Vol. 05. NO.

2 September 2017
ISSN 2301-4695

Birokrasi Tradisional Kerajaan Majapahit

I Gede Wayan Wisnuwardana

Prodi Pendidikan Sejarah FPIPS IKIP PGRI Bali
wisnuwardanaigede@gmail.com

ABSTRAK

Birokrasi merupakan suatu elemen penting dalam sebuah negara naik itu negara
tradisional maupun modern sebab didalam ditemukan adanya prinsip hirarki
jabatan sebagai kontrol komonikasi yang dibangun untuk membangun tatanan
keterttiban. Dalam negara tradisional anggota birokrasi terdiri dari orang-orang
yang mermpunyai relasi personal yang bertumbu pada hubungan keluarga
dengan penguasa. Kerajaan Majapahit merupakan kerajaan kuna yang dapat kita
ketahui dengan agak lengkap strktur pemerintahan dan birokrasinya. Struktur
pemerintahan kerajaan Majapahit mencerminkan adanya birokrasi yang bersifat
teritorial dan disentralisasikan dengan birokrasi yang terperinci.

Kata Kunci : Birokrasi Tradisional, Kerajaan Majapahit

LATAR BELAKANG rakyatnya (public goods and
Birokrasi merupakan services) baik secara langsung
instrumen penting dalam masyarakat maupun tidak. Bahkan dalam
modern yang kehadirannya tak keadaan tertentu negara yang
mungkin terelakkan. Eksistensi memutuskan apa yang terbaik bagi
birokrasi ini sebagai konsekuensi rakyatnya. Untuk itu negara
logis dari tugas utama negara mernbangun sistem administrasi
(pemerintahan) untuk yang bertujuan untuk melayani
menyelenggarakan kesejahteraan kepentingan rakyatnya yang disebut
masyarakat (social welfare). Negara dengan istilah birokrasi.
dituntut terlibat dalam memproduksi Birokrasi bagi sebagian orang
barang dan jasa yang diperlukan oleh dimaknai sebagai prosedur yang

1
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

berbelit-belit, menyulitkan dan komunikasi yang bersifat hirarkis.

menjengkelkan. Namun bagi Dalam konteks ini, hirarkis
sebagian yang lain birokrasi dimantapkan dengan strategi
dipahami dari perspektif yang positif dominasi antar kepala negara dengan
yakni sebagai upaya untuk mengatur birokratnya sehingga tercipta
dan mengendalikan perilaku hubungan personal yang relatif
masyarakat agar lebih tertib. panjang, walaupun dalam
Ketertiban yang dimaksud adalah perjalanannya sering terjadi gesekan
ketertiban dalam hal mengelola bahkan sampai terpuruk.
berbagai sumber daya yang Respon masyarakat terhadap
mendistribusikan sumber daya birokrasi itupun bervariasi, terkadang
tersebut kepada setiap anggota berjalan tanpa gejolak, terkadang
masyarakat secara berkeadilan. muncul gesekan antar kaum elite
Pendapat yang berbeda di sampai kepada perlawanan. Katakan
atas dapat dipahami dari saja, mendiang suhu banyak
perspektifnya masing-masing. Bagi sejarawan di Indonesia, Sartono
yang berpandangan posisif terhadap Kartodirdjo dalam desertasi yang
birokrasi maka baginya birokrasi sekarang menjadi monumental
adalah sebuah keniscayaan. Akan menulis terjadinya perlawanan kaum
tetapi bagi mereka yang tani pada abad XIX di Banten
berpandangan negatif maka birokrasi terhadap birokrasi. Apabila
justru menjadi salah satu penghalang menengok sejarah birokrasi di
tercapainya tujuan sehingga Indonesia maka kita akan
keberadaan birokrasi harus memperoleh informasi, tentang
dihilangkan. birokrasi yang pernah berlaku , yakni
Keberadaan birokrasi birokrasi tradisional pada masa
tampaknya sangat penting bagi suatu kerajaan-kerajaan di Nusantara,
negara tradisional maupun modern. birokrasi Pemerintah Kolonial
Sebab birokrasi dibangun untuk Belanda dan birokrasi Pemerintahan
membangun tatanan ketertiban yang Indonesia. Dalam tulisan ini, penulis
dipresentasikan dalam kontrol mencoba untuk menguraikan

2
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

bagamana sistem pemerintahan dan Weber oleh Peter M. Blau dan Meyer
konsep birokrasi tradisional pada ditandai oleh adanya efesiensi
masa kerajaan Majapahit. administratif ( Blau, 1987: 35).
Konsep Birokrasi Kerajaan Dalam birokrasi ideal yang
Majapahit ditawarkan oleh Weber, tampaknya
Membincangkan kata secara emperik tidak sepenuhnya
birokrasi tentunya tidak dapat hadir dalam pelaksanaannya pada
ditinggalkan nama Marx Weber, semua birokrasi modern.
sebab ia yang melakukan studi awal Mencermati ciri birokrasi tipe
tentang birokrasi yang idealnya Weber tentunya hanya
diidentikannya dengan organisasi. mewakili gaya birokrasi modern
Bentuk birokrasi yang dibahas oleh yang diidamkan oleh banyak warga
Weber digolongkan sebagai tipe dan negara pada masa kekinian.
ideal. Hematnya birokrasi yang Bagaimana dengan birokrasi yang
dianggap ideal apabila memiliki ciri- terdapat pada negara-negara
ciri (1) fungsi jabatan ditentukan tradisional atau negara-negara pada
secara tegas; (2) adanya hirarki yang masa lampau yang berbentuk
tegas; (3) pejabatnya diangkat kerajaan. Apabila dibandingkan
berdasarkan suatu kontrak dan birokrasi yang ditawarkan oleh
dipilih atas dasar kualifikasi Weber dengan birokrasi yang
profesional yang idealnya terdapat pada negara-negara
berdasarkan ijazah, tidak adanya tradisional ternyata terdapat suatu
hubungan kekerabatan, persahabatan persamaan, yakni adanya prinsip
dan ia dapat diberhentikan; (4) hirarki jabatan. Hierarki pada
berhak menerima gaji dan pensiun; negara-negara tradisional
(5) mekanisme kerja diatur oleh identitasnya cenderung muncul dari
undang-undang; (6) adanya falsafah nilai-nilai primordial dan sakral,
dasar organisasi untuk mencapai sehingga melahirkan apa yang
efektifitas kerja dan efesiensi disebut dengan model birokrasi
(Weber, 1966:333-334) . Tipe tradisional (Andrian, 1992:
birokrasi ideal yang ditawarkan 322).Tampaknya prinsip hirarki

3
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

akan ditemukan dalam semua puncak keemasannya. Pada masa itu

struktur birokrasi baik pada negara Majapahit telah memiliki susunan
tradisional maupun negara modern. pemerintahan dan sarana birokrasi
Pada masa lampau model yang teratur. Dari bahan-bahan
birokrasi yang berlaku pada masa keterangan yang ada dapat
kerajaan di Indonesia yang oleh disimpulkan bahwa struktur
Charles F. Adrian (1992: 322) pemerintahan dan birokrasi kerajaan
disebut sebagai model birokrasi Majapahit selama perkembangan
tradisional. Birokrasi tradisional sejarahnya tidak banyak berubah.
ditandai oleh kuatnya pengaruh adat Sebagian besar sumber tentang
dan kebiasaan yang berasal dari masalah ini berasal dari jaman
norma-norma dan lambang-lambang keemasan Majapahit. Sehingga
yang tidak mempunyai bentuk logis struktur pemerintahan dan birokrasi
seperti yang terdapat pada model kerajaan Majapahit secara
birokrasi modern, sehingga keseluruhan tidak jauh berbeda
memuncalkan apa yang disebut dengan keadaanya pada masa
dengan model birokrasi patrimonial. pemerintahan Hayam Wuruk.
(Andrian, 1992: 322). Dalam model Struktur pemerintahan
birokrasi patrimonial kedudukan dan kerajaan Majapahit mencerminkan
tatalaku seluruh jenjang birokrasi adanya birokrasi yang bersifat
ditopang oleh pola hubungan yang teritorial dan disentralisasikan
bersifat personal dan bertumpu pada dengan birokrasi yang terperinci, hal
hubungan keluarga (Castles,1983: ini terjadi karena adanya pengaruh
15). kepercayaan yang bersifat
Kerajaan Majapahit kosmologi. Berdasarkan konsepsi ini
merupakan kerajaan kuna yang dapat maka seluruh kerajaan Majapahit
kita ketahui dengan agak lengkap dianggap sebagai replika dari jagat
strktur pemerintahan dan raya, dan raja Majapahit disamakan
birokrasinya. Pada masa dengan dewa tertinggi yang
pemerintahan Hayam Wuruk bersemayam di puncak
kerajaan Majapahit telah mencapai Mahameru.Wilayah kerajaan

4
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

Majapahit terdiri atas negara-negara kedudukan tinggi dalam jabatan

daerah yang disamakan dengan birokrasi. Majapahit mengenal
tempat tinggal para dewa Lokapala birokrasi pusat dan daerah, berikut
yang terletak di keempat penjuru akan dijelaskan lebih lanjut birokrasi
mata angin. pemerintahan pusat dan birokrasi
Dalam prasasti Tuhanaru pemerintahan daerah.
yang berangka tahun 1254 Saka (13
Desember 1323), kerajaan Majapahit
Pemerintahan Pusat Kerajaan
dilambangkan sebagai sebuah
Majapahit
prasada dengan dengan raja
Jayanagara sebagai Wisnawatara dan 1. Pucuk Pimpinan
Rake Mapatih sebagai pranala,
Puncak pemerintahan
sedangkan seluruh mandala Jawa
Majapahit ialah raja yang disebut
dianggap sebagai punpunannya,
Prabhu, raja dianggap mempunyai
pulau Madura dan Tanjungpura
fungsi sebagai pusat masyarakat dan
dianggap sebagai angsanya.
kosmos.
Demikian pula di dalam prasasti
Jayapatra yang berasal dari jaman 2. Dewan Raja
Hayam Wuruk, raja Hayam wuruk
Dewan ini terdiri dari ayah,
dumpamakan sebagai sebuah patung
ibu, saudara-saudari, dan ipar-ipar
Siwa dan Patih Gajah Mada
raja. Dewan ini bersidang untuk
diumpamakan sebagai sebuah
membicarakan hal-hal yang penting
pranala. (Nugroho,1993:452)
saja, pada masa pemerintahan
Raja yang dianggap sebagai
Hayam Wuruk hanya berlangsung 3
penjelmaan dewa di dunia
kali sidang, yaitu tahun 1351 yang
memegang otoritas politik tertinggi
membicarakan pembangunan caitia
dan menduduki puncak hieraraki
untuk memperingati para pahlawan
kerajaan. Dalam melaksanakan
Singasari yang gugur bersama
pemerintahan, raja dibantu oleh
Kertanegara; tahun 1359
sejumlah pejabat birokrasi. Para
membicarakan rencana perkawinan
putra dan kerabat dekat raja diberi
Hayam Wuruk dengan puteri

5
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

Pajajaran; dan tahun 1364 Mahamantri i Hino merupakan yang

membicarakan Mapatih Gajah Mada tertinggi dan terpenting
yang meninggal dunia. kedudukannya, karena ia mempunyai
(Suwarno,2003:30) hubungan yang sangat erat dengan
raja bahkan ia pula mengeluarkan
3. Mahamantri
piagam-piagam berupa prasasti.
Pejabat tinggi lainnya yang
Rakryan Mantri ri Pakirakiran
membantu raja adalah tiga
mahamantri (Rakryan Mahamantri Adalah sekelompok pejabat
Katrini). Rakryan Mahamantri tinggi yang merupakan sebuah
Katrini biasanya dijabat oleh para “Dewan Menteri”, yang berfungsi
putra raja. Mereka ini terdiri dari tiga sebagai “Badan Pelaksana
orang, yaitu : Pemerintahan”. Badan ini biasanya
terdiri dari lima orang pejabat, yaitu:
a. Rakryan Mahamantri i Hino
b. Rakryan Mahamantri i Halu d. Rakryan Mapatih atau Patih
c. Rakryan Mahamantri i Hamangkubhumi
Sirikan e. Rakryan Tumenggung
f. Rakryan Demung
Dalam susunan pemerintahan
g. Rakryan Rangga
kerajaan Majapahit perintah raja
h. Rakryan Kanuruhan.
diterima secara langsung oleh
mahamantri hino, halu, dan sirikan. Kelima pejabat tersebut pada
Mereka selalu disebut paling muka, masa Majapahit disebut Sang Panca
lalu sesudahnya disebut nama-nama ring Wilwatikta atau disebut juga
para pembesar lainnya. Dalam Mantri Amancanagara. Diantara
pemerintahan kerajaan Majapahit kelima tanda rakryan itu, Rakryan
dan Singasari, perintah raja selalu Mapatih merupakan pejabat yang
diterima oleh ketiga mahamantri terpenting kedudukannya, ia
tersebut.(Slamet Muljana,2005:79) menduduki tempat sebagai perdana
menteri atau menteri utama (Mantri
Diantara ketiga Rakryan
Mukya) yang bersama-sama raja
Mahamantri itu agaknya Rakryan

6
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

dapat ikut menjalankan Ialah pejabat tinggi kerajaan

kebijaksanaan pemerintahan. yang bertugas menjalankan fungsi
yurisdiksi keagamaan. Ada dua
Syarat-syarat untuk menjabat
Dharmaadhyaksa, yaitu
Mapatih adalah :
Dharmaadhyaksa ring Kasaiwan
1. Pernah menjelajahi seluruh untuk urusan agama Siwa, dan
negeri; Dharmaadhyaksa ring Kasogatan
2. Berwibawa didalam Negara; untuk urusan agama Buddha. Tugas
3. Menguasai buku-buku ilmu mereka adalah mengurus lembaga-
pengetahuan dan semua ajaran lembaga keagamaan, yayasan-
yang ada; yayasan, dan komunitas-komunitas.
4. Berpengalaman, bersifat ksatria,
Pejabat-pejabat Pemerintahan
cermat, bijaksana, dan adil;
Lainnya
5. Menguasai olah senjata;
6. Berpengalaman perang dan Disamping para pejabat
dalam perang itu pandai memilih birokrasi yang telah disebutkan di
sarana serta cara yang bersifat atas, masih terdapat pula sejumlah
ksatria untuk membuat pejabat sipil dan militer yaitu :
perjanjian;
Tumenggung (Panglima Tertinggi)
7. Memperhatikan kesejahteraan
orang lain; Berfungsi memperhatikan
8. Memperdaya pengkhianatan dan kepentingan raja, hak prerogratif
kekerasan; raja yang turun temurun,
9. Dermawan dalam hal uang; menjauhkan kejahatan dan
10. Tidak takut terhadap pandangan ketidaksucian dari Negara,
umum mengenai wataknya; melindungi pasar.
11. Harus dipandang superior oleh
2. Demung (Pengurus Rumah
raja.(Suwarno,2003:31)
Tangga Raja), tugasnya terutama
Dharmmadhyaksa mengurusi upacara dan pesta-
pesta raja yang diadakan di
dalam atau di luar istana seperti

7
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

pertunjukan kesenian, perburuan, Telah dijelaskan di atas

memancing ikan, dan perjalanan susunan pemerintahan pusat kerajaan
untuk kesenangan raja. Majapahit. Susunan pemerintahan
3. Kanuruhan (Ketua Perwakilan), pusat itu menjadi pola susunan
tugasnya mengatur tempat duduk pemerintahan daerah. Dalam wilayah
para mantra waktu raja tampil di kerajaan Majapahit terdapat pelbagai
hadapan umum, mengatur kerajaan kecil seperti Daha,
organisasi upacara kerajaan dan Kahuripan, Lasem, Pajang, Matahun,
mengatur perjalanan serta prosesi Wengker, dan sebagainya. Dalam
pesta-pesta. Dan jika ada orang pemerintahan kerajaan kecil atau
lain yang dating ke pulau Jawa, daerah tersebut memiliki raja dan
dialah yang menerima dengan perangkat kerajaan yang lengkap,
kehormatan. masing-masing kerajaan daerah
4. Juru Pengalasan, tugasnya mempunyai otonomi penuh dan tentu
mengerahkan dan saja dengan kewajiban-kewajiban
mengorganisasi dua belas tertentu kepada pemerintah pusat
kesatuan. yang pelaksanaanya dilakukan baik
5. Rangga, pembantu raja di oleh pejabat pusat maupun oleh
gelanggang. Dia ahli perang, pejabat daerah yang bersangkutan.
mengetahui semua jenis
Pejabat-pejabat daerah yang
perkelahian, senjata dan semua
sudah dikenal sejak sebelum zaman
bentuk pakaian. Dia mengetahui
Majapahit ialah Patih atau Pinhe dan
senjata apa yang tepat untuk
Wahuta pembatu para Rakai dan
digunakan. Dialah yang
Pamgat, yang mempunyai kekuasaan
menemani raja dalam perang, dan
atas suatu daerah. Sedangkan Rama
harus melindunginya dari
adalah pejabat desa, beberapa desa di
serangan yang mengancam.
bawah kekuasaan Buyut. Pada zaman
(Suwarno,31-32)
Kediri dua belas desa yang disatukan
Susunan Pemerintah Daerah disebut Wisaya, pada zaman
Singasari disebut Juru Kuwu, dan

8
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

pada zaman Majapahit disebut integrasinya dengan pusat lebih

wedana.(Suwarno,2003:33-34) erat daripada yang kedua.

Pada masa kerajaan Integrasi birokrasi

Majapahit, susunan pemerintahan pemerintahan pusat-daerah
daerah sebagai berikut: penguasa merupakan pola yang sudah lama
tertinggi adalah Rakai atau Pamgat terbentuk oleh kerajaan-kerajaan
yang dibantu Patih atau Wahuta pendahulu Majapahit. Integrasi
membawahkan beberapa juru. Juru birokrasi pemerintahan pusat-daerah
membawahkan beberapa Wedana lewat jalur-jalur berikut:
dan Wedana membawahi beberapa
1. Pada zaman Hayam Wuruk
Kuwu yang membawahi beberapa
Pahom Narendra merupakan
Buyut dan Buyut membawahi
pengikut yang sangat erat antara
beberapa Rama.
pemerintah pusat dan daerah-
Hubungan Birokrasi daerah. Anggota Pahom
Pemerintahan Pusat dan Daerah Narendra adalah penguasa
daerah yang kecuali diberi
Birokrasi pemerintahan
jabatan resmi sebagai Pahom
daerah dalam wilayah kerajaan
Narendra, mereka masing-
Majapahit terdiri atas:
masing raja daerah yang diikat
1. Birokrasi pemerintahan yang dengan tali perkawinan dengan
dipimpin oleh keluarga yang anggota-anggota keluarga raja
menikah dengan penguasa- 2. Patih, baik Apatih Mangkubhumi
penguasa daerah terutama raja. yang di pusat, maupun apatih
2. Birokrasi pemerintahan yang yang di daerah-daerah
dipimpin oleh penguasa-penguasa merupakan pejabat raja yang
daerah yang mengakui kedaulatan melaksanakan tugas di tengah-
Majapahit, terutama daerah-daerah tengah rakyat. Maka dari itu
di luar Jawa. Birokrasi salah satu syarat untuk menjabat
pemerintahan daerah yang pertama Patih ialah pernah menjelajahi
seluruh daerah. Sebagai

9
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

penghubung raja dan rakyat berarti milik raja.

apatih mempunyai tiga tugas (Suwarno,2003:35-36)
pokok, yaitu :
Meskipun birokrasi
a. Melaksanakan sejumlah
pemerintahan Majapahit belum dapat
pelayanan untuk raja pada
dikatakan sebagai birokrasi modern,
saat ada perkawinan di
namun benih-benih unsur birokrasi
kraton,
modern sudah mulai tampak, seperti
b. Mengurus terlaksananya
pembagian tugas para pejabat beserta
kebaktian di tempat-
persyaratan dan tingkah lakunya.
tempat suci setiap tahun
Kerajaan Majapahit telah mampu
untuk kselamatan raja,
mengembangkan birokrasi
dan
pemerintahan yang mampu
c. Melindungi keselamatan
mengintegrasikan kerajaan-kerajaan
rakyat, dalam hal ini
daerah dan raja yang berada di pusat.
harus ada kerjasama
dengan juru pengalasan. Unsur-unsur penting
3. Pegawai-pegawai raja yang bangunan pemerintahan Majapahit
mengurus pemasukan pajak ke ini, ialah: kekuatan religio-magis
bendahara kerajaan juga yang berpusat pada sang Prabhu,
menimbulkan suatu ikatan antara ikatan sosial kekeluargaan terutama
birokrasi pemerintahan pusat- antara kerajaan-kerajaan daerah di
daerah. Jenis pajak yang ditarik Jawa dengan sang Prabhu, ikatan
oleh pusat yaitu pajak tanah atau sosio-ekonomis yang berupa
hasil bumi, pajak perdagangan persembahan upeti dalam pisowanan
tau penjualan pajak atas usaha agung untuk pejabat-pejabat daerah
kerajinan dan denda-denda atas di Jawa dan pemungutan pajak oleh
segala tindak pidana yang pegawai-pegawai raja di daerah-
dijatuhkan di dalam sidang daerah luar dan kekuatan militer.
pengadilan. Semua itu disebut
drawyahaji yang secara harafiah
Penutup

10
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

Keberadaan birokrasi sejarahnya tidak banyak berubah.

tampaknya sangat penting bagi suatu Sebagian besar sumber tentang
negara tradisional maupun modern. masalah ini berasal dari jaman
Sebab birokrasi dibangun untuk keemasan Majapahit.
membangun tatanan ketertiban yang
dipresentasikan dalam kontrol
komunikasi yang bersifat hirarkis.
Dalam konteks ini, hirarkis
dimantapkan dengan strategi DAFTAR PUSTAKA
dominasi antar kepala negara dengan
Andrian, Charles F., 1992.
birokratnya sehingga tercipta Kehidupan Politik Dan
hubungan personal yang relatif Perubahan Sosial.
(Yogyakarta: Tiara Wacana).
panjang, walaupun dalam
perjalanannya sering terjadi gesekan
bahkan sampai terpuruk.
Blau, Peter M., Marshall W.
Kerajaan Majapahit Meyer,1987., Birokrasi
Dalam Masyarakat Modern.
merupakan kerajaan kuna yang dapat
(Jakarta: UI Perss).
kita ketahui dengan agak lengkap
strktur pemerintahan dan
birokrasinya. Pada masa Castles, Lance, 1983, ”Birokrasi dan
pemerintahan Hayam Wuruk Masyarakat di Indonesia”
kerajaan Majapahit telah mencapai dalam birokrasi,
kepemimpinan dan Revolusi
puncak keemasannya. Pada masa itu
Sosial di Indonesia.
Majapahit telah memiliki susunan (Surakarta: Hapsara)
pemerintahan dan sarana birokrasi
yang teratur. Dari bahan-bahan
keterangan yang ada dapat Djoened Poesponegoro, Marwati dan
disimpulkan bahwa struktur Nugroho Notosusanto. 1993.
Sejarah Nasional Indonesia
pemerintahan dan birokrasi kerajaan II. Jakarta: Balai Pustaka
Majapahit selama perkembangan

11
 Vol. 05. NO. 2 September 2017
ISSN 2301-4695

Muljana, Slamet. 2005. Menuju Yogyakarta: Universitas

Puncak Kemegahan (Sejarah Sanata Dharma
Kerajaan Majapahit).
Yogyakarta: LKiS

Weber, Marx, 1966,The Theory of

Social and Economic
Suwarno.P.J. 2003. Tatanegara Organization.Translated By
Indonesia Dari Sriwijaya A.M. Henderson and Talcot
sampai Indonesia Modern. Parson. (New York: The Free
Press)

12