Ketentuan Tindakan Pengamanan(Safeguard) dalam GATT ....

BAB V
KETENTUAN TINDAKAN PENGAMANAN
(SAFEGUARD) DALAM GATI
DAN PERSETUJUAN WTO
SERTA PENERAPANNYA SEBAGAI
INSTRUMEN PENGAMANAN PERDAGANGAN

A. A NALISIS HUKUM TER HADAP KETENTUAN

TINDAKAN PENGAMANAN {SAFEGUARD) DALAM
GATT DAN PERSETUJUAN WTO
1. Tinjauan Ketentuan Safeguard dalam GATT 1947
Disadari bahwa tidak mudah untuk menerapkan persetujuan WTO sesuai
dengan ketentuan-ketentuan yang ditetapkan sehingga mungkin saja ter-
jadi penyimpangan dalam proses liberalisasi tersebut yang mendesak
posisi industri dalam negeri, maka diperlukan katup pengaman agar ke-
giatan perdagangan internasional yang saling menguntungkan dapat ter-
wujud. Sejak berlakunya perjanjian General Agreement on Tariffs and Trade
(GATT) 1947, selalu disediakan skema katup pengaman tersebut , yang
salah satunya adalah tindakan safeguard.

Safeguard merupakan salah satu instrumen kebijaks anaan perdagang-

an yang hampir mirip dengan kebijaksanaan antidumping dan antisubsidi,
yang mana ketiganya sama-sama diatur dalam persetujuan WTO.Ketiga
instrumen perdagangan tersebut pada akhirnya sama-sama bisa berupa
pengenaan tarif Bea Masuk Tambahan (BMT). Perbedaannya terletak
pada dasar pertimbangan pengenaan instrumen tersebut. Kebijaksanaan

Ketentuan Antidumping,Subsidi,dan Tindakan .... 101

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

antidumping diterapkan karena adanya praktik dumping (menjual barang

dengan harga lebih murah dibandingkan harga di dalam negeri negara
pengekspor) hingga mengakibatkan terjadi injury terhadap industri serupa
di dalam negeri, kebijaksanaan antisubsididiterapkan karena adanya sub-
sidi dari pemerintah di negara asal barang terhadap produsennya hingga
menimbulkan kerugian (injury) terhadap industri serupa didalam negeri.
Sedangkan kebijaksanaan safeguard sama sekali tidak ada kaitannya
dengan praktik dumping dan subsidi, tetapiberedarnya barang impor yang
masuk ke pasar domestik telah mengakibatkan terjadinya injury terhadap
industri serupa di dalam negeri. 1

Dengan kata lain, safeguard dilakukan bukan untuk melindungi industri

dalam negeri dari unfair, seperti dumping atau subsidi. Pengaturan tindak-
an pengamanan (safeguard) bertujuan untuk melakukan perlindungan/
proteksi terhadap industri dalam negeri darilonjakan barang-barang impor
yang merugikan atau mengancam terjadinya kerugian pada industridalam
negeri.

Tindakan safeguard dimaksudkan untuk menghindari keadaan di mana

anggota WTO menghadapi suatu dilema antara membiarkan pasar dalam
negeri yang sangat terganggu oleh barang impor atau menarik diri dari
kesepakatan. Apabila pilihan kedua yang dipilih oleh banyak negara, ber-
arti kesepakatan tersebut menjadi tidak efektif atau berkurang tingkatan
proses liberalisasinya. ltu sebabnya mengapa GATT 1947 memiliki syarat
khusus dalam tindakan darurat yang diatur dalam Article XIX GATT 1947
(Emergency Action on Imports of Particular Products) ini ditetapkan per-
syaratan dalam kondisi bagaimana tindakan safeguard tersebut dapat di-
laksanakan.2

Safeguard telah lama dikenal dalam praktik perdagangan internasional,

bahkan sebelum GATT ditandatangani pada tahun 1947. Negara yang

1) Oepartemen Perindustrian dan Perdagangan , "Pemerintah Ambil Langkah Strate-

gis Amankan Pasar Domestik", Media lndustri dan Perdagangan, Nomor I I XI,
2002, h.4.
2) Komite Pengamanan PerdaganganIndonesia (KPPI), "Perlindungan lndustri Me-
lalui Kesepakatan Safeguards World Trade Organization",Brosur, h.2.

102 Ketenluan Antldumplng,Subsidl,dan Tindakan ....

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

pertama kali memperkenalkan bentuk safeguard adalah Amerika Serikat

yang dikenal dengan escape clause. Bentuk tersebut dapat kita temukan
pada perjanjian perdagangan bilateralantara Amerika Serikat dan Meksiko
pada tahun 1943,3 yang berbunyi:
"If, as result of unforeseen developments and of the concession
granted on any article enumerated and described in the schedules
annexed to this agreement, such article is being imported in such
increased quantities and under such conditions as to cause or
threaten serious injury to domestic producers of like, or similar
articles, the governments of either country shall be free to withdraw
the concessions, in whole or in part, or to modify it to the extent
and for such time as may be necessary to prevent such injury
(Agreement between the United States and Mexico Respecting
Reciprocal Trade Dec 23, 1942, Article XI)."

Klausula tersebut di atas menjadi acuan bagi pembentukan Ar ticle XIX

GATT. Hal ini dapat kita lihat pada unsur-unsur atau syarat-syarat pe·
nerapan tindakan safeguard, yaitu adanya perkembangan yang tidak ter-
duga (unforeseen development), adanya peningkatan impor yang berlebih-
an, mengakibatkan kerugian bagi industri dalam negeri, kewenangan
negara impor tir untuk menarik atau mengubah pemberian konsesi per-
dagangan dalam jangka waktu yang diperlukan.4

Jika dicermati Article XIX GATT 1947,berbunyi:

1. (a) if, as result of unforeseen developments and of the effect
of the obligations incurred by a contracting party under
this agreement, including tariff concessions, any product
is being imported into the territory of that contracting
party in such increa.sed quantities and under such condi-
tions as to cause or threaten serious injury to domestic
producers in that territory of like or directly competitive
product, the contracting party shall be free, in respect of
such product, and to the extent and for such time as may
be necessary to prevent or remedy such injury, to suspend

3) Iman Rizani, Kebijakan Safeguard dalam Kerangka Pedagangan lnternasional Di-

tinjau dari Hukum lnternasionat, Skripsi, Fakultas Hukum Universitas Indonesia,
Jakarta, 2003,h. 34.
4) Ibid., h.35 .

Ketentuan Antldumplng, Subsidl, dan Tlndakan .... 103

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

the obligation in whole or in part or to withdraw or modify

the concession.
(b) if any product, which is the subject of a concession with
respect to a preference, is being imported into the territory
of a contracting party in the circumstances set forth in
subparagraph (a) of this paragraph, so as to cause or
threaten serious injury to domestic producers of like or di-
rectly competitive products in the territory of a contracting
party which receives or received such preference, the
importing contracting party shall be free, if that other con-
tracting party so requests, to suspend the relevant obliga-
tion in whole or in part or to withdraw or modify the con-
cession in respect of the product, to the extent and for
such time as may be necessary to pevent or remedy such
injury
2. Before any contracting party shall take action pursuant top
the provisions of paragraph 1 of this Article, it shall give notice
in writing to the CONTRACTING PARTIES as far in advance
as may be practicable and shall afford the CONTRACTING
PARTIES and those contracting parties having a substantial
interest as exporters of the product concerned an opportunity
to consult with in respect of the proposed action. When such
notice is given in relation to a concession with respect to a
preference, the notice shall name the contracting party which
has requested the action. In critical circumstances, where delay
would cause damage which it would be difficult to repair, action
under paragraph 1 of this Article may be taken provisionally
without prior consultation, on the condition that consultation
shall be effected immediately after taking such action.
3. (a) If agreement among the interested contracting parties
with respect to the action is not reached, the contracting
party which proposes to take or continue the action shall,
nevertheless, be free to do so, and if such action is taken
or continued, the affected contracting parties shall then
be free, not later than ninety days after such action is
taken, to suspend, upon the expiration of thirty days from
the day on which written notice of such suspension is re-
ceived by the CONTRACTING PARTIES, the application
to the trade of the contracting party taking such action, or
in the case envisaged in paragraph 1 (b) of this Article, to
the trade of the contracting party requesting such action,
of such substantially equivalent concessions or other

104 Ketentuan Antidumpl ng, Subsidl, dan Tindakan ....

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

obligation under this Agreement the suspension of which

the CONTRACTING PARTIES do not disapprove.
(b) Notwithstanding the provisions of subparagraph (a) of
this paragraph, where action is taken under paragraph 2
of this Article without prior consultation and causes or
threatens serious injury in the territory of a contracting
party to the domestic producers of products affected by
the action, that contracting party shall, where delay would
cause damage difficult to repair, be free to suspend, upon
the taking of the action and throughout theperiod of con-
sultation, such concessions or other obligations as may
be necessary to prevent or remedy the injury

Perhatikan kata "if" pada ayat (1) butir a diatas,kata "if" merupakan syarat
(conditional) di mana artinya dalam situasi dimaksud berikut ini adalah
kondisi di mana tindakan safeguard dapat dilakukan.Tindakan safeguard
yang dimaksud dapat dilakukan apabila terjadi unsur-unsur terjadinya per-
kembangan yang tidak terduga (unforeseen developments) adanya ke-
wajiban daripihak-pihak yang melakukan kesepakatan yang meliputi kon-
sesi alas tarif di mana akibatnya jumlah barang impor yang masuk ke
wilayah tersebut meningkat pesat sehingga menimbulkan ancaman ke-
rugian yang serius (threaten serious injury) terhadap produk sejenis se-
hingga negara-negara yang melakukan kesepakatan tersebut diberikan
wewenang untuk mengambil tindakan pencegahan terhadap kerugian
yang lebih parah yang akan dialami industri dalam negeri. Tindakan pen-
cegahan dan perbaikan itu dapat berupa penundaan konsesi, menarik,
atau mengubah konsesi. Upaya perlindungan semacam inilah yang dapat
dikatakan sebagaitindakan safeguard.

2. Tinjauan Ketentuan Safeguard dalam GATT 1994 dan

Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement)
Article XIX GATT 1947 tetap dipertahankan tanpa diubah dalam GATT
1994. Dalam perkembangannya, ketentuan tentang safeguard ditulis kem-
bali dalam formulasi yang agak berbeda dari yang dicantumkan dalam
Persetujuan tentang Safeguard atau Agreement on Safeguard (Safeguard
Agreement) yang merupakan salah satu bagian dalam Persetujuan WTO.

Ketentuan Antidumping, Subsldl,dan Tlndakan .... 105

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT...

Walaupun begitu, sebagaimana ditetapkan oleh Appellate Body, pelaksa-

naan ketentuan Article XIX GATT 1994 dan Persetuj uan Safeguard tetap
dilakukan secara bersama.

Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) secara eksplisit menerap-

kan kesetaraan terhadap negara-negara anggota, yang bertujuan untuk:
a. Memperjelas dan memperkuat aturan-aturan safeguard dalam GATT,
khususnya yang terdapat dalam Article XIX;
b. Membangun kembalipengawasan multilateralmelaluisafeguard dan
menghilangkan hal halyang lolos dari pengawasan;dan
c. Menciptakan pengaturan secara struktural pada bagian yang me-
nimbulkan pengaruh yang merugikan bagi industri-industri oleh
karena meningkatnya produk impor, maka hal inidapat mendorong
terciptanya kompetisi yang sehat di pasar internasional.5

Persetujuan safeguard (safeguard agreement) terdiriatas 14 pasal (articles)

dan 1 lampiran (annex). Pada terminologi umum,persetujuan tersebut ter-
diri alas empat komponen,yaitu:

a. Ketentuan umum (Artikel 1 dan 2);

b. Aturan-aturan pemerintah negara-negara anggota terhadap tindak-
an safeguard yang baru (mis.alnya, penerapannya setelah masuk
ke dalam Persetujuan WTO (Artikel 3-9);
c. Mengenai aturan-aturan sebe lum adanya tindakan yang diterapkan
sebelum masuk menjadi bagian dari WTO (Artikel 10 dan 11); dan

d. Kewaj iban-kewajiban multilateral dan lembaga-lembaga sehubung-

an dengan penerapan tindakan safeguard (Artikel 12-14).6

Selengkapnya struktur dari Agreement on Safeguard (Safeguard Agree -

ment) adalah sebagai berikut:

U Article 1: General Provision (Ketentuan Umum)

5) World Trade Organization,"TechnicalInformation on Safeguard Measures",http :I/

www.wto.org/english/tratop_e/safeg_info_e.htm
6) Ibid.

106 Ketentuan Antidumplng,Subsidl,dan Tindakan ....

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GAIT ....

.J Article 2: Conditions (Syarat-Syarat)

.J Article 3: Investigation (Penyelidikan)

.J Article 4: Determination of Serious Injury or Threat Thereof (Pe·
nentuan Kerugian Berat atau Ancaman Kerugian)

.J Article 5: Application of Safeguard Measures (Penerapan Tindak·

an Pengamanan)

:I Article 6: Provisional Safeguard Measures (Tindakan Pengaman-

an Sementara)

.J Article 7: Duration and Review of Safeguard Measures (Jangka

Waktu dan Peninjauan Tindakan Pengamanan

:I Article 8: Level of Concessions and Other Obligations (Tingkatan

Konsesidan Kewajiban Lain)

.J Article 9: Developing Country Members (Anggota Negara-Negara

Sedang Berkembang)

u Article 10: Pre-existing Article XIX Measures (Tindakan Pasal 19

yang Telah Ada Sebelumnya)

.J Article 11: Prohibiton and Elimination of Certain Measures (Larang·

an dan Penghapusan Tindakan-Tindakan Tertentu)

.J Article 12: Notification and Consultation (Notifikasidan Konsultasi)

.J Article 13: Surveillance (Pengawasan)
.J Article 14: Dispute Settlement (Penyelesaian Sengketa)

ANNEX (Lampiran)

EXCEPTION REFERRED TO IN PARAGRAPH 2 OF ARTICLE 11 (Penge·

cualian yang Disebut dalam Pasal 11 Ayat 2)

Berdasarkan ketentuan yang berlaku secara internasional,yaitu Article XIX

GATT 1994 dan Agreem ent on Safeguard (Safeguard Agreement), ada dua
persyaratan yang harus dipenuhi dalam penentuan peningkatan impor
yang dapat digunakan untuk mengambil tindakan safeguard. Pertama, pe-
ningkatan impor yang harus disebabkan oleh adanya perkembangan yang

Ketentuan Antidumplng, Subsldl, dan Tlndakan .... 107

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

tidak diperkirakan sebelumnya sebagai akibat dari tindakan memenuhi

kewajiban internasional dalam rangka liberalisasi perdagangan. Kedua,
peningkatan impor tersebut mengakibatkan kerugian serius atau ancaman
kerugian serius bagiindustri dalam negeri.

Ketentuan tentang perkembangan tidak diduga (unforeseen development)

tidak terdapat pada Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement), te-
tapi tercantum dalam Article XIX GATT 1994. Secara garis besar, situasi
perkembangan tidak diduga (unforeseen development) terjadi dengan me-
lihat bukan hanya sekadar terjadinya peningkatan impor yang dipertim-
bangkan, melainkan lebih pada kondisi atau situasi bagaimana peningkat-
an impor tersebut terjadi. Tidak diuraikannya secara jelas dan rinci me-
ngenai kriteria dalam penentuan perkembangan lidak diduga tersebut
menimbulkan penafsiran yang beragam.

Appellate Body menginterpretasikan secara umum,yaitu persyaratan per-

kembangan tidak diduga tersebut , yaitu peningkatan impor yang meng-
akibatkan kerugian atau ancaman kerugian serius bagi industri dalam
negeri tersebut adalah "tidak diharapkan" (unexpected). Kemudian, di-
gariskan bahwa peningkatan impor tersebut terjadi karena pemenuhan ke-
wajiban terhadap kesepakatan internasional, termasuk konsesi bea masuk.

Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) mengajukan aturan-atur-

an penerapan tindakan safeguard sesuai dengan Article XIX GATT 1994.
Hubungan ini diuraikan dalam Article 1: General Provision, Agreement on
Safeguard (Safeguard Agreement) , yang berbunyi:

"This Agreement establishes rules for the application of safeguard

measures which shall be understood to mean those measures
provided for in Article XIX of GAIT 1994."

Selanjutnya , dalam Article 2: Conditions diuraikan kondisi mengenai safe-

guard, yang berbunyi:
"1. A member may apply a safeguard measures to a product only
if that Member has determined, pursuant to the provisions set
out below, that such product is being imported into its territory
in such increased quantities, absolute or relative to domestic
production, and under such conditions as to cause or threaten

108 Ketentuan Antidumplng, Subsldl, dan Tindakan ...

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATI ....

to cause serious injury to the domestic industry that produces

like or directlty competitive product.
2. Safeguard measures shall be applied to a product being
imported irrespective of its source. ·

Dalam Article 2.1 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) diatas

terdapat pedoman dalam mengidentif ikasi peningkatan impor,yaitu bahwa
barang impor yang masuk dalam wilayah kepabeanan suatu negara me-
ningkat dalam jumlah secara absolut dan relatif dibandingkan dengan
produksi dalam negeri serta mengakibatkan kerugian serius atau ancam-
an kerugian serius bagi industri yang menghasilkan barang yang serupa
7
atau secara langsung tersaingioleh barang impor tersebut.

Ada perbedaan mengenai pengidentifikasian peningkatan impor antara

Article XIX GATT 1994 dan Article 2. 1Agreement on Safeguard (Safeguard
Agreement) di mana dalam Article 2. 1Agreement on Safeguard (Safeguard
Agreement) pengidentifikasian impor lebih diperjelas dengan pencantum-
an unsur pembedaan antara peningkatan absolut dan relatif (... such in-
creased quantities, absolute or relative to domestic production ...) dimana
hal initidak disinggung dalam Article XIX GATT 1994.

Menurut Article 2. 1 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) pe-

ningkatan impor dilihat dalam dua bentuk,yaitu secara absolut (misalnya,
dalam ton atau satuan ukur lainnya) dan perbandingan secara relatif ter-
hadap produksi dalam negeri atas barang serupa atau barang yang secara
langsung tersaingi. Ketentuan peningkatan secara absolut dan relatif ini
tidak mengikat harus keduanya meningkat. Misalnya,pada saat impor me-
ningkat, terjadi juga peningkatan produksi dalam negerisehingga secara
relatif tidak terlihat peningkatan yang besar. Atau sebaliknya, mungkin ter-
jadi volume tidak menunjukkan peningkatan atau konstan, tetapi karena
terjadi penurunan produksi dalam negeri yang besar mengakibatkan per-
bandingan antara impor dan produksidalam negeri menjadi tinggi. Contoh.
impor gula tahun 2003 sebesar 1.000 ton dan produksi dalam negeri se-

7) Komite Pengamanan Perdagangan Indonesia (KPPI), Perlindungan / ndustri da/am

Negeri Melalui Tindakan Safeguard World Trade Organization, Jakarta. Agustus
2005, h. 5.

Ketentuan Anlidumplng, Subsldl,dan Tlndakan .... 109

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATI ....

besar 2.000 ton. Perbandingan antara impor dan produksi dalam negeri
sebesar 1 : 2 atau 0,5. Jika pada tahun 2004 impor tetap 1.000 ton, tetapi
produksidalam negeri turun menjadi 1.500 ton,perbandingannya menjadi
1 : 1,5 atau 0,66. Berar ti terdapat peningkatan impor secara relatif ter-
hadap produksi dalam negeri sebesar 0,16. Angka tersebut mungkin saja
telah dianggap cukup memenuhi syarat peningkatan impor.8

Berbicara tentang pengidentifkasian impor, tidak dapat dilepaskan dari

volume dan jangka waktu peningkatan impor. Appellate Body membuat
suatu guidance (pedoman) yang bersifat umum, yaitu bahwa peningkat-
an impor yang terjadi dalam rentang waktu yang paling akhir (recent),
bersifat mendadak (sudden), cukup tajam dan cukup signifikan dalam
hal kuantitas dan kualitas impornya yang menyebabkan kerugian serius
(serious injury) atau ancaman kerugian serius (threaten serious injury)
bagiindustri dalam negeri. Mengenai kuantitas dapat dilihat dari guidance
(pedoman) tersebut dari kata peningkatan "taj am" yang menunj ukkan
besaran daripeningkatan tersebut.

Dalam menentukan peningkatan impor harus digunakan metode analisis

yang komprehensif dengan meninjau trend daripeningkatan imper secara
keseluruhan dalam rentang waktu tahun penyelidikan bukan sekadar mem-
bandingkan antara tahun awal dan alkhir. Sebagai contoh:

Totallmpor Produk Pulpen Negara A Tahun 2000-2006

Tahun Kuantitas (Juta)

2000 18
2001 25
2002 28
2003 27
2004 23
2005 22

8) Ibid., h.10.

110 Ketentuan Antldumplng,Subsldl,dan Tlndakan ....

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GAIT ....

Data impor di alas menunj ukkan trend (kecenderungan) yang naik dan
turun yang tidak konsisten. Selama re·ntang waktu tahun 2000 sampai 2005
terjadi peningkatan impor dua kali, yaitu tahun 2001 dan 2002,sedangkan
selanjutnya terjadi penurunan impor dalam tiga tahun terakhir, yaitu tahun
2003, 2004, dan 2005 . Jika kita cermati dengan membandingkan tahun
awal (2000) dengan tahun akhir periode penyelidikan (2005), telah terjadi
peningkatan impor di mana jum lah (kuantitas) impor tahun 2005 lebih
besar daripada j umlah (kuantitas) impor tahun 2000 (22 > 18).Sedangkan
jika tahun 2001 digunakan sebagai tahun awaldibandingkan jumlah (kuan-
titas) tahun 2005 sebagaiakhir dari periode penyelidikan,tidak ditemukan
peningkatan impor (22 < 25). Dalam metode analisis ini, hanya dengan
menggunakan titik tolak tahun awal2000 maka dapat dinyatakan telah
terjadi peningkatan impor secara absolut.

Dalam menganalisis peningkatan impor harus dilihat pula trend (kecende-

rungan) impor dalam seluruh rentang waktu (periode) penyelidikan. Jadi,
bukan sekadar perbandingan tahun awaldan akhir periode saja untuk me-
menuhi syarat terjadinya peningkatan impor yang diatur dalam Article 2.1
Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement).

Menurut Article 2. 1 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) ke-

tentuan absolut dan relatif merupakan persyaratan yang bersifat alternatif
di mana hal ini berarti untuk menerntukan peningkatan impor cukup di-
penuhisalah satunya.

3. Penentuan Kerugian Serius dan Ancaman Kerugian

Serius Menurut Perspektif Agreement on Safeguard
(Safeguard Agreement)

Sebelum tindakan safeguard diberlakukan, terlebih dahulu harus diada-

kan pembuktian terjadinya kerugian serius atau ancaman kerugian serius
akibat barang impor. Article 4. 1 Agreement on Safeguard (Safeguard
Agreement) memberikan penjelasan mengenai pengertian "kerugian serius"
dan "ancaman kerugian serius" serta "industri dalam negeri" di mana ke-
tiga unsur tersebut merupakan unsur-unsur terpenting yang harus dibukti-

Ketentuan Antidumping, Subsidl, dan Tindakan .... 111

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

kan sehubungan dengan pemberlakukan instrumen safeguard . Article 4. 1

Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) berbunyi:

"1. For the purpose of this Agreement :

(a) 'serious injury ' shal! be understood to mean a significant
overall impairment in theposition of a domestic industry;
(b) 'threat of serious injury' shall be understood to mean
serious injury that is clearly imminent, in accordance with
the provisions of paragraph 2. A determination of the
existence of a threat of serious injury shall be based on
facts and not merely on allegation, conjecture or remote
possibility; and
(c) in determining inju ry or threat thereof, a 'domestic in-
dustry' shall be understood to mean the producers as a
whole of the like or directly competitive product operating
within the territory of a Member, or those whose collective
output of the like or directly competitive products consti-
tutes a major proportion of the total domestic production
of those products. ·

Dari huruf (a) di atas batasan tentang kerugian serius di mana kerugian
serius (serious injury) ditunjukkan oleh menurunnya secara keseluruhan
indikator kinerja industri dalam negeri. Huruf (b) menjelaskan pengerti-
an tentang ancaman kerugian serius di mana ancaman kerugian serius
(threat of serious injury) harus dipahami sebagai terjadinya ancaman
nyata dalam waktu dekat yang mana perlu segera diambil tindakan per-
lindungan terhadap industri dalam negeri di mana dalam penentuan
ancaman kerugian serius tersebut harus didasarkan fakta (injury shall be
based on facts) dan tidak semata-mata atas tuduhan, dugaan, atau per-
kiraan yang samar. Standar ukuran kerugian serius dalam tindakan safe-
guard lebih tinggi dibandingkan kerugian materiil dalam standar Anti-
Dumping Agreement. Sedangkan huruf (c) pengertian industri dalam negeri,
di mana terdapat dua kriteria dalam menentukan pengertian industridalam
negeri, yaitu industri dalam negeri diartikan sebagai produsen-produsen
yang memproduksi barang tertentu yang serupa (like) atau secara lang-
sung tersaingi (directly competitive) dengan barang impor yang diselidiki
atau hasil produksi kolektifnya atas produk sejenis atau produk yang se-

112 Ketentuan Antldumplng,Subsldl,dan Tlndakan ....

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard} dalam GATT ....

cara langsung tersaingi merupakan bagian terbesar (major proportion)

dari seluruh produksi dalam negeridari produk-produk yang demikian.

Dalam Article 4.2 (a) Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) di-

jelaskan lebih lanjut mengenai faktor-faktor yang menjadi bahan evaluasi
untuk melihat hubungannya dengan kerugian serius ataupun ancaman ke-
rugian serius. Article 4.2 (a) Agreement on Safeguard (Safeguard Agree-
ment) berbunyi:

"In the investigation to determine whether increased imports have

caused or are threatening to cause serious injury to a domestic in-
dustry under the terms of this Agreement, the competent authori-
ties shall evaluate all relevant factors of an objective and quantifi-
able nature having a bearing on the situation of that industry, in
particular, the rate and amount of the increase in imports of the
product concerned in absolute and relative terms, the share of the
domestic market taken by increased imports, changes in the level
of sales, production, productivity, capacity utilization, profits and
losses, and employment. "

Faktor·faktor penting yang menjadi tinjauan tersebut, seperti yang diurai·

kan dalam Article 4.2 (a) Agreement on Safeguard (Safeguard Agree -
ment) di atas, yaitu angka dan jumlah peningkatan impor barang yang ber-
sangkutan yang dalam penyelidikan secara absolut dan relatif , pangsa
pasar domest ik yang dikuasaioleh barang imper yang meningkat tersebut,
perubahan dalam tingkat penjua lan, produksi,produktivitas, pemanfaatan
kapasitas,keuntungan dan kerugian,dan kesempatan kerja.

Mengenai hubungan sebab akibat,negara importir harus dapat membukti-

kan adanya keterkaitan bahwa peningkatan impor yang terjadi menyebab-
kan kerugian serius atau ancaman kerugian serius terhadap industri dalam
negeri (causal link). Mengenai hubungan sebab akibat (causal link) ini di·
jelaskan pada Article 4.2 {b) Agreement on Safeguard (Safeguard Agree -
ment) yang berbunyi:

''The determination referred to in subparagraph (a) shall not be

made unless this investigation demonstrates, on the basis of objec-
tive evidence, the existence of the causal link between increased
imports of the product concerned and serious injury or threat there-

Ketentuan Antldumplng, Subsldi,dan Tlndakan .... 113

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

of. When factor other than increased imports are causing injury to
the domestic industry at the same time, such injury shall not be
attributed to increased imports."

Oalam menentukan hubungan sebabakibat menurut Article 4.2 (b) di atas

harus mempertimbangkan dua hal, yaitu ada bukti konkret bahwa pe-
ningkatan impor barang (increased imports) mengakibatkan terjadinya ke-
rugian serius atau ancaman kerugian serius pada industri dalam negeri.
Selain itu, adanya faktor selain peningkatan impor yang menyebabkan ke-
rugian terhadap industri dalam negeri pada saat bersamaan, kerugian
yang timbul tersebut tidak boleh dikaitkan dengan impor yang meningkat
tersebut di mana persyaratan semacam ini disebut juga persyaratan "bukan
penyumbang" (nonattribution).

Yang tak kalah pentingnya yang harus dicermati sehubungan dengan

pengidentifikasian kerugian serius atau ancaman kerugian serius, yaitu
dalam pengidentif ikasian kerugian serius atau ancaman kerugian serius
perlu diambil langkah-langkah tindakan-tindakan, yaitu mengidentifikasi
barang yang diproduksi di dalam negeri yang "serupa" atau "secara
langsung tersaing i" dengan barang impor yang diselidiki, mengidentifikasi
industri dalam negeri yang memproduksi barang tersebut, dan mengkaji
secara menyeluruh penurunan yang signif ikan atas kinerja industri dalam
negeri.

Pembuktian ancaman kerugian serius lebih ditekankan pada determinasi

dari kemungkinan terjad inya kerugian serius. Penentuan ancaman kerugi-
an serius umumnya berpandangan ke depan maksudnya keyakinan ter-
hadap peristiwa yang akan membawa dampak merugikan bagi industri
dalam negeri di masa depan. Dari hal tersebut dapat ditarik kesimpulan
bahwa kerugian serius bisa benar-benar terjadi atau tidak terjadi sama se-
kali.Walaupun kerugian serius belum tentu terjadi terhadap industri dalam
negeri di masa depan, penentuan ancaman kerugian serius dipandang
perlu untuk mendeteksi sedini mungkin munculnya kerugian serius yang
dapat terjadi menimpa industri dalam negeri, sekaligus mengantisipasi
kerugian serius tersebut demi melindungi industri dalam negeri dari ke-
hancuran.

114 Ketentuan Antidumplng,Subsldl,dan Tindakan ....

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

Penentuan ancaman kerugian serius harus berdasarkan fakta dan bukan

berdasarkan tuduhan dan dugaan semata-mata. Di samping itu, diper-
syaratkan bahwa ancaman benar-benar nyata akan terjadi dalam waktu
dekat, dibuktikan dengan beberapa indikator ancaman yang terjadi di
negara eksportir, seperti perluasan kapasitas produksi dan persediaan
barang siap ekspor yang sangat besar. Conteh dari perluasan produksi,
yaitu negara X melakukan pembelian mesin-mesin baru penghasil sepatu
sehingga dapat meningkatkan kapasitas produksi sepatunya yang akan
diekspor ke negara Y secara berlipat ganda. Hal yang penting lainnya
adalah penetapan periode penyelidikan yang harus merupakan periode
yang paling akhir tersedianya data yang lengkap karena hal ini meng-
gambarkan keadaan industri dalam negeri.

4. Pengertian lndustri dalam Negeri Menurut Perspektif

Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement)

Pada Article 4.1 (c) Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) di-

jelaskan pengertian yang konkret mengenaiindustri dalam negeri (domes-
tic industry). Article 4. 1 (c) berbunyi:

"In determining injury or threat thereof, a "domestic industry" shall

be understood to mean the producers as whole of the like or
directly competitive products operating within the territory of a
Member, or whose collective output of the like or directly competi-
tive products constitutes a major proportion of the total domestic
production of those products.•

Pengertian "industri dalam negeri" (domestic industry) menurut Article

4. 1 (c) tersebut di atas meliputi dua kriteria, yaitu bahwa industri dalam
negeridiartikan sebagai produsen·produsen yang secara keseluruhan
memproduksi barang yang sejenis. (like) atau yang secara langsung
tersaingi (directly competitive) oleh barang imper yang diselidiki atau
hasil yang diproduksi secara kolektif dari barang sejenis atau barang
yang secara langsung tersaingi merupakan bagian terbesar (major pro -
portion) dari keseluruhan produksi dalam negeri terhadap barang·barang
tersebut.

Ketentuan Antidumping, Subsidi,dan Tlndakan .... 115

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATI ....

Fokus terhadap pendefinisian industridomestik adalah kuantitatif, merujuk

pada jumlah dan sifat keterwakilan produsen-produsen yang menghasilkan
produk sejenis tersebut.9

Mengenai pengertian lebih lanjut tentang major proportion tidak dijelas-

kan lebih mendalam, tetapi Appelate Body WTO membenarkan dalam
pengumpulan data kerugian dapat dilakukan hanya dari sebagian industri
yang masuk dalam kategori "bagian terbesar" (major proportion) yang di-
anggap cukup dan dapat mewakili keseluruhan total produksidari produk-
si barang yang bersangkutan .

5. Pengenaan Tindakan Safeguard

Pada saat menemukan suatu kerugian serius atau ancaman kerugian yang
serius yang disebabkan oleh peningkatan impor, negara anggota harus
member itahukannya kepada Komite Safeguard mengenai masalah ter-
sebut. Sebelum mengambil suatu tindakan safeguard, negara anggota
harus menempuh beberapa prosedur khusus dengan yang dinamakan
dengan konsultasi.10

Sebelum menerapkan atau memperpanjang tindakan safeguard, suatu

negara anggota harus memberitahukan kepada seluruh negara anggota
bahwa telah terdapat suatu ekspor pokok untuk kepentingan produknya
dan mengundang mereka untuk mengadakan konsultasi. Adalah menjadi
kewajiban negara anggota untuk memberikan suatu kesempatan yang
cukup untuk mengadakan konsultasi.11

Setelah tahap konsultasi,j ika negara anggota akhirnya memutuskan untuk

mengambil tindakan safeguard, hal itu dimungkinkan.Tindakan tersebut
dapat diambil dalam bentuk:12

9) USAID,"WTO Law on Safeguard Measures", Serious Injury & Causat on, Session
Ill, One Day Seminar, Hotel Borobudur,Jakarta, 31 August 2006,h.9.
10) Bhagirath Lal Das, op.cit, h.78.
11) Ibid.
12) Ibid., h.79.

116 Ketentuan Antidumplng,Subsidl, dan Tindakan ...

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

a. Pemberlakukan tarif
Misalnya,dalam hal peningkatan kewajiban impor melampaui ting-
kat batas, pembebanan biaya tambahan atau pajak tambahan,
pengganti pajak pada produk, atau pengenalan tarif kuota, yaitu
kuota untuk impor pada suatu tarif yang lebih rendah dan pem-
bebanan pada tarif yang lebih tinggi untuk impor yang berada di
atas kuota.

b. Pemberlakuan nontarif
Misalnya, penetapan kuota global untuk impor, pengenalan ke-
mudahan dalam perizinan, kewenangan impor, dan tindakan lain
yang serupa untuk mengendal ikan impor.

Dengan kata lain, diuraikan perbedaan mengenai kebijakan tarif dan non-
tarif di mana tarif disebut juga bea atau duty adalah sejenis pajak yang di-
pungut alas barang-barang yang melewati batas negara.Bea yang di-
bebankan pada impor barang disebut bea impor atau bea masuk (import
tariff, import duty) dan bea yang dibebankan pada ekspo r disebut bea
ekspor, sedangkan bea yang dikenakan pada barang-barang yang me-
lewati daerah pabean negara pemungut disebut bea transito atau transit
duty 13 Sedangkan kebijakan nontarif pada kadar yang paling ekstrem
adalah dalam bentuk larangan impor atau pembatasan impor dengan
kuota nol. Termasuk ke dalam bentuk kebijakan perlindungan nontarif,
antara lain, kebijakan pembelian pemerintah (government procurement),
kebijakan pemberian subsidi pada kegiatan ekspor barang hasil industri
dalam negerimelalui sertifikat ekspor,perlindungan industri kecilterhadap
saingan industri berskala besar atau menegah dengan sistem reservation
scheme, atau kebijakan pencadangan bidang usaha industri, dan lain-
lain.14

Hal-hal pokok Ketentuan Pengenaan Tindakan Safeguard menurut Agree-

ment on Safeguard (Safeguard Agreement) antara lain:

13) Saaduddin Ibrahim & Pranoto K, Aspek -Aspek Proteksi da/am fndustri dan Per-
dagangan, Jaya Prasada, Jakarta,1987, h.55.
14) Ibid., h. 64.

Ketentuan Antldump lng, Subsldl, dan Tlndakan .... 117

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATI ....

a. Tindakan safeguard sementara

Apabila terdapat bukti awal terjadinya peningkatan impor yang mengakibat·

kan kerugian serius atau ancaman kerugian serius bagi industri dalam
negeri, tindakan safeguard sementara dapat dikenakan. Sebagaimana
diatur dalam Article 6 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement),
tindakan safeguard sementara diperlukan apabila kondisi industri dalam
negeridalam "keadaan kritis". Yaitu, apabila tidak dilakukan tindakan se-
cepatnya, akan tercipta keadaan yang semakin sulit untuk dilakukan per·
baikan atau pemulihannya. 15

Article 6: Provisional Safeguard Measures (Agreement on Safeguard/Safe·

guard Agreement) berbunyi :
"In critical circumstances where delay would cause damage which
it would be difficult to repair, a Member may take a provisional mea-
sures pursuant lo a preliminary determination that there is clear
evidence that increased imports have caused or are threatening to
cause serious injury. The duration of the provisional measures se-
hall not exceed 200 days, during which period the pertinent re-
quirements of Articles 2 through 7 and 12 shall be met. Such
measures should take the form of tariff increases to be promptly
refunded if the subsequent investigation referred to in paragraph 2
of Article 4 does not determine that increased imports have caused
or threatened to cause serious injury to a domestic industry. The
duration of any such provisional measure shall be counted as a
part of the initial period and any extension referred to in paragraphs
1,2 and 3 of Art icle 7.•

Article 6 di atas mengandung maksud bahwa tindakan safeguard semen·

tara ini hanya dapat dikenakan dalam bentuk peningkatan bea masuk,
dan pengenaan bea masuk sementara tadi berlaku paling lama 200 hari
sejak pengenaannya dan tidak bisa diperpanjang. Pengenaan tindakan
safeguard sementara harus memenuhi persyaratan, seperti diatur dalam
Article 2-Ar ticle 7 dan Article 12 Agreemen t on Safeguard (Safeguard
Agreement) . Jika dalam penyelidikan tidak terbukti adanya hubungan pe·

15) Komite Antidump ing Indonesia & Komit e Pengamanan Perdagangan Indonesia,
"Pengenaan Tindakan Safeguard (bagian pertama)", Fair Trade, No. 3 Tahun II,
Maret 2006,h.4.

118 Ketentuan Antidumplng, Subsldi,dan Tlndakan ....

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATI ....

ningkatan impor dengan kerugian serius atau ancaman kerugian serius,

tindakan safeguard sementara dihentikan dan bea masuk yang telah di-
pungut dikembalikan (refunded).

b. Tindakan safeguard tetap

Adapun tindakan safeguard dapat ditetapkan dalam tiga bentuk, yaitu pe-
ningkatan bea masuk, ditetapkan kuota impor, dan kombinasi dari kedua
bentuk tersebut. Jika tindakan safeguard ditetapkan dalam bentuk kuota,
jumlah kuotanya tidak boleh lebih kecil dari data impor rata-rata dalam
tiga tahun terakhir. Dengan kata lain, untuk kasus pengenaanjumlah kuota
yang berbeda dari rata-rata impor tiga tahun terakhir diperlukan adanya
bukti atau pembenaran secara khusus. Seperti yang ditegaskan dalam
Article 5. 1 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) yang ber-
bunyi:
"A Member shall apply safeguard measures only to the extent
necessary to prevent or remedy serious injury and to facilitate
adjustment. If a quantitative restriction is used, such a measures
shall not reduce the quantity of imports below the level of a recent
period which shall be the average of imports in the last three
representative years for which statistics are available, unless clear
justification is given that a different level is necessary to prevent or
remedy serious injury. Members should choose measures most
suitable for the achievement of these objectives."

Negara yang mengambil tindakan safeguard dalam bentuk kuota dapat

membuat kesepakatan dengan negara pengekspor terbesar mengenai
alokasi kuota tersebut. Jika tidak ada kesepakatan, kuota masing-masing
negara ditentukan pada pangsa pasar ekspor masing-masing negara
dalam periode tertentu.

Persetujua n ini membenarkan tindakan dalam situasi yang khusus di

mana negara-negara anggota mengadakan penyimpangan terhadap atur-
an nondiskriminasi dalam menerapkan pembatasan kuota pada satu atau
lebih negara-negara yang impornya berasal dari negara-negara ini "me-
ningkatnya persentase impor secara tidak proporsional dalam hubungan-
nya dengan total peningkatan impor barang-barang dalam periode yang
mewakili". Untuk memastikan bahwa tindakan dimaksud diambil dalam

Ketentuan Antldump lng, Subsldl, dan Tlndakan .... 119

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

situasiyang khusus, persetujuan menetapkan bahwa para pihak harus me-

laksanakannya setelah melalui proses konsultasidan disetujui oleh komite
safeguard. Komite dibentuk melalui persetujuan. 16

c. Jangka waktu pengenaan tindakan safeguard

Pada prinsipnya tindakan safeguard adalah tindakan darurat yang sifat-

nya sementara untuk memulihkan industri dalam negeri. Dalam Article 7.1
Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) pengenaan tindakan
safeguard tidak boleh melebihi dari empat tahun, termasuk jangka waktu
pengenaan tindakan safeguard sementara apabila ada. Article 7.1 Agree -
ment on Safeguard (Safeguard Agreement) berbunyi:

"A Member shall apply safeguard measures only for such period of
time as may be necessary to prevent or remedy serious injury and
to facilitate adjustment. The period shall not exceed four years, un-
less it is extended under paragraph 2."

Tindakan safeguard dapat diperpanjang.Perpanjangan tindakan safeguard

diatur dalam Article 7.3 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement)
yang berbunyi:

''The total period of application of a safeguard measure including

the period of application of any provisional measure, the priode of
initial application and any extension thereof, shall not exceed eight
years."

Pengertian Article 7.3 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) di

alas adalah bahwa total jangka waktu penerapan tindakan pengamanan
termasuk jangka waktu penerapan tindakan sementara, periode aplikasi
awal dan perpanjangannya, tidak boleh melebihi delapan tahun. Perpan-
jangan waktu tindakan safeguard paling lama delapan tahun, termasuk
pengenaan tindakan safeguard sementara.

Ada beberapa syarat untuk diadakannya perpanjangan tindakan safe-

guard. Syarat-syarat diadakannya perpanjangan terhadap tindakan safe-

16) "Safeguard Measures to Restrict Imports in Emergency Situat ons (Chapter 9)",
http:www .j urisint.org/pub/06/en/doc/C09.pdf, h. 137.

120 Ketentuan Antldumplng, Subsldl, dan Tlndakan ...

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATI ....

guard diatur dalam Article 7.2 Agreement on Safeguard (Safeguard Agree -

ment) yang berbunyi:
"The period mentioned in paragraph 1 may be extended provided
that the competent authorities of the importing Member have de-
termined, in conformity with the procedures set out in Articles 2, 3,
4, and 5, that the safeguard measures continues to be necessary
to prevent or remedy serious injury and that there is evidence that
the industry is adjusting, and provided that the pertinent provisions
of Articles 8 and 12 are observed."

Substansi Article 7.2 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement )

menguraikan beberapa syarat diadakan perpanjangan tindakan safeguard
yaitu tindakan perpanjangan dilakukan untuk mencegah (prevent) atau
memulihkan keadaan akibat kerugian serius yang dialami, di samping itu
adanya bukti (evidence) bahwa industri dalam negeri sedang dalam pro-
ses melakukan penyesuaian (adjusting).

Pada dasarnya tindakan safeguard tidak diperbolehkan dikenakan lagiter-

hadap barang tertentu sampaidengan jangka waktu tindakan sebelumnya
telah selesai (paling sedikit dua tahun) sesuai yang diatur dalam Article
7.5 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement). Namun,lebih lanjut
pada Article 7.6 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) dijelas-
kan bahwa apabila tindakan safeguard sebelumnya berakhir dalam jangka
waktu kurang dari 180 hari, tindakan berikutnya dapat dilakukan apabila
memenuhi dua hal, yaitu paling sedikit satu tahun telah berakhir setelah
tanggaldikenakannya tindakan safeguard alas impor produk tersebut dan
di samping itu tindakan safeguard tersebut tidak dikenakan pada barang
yang sama lebih dari dua kali dalam jangka waktu lima tahun sebelum pe-
ngenaan tindakan baru.

d. Tindakan safeguard tidak diskriminatif

Tindakan safeguard berlaku bagi seluruh negara eksportir tanpa mem-

bedakan asal barangnya. Hal ini termuat dalam Article 2.2 Agreement on
Safeguard (Safeguard Agreem ent).
"Safeguard measures shall be applied to a product being imported
irrespective of its source."

Ketentuan Antldumplng, Subsldl, dan Tlndakan .... 121

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

Pengertian ketentuan di alas adalah tindakan pengamanan akan diterap-

kan terhadap suatu produk yang diimpor tanpa melihat akan sumbernya.

Pengecualian pengenaan hanya dapat diberikan pada negara sedang ber-

kembang yang j umlah impornya kurang dari 3% atau secara kolektif tidak
lebih dari 9% bagi negara-negara sedang berkembang yang impornya
kurang dari 3% (Article 9 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement).
Article 9 Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) berbunyi :
"Safeguard measures shall not be applied against a product ori-
ginating in a developing country Member as long as its share of
imorts of the product concerned in the importing Member does not
exceed 3 percent, provided that developing country Member with
less than 3 per cent import share collectively account for not more
than 9 percent of total imports of the product concerned."

B. TINJAUAN KASUS-KASUS SAFEGUARD DUNIA

Kasus safeguard tidak sebanyak kasus antidumping. Pemberlakuan in-
strumen safeguard dilakukan banyak negara dengan cermat sebab tidak
mudah untuk mengidentifikasi adanya kaitan antara kerugian dan ancam·
an kerugian terhadap industri dalam negeri akibat lonjakan impor.

Berikut ini adalah beberapa kasus safeguard yang terjadi antarbeberapa

negara dalam hubungan perdagangan internasional, namun beberapa di·
antaranya, seperti kasus semen, di mana pemerintah Filipina melaku-
kan tuduhan safeguard semen terhadap Indonesia (di sini dipakai istilah
tuduhan karena setelah penyelidikan, akhirnya komisi tarif Filipina me-
mutuskan tidak ditemukannya unsur kerugian atau injury terhadap industri
dalam negeri Filipina akibat impor semen dari Indonesia dan pengenaan
safeguard tidak tepat, sebagai konsekuens inya pungutan cash bond (se·
macam pajak) yang sempat diberlakukan terhadap semen impor Indonesia
dihentikan dan dikembalikan).

Selain itu, dapat dilihat pula kasus produk alas kaki di mana Argent ina
melakukan safeguard terhadap impor produk alas kaki dari Uni Eropa,
Amer ika Serikat, dan Indonesia. Argentina menjatuhkan safeguard semen-
tara dengan memberlakukan specific duty yang tinggi terhadap produk-

122 Ketentuan Antldumplng, Subsldl, dan Tlndakan ....

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GAIT ....

produk alas kaki dari ketiga negara tersebut yang menyebabkan ketiga
negara tersebut menggugat Argentina ke Dispute Settlement Body (DSB).
Pada tingkat banding (appellate body) memutuskan bahwa tindakan safe-
guard Argentina tersebut bertentangan dengan ketentuan GAIT dan Agree-
ment on Safeguard (Safeguard Agreement) WTO sehingga safeguard
harus dicabut.

1. Kasus Keramik Tableware (Tableware Ceramics)

Pada awal Januari 2006 , Indonesia mengenakan tindakan safeguard
untuk produk keramik Tableware. Pengenaan safeguard diberlakukan de-
ngan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 01/PMK.010/2006 tentang Pe-
ngenaan Bea Masuk Tindakan Pengamanan terhadap lmpor Produk
Keramik Tableware, yang ditetapkan pada tanggal 4 Januari 2006. 17

Bea Masuk Tindakan Pengamanan atas keramik Tableware ini dikena-

kan terhadap importasi dari semua negara kecuali negara-negara yang
ditetapkan dalam lampiran peraturan Menteri Keuangan tersebut di mana
negara·negara yang dikecualikan olah peraturan menteri tersebut sebagi-
an besar berasal dari negara-negara berkembang, antara lain,Botswana,
Kamerun, Kongo,Ghana, Kenya, dan lain-lain. Bea Masuk Tindakan Peng-
amanan dikenakan selama tiga tahun dengan ketentuan tahun I sebesar
Rp1.600,00/kg, tahun II sebesar Rp1.400,00/kg, dan tahun Ill sebesar
Rp1.200.00/kg.

Penyelidikan kasus safeguard keramik berkenaan dengan petisi dari

Asosiasi Aneka lndustri Keramik Indonesia (ASAKI).Pengaduan diajukan
karena industritersebut merasa dirugikan oleh membanjirnya produk ke-
ramik tableware impor dengan harga yang lebih rendah sehingga industri
dalam negeri sulit bersaing.Keramik tersebut, antara lain, berasal dari
Amer ika Serikat, Australia, Hong Kong, India, lnggris, Italia, Jepang,
Jerman, Malaysia, Prancis, Republik Korea, Singapura,Taiwan, Thailand,

17) Komite Anti-Dumping Indonesia & Komite Pengamanan Perdagangan Indonesia,

"RIKenakan Tindakan Safeguard Produk Keramik", Fair Trade, No. 1 Tahun II,
Januari 2006,h.5.

Ketentuan Antidumping, Subsldi,dan Tindakan .... 123

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

dan Cina. KPPI kemudian memulai penyelidikan pada tanggal 19 Oktober

2004. 18

Selama proses penyelidikan, Indonesia mengenakan provisional mea-

sure berupa penambahan bea masuk sementara sebesar Rp2.746,00/kg
(Investor Daily, 20 Oktober 2004).lndustri keramik Indonesia memiliki be-
berapa jenis bidang industri, yaitu advertise ceramics, sanitary ceramics,
dan tableware ceramics. Menurut data yang diperoleh dari www.ikah.
dprin.go.id berdasarkan komoditi yang dihasilkan oleh perusahaan yang
tergabung dalam Asosiasi Aneka Keramik Indonesia (ASAKI) terdapat
berbagai produk, di antaranya, tile, refractory, sanitary ware, tableware,
roofing tile, and clays. Dari beberapa produk keramik, perusahaan yang
menghasilkan komoditi berupa tableware, sanitary, dan wall ceramics
merupakan perusahaan yang sangat rentan terhadap impor produk yang
sama.19

Menurut exportbureau yang diperoleh dari www.exportbureau.com, per-

dagangan tableware dunia dikuasai oleh India, Cina, Taiwan, dan Turki.
India merupakan negara pengekspor tableware terbesar di dunia dengan
61% pasar dunia, diikuti Cina dengan 25%, Taiwan sebesar 10%, dan
Turkisebesar 5%.20

KPPI mengumumkan berdasarkan penyelidikan pada tahun 1999 sampai

Juni 2004, industri keramik tableware dalam negeri menderita kerugian
serius yang disebabkan kenaikan impor secara signifikan.

2. Tuduhan Safeguard Semen (Filipina Versus Indonesia)

Kasus safeguard semen Filipina mulai mencuat ketika Philipine Cement
Manufactures Associatio (Philcemcor), yaitu suatu asosiasi produsen

18) Asosiasi Aneka Keramik Indonesia, "Keramik lmpor Terbukti Rugikan Keramik
Nasional'', http :l/www.asaki.or.id/, 11 Mei 2005.
19) Observer in Indonesia Trade (Orbitrade) , Exclusive Interview & Ceramic Tableware
Safeguards Initiation by KPPIMrs. Halida Mljani (Former chairperson of KPPI),
http://www.orbit·id.com/english/index.php?option=com_content&task=view&id=38
&itemid=179&PHPSESSI, ORBITRADE,Vol. II,Desember 2004.
20) Ibid.

124 Ketentuan Antidumplng,Subsidi,dan Tindakan ....

 Ketentuan Tindakan Pengamanan(Safeguard) dalam GATI ....

semen Filipina mengajukan usulpenerapan safeguard terhadap Indonesia

karena dinilai lonjakan semen impor asal Indonesia telah menyebabkan
kerugian industri semen lokal.21

Berdasarkan data Philcemcor, ekspor semen Indonesia ke Filipina di-

mulai sejak bulan April tahun 2000. Pada tahun 2000, total ekspor semen
Indonesia ke Filipina mencapai 369.437 metrik ton. Kemudian, pada bulan
Januari sampai bulan September 200 1 ekspornya meningkat menjadi
944.715 metrik ton. Dengan lonjakan ekspor tersebut,Indonesia menguasai
50,6% dari total impor seme n Filipina pada periode yang sama pada
tahun 2001 sebesar 1,9 juta ton. Produsen-produsen semen Indonesia
yang melakukan ekspor semen ke Filipina adalah PT Semen Bosowa
Maros, PT lndocement Tunggal Prakarsa, PT Semen Cibinong, dan PT
Semen Tonasa.

Akibat lonjakan impor semen dari Indonesia ini, pemerintah Filipina me-
ngenakan pungutan cash bond (semacam pajak) atas semen asal Indonesia
sebesar 20,6 peso/sak. Penerapan cash bond ini merupakan langkah
awal Filipina sebelum menerapkan mekanisme safeguard pada komoditas
semen.

Namun,setelah diadakan public hearing (dengar pendapat) antara Komisi

Tari! (Tariff Commission) Filipina dan pihak Indonesia pada tanggal 28
Januari 2002 sampai tanggal 1 Februari 2002, Komisi Tarif Filipina me-
ngeluarkan pernyataan bahwa tidak ditemukannya adanya injury (kerugi-
an) pada industri semen dalam negeri Filipina akibat meningkatnya impor
semen asal Indonesia sehingga Komisi Tari! Filipina menilai penerapan
safeguard tidak relevan. Keputusan Komisi Tari! Filipina ini dikeluarkan
pada tanggal 13 Maret 2002. Sebagai konsekuensi dari tidak ditemukan-
nya injury (kerugian) pada industri semen dalam negeri Filipina, maka
pemerintah Filipina harus menghentikan pungutan cash bond terhadap
semen asal Indonesia dan mengembalikan dana cash bond yang sudah
sempat diberlakukan sebelumnya.

21) -RIMenangkan Kasus Safeguard Semen di Filipina", BUMN onlne,http://bumn.go.

id/detail.html?news_id=293

Ketentuan A ntldumping,Subsidi,dan Tindakan .... 125

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

3. Kasus Produk Alas Kaki (Argentina Versus Uni Eropa,

Amerika Serikat,dan Indonesia)
Kasus safeguard terhadap produk alas kaki yang melibatkan beberapa
negara ini diawali dari tindakan investigasi yang dilakukan Argentina a as
impor sepatu dari berbagai negara, termasuk Indonesia pada tanggal 14
Februari 1997 yang diikuti dengan pemberlakukan tindakan safeguard
yang bersifat sementara pada bulan September 1997 yang sangat me-
rugikan pihak eksportir sepatu Indonesia. Tindakan safeguard Argent ina
bagiekspor Indonesia ditetapkan dalam bentuk specific duty yang cukup
tinggi di mana untuk alas kaki dengan HS.6402. 19.00 dikenakan specific
duty sebesar US$ 7.40/pasang ; untuk HS.6403.19.00 specific duty yang
dikenakan adalah sebesar US$ 12.1O/pasang; dan untuk HS. 6404.11.00
dikenakan specific duty sebesar US$ 7.OO/pasang.22

Alas pengenaan safeguardini, negara-negara yang menjadi sasaran safe-

guard produk alas kaki Argentina membawa masalah tersebut ke Sadan
Penyelesaian Sengketa ( Dispute Settlement Body/DSB) diWTO. Setelah
menelaah kasus yang bersangkutan, pada tanggal 14 Desember 1999
dalam tingkat banding (appellate body) memutuskan bahwa kasus tindak·
an safeguard Argentina atas impor produk alas kakidari Uni Eropa,Amerika
Serikat, dan Indonesia melanggar ketentuan dalam Article XIX: 1 (a) GATT
1994 dan Agreement on Safeguard (Safeguard Agreement) WTO dan pe-
ngenaan safeguard tersebut harus dicabut.

Indonesia adalah negara pengekspor alas kaki ke Argentina dengan nilai

ekspor pada tahun 1997 sebesar USD 22,030,351;pada tahun 1998 se-
besar USD 15,516,357; dan untuk periode Januari-Juni 1999 sebesar
USD 4,558,332. Sedangkan pangsa pasar produk alas kaki Indonesia
untuk tahun 1997 adalah sebesar 14,06%;untuk tahun 1998 sebesar
8,72%; dan untuk periode Januari-Juni 1999 sebesar 5,4%.

22) Biro Hubungan Masyarakat Deparlemen Perinduslrian dan Perdagangan, "Ke-

putusan Badan Banding WTO a as Sengketa Dagang Produk Alas Kaki antara
Argenlina dengan Indonesia", Departemen Perindustrian dan Perdagangan
Republik Indonesia,htlp://www.dprin.go.id/indonesia/publikasi/siaran_pers/1999/
19991227.hlm

126 Ketentuan Antidumplng, Subsldi, dan Tindakan ...

 Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATT ....

4. Kasus Produk Tekstil (Amerika Serikat dan Uni Eropa

Versus Cina)
Setelah berakhirnya sistem kuota tekstilsejak Januari2005 yang merupa·
kan awal berlakunya sistem mekanisme pasar bebas dalam perdagangan
tekstil dunia, maka produk tekstil Cina dapat masuk secara bebas ke
Amerika Serikat dan Uni Eropa yang sebelumnya tidak dapat masuk se-
cara leluasa akibat dibatasi oleh kuota dikedua negara tersebut. Akibat·
nya, pasar tekstil Amer ika Serikat dan Uni Eropa dibanjiri oleh produk
tekstildari Cina.

Membanjirnya produk Cina terlihat dalam beberapa produk,seperti kemeja

katun dan kaus oblong. Di Amerika Serikat impor produk kemeja katun
dari Cina meningkat 1.346% selama periode Januari sampai April 2005
dibandingkan periode yang sama tahun sebelumnya.23 Hal yang sama
juga terjadi di Uni Eropa. Statistik Uni Eropa mencatat bahwa hingga April
2005 terjadi lonjakan impor TPT Cina di kawasan Uni Eropa mulai dari
51%-534%. Peningkatan impor sebesar ini telah menyebabkan turunnya
harga dan terjadipemutusan hubungan kerja (PHK) secara besar-besaran
yang menimpa produsen dalam negeri Uni Eropa. Selain itu, impor kaos
oblong Cina naik sebesar 164% dalam kwartal pertama tahun 2005 di·
bandingkan dengan periode yang sama tahun sebelumnya. Peningkatan
sebesar 164% ini menyebabkan turunnya harga kaos oblong rata-rata
26% di pasar Uni Eropa. Dengan kondisi semacam ini,maka diperkirakan
Cina akan menguasai 70% pangsa pasar di Amer ika Serikat dan Uni
Eropa.24

Untuk menahan laju membanjirnya produk tekstil asalCina maka Amerika

Serikat dan Uni Eropa pada bulan Mei 2005 mengambil langkah-langkah
khusus dengan mengenakan tindakan safeguard kuota untuk beberapa

23) Komite Anti-Dumping Indonesia & Komite Pengamanan Perdagangan Indonesia,

"Penerapan Safeguard di Amerika Serikat", Fair Ti'ade, No.8/Tahun I, September
2005, h.1.
24) Komite Anti·Dumping Indonesia & Komite Pengamanan Perdagangan Indonesia,
"Amerika Serikat dan Uni Eropa Terapkan Safeguard pada Produk Tekstil China",
Fair Ti'ade, No.5/Tahun I, Juni2005, h.3.

Ketentuan Antidumping, Subsldl,dan Tindakan .... 127

Ketentuan Tindakan Pengamanan (Safeguard) dalam GATI ....

produk tekstil asal Cina,seperti T Shirt (kaos oblong), Flax Yarn (benang
rajut an), kemeja rajut darikatun, dan celana panjang dari katun. Amerika
Serikat dan Uni Eropa menetapkan pembatasan kenaikan ekspor TPT
Cina paling banyak sebesar 7,5%/tahun.25 Tindakan penerapan safeguard
tersebut masih bersifat sementara menunggu hasil penyelidikan safeguard
yang dilakukan selanjutnya. Penyelidikan safeguard paling lama berlang-
sung 18 bulan. Setelah itu, diambil keputusan, yaitu apabila hasil penye-
lidikan membuktikan telah terjadi kenaikan impor yang menyebabkan ke-
rugian industri dalam negeri, negara tersebut berhak mengenakan tindak-
an safeguard permanen,baik berupa tarif maupun kuota. Menurut aturan
WTO, Amerika Serikat dan Uni Eropa bisa mengenakan safeguard sampai
tahun 2008. Ame rika Serikat dan Uni Eropa telah memulai penyelidikan
sateguard ter hadap produk tekstil Cina sejak 1 Mei 2005.26

* * • "' * *

25) Ibid.
26) Ibid.

128 Ketentuan Antidumplng,Subsidl,dan Tlndakan ....