis yang menyertainya adalah
elemen utama dari sektor publik kerangka pengukuran kinerja bahasa Inggris. Setelah setuju,
Departemen Keuangan mengakui bahwa departemen akan berusaha untuk menerjemahkan
tujuan PSA, sasaran dan catatan teknis ke dalam laporan yang lebih rinci, tetapi Treasury tidak
memainkan bagian resmi dalam proses kaskade ini. Pengamat menggunakan frase “benang
emas” untuk menyoroti salah satu tujuan dari sistem PSA - yaitu upaya untuk memastikan
koherensi keseluruhan dari “rantai” dari target yang ditetapkan pemerintah dari tingkat nasional
ke tingkat lokal. Benang emas hadir jika tujuan, sasaran dan indikator yang konsisten di seluruh
tingkat yang berbeda dari pemerintah pusat ke pelayanan (Komisi Audit, 2002).

3. Desain Penelitian
Penelitian ini mengeksplorasi sejauh mana emas Threads ada di Sektor Publik Inggris.
Mengingat konteks yang dinamis untuk pekerjaan ini dan relatif kurangnya penelitian empiris
di daerah, penelitian ini memiliki karakter dominan eksplorasi. Para penulis berangkat untuk
memetakan kerangka pengukuran kinerja yang efektif dalam operasi di bagian dari sektor
publik Inggris. Kasus-kasus dipilih sebagai strategi penelitian yang paling tepat, karena studi
ini berkaitan dengan fenomena kontemporer dalam konteks kehidupan nyata dan konteksnya
adalah sengaja bagian dari desain (Carpenter dan Feroz, 1992; Kaplan, 1983). Secara
operasional, dua studi kasus eksplorasi (Yin, 1994) dilakukan di dua daerah yang berbeda dari
sektor publik - polisi dan kesehatan. Studi ini memungkinkan para peneliti untuk
menggambarkan dalam satu kasus keterkaitan antara sistem pengukuran kinerja yang
digunakan oleh Departemen Keuangan, Home Office dan salah satu pasukan polisi negara
(yang secara resmi lembaga pengiriman dengan kemandirian yang cukup besar dari pemerintah
pusat); dalam kasus lain, hubungan antara PMS dikembangkan oleh Departemen Keuangan,
Departemen Kesehatan dan Komisi Kesehatan, dan indikator yang digunakan oleh Primary
Care Trust, yang langsung dikendalikan oleh National Health Service dan, untuk tingkat besar,
oleh pemerintah pusat.
Pasukan polisi dan trust kesehatan menunjukkan perbedaan besar pada sejumlah tingkat,
seperti: layanan yang mereka berikan, lingkungan mereka bekerja di, dan keragaman dan
jumlah keterampilan mereka harus memobilisasi untuk memberikan layanan mereka (lih Carter
et al. , 1992). Namun, mengingat pengaruh besar yang dimainkan oleh Pemerintah Pusat
tentang bagaimana kinerja diukur, ada tingkat tinggi kesamaan dalam cara di mana target
kinerja dan indikator dirancang di tingkat di kedua layanan. Oleh karena itu, penelitian ini
terlihat pada dua kasus terpisah untuk mengidentifikasi isu-isu spesifik, tetapi juga
membandingkan mereka mencari aspek umum yang terkait dengan PM dan konsep “benang
emas”.
Metode pengumpulan data yang digunakan meliputi analisis dokumen dan, pada tingkat lebih
rendah, observasi partisipan dan wawancara tidak terstruktur dengan informan kunci.
Mengingat relevansi akuntabilitas publik dan pengungkapan data kinerja kepada publik dalam
wacana Pemerintah Inggris, dokumen yang tersedia untuk publik yang digunakan sebagai
sumber utama informasi. Namun, mengandalkan dokumen juga menyiratkan keterbatasan
tertentu, yang dibahas dalam bagian terakhir dari makalah ini.
Analisis ini disajikan dalam bagian berikutnya dan terdiri dari dua fase utama: para peneliti
mulai dengan menilai konsistensi internal dari unsur-unsur sistem pengukuran kinerja
organisasi, yaitu jika target dan indikator dalam sebuah organisasi yang konsisten. Kedua,
konsistensi PMS yang dirancang oleh organisasi yang berbeda dalam dua sektor diperiksa.
Pada bagian konklusif refleksi yang lebih umum yang dibuat, dan pola yang muncul dari
analisis data yang terkait dengan argumen yang ditemukan dalam literatur teori organisasi.

4. Kepolisian
Sebuah Departemen Perspektif
Selama Pengeluaran Review 2002 Home Office setuju tujuan menyeluruh, 7 tujuan PSA,
termasuk satu nilai target uang dengan Treasury, dengan 10 sasaran terkait dan 37 indikator
yang dihasilkan. Memeriksa indikator ini adalah mungkin untuk melihat bagaimana pertama 9
dan 37 berlaku khusus untuk Kepolisian. Oleh karena itu, ini adalah indikator untuk
th

dipertimbangkan dalam penelitian ini.

Pada tahun 2003 Home Office merilis sebuah revisi Nasional Rencana Kepolisian, untuk
menutupi waktu periode 2003-2006. Pada dasarnya, pandangan Home Office adalah bahwa
ILM akan diterjemahkan ke dalam Best Value Indikator Kinerja (BVPIs), dan ini dapat
digunakan untuk melacak kinerja di tingkat lokal. Selain itu, rencana ini membuat referensi ke
Policing Kerangka Penilaian Kinerja (PPAF), yang akan “mengembangkan satu set standar
nasional pada kinerja untuk memastikan konsisten, layanan kelas” (Anon, 2002: 32). Pada saat
pengumpulan data, Angkatan Kepolisian Inggris dinilai atas dasar kerangka interim, yang
terdiri dari 49 indikator yang terpisah, didokumentasikan dalam Perpolisian Rencana 2003-
2006 Nasional.

Kepolisian - Sebuah Perspektif Lokal

Untuk polisi, tingkat lokal adalah kabupaten atau tingkat regional. Para peneliti memilih untuk
fokus pada salah satu wilayah ini - Cambridgeshire. Di Cambridgeshire dua rencana lebih
lanjut dikembangkan - Polisi Otoritas Rencana Strategis dan Rencana Pengiriman Lokal. Yang
pertama dari rencana ini mencakup waktu periode 2003-2005, sedangkan yang kedua
mencakup dua belas bulan.
Dari analisis dokumen, terungkap bahwa, sementara dalam teori indikator tingkat lokal harus
cascade rapi dari ILM ke PPAF untuk Rencana Pengiriman Lokal, dalam prakteknya Rencana
Pengiriman Lokal juga harus memperhitungkan: (i) Rencana Perpolisian Nasional; (ii)
Rencana Kepolisian Daerah; (iii) Best Value Key Performance Indicators; (iv) Constabulary
Jasa Charters; (v) Rencana Efisiensi; (vi) Strategi Keamanan Masyarakat; (vii) Pembiayaan
dan Rencana Sumber Daya.
Banyak ini pengaruh menghasilkan 78 indikator kinerja yang digunakan untuk melacak kinerja
di tingkat lokal. Yang penting, sementara pada tingkat Treasury dan Office Home PSA dan
terkait indikator yang paling banyak dibahas, di tingkat lokal lain kinerja (Best Value)
tampaknya menjadi berpengaruh. Hal ini mungkin karena, sementara pemerintah pusat melihat
Nilai Rezim Terbaik sebagai ketinggalan zaman, rezim itu diabadikan dalam buku undang-
undang melalui Pemerintah Act Local tahun 1999 dan karenanya masih cukup penting di
tingkat lokal. Selain itu, penting untuk memperhatikan bagaimana dalam beberapa polisi Basic
Command Unit, sampai dengan 50% dari dana berasal dari 'proyek dan inisiatif khusus'
daripada 'anggaran dasar' (misalnya melalui Kejahatan dan Pengurangan Disorder Kemitraan,
skema Home Office khusus, dll .). Masing-masing jangka pendek terpisah aliran dana
cenderung memiliki monitoring dan evaluasi kerangka kerja sendiri, menghasilkan indikator
kinerja terpisah.

Kepolisian - Analisis Berbagai Perspektif

Beberapa isu menarik dan penting muncul dari analisis dokumen. Poin pertama yang perlu
diperhatikan adalah tingkat pertumbuhan indikator melalui sistem. Melalui proses PSA,
Departemen Keuangan dan Kantor Depan setuju 7 ILM dan 37 indikator yang terpisah, yang 3
ILM dan 10 indikator relevan dengan Polisi. Dalam kerangka interim Home Office ini 3 ILM
dan 10 indikator diubah menjadi 49 indikator yang terpisah. Di tingkat lokal 49 indikator yang
diidentifikasi dalam rangka interim Home Office diubah menjadi 78 indikator yang terpisah.
Efektif maka proses cascade berhasil mengkonversi 3 ILM menjadi 78 indikator yang terpisah,
memberikan rata-rata 26 indikator per PSA. Jika setiap departemen mengikuti proses yang
sama, maka 130 target PSA didefinisikan pada tahun 2002 akan diterjemahkan ke dalam sekitar
3380 indikator di tingkat lokal. Hal ini penting untuk mempertanyakan mengapa hal ini terjadi
dan apakah sumber daya yang diperlukan untuk melacak nomor ini indikator dibenarkan.
Dalam kasus polisi tampak bahwa jawaban untuk pertanyaan ini adalah bahwa indikator kinerja
tingkat lokal yang berasal dari Best kerangka Nilai Ulasan diperkenalkan oleh Pemerintah
Buruh ketika pertama kali datang ke kekuasaan. Memang dapat dikatakan bahwa ada
keterputusan antara Rezim PSA Departemen Keuangan dan Rezim Nilai Terbaik.
Kedua, dokumen menunjukkan bahwa tampaknya ada refleksi yang cukup tidak telah pada
hubungan antara indikator. Selain itu, sedikit rasa eksplisit prioritas di antara berbagai target
dan indikator telah ditetapkan baik di tingkat lokal dan pada tingkat departemen. Peta strategi
(. Eccles dan Pyburn, 1992; Kaplan dan Norton, 2004; Neely et al, 2002) dapat digunakan
untuk mengatasi masalah ini, seperti yang dirancang untuk membantu orang mengidentifikasi
yang merupakan indikator kritis dan memahami - atau setidaknya berusaha untuk
mengartikulasikan - hubungan antara berbagai indikator.
Titik ketiga melibatkan analisis yang lebih rinci dari hubungan antara indikator. Untuk setiap
78 indikator tim peneliti meneliti apakah itu bisa dipetakan langsung kembali ke: (i) ILM asli;
(ii) 10 indikator PSA; dan (iii) 49 indikator interim diidentifikasi dalam rangka interim Home
Office. Analisis ini menunjukkan bahwa dua pertiga dari indikator tingkat lokal dapat
dihubungkan kembali langsung ke 10 indikator PSA melalui 49 indikator interim. Namun, jika
dua indikator PSA - 7 dan 8 - dihapus, maka angka ini turun menjadi hanya sepertiga dari
indikator lokal. Hal ini sendiri menimbulkan pertanyaan keabsahan mereka, karena sistem ini
tampak miring.
Sangat menarik untuk membawa analisis ini lebih lanjut: dari 10 indikator PSA, ada 160
pemetaan - yaitu 160 kesempatan terpisah bahwa indikator tingkat lokal peta ke indikator PSA
tertentu. 160 pemetaan ini, 4 indikator PSA - 1, 3, 7 dan 8 - account untuk lebih dari 90% dari
mereka. Hal ini menunjukkan bahwa indikator yang digunakan di tingkat lokal sangat miring
terhadap dua kategori indikator PSA - mereka yang berhubungan dengan keseluruhan tingkat
kejahatan dan orang-orang yang berhubungan dengan kerangka PPAF. Hal ini juga
menyebabkan satu mempertanyakan mengapa enam indikator PSA yang tersisa telah
dimasukkan pada tingkat yang sama dalam rangka, atau setidaknya untuk bertanya apakah
banyak kemajuan akan dilakukan terhadap mereka. Hasil yang sama diperoleh dari analisis
indikator interim.

5. Kesehatan
Sebuah Departemen Perspektif
Dalam sistem kesehatan English berbagai badan yang terlibat dalam desain target kinerja dan
indikator. Pertama, Departemen Keuangan, melalui Departemen Kesehatan, merinci tujuan,
sasaran dan target dari seluruh sektor, menurut Pengeluaran Review dirumuskan sebelumnya.
Di bawah Pengeluaran Review 2002, Departemen Kesehatan menyetujui tujuan menyeluruh,
3 tujuan PSA, termasuk satu nilai target uang, 12 target terkait dan 32 indikator yang
dihasilkan.
Kedua, Komisi Kesehatan - lembaga inspeksi independen untuk kedua Sistem Kesehatan
Nasional (NHS) dan kesehatan independen - menetapkan target dan indikator khusus untuk
trust yang berbeda (akut, ambulans, kesehatan mental, dan perawatan primer). Ketiga, sebelum
setiap kepercayaan perawatan primer berlaku atau menyesuaikan indikator ini untuk situasi
tertentu sendiri, beberapa badan lain campur tangan dan mempengaruhi cara mereka
terstruktur.
Dalam bagian berikut, hubungan antara sistem pengukuran kinerja yang dikembangkan oleh
Departemen Kesehatan dan Komisi Kesehatan dan bagaimana mereka berhubungan dengan
Primary Care Trust - Barat Suffolk Primary Care Trust - diperiksa.

Kesehatan - Departemen Komisi Kesehatan dan Kesehatan

Melihat Departemen dokumen Kesehatan, ada jelas adalah tingkat tinggi konsistensi antara
unsur-unsur yang berbeda dari sistem - target yaitu konsisten dengan tujuan, dan indikator
metrik baik untuk target yang mereka lihat.
Pemeriksaan dokumen-dokumen yang berkaitan dengan Komisi Kesehatan memberikan
gambaran yang sangat berbeda. Dalam hal ini, sistem ini terdiri dari “target utama” dan
“Balance Scorecard (BSC) indikator”. Namun, keduanya tidak berarti terkait. Ini bertentangan
dengan asumsi umum dalam kinerja pengukuran literatur yang target dan indikator harus
dihubungkan dengan jelas. Selain itu, tidak jelas apa yang dimaksud dengan “Balanced
Scorecard”, karena kerangka awalnya dikembangkan oleh Kaplan dan Norton (1992; 1996)
mengacu pada model yang sama sekali berbeda dengan yang diusulkan oleh Komisi Kesehatan
(HC). Sangat menarik untuk melihat bagaimana deskripsi “sasaran utama” juga termasuk
spesifikasi indikator yang membuat mereka operasional, dan bahwa “Balance Scorecard”
indikator yang terstruktur dengan cara yang sama sebagai “target utama”. Kebingungan karena
itu ditambahkan ke apa yang dianggap sebagai target dan apa indikator.
Coding lebih lanjut dari dokumen dan analisis menunjukkan wacana bagaimana “target utama”
dan “indikator BSC” sering menyebut isu yang berbeda; di dua daerah di mana ada kesamaan
(rawat inap / rawat jalan tunggu dan survei staf), ada perbedaan antara sumber data (informasi
berasal dari database yang berbeda) dan rentang waktu dari indikator. Akhirnya, perbedaan
utama antara target dan indikator tampaknya dalam penggunaan istilah-istilah teknis.
Tampaknya HC bisa mengubah nama “target utama” mereka sebagai “target umum dan
indikator”, dan “indikator Balanced Scorecard” sebagai “target dan indikator khusus” tanpa
kehilangan bentuk atau fungsi.

Kesehatan - Analisis Berbagai Perspektif

Setelah memeriksa struktur internal dari sistem pengukuran kinerja yang dikembangkan oleh
Departemen Kesehatan dan HC secara terpisah, konsistensi antara kedua sistem sekarang
dievaluasi. Untuk melakukannya, beberapa istilah dan frase (48 di total, yang diperoleh melalui
coding) diinterogasi. Pencarian tersebut menegaskan bahwa ada berbagai masalah yang
dibahas dalam kedua dokumen, tetapi mereka juga menekankan beberapa perbedaan:
1. The Doh target dan indikator dan HC yang “target kunci” menunjukkan beberapa
kesamaan, sedangkan korespondensi dengan indikator BSC terbatas;
2. Meskipun ada target milik daerah yang sama, cara indikator kinerja dirancang berbeda
dalam sebagian besar kasus;
3. Dokumen HC menunjukkan fokus yang kuat baik di pelayanan dan kepuasan staf,
sedangkan Doh satu semata-mata menganggap pelayanan (kata “staf” tidak pernah
 digunakan di seluruh dokumen, sedangkan dalam dokumen HC itu dimanfaatkan 37
kali);
4. Perumusan dokumen DoH telah sangat dipengaruhi oleh leksikon New Public
Management, berbeda dengan dokumen HC. Kata kunci, seperti akuntabilitas,
efektivitas, efisiensi dan nilai uang, dapat ditemukan dalam teks DoH, tetapi tidak
dalam teks HC;
5. Membandingkan dua dokumen, tampaknya bahwa sementara tujuan, sasaran dan
indikator yang dikembangkan oleh Departemen Kesehatan memiliki tujuan
menginformasikan warga, HC dicampur unsur yang sama dengan metrik yang
tujuannya adalah untuk menilai cara percaya beroperasi. Ini berarti bahwa indikator
eksternal mengenai pelayanan, misalnya, kadang-kadang dicampur dengan indikator
internal yang mengenai mekanisme dikenakan - misalnya audit dengan benar
dilakukan, dll Hal ini menimbulkan kebingungan tentang tujuan dan peran sistem
pengukuran kinerja.
Perbandingan Departemen Kesehatan dan dokumen Komisi Kesehatan menekankan tingkat
besar ketidaksesuaian dan, tentu, sebuah hubungan eksplisit cukup antara keduanya. Selain itu,
melihat unsur-unsur utama dari dua dokumen apakah mungkin untuk melihat bagaimana target
Doh sesuai hanya sebagian untuk orang-orang HC. Lebih khusus, analisis menunjukkan
bagaimana hanya 4 dari target PSA benar-benar tertutup, 6 yang sebagian tertutup, dan 2 tidak
tertutup sama sekali.
Mengikuti prosedur yang digunakan untuk Kepolisian, para peneliti membandingkan dokumen
yang dihasilkan oleh Departemen Kesehatan dan Komisi Kesehatan dengan yang dihasilkan
oleh West Suffolk Primary Care Trust. Analisis ini menyelidiki perbedaan antara target dan
indikator yang digunakan oleh Barat Suffolk PCT dan yang ditetapkan oleh Departemen
Kesehatan dan HC tersebut. Bahkan, tingkat korespondensi sangat rendah. Perbandingan
tersebut menunjukkan bahwa hanya 21% dari indikator yang digunakan oleh PCT yang hadir
juga dalam dua dokumen lainnya. Sebuah lanjut 15% digunakan dalam salah satu dari mereka,
tetapi tidak yang lain, dan di 43% kasus itu tidak mungkin untuk menemukan korespondensi
apapun. Alasan utama untuk ini adalah bahwa, seperti dengan kasus polisi, dana PCT signifikan
berasal dari inisiatif bersama dengan pemerintah daerah dan instansi pengiriman lainnya, dan
masing-masing dari inisiatif ini cenderung memiliki pemantauan sendiri dan kerangka
evaluasi, dengan indikator terkait.

6. Diskusi dan Kesimpulan

Membandingkan hasil yang diperoleh dalam dua studi kasus, sejumlah bidang yang menjadi
perhatian muncul sebagai umum. Pertama, baik polisi dan pelayanan kesehatan tingkat
konsistensi dalam hal indikator, dan target dan prioritas konsekuen, relatif rendah di hirarki
yang merupakan sektor publik. Meskipun pemerintah pusat dan penekanan regulasi pada
pengukuran kinerja, praktek dan teori “benang emas” di sektor publik Inggris tidak begitu luas
sebagai salah satu mungkin telah diasumsikan.
Kedua, melihat keterkaitan antara target kinerja dan indikator pada tingkat yang berbeda di
kedua sektor, analisis menunjukkan pertumbuhan substansial dari indikator melalui sistem dan
tingkat tinggi kebingungan di tingkat lokal mengenai prioritas. Ketiga, tidak satu pun dari kasus
adalah mungkin untuk melihat bukti refleksi yang cukup dibuat pada hubungan antara indikator
kinerja.
Ketiga teori organisasi diperkenalkan pada awal bantuan kertas untuk menjelaskan temuan
yang diperoleh dalam penelitian ini. Teori keagenan berkaitan dengan menyelaraskan
kepentingan prinsipal dan agen. Di sektor publik tidak segera jelas siapa pelaku yang. Dari
perspektif departemen dapat dikatakan bahwa Departemen Keuangan adalah kepala sekolah.
Namun anggota Treasury sendiri, dan pejabat khususnya terpilih, mungkin berpendapat bahwa
pemilih adalah kepala sekolah. Namun, salah satu tujuan Treasury adalah untuk “meningkatkan
kualitas dan efektivitas biaya pelayanan publik”. Oleh karena itu Treasury implisit melihat
dirinya baik sebagai kepala sekolah atau kepala sekolah oleh proxy. Bunga adalah dalam
memastikan bahwa agen - departemen dan instansi pemerintah - mengejar program tindakan
yang dalam kepentingan terbaik kepala sekolah.
Selanjutnya, konsep asimetri informasi, yang merupakan sentral dalam teori keagenan,
memainkan peranan utama dalam perilaku baik kepala sekolah dan agen dalam desain dan
implementasi sistem pengukuran kinerja. Secara khusus, agen akan berusaha untuk
meminimalkan sejauh mana sistem pengukuran kinerja mengharuskan mereka untuk
memberikan informasi kinerja, yang akan memungkinkan pelaku untuk memahami lebih baik
bagian-bagian dari kegiatan mereka di mana mereka saat ini memiliki kebijaksanaan yang
paling berharga (yaitu kebijaksanaan yang memungkinkan mereka untuk memenuhi tujuan
mereka sendiri, dengan mengorbankan para pelaku). Misalnya, PCT cenderung untuk menolak,
baik secara eksplisit maupun secara terselubung, prosedur pengukuran baru, yang akan
mengungkapkan lebih spesifik bagaimana mereka berkontribusi untuk mengurangi
kesenjangan kesehatan secara lokal, baik karena ini adalah area di mana mereka berkinerja
buruk atau karena profesional kesehatan setempat menolak ide mereka harus mendistorsi
alokasi sumber daya mereka untuk mencapai sosial (bukan kesehatan) tujuan kebijakan.
Konsep yang diambil dari teori kelembagaan dan sumber daya ketergantungan baru tampaknya
sangat kuat dalam menjelaskan apa yang terjadi pada tingkat departemen dan lokal. Ada,
legitimasi dan efisiensi diutamakan, sebagai tujuan departemen pusat tampaknya bertahan
hidup dan meningkatkan pengaruh mereka, sementara, di tingkat lokal, pertempuran terus-
menerus adalah untuk sumber daya, yang dapat diperoleh baik pro-aktif atau dengan
mengakomodasi eksternal kelembagaan tekanan.
Dari sudut pandang ketergantungan sumber daya pandang, indikator kinerja diperkenalkan
terutama untuk memenuhi persyaratan organisasi pendanaan utama. Karena ini bervariasi di
seluruh organisasi (misalnya Unit Command Dasar di kepolisian, PCT dalam kesehatan), harus
ada variasi yang sama dalam jenis dan jumlah indikator yang ditemukan di tingkat lokal. Di
mana sumber daya yang aman, kurang perhatian akan dibayarkan kepada kedua pengumpulan
dan interpretasi indikator kinerja yang terkait dengan organisasi pendanaan. Di sisi lain, di
mana sumber daya jangka pendek dan tidak aman, upaya yang tidak proporsional mungkin
harus ditujukan untuk mengumpulkan dan menanggapi indikator dari organisasi tersebut. Hal
ini menjelaskan apa yang terjadi dalam proses peninjauan belanja publik, di mana departemen
bertujuan memaksimalkan jumlah target PSA yang mereka bertanggung jawab untuk, sebagai
cara untuk menunjukkan pentingnya dan legitimasi mereka dalam memberikan agenda
pemerintah, dalam “kompetisi untuk saham dompet publik”(Carter et al, 1992:. 30). Teori
ketergantungan sumber daya juga memungkinkan kita lebih memahami bias perhatian terhadap
daerah-daerah tertentu disorot di kepolisian dan, sama, apa yang terjadi dalam kasus satu dan
tiga tahun cocok skema pendanaan untuk inisiatif tertentu dalam PCT dari Anggaran
Regenerasi Single, program Uni Eropa, dll
Menggambar lebih pada literatur institusionalis baru, konsep isomorfisma (DiMaggio dan
Powell, 1983) adalah pusat memahami cara-cara di mana pasukan polisi lokal dan PCT
menanggapi aspek-aspek tertentu dari rezim kinerja. Isomorfisma koersif menjelaskan
mengapa lokal desain sistem dan prosedur pelaporan cenderung menjadi lebih homogen dari
waktu ke waktu, sejalan dengan resep dari lembaga-tingkat yang lebih tinggi. Isomorfisma
mimesis hadir sebagian besar di set non-berpotongan lembaga, yang membuat 'praktek
masyarakat' yang berbeda (misalnya adopsi Balanced Scorecard pendekatan dalam keluarga
yang sama dari organisasi kesehatan). Sangat penggunaan “Balance Scorecard” ekspresi dalam
dokumen Komisi Kesehatan bisa menjadi hasil dari jenis seperti tekanan isomorfik dan
kemauan untuk memperoleh legitimasi. Akhirnya, isomorfisma normatif membantu
menjelaskan perilaku tertentu, sejalan dengan saran dari kelompok profesional, tapi banyak
dari hal ini adalah isomorfik dalam hal ketahanan terhadap arahan pusat tertentu, daripada
kepatuhan dengan mereka. Seiring waktu, sistem pengukuran kinerja menjadi bagian dari
kerangka kelembagaan, tetapi pada tingkat yang berbeda di wilayah program publik yang
berbeda - dan karena itu menghasilkan set mereka sendiri gatekeeper dan monitor - dengan
biaya overhead yang terkait.
Setelah analisis ini, jelas bagaimana konflik kepentingan dan alasan-alasan yang berbeda yang
ada pada tingkat yang berbeda dari sektor publik menimbulkan kebingungan lokal. Organisasi
seperti Kepolisian Cambridgeshire dan Barat Suffolk Primary Care Trust memerlukan akses
ke sumber daya jika mereka untuk memberikan layanan. Mereka dipaksa untuk mengadopsi
target pengukuran dan indikator yang dapat digunakan dalam proses negosiasi politik. Namun
ini adalah di mana sistem rusak. Karena tidak selalu jelas di tingkat lokal yang memegang
kekuasaan, dan karenanya akses untuk membiayai, di tingkat pusat. Secara lokal, organisasi
dipaksa untuk menanggapi permintaan dari kerangka PSA yang dikenakan oleh Departemen
Keuangan, tetapi juga untuk kerangka kerja yang dikenakan oleh orang lain - misalnya Nilai
rezim Terbaik. Hal ini tuntutan bersaing yang menyebabkan banyak kebingungan di garis
depan tentang prioritas yang benar. Dokumen-dokumen dianalisis jelas menunjukkan
kurangnya prioritas, terutama di tingkat lokal, dan sedikit integrasi target tunggal dan indikator
dalam kerangka menyeluruh.

7. Implications for the Policy and Research Communities

One of the most significant implications of this research is that there is no coherent and clear
set of priorities for the English public services, which align with a golden thread running from
central government to local delivery agencies. Temuan ini sangat menarik, mengingat struktur
terpusat dari sistem, sumber daya yang dialokasikan pada semua tingkat hirarki sektor publik,
dan banyak retorika saat ini.
Selain itu, indikator Cascading melalui sektor publik tampaknya mengalikan pada tingkat yang
signifikan. Pada tingkat Departemen Keuangan relatif sedikit target dan indikator yang
disepakati. At central government departments significantly more indicators are introduced,
while locally the number of indicators mushrooms once again. Dalam beberapa hal ini tidak
mengejutkan. Dalam setiap organisasi selalu ada lagi yang dapat diukur pada garis depan
daripada di setara dengan Kantor Pusat. Apa yang menyangkut, bagaimanapun, adalah
kurangnya rasa eksplisit prioritas di antara banyak indikator di tingkat lokal atau memang di
antara mereka di tingkat departemen pemerintah pusat.
Dari perspektif teoritis tampak jelas bahwa bagian dari masalah adalah interaksi antara prioritas
yang saling bertentangan diungkapkan oleh organisasi yang terlibat melalui sistem pengukuran
kinerja mereka. Menyadari sikap yang berbeda dan karenanya respon dari pelaku yang berbeda
pada tingkat yang berbeda dalam sistem adalah penting jika kita ingin membuat beberapa
kemajuan dalam mendamaikan dan rasionalisasi rezim pengukuran kinerja yang ada. (.
Misalnya Hood et al, 1998; Power, 1997) Selain itu, berikut penelitian sebelumnya, refleksi
 lebih lanjut atas biaya yang terlibat dalam pengukuran kinerja di seluruh Inggris dan sektor
publik lainnya pasti sesuai.
Akhirnya, sejumlah pertanyaan muncul dari studi ini. Yang pertama menyangkut kemungkinan
mengadopsi alat atau praktik tertentu untuk meningkatkan keseluruhan proses desain dan
penggunaan target kinerja dan indikator. Dalam kasus peta strategi, perusahaan sektor swasta
telah membuat banyak kemajuan dalam aplikasi mereka, dan diyakini bahwa organisasi sektor
publik bisa mendapatkan keuntungan dari mereka juga, karena ini adalah alat umum, yang
bukan konteks atau sektor tertentu. Kedua, sementara menyelidiki pengukuran di sektor publik,
identifikasi peran sistem pengukuran menjadi perhatian utama. Dapat dikatakan bahwa target
dan indikator yang dirancang untuk mengontrol pengiriman lokal; untuk meningkatkan
akuntabilitas; untuk membandingkan kinerja organisasi; dan untuk mempengaruhi perilaku dan
tindakan dalam rangka meningkatkan pelayanan publik. Masing-masing peran ini memiliki
implikasi penting untuk desain sistem pengukuran kinerja dan pelaksanaannya. Hal ini jelas
bahwa sistem pengukuran kinerja saat ini di kedua polisi dan kesehatan menderita mencoba
untuk memenuhi terlalu banyak peran ini pada waktu yang sama. Ini bukan hanya tidak efisien,
tetapi juga mengarah pada banyak kasus pesan bingung dan pendekatan kontra-produktif untuk
pengukuran kinerja dan manajemen. Meskipun warga terutama prihatin tentang perbaikan
dalam pelayanan, temuan penelitian ini menunjukkan bahwa peran ini adalah yang paling aktif.

8. Limitations and further research

Since the UK Government has often emphasized the importance of public accountability and
the disclosure of performance data to the public, the authors decided to use publicly available
documents as a primary source of information. Namun, pemahaman yang lebih dalam “benang
emas” dan peran pengukuran kinerja akan memerlukan kontak langsung dengan orang-orang
yang bekerja di bidang ini. Sebagaimana dicontohkan dalam kasus Primary Care Trust, analisis
wacana umum akan dianjurkan, terutama untuk mengidentifikasi prioritas yang berbeda dan
alasan-alasan yang ada di berbagai tingkat sektor publik. Ini juga akan menarik untuk
membandingkan penggunaan dan peran target dan indikator antara daerah yang berbeda dari
sektor publik, misalnya pemerintah daerah, kesehatan, polisi, pemadam kebakaran dll
Akhirnya, perbandingan internasional pasti relevan.

References
Anon (2002), The National Policing Plan: 2003-2006, Home Office, November.
Behn, RD 2003. Why measure performance? Different purposes require different indicators.
Public Administration Review, 63: 586-606.
Boland, T. and Fowler, A. 2000. A systems perspective of performance management in public
sector organizations. International Journal of Public Sector Management, 13: 417–446.
Brignall, S. and Modell, S. 2000. An institutional perspective on performance measurement and
management in the “New Public Sector”. Management Accounting Research, 11: 281-306.
Carpenter, V. and Feroz, E. 1992. GAAP as a symbol of legitimacy: New York State's decision to
adopt generally accepted accounting principles. Accounting, Organizations and Society, 17:
613-643.
Carpenter, VL and Feroz EH 2001. Institutional theory and accounting rule choice: An analysis of
four US State governments' decisions to adopt generally accepted accounting principles.
Accounting, Organizations and Society, 26: 565-596.
Carter, N., Klein, R. and Day, P. 1992. How organisations measure success - The use of
performance indicators in government. London: Routledge.
Covaleski, MA, Dirsmith, MW and Samuel S. 1996. Managerial accounting research: The
contributions of organizational and sociological theories. Journal of Management Accounting
Research, 8: 1-35.
DiMaggio, PJ and Powell, WW 1983. The iron cage revisited: Institutional isomorphism and
collective rationality in organizational fields. American Sociological Review, 48: 147-160.
Eccles, RG and Pyburn, PJ 1992. Creating a comprehensive system to measure performance.
Management Accounting, 74(4): 41-44.
Geiger, DR and Ittner, CD 1996. The influence of funding source and legislative requirements on
government cost accounting practices. Accounting, Organizations and Society, 21: 549-567.
Halachmi A. and Boorsma, PB 1998. Inter and intra government arrangements for productivity:
An agency approach, Dordrecht: Kluwer.
Holmstrom, B. and Milgrom, P. 1991. Multitask principal agent analyses: Incentive contracts, asset
ownership and job design. Journal of Law, Economics and Organisation, 7: 24-52.
Hood, C. 1991. A public management for all seasons?. Public Administration, 69: 3–19.
Hood, C. 1995. The “New Public Management” in the 1980s: Variations on a theme. Accounting,
Organizations and Society, 20: 99-109.
Hood, C. 2006. Gaming in Targetworld: The targets approach to managing British public services.
Public Administration Review, 66(4): 515-521.
Hood, C., James, O., Jones, G., Scott, C. and Travers, T. 1998. Regulation inside government:
Where New Public Management meets the audit explosion. Public Money and Management,
18(2): 61-68.
Ittner, CD, Larcker, DF and Rajan, MV 1997. The choice of performance indicators in annual
bonus contracts. The Accounting Review, 72: 231-255.
Jensen, MC and Meckling, WH 1976. Theory of the firm: Managerial behaviour, agency costs and
ownership structure. Journal of Financial Economics, 3: 305-360.
Johnson, HT and Kaplan, RS 1987. Relevance lost – The rise and fall of management accounting,
Boston: Harvard Business School Press.
Kaplan, RS 1983. Measuring manufacturing performance: A new challenge for managerial
accounting research. The Accounting Review, 58: 686-705.
Kaplan, RS and Norton, DP 1992. The Balanced Scorecard - Indicators that drive performance.
Harvard Business Review, 70(1): 71-79.
Kaplan RS and Norton DP 1996. Using the Balanced Scorecard as a strategic management system.
Harvard Business Review, 74(1): 75-85.
Kaplan, RS and Norton, DP 2004. Strategy maps: Converting intangible assets into tangible
outcomes. Boston: Harvard Business School Press.
Meyer, JW and Rowan, B. 1977. Institutionalized organizations: Formal structure as myth and
ceremony. American Journal of Sociology, 83: 340-363.
Modell, S. 2001. Performance measurement and institutional processes: A study of managerial
responses to public sector reform. Management Accounting Research, 12: 437-464.
Neely, AD 1999. The performance measurement revolution: Why now and where next.
International Journal of Operations and Production Management, 19: 205-228.
Neely, AD, Adams, C. and Kennerley, M. 2002. The Performance Prism: The scorecard for
measuring and managing business success. London: Financial Times/Prentice Hall.
Oliver, C. 1991. Strategic responses to institutional processes. Academy of Management Review,
16: 145-179.
Pfeffer, J. and Salancik, GR 1978. The external control of organizations: A resource dependence
perspective. New York: Harper and Row.
Pollitt C. and Bouckaert, G. 2004. Public Management Reform: A Comparative Analysis (2nd
ed.). Oxford: Oxford University Press.
Power, M. 1997. The audit society - Rituals of verification. Oxford: Oxford University Press.
Sanderson, I. 2001. Performance management, evaluation and learning in “modern” local
government, Public Administration, 79: 297-313.
Smith, P. 1995. Performance indicators and outcome in the public-sector. Public Money and
Management, 15(4): 13-16.
Van Peursem, KA, Pratt, MJ and Lawrence, SR 1995. Health management performance: A review
of indicators and indicators. Accounting, Auditing and Accountability Journal, 8(5): 34-70.
Yin, RK 1994. Case study research. Beverly Hills, CA: Sage Publications.