Dwifungsi ABRI Sebagai Bentuk Praktek Politik Praktis Militer di Indonesia

Perkembangan militer Indonesia adalah salah satu fenomena yang menarik untuk
ditelusuri serta dianalisa berdasarkan perannya dalam suatu sistem sosial dan perpolitikan
Indonesia. Menurut sejarahnya, militer di Indonesia mengalami berbagai masa yang fluktuatif
dalam tumbuh kembangnya sebagai salah satu bagian dari kekuatan dominan yang ada di
Indonesia. Sejak pertama kali militer ikut menangani urusan sipil dalam kehidupan bernegara,
memang telah muncul suatu indikasi bahwa nantinya kekuatan militer Indonesia akan memegang
peranan yang penting pula dalam sejarah perpolitikan Indonesia, bahkan bersanding dengan
kekuatan Soekarno maupun PKI.

Indikasi ini bisa muncul karena disesuaikan dengan teori Huntington dan Finer bahwa
penyebab paling penting dari intervensi militer dalam politik adalah sistem kebudayaan politik,
struktur politik serta institusionalnya.1 Dengan demikian, peluang intervensi militer dalam
perpolitikan Indonesia secara umum adalah besar, mengingat kondisi sistem budaya politik yang
berlangsung saat itu masih pada level minimum dan tidak mampu membatasi kegiatan militer
pada bidang non-politis saja.2

Di Indonesia, militer awalnya dibentuk untuk mendukung kemerdekaan Republik dari

cengkeraman penjajah. Para pendiri bangsa kita menyadari betul bahwa perjuangan untuk
mencapai kemerdekaan tidak cukup jika hanya melakukan jalan diplomasi di atas meja
perundingan. Sering kali diperlukan intervensi militer yang melibatkan kontak senjata di medan
peperangan. Karena itu, dibentuknya tenaga militer yang kini dikenal dengan nama Tentara
Nasional Indonesia (TNI) pada masa itu memang sangat mendesak. Kaum tentara dibutuhkan
bukan hanya untuk meraih kemerdekaan dari pendudukan kolonial, tetapi juga untuk
mempertahankan kemerdekaan tersebut jika sewaktu-waktu ancaman muncul.

Namun demikian, tentara tidak selamanya berfungsi sebagai alat pertahanan semata. Ada
kalanya, tuntutan keadaan yang mendesak membuat tentara terlibat langsung dalam percaturan
politik. Itu terjadi, misalnya pada kasus meletusnya pemberontakan yang dilakukan oleh PKI di
Madiun atau semasa perang kemerdekaan dimana saat itu aparat sipil tidak dapat berfungsi

1 Seperti yang dikutip dari Huntington, Political Order… , dalam Ulf Sandhaussen, Politik Militer Indonesia 1945-
1967 : Menuju Dwi Fungsi ABRI, trans. Hasan Basari, (Jakarta, Penerbit LP3ES, 1988), hal. 441-442.

2 Ibid., hal. 443.

dengan baik. Keterlibatan ini awalnya dianggap wajar mengingat situasi darurat pada saat itu.
Akan tetapi, kondisi itu menjadi tidak wajar lagi menjelang akhir pemerintahan Orde Lama, yang
ditandai oleh persaingan tidak sehat antara militer dan Partai Komunis Indonesia (PKI).

TNI sendiri telah terlibat dalam politik domestik sejak adanya revolusi. Semenjak
demokrasi terpimpin golongan militer telah masuk ke dalam system politik Indonesia. Hal ini
diindikasikan oleh adanya keberhasilan TNI memberantas PRRI yang membuat kekuatan dan
wibawa TNI khususnya Angkatan Darat secara politis meningkat. kemudian hal itu diperkuat
dengan adanya keadaan darurat perang ketika itu (SOB) dan konsepsi dwifungsi ABRI yang
dicanangkan oleh Jenderal Nasution di tahun 1958 yang menyatakan bahwa golongan militer
tidak hanya berfungsi sebagai alat pertahanan negara tetapi juga berfungsi dalam kehidupan sipil
(fungsi pemerintahan).

Golongan militer tidak hanya aktif dalam dunia politik, administrasi, dan lingkungan
diplomatik, mereka juga memainkan peran penting dalam perekonomian Negara.3 Sejak 1957
dimana perusahaan-perusahaan milik Belanda telah di nasionalisasikan pada 1958, para agen
militer ditunjuk untuk mengelola usaha-usaha tersebut seperti pertanahan, perhotelan, sarana
transportasi, dan perusahaan dagang.4 Ini merupakan suatu yang disebut sebagai jalan tengah
atau The Army’s Middle way dimana ABRI selain merupakan kekuatan militer juga merupakan
kekuatan sosial politik bahu membahu membantu perjuangan masyarakat. Doktrin ini kelak,
dijadikan alat legitimasi militer tidak hanya untuk berperan dalam hankam, tetapi juga untuk
melawan PKI. Setelah tahun 1965, TNI menjadi suatu kekuatan politik yang mendominasi di
Indonesia. Mereka menjatuhkan Soekarno, melarang adanya Partai Komunis Indonesia (PKI),
dan memantapkan militer itu sendiri ke dalam pemerintahan.5

Pada masa Orde Baru, militer manjadi lebih aktif lagi dalam berlangsungnya politik
praktis. Orde Baru memberikan kesempatan dan peran yang sangat besar kepada militer untuk
berkecimpung dalam urusan-urusan sipil. Karena itu, terjadilah hegemoni militer yang luar biasa.

3 Lihat “The Military Structure, Procedures, and Effects on Indonesian Society” oleh Ulf Sundhaussen dalam
Lucian Pye and Karl D. Jackson (eds.), Political Power and Communications in Indonesia ( Berkeley : University of
California Press, 1978 ), hal. 52.

4 Ibid., hal. 52-53.

5 Robert Lowry, op. cit., hal. 184.

Negara menjadi sangat kuat, sementara kekuatan sipil menjadi sangat merosot. Keadaan ini tentu
saja menyengsarakan situasi represif yang menyengsarakan demokrasi.

Suasana politik pemerintahan Orde Baru yang didominasi oleh militer adalah pendekatan
top down yang bertentangan dengan prinsip partisipasi politik dari bawah dalam demokrasi.6
Militer merupakan kelompok dalam masyarakat yang memiliki senjata dan terbiasa dengan pola
kekerasan untuk melawan musuh, namun kurang pandai dan biasa dalam melakukan diplomasi
dan perundingan yang memerlukan ketekunan, kesabaran dan waktu yang lama. Lagi pula
apabila militer terlibat dalam politik praktis, maka secara psikologis akan membuat kelompok
lain merasa tidak bisa berbuat secara bebas dalam percaturan politik. Padalah, salah satu prinsip
demokrasi adalah peluang yang sama dan bebas untuk berpartisipasi dalam politik, tanpa tekanan
fisik maupun psikologis, langsung maupun tidak langsung.

Pada masa kekuasaan Soeharto, Indonesia berada dibawah suatu sistem kepemimpinan
yang militeristik dan terpusat pada satu individu.7 Rakyat yang sepenunya dianggap sebagai
kekuatan utama dan terpenting dalam proses kemerdekaan Indoesia, diubah sosoknya menjadi
sebuah kekuatan yang justru dianggap “berbahaya” dalam jalannya pemerintahan. Hal ini
merupakan sebuah pergeseran ideologis yang sangat penting, dan efeknya masih dirasakan
hingga saat ini. Aktivitas-aktivitas mahasiswa pun sampai sekarang masih menyebut rakyat
dengan istilah “massa” atau “massa mengambang”.

Selain hal tersebut, mereka juga masih enggan untuk memobilisir dan melibatkan rakyat
dalam perjuangan melawan Soeharto serta sisa kroni dan kaki-tangannya. Keengganan ini
tentunya bersumber dari rasa takut yang ditanamkan oleh propaganda Orde Baru tersebut, selain
dari elitisme mereka sendiri. Kaum elite Indonesia sejak dulu memang memiliki hubungan yang
paternalistik dan penuh rasa curiga terhadap masyarakat luas.8 Mereka merasa lebih mengerti
keinginan dan kebutuhan rakyat daripada rakyat sendiri.

Pada masa Orde Baru sering terdengar ucapan pejabat publik atau tokoh masyarakat,
khususnya dari kalangan militer, yang mengidentifikasi fungsi sosial politik ABRI, sama tuanya

6 Fattah, Abdul. DEMILITERISASI TENTARA: Pasang Surut Politik Militer 1945-2004. (Yogyakarta: LKiS, 2005),
hal. 15

7 A. Winters, Jeffrey. Dosa-dosa Politik Orde Baru. Jakarta: Djambatan, 1999, hal. 9

8 Ibid, hal. 10
dengan usia ABRI itu sendiri. Juga, berbeda dengan banyak negara berkembang atau negara baru
(yang lahir sesudah Perang Pasifik), terjunnya kekuatan militer di Indonesia di bidang politik,
karena factor eksternal yang bersifat insidental. Alias, lebih disebabkan oleh tuntutan di luar
ABRI itu sendiri ketimbang desakan dari dalam.
Pada waktu itu, kebanyakan orang mengatakan, kegiatan politik ABRI bukan
merupakan reaksi terhadap kondisi tertentu di dalam negara kita (Indonesia), melainkan karena
perkembangan keadaan politik itu sendiri. Artinya, justru situasi dan kondisi politik dalam
negeri, mendorong tumbuh dan berkembangnya harapan masyarakat atas fungsi sosial politik
ABRI. Tidak sedikit manusia Indonesia, waktu itu, mengatakan dwifungsi ABRI tidak
mencerminkan politisasi ABRI. Inilah uniknya, dwifungsi ABRI, kata mereka, tidak dapat
disamakan dengan pengalaman di berbagai negara lain, di mana angkatan bersenjatanya
memainkan peran politik, setelah memiliki kekuasaan tertentu. Alasannya, sejak lahirnya, ABRI
sudah bersifat politik.
Angkatan bersenjata melaksanakan intervensi dengan berkedok dwifungsi dengan
menempatkan tenaga militer, yang aktif maupun pensiunan, di MPR, DPR, dan DPR tingkat
provinsi dan kabupaten sebagai eksekutif dan staf di pemerintahan yang juga ditempatkan di
pusat, provinsi dan kabupaten. Selain itu dalam posisi kekuasaan formal dan informal
pengendalian Golkar. ABRI juga mengawasi penduduk melalui gerakan territorial yang meliputi
seluruh negara dari Jakarta sampai ke pulau terpencil, termasuk setiap desa dengan gerakan
ABRI masuk desa (AMD). Perwira yang berdinas aktif rata-rata menempati sekitar seperlima dari
jumlah kursi Dewan Perwakilan Daerah (DPRD), dimana mereka bertanggungjawab kepada
komandan setempat, dan di MPR dan DPR tingkat nasional, dimana mereka bertanggung jawab
kepada panglima ABRI. Karena diwakili secara formal dalam proses politik melalui proses
pengankatan, tenaga militer yang aktif kurang lebih 300.000 orang pada 1996 tidak diizinkan
memilih atau dipilih dalam pemilu.9

Perwira yang aktif maupun yang sudah pensiun, diangkat memangku jabatan di
pemerintahan sipil dengan alasan perlindungan dan pengawasan. Pada 1980-an dan 1990-an,
sewaktu jumlah orang yang berpendidikan terus meningkat, proporsi pengangkatan militer
cenderung menurun. Namun beberapa lembaga negara penting, seperti Departemen Dalam
Negeri, yang mengurus pemerintahan daerah dan yang mempunyai direktorat jenderal untuk

9 K. Emmerson, Donald. Indonesia Beyond Soeharto: Negara, Ekonomi, Masyarakat, Transisi. (Jakarta: Gramedia
Pustaka Utama bekerja sama dengan The Asian Foundation Indonesia, 2001), hal. 74
memantau lembaga politik dan social di provinsi dan kabupaten, tidak pernah dipimpin oleh
orang sipil. Pada 1996 seperempat dari jabatan tingakat cabinet dan jumlah yang lebih besar dari
jabatan kementrian eselon kedua dipegang oleh perwira yang masih dinas atau yang sudah
pensiun. Hampir setengah dari gubernur provinsi dan bupati, yang merupakan kedudukan
pemerintah sipil yang paling penting di daerah, juga berada di tangan militer.

Dalam hal kaitannya dengan pemilu, Orde Baru juga menerapkan program pemantauan
politik dengan melibatkan kepolisian. Peran program ini semakin mencolok sewaktu 1960-an,
dan menjadi lebih intens selama masa kekuasaan Orde Baru berlangsung. Pada masa persiapan
sebelum pemilu, komandan militer itu menjamin supaya para pejabat sipil manjalankan tugas
Golkar, misalnya mengamankan kampanye Golkar sambil menghalang-halangi kampanye PPP
dan PDI. Dalam hal “keamanan negara”, panglima territorial (dalam hal ini bukan gubernur)
merupakan kepala daerah yang sesungguhnya. Dan panglima condong menafsirkan frasa itu
secara luas. Umpamanya pada 1992-1993, panglima Sumatra mencampuri pemilihan ephorus
gereja protestan HKBP, sampai menahan beberapa pendeta dan menyiksa mereka di markas
komando tingkat kabupaten.10

Komandan pada tingkat bawah secara rutin meneror pemimpin buruh independen,
terutama di provinsi yang lebih industrial seperti di Jawa Barat dan Jawa Timur. Suatu contoh
kasus yang kemudian terbongkar, terjadi di Jawa Timur pada 1993, ketika seorang pemimpin
buruh wanita disiksa dan dibunuh. Para majikannya ditangkap untuk kejahatan itu, namun
mereka dilepaskan lagi karena bukti yang dikumpulkan oleh Lembaga Bantuan Hukum
mengarah pada perwira di komando militer setempat. Peristiwa itu kemudian menjadi kasus yang
menghebohkan dunia pers.

Sejak kemerdekaan Indonesia pada 1945, militer Indonesia tidak lepas dari peranannya.
TNI sendiri telah terlibat dalam politik domestik akibat doktrin dwifungsi ABRI sebagai ’jalan
tengah’ yang sudah dicanangkan sejak 1958 dan dengan diberlakukannya SOB membuat
popularitas militer khususnya menanjak. Hal berlaku semakin kuat sejak demokrasi terpimpin
ditandai dengan beberapa kursi dalam DPR gotong royong dikuasai oleh golongan militer mulai
tahun 1959 yang artinya militer mulai memasuki dan berpartisipasi dalam pemerintahan.
Partsipasi militer dalam pemerintahan mengalami semacam pasang surut dalam pemerintahan

10 Ibid, hal 78
sampai di tahun 1964 dan berlanjut sampai tahun 1965. Setelah 1965, lewat serangkaian
persitiwa politik yang rumit, TNI menjadi suatu kekuatan politik yang mendominasi kehidupan
politik di Indonesia.

Pada era Orde Baru, kepemimpinan ABRI mudah sekali ditengarai lewat kepemimpinan
ABRI di berbagai bidang kehidupan bersama di negeri ini. ABRI bertindak sebagai pelopor
ideologi, pembaruan, dan dinamisasi kehidupan politik. Selain perannya yang menonjol pada
umumnya, maupun dalam bidang-bidang khusus, seperti pembangunan pedesaan (lewat program
AMD/ABRI Masuk Desa), perkotaan, industri, dan lain sebagainya. Di era itu, tidak sedikit elite
di kalangan ABRI, juga cendekiawan di tengah masyarakat umum, yang meyakini, selama
terdapat ancaman terhadap UUD 1945 dan ideologi negara Pancasila, yang tertuju langsung atau
tidak langsung ke negara dan masyarakat Indonesia, selama itu pula ABRI tidak akan berdiam
diri. Dorongan itu, disebabkan ABRI memposisikan diri, selain diposisikan oleh lingkungannya
sebagai kekuatan bersenjata, sekaligus dinamisator dan stabilisator.
Waktu itu, banyak orang yang mengatakan, selama Pancasila menjadi dasar hukum
nasional kita, selama itu pula fungsi dan peran sosial ABRI tetap diperlukan. Kendati waktu itu
juga sering terdengar imbauan agar penerapan dwifungsi ABRI disesuaikan dengan
perkembangan keadaan di zamannya, namun dwifungsi ABRI tidak dikehendaki terhapus di
negara kitaSulit diketahui persis, mengapa (di era Orde Baru khususnya) banyak orang
mengatakan, bahwa Indonesia akan tetap eksis, sejauh dwifungsi ABRI juga tetap eksis. Salah
satu hipotesisnya, pergantian generasi di negeri ini hanya akan mulus sejauh berlangsung dalam
ritme jaminan kelestarian dwifungsi ABRI. Artinya, pergantian generasi di Indonesia, mau tidak
mau, suka atau tidak, mesti berlangsung di bawah 'bendera' dwifungsi ABRI. Tanpa peran sosial
politik, (seolah) omong kosong besar kelangsungan hidup negara dan bangsa Indonesia akan bisa
terjadi.
Tetapi, pergantian Orde Baru ke Orde Reformasi, memutar balik fakta. Hipotesis
tersebut mutlak tidak dapat diterima, karena fakta di lapangan secara vulgar mengubah peran
ABRI (sekarang TNI, juga Polri, secara terpisah) dari kepeloporan ganda, menjadi kepeloporan
tunggal. Tuntutan demokrasi menghendaki TNI sebagai kekuatan bersenjata profesional dan
andal. Sebagai alat pertahanan negara, TNI (juga Polri) dituntut untuk tidak lagi bermain politik.
Tidak ada lagi perwakilan TNI dan Polri di lembaga perwakilan. Tidak ada lagi pejabat
pemerintahan sipil dari kalangan TNI aktif. Hanya pensiunan TNI, sebagai warga negara biasa,
memiliki hak untuk memimpin pemerintahan sipil.
Bayu Prajanto
Fisipol UGM