1

TEORI TEORI ADMINISTRASI NEGARA

Dalam pembahasan materi kuliah ini kita akan melihat 3 (tiga) hal pokok yaitu : tentang
Teori itu sendiri, Administrasi dan negara, dan selanjutnya apa yang dimaksud dengan Teori-teori
Administrasi Negara.
A. BATASAN KONSEP.
Apakah sesungguhnya yang disebut Teori Administrasi Publik? Jika ada, kapan suatu teori
disebut Administrasi Publik ?. Teori seperti apa yang berkembang dalam studi Administrasi
Publik ?. Untuk menjelaskan pertanyaan-pertanyaan diatas, perlu diperjelas dulu apa yang
dimaksud dengan teori dan apa pula yang dimaksud dengan administrasi publik. Dari pemahaman
tentang kedua konsep tersebut, pengertian Teori Administrasi Publik dapat dikemukakan dengan
lebih jelas.

B. TEORI
Apakah itu Teori ? Arti yang diberikan untuk istilah ini berbeda antara orang awam dan
ilmuwan, dan para ilmuwan pun sering menggunakan konsep ini secara berbeda. Orang awam
sering mengartikan teori sebagai kesimpulan sementara atau hipotesis tentang realitas yang
belum dimengerti sepenuhnya. Misalnya seorang detektif yang belum sepenuhnya memperoleh
bukti tentang sebab dari suatu peristiwa kematian, berteori bahwa kematian tersebut terjadi bukan
karena bunuh diri tapi karena dibunuh.
Lebih jauh lagi orang awam sering mengartikan teori sebagai sesuatu yang berbeda dari realitas,
misalnya ketika banyak orang mengatakan ah itu sih teori, prakteknya berbeda. Pengertian teori
seperti tersebut diatas, tidak dipakai dalam pembahasan ini. Teori bukanlah dugaan sementara,
bukan juga sesuatu yang bertentangan dengan realitas. Teori muncul dari realitas dan
menjelaskannya secara abstrak sehingga mewakili semua realitas yang sejenis.
Schattshneider dan Charlesworth ( 1982 : 209 ) mendefinisikan teori sebagai the shortest way of
saying something important.
Contoh : Teori kemiskinan kultural ( Cultural poverty misalnya, merupakan suatu cara yang
terpendek untuk menjelaskan betapa fenomena banyaknya orang yang gagal mencari pekerjaan,
tidak mampu makan secara teratur dengan mutu gizi yang cukup, menempati rumah kumuh
dengan fasilitas pemukiman yang terbatas dan lain-lain tidak cukup dijelaskan dari kondisi
ekonominya belaka, misalnya pengahasilan yang tidak cukup, tapi juga latar belakang nilai yang
melekat pada diri mereka yang disebut sebagai si miskin tersebut.
 2

Secara lebih tegas Simon dan Burstein ( 1985 ) menjelaskan bahwa elemen kunci dari teori adalah
bahwa : it abstracts a few characteristics of reality in an ettempt to isolate and describe its
central features. (hal.52).

Elemen Kunci dari Teori :

1. Teori tidak menjelaskan seluruh dimensi dan relitas yang kompleks, tetapi cenderung
mengambil beberapa karakteristik pokoknya sesuai dengan kepentingan atau tujuan dari
diciptakannya teori tersebut. Seperti seorang fotografer yang menyambil foto pertandingan
sepakbola, ia akan mengambil adegan-adegan tertentu, misalnya ketika seorang gelandang
memasukkan bola ke gawang, agar jelas pesannya. Sangat btidak tepat jika fotografer
menampakkan dalam satu gambar seluruh pemain yang bertarung di lapangan dan seluruh
penonton yang menyaksikan, karena jika demikian gambar tersebut tidak akan menarik
karena tidak jelas pesan atau fokusnya.
2. Teori dipahami oleh Eaton sebagai jaringan ide yang menjelaskan hubungan antara dua
variabel atau lebih : theory (is) a network of ideas about how or more variables are related
(Joseph Eaton, dalam Esman, 1972 : 14).
3. Teori juga dapat dijelaskan sebagai salah satu unsur informasi ilmiah dalam proses
penelitian empiris yang melingkar. Seperti yang diuraikan oleh Singarimbun dan Effendi
(1982).
4. Teori adalah unsur informasi ilmiah yang paling umum dan paling luas bidang
cakupannya. Melalui unsur motodologis deduksi logika, teori dapat diubah menjadi
hipotesis, yaitu informasi ilmiah yang lebih spesifik dan lebih sempit bidang cakupannya.
Hipotesis dapat diubah menjadi data (abservasi) dengan menginterprestasikan hipotesis
tersebut menjadi sesuatu yang dapat diamati, dengan penyusunan alat pengukur termasuk
penyusunan skala, dan penentuan sampel. Observasi atau data ini merupakan informasi
ilmiah yang sangat spesifik dan hanya menyangkut sampel tertentu dari variabel tertentu.
Melalui pengukuran, penyederhanaan informasi dan perkiraan, parameter, obsewrvasi
dapat diubah menjadi informasi yang lebih umum yakni generalisasi empiris. Selanjutnya
generalisasi empiris ini dapat dijadikan teori melalui penyusunan konsep, penyusunan
proposisi, dan pengaturan proposisi. ( Metode Penelitian Survai, hal. 14 ).
5. Tetapi teori tidak harus muncul melalui proses deduktif dan induktif, atau melalui prosedur
penelitian empiris seperti itu -- Teori dapat dibangun melalui pengujian.
Pendekapan-pendekatan non positivisme, seperti phenomenology, interpretive
interactionisme, dan structuralisme, juga berguna untuk membangun teori-teori sosial
(Morgan, 1993).
Teori juga dapat dibangun melalui pengujian dan penemuan metaphor (Morgan, 1986).
 3

Teori yang baik adalah teori yang mampu menjelaskan realitas dengan baik. Dalam hal ini
semestinya teori dan praktik tidak mempunyai jarak, atau menjadi satu (praxis).
Sayangnya persepsi sementara orang tentang hubungan antara teori dan praktik adalah
sebaliknya. Seperti diungkapkan oleh Harmon dan Mayer (1986:57), sementara orang
mendefinisikan teori secara sinis sebagai ........... Jargon and complex word to describe
what appear to be otherwise ralatively simple happenings.
Dan sementara lainnya juga secara sinis mendefinisikannya sebagai ..........something
separate and distinct from, perhaps even alien to, the real world of practical work.
Upaya menjembatani teori dan praktik dengan begitu merupakan tugas ilmu pengetahuan.
Lebih dari sekedar sesuai dengan realitas, teori haruslah memberi pencerahan kepada
pemakai ilmu yang berada di luar kesadaran sehingga dapat menuntun kepada tindakan
yang nyata. Setiap pemikir, teoritisi, atau penulis tidak bebas nilai, sebaliknya mereka
harus memiliki tanggung jawab moral terhadap praktisi di dalam menciptakan teori atau
buah pikirannya (Denhart, 1935 : ix). Sejalan dengan itu, Harmon dan Mayer (1986)
menyarankan agar teori (terutama dalam konteks administrasi publik) haruslah bersifat
praktis, dalam pengertian memiliki unsur-unsur diagnostik (Kenapa suatu problematis
tertentu terjadi?) dan instrumental (Bagaimana mencapai tujuan?)
Sebagai bahan pembanding tentang pengertian teori itu sendiri, kita coba petik
dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia Edisi Ketiga, yang dimaksud dengan Teori adalah :
1. Pendapat yang didasarkan pada penelitian dan penemuan, yang didukung oleh data dan
argumentasi;
2. Penyelidikan eksperimental yang mampu menghasilkan fakta berdasarkan ilmu pasti,
logika, metodologi, argumentasi, seperti teori tentang pembentukan negara;
3. Asas dan hukum umum yang menjadi dasar suatu kesenian dan atau ilmu pengetahuan;
4. Pendapat, cara, dan aturan untuk melakukan sesuatu.
Teori sering pula disebut sebagai konsepsi dasar yang pada hakekatnya dapat dijadikan
dasar didalam memecahkan sesuatu masalah yang dihadapi oleh seseorang atau
sekelompok orang dan atau dalam suatu organisasi.

C. ADMINISTRASI PUBLIK
Setiap masyarakat, bagaimanapun sederhanyanya, tentu memiliki masalah bersama
(masalah publik) tertentu yang menuntut pemecahan secara bersama melalui serangkaian
tindakan yang terorganisasi. Misalnya menghadapi ancaman musuh, menghadapi banjir atau
bencana alam lainnya, membangun saluran irigasi, jembatan, dan sebagainya. Masalah
publik berkembang biak baik jenis maupun kompleksitas permasalahannya seiring dengan
modernisasi yang berlangsung di masyarakat tersebut. Dalam kehidupan modern seperti
 4

sekarang ini, banyak masalah yang semua dianggap sebagai masalah pribadi, berkembang
menjadi masalah publik karena implikasi sosial yang timbul dari perkembangan masalah
tersebut. Untuk menyebut sebagian adalah masalah pengangguran, ledakan penduduk,
kematian, perumahan, sandang, pendidikan, kesehatan, peranan wanita, kepemudaan, dan
sebagainya.
Apa yang kemudian menjadi bidang studi administrasi publik adalah bagaimana orang-orang
mengorganisasikan diri mereka sebagai publik secara kolektif dan juga tugas dan kewajiban
masing-masing memecahkan masalah-masalah publik untuk mencapai tujuan-tujuan bersama
mereka (Caiden, 1982 : 3).
Negara adalah merupakan lembaga formal yang memiliki mandat (dengan asumsi bahwa
mekanisme demokratis berlangsung) dan rakyat melalui cara-cara tertentu yang dapat
dibenarkan oleh hukum yang berlaku untuk memenuhi kepentingan publik. Karena itu
administrasi publik secara lebih khusus dapat dijelaskan sebagai apa yang dilakukan oleh
pemerintah, terutama lembaga eksekutifnya, didalam memecahkan masalah-masalah
kemasyarakatan (Nigro & Nigro, 1984 : 3-4).
Pelaku utama dalam proses administrasi publik adalah mereka yang disebut sebagai
administraor negara atau pegawai negeri. Merekalah yang dibebani tanggungjawab untuk
mengerjakan tugas-tugas pemerintahan atau pelayanan publik. Tetapi proses administrasi
publik sesungguhnya melibatkan juga banyak pihak luar pegawai negeri, seperti pekerja-
pekerja sosial, lembaga sosial masyarakat, dan lain-lain. Terutama dalam iklim deregulasi
dan privatisasi, sektor swasta cenderung memainkan peranan yang sangat penting dalam
proses pelayanan publik. Sektor-sektor non pemerintah tersebut melakukan tindakannya
dengan mengatasnamakan kepentingan publik, dan tindakan-tindakan mereka dapat
menimbulkan akibat-akibat tertentu kepada masyarakat. Oleh karena itu perlu juga menjadi
pusat perhatian dalam studi administrasi publik (Harmon & Mayer, 1986 :6).

D. TEORI ADMINISTRASI PUBLIK

Pertama, dalam pembahasan ini sengaja digunakan istilah administrasi publik bukan
administrasi negara. Kata publik lebih dekat maknanya dengan istilah Inggrisnya
Public, dan mempunyai konotasi yang lebih luas daripada negara. Publik dapat berarti
negara, tetapi juga dapat berarti umum, Rakyat atau Masyarakat Luas. Sementara itu
kata Negara sering dalam penggunaan sehari-hari diartikan secara sempit sebagai
 5

pemerintah. Walaupun proses administrasi publik meletakkan pemerintah sebagai aktor atau
lembaga utamanya, proses tersebut juga melibatkan unsur-unsur lain dalam masyarakat
seperti perusahaan bisnis, LSM, organisasi sosial dan lain-lain. Setair : itu publik atau
masyarakat luas merupakan sumber legitimasi dan tujuan dan mana dan kepada siapa proses
administrasi diselenggarakan. Dalam negara yang demokratis, proses administrasi publik
dilakukan atas mandat yang diberikan publik, melalui proses yang melibatkan publik, dan
untuk sebesar-besar manfaat yang dapat diterima publik. Selain itu pembaca perlu
menagkap istilah Teori Administrasi Publik secara hatihati, Karena literatur
Administrasi Publik sejauh ini belum membuahkan teori yang secara kuat dapat disebut
sebagai teori administrasi publik, seperti jika literatur Psychologi memberikan klaim teori
motivasi sebagai teorinya. Atau literatur ilmu politik menyatakan secara sama terhadap teori
partisipasi politik, dan ilmu ekonomi menyatakan serupa terhadap konsep efisiensi.
Motivasi, partisipasi politik, dan efisiensi adalah dua dan banyak teori yang dkembangkan
diluar disiplin administrasi publik, tetapi banyak dipakai dalam literatur administrasi
administrasi publik untuk menjelaskan fenomena administrasi publik. Sulit, jikapun ada
kita menemukan teori yang secara orisinil merupakan teori administrasi publik. Konsep
efisiensi datang dan ilmu ekonomi atau manajemen, konsep perataan (equility) muncul dan
ilmu politik, konsep kelompok formal dan informal adalah konsep sosiologi, dan konsep
motivasi, sikap dan prilaku adalah konsep psykologi. Karena itu dapat dipahami jika
Caiden (a982) menyatakan : Public administration has yet to develov a systematic body of
theory of its own. There are theories in public administration, but there are few general
theories of public administration. It evokes memories still of the simplistic normative
slogans of administrative proverbs of the scientific management approach to public
administration before World War II. The disillusionment Simon`s Administrative Behavior
and Woldo`s The Administrative State, the latter summarizing it as `crude, presumptuous,
incomplete-wrong in some of its conclusions, naive in its scientific methodology, parochial
in its outlock, has persisted (hal 205).
Menyadari kenyataan bahwa teori-teori yang dipakai dalam literatur administrasi publik
berasal dari luar disiplin ilmu tersebut, secara berhati-hati banyak teori administrasi publik
memberi judul Teori dalam Administrasi Publik dan pada Teori Administrasi Publik.
Satu contoh adalah buku Harmon & Mayor yang berjudul : Organization Theory for Public
Administration (1986) upaya untuk mendudukkan Ilmu Administrasi Publik sebagai Ilmu
yang berdiri sendiri telah lama dimulai, misalnya secara jelas diperlihatkan oleh para
penganut Administrasi Baru seperti Frederickson (1971 dan 1974) dan Marini (1971), yaitu
 6

dengan memberikan batasan yang jelas mengenai foci dan loci ilmu administrasi publik,
sehingga ilmu administrasi publik secaram jelas dapat dibedakan dengan ilmu-ilmu lain
yang pernah menjadi ilmu induk dan administrasi publik yaitu ilmu politik dan ilmu
administrasi atau manajemen. Tetapi pembatasan demikian tidak menutup pengaruh kedua
ilmu tersebut, dan juga ilmu-ilmu lainnya, terhadap administrasi publik. Yang kemudian
terjadi justru berkembang suburnya pendekatan multidisipliner dalam ilmu yang ada, sosial
atau eksakta.
Dalam keadaan demikian batas antar ilmu menjadi tidak tegas lagi, atau menjadi kabur,
karena terjadi tumpang tindih yang tak terhindarkan baik dalam foci atau loci masing-
masing ilmu. Dalam iklim perkembangan ilmu yang cenderung bersifat lintas disiplin ini,
artikel Bailey (1986 : 64) Objektives of the Theory of Public Administration memberi
penjelasan yang tepat tentang teori administrasi publik, yaitu dengan menekankan tujuan
dan dibangunnya teori administrasi negara. Menurut dia tujuan akhir dari teori administrasi
publik adalah jelas yaitu :
............ to draw together the insights of humanities and the validated propositions of the
social and behavioral sciences and to apply these insights and propositions to the/task of
improving the processes of govermment aimed at achieving politically legitimated goals by
constitutionally mandeted means.
Dalam pandangan Bailey, semua teori (dari disiplin ilmu manapun datangnya) yang
berguna untuk memberikan gambaran teoritis baik dalam bentuk wawasan atau proposisi
dalam rangka meningkatkan kualitas proses pemerintahan adalah teori administrasi publik,
dan diterapkan dalam praktek administrasi publik, Bailey juga menekankan sifat praktis dan
ilmu administrasi publik yaitu dengan menjelaskan empat macam teori, yang secara
keseluruhan dapat memberikan kontribusi terhadap praktek administrasi publik, yaitu :
Teori Deskriptif ekplanatif, Teori Normatif, Teori Asumtif dan Teori Instrumental.
1. Teori Deskriptif Eksplnatif
Teori Deskriptif-Eskplanatif, memberikan penjelasan secara abstrak
realitas administrasi publik, baik dalam bentuk konsep, proposisi, atau
hukum. Salah satu contoh adalah konsep hirarki dan organisasi formal.
Konsep tersebut menjelaskan ciri umum dari organisasi formal, yaitu adanya
penjenjangan dalam struktur organisasi . Konsep yang sederhana seperti hirarki ini
bisa berkembang menjadi konsep yang lebih rumit, misalnya teori yang menjelaskan
deskriptif multihirarki dalam mekanisme kerja organisasi publik, dimana seorang manajer
organisasi publik kurang lengkap dijelaskan sebagai orang yang berada dipucuk hirarki
 7

suatu organisasi dan secara eksklusif bekerja dalam struktur internal tersebut, karena di
samping organisasi yang dipimpinnya, ia jua harus berhubungan dengan organisasi atau
kelompok-kelompok sosial/politik lain yang juga memiliki hirarki sendiri. Dalam hal ini
manajer suatu organisasi lebih cocok dijelaskan sebagai broker yang senantiasa harus
bernegosiasi menjembatani antara kepentingan-kepentingan organisasinya dengan
kepentingan-kepentingan di luar organisasi yang ia pimpin.

-Para Pemilih
-Wakil- Wakil
Rakyat
-Pejabat-
pejabat
politik

Manajer Kelompok-kelompok
Lembaga- Kepentingan
Lembaga terkait Administratif

Hirarki
Administrasi
Tradisional

Sumber : Bryant & White, 1982, hal.51

Pada dasarnya teori deskriptif-eksplanatif menjawab dua pertanyaan dasar, yaitu ada
dan mengapa atau apa berhubungan dengan apa. Pertanyaan pertama apa, menuntut
jawaban deskriptif mengenai suatu realitas tertentu yang dijelaskan secara abstrak ke
dalam satu konsep tertentu misalnya : hirarki organisasi formal, hirarki kebutuhan,
organisasi formal, konflik peranan, ketidak jelasan peranan, semangat kerja dan lain-lain.
Pertanyaan mengapa atau apa berhubungan dengan apa menuntut jawaban aksplanatif atau
diagnostik mengenai keterkaitan antara satu konsep abstrak tertentu dengan konsep abstrak
lainnya. Misalnya konflik peranan berhubungan dengan tipe kegiatan dalam organisasi,
apakah bersifat departemental atau koordinatif. Artinya kegiatan yang bersifat
departemental (dilaksanakan hanya oleh satu departemen) cenderung kurang menimbulkan
konflik peranan di antara para pengambil keputusan dan pelaksana, dibanding jika
kegiatan tersebut dilaksanakan secara koordinatif (melibatkan banyak departemen).
Hubungan kausal seperti diatas dapat sigambarkan sebagai berikut :

Gambar 2
Hubungan Kausal Tipe Kegiatan dan Konflik Peranan
 8

Konflik
Tipe Kegiatan Peranan

Hubungan satu konsep dengan konsep lain dapat lebih kompleks dan sekedar
hubungan kausal antara dua variabel (variabel pengaruh dan variabel terpengaruh).
Hubungan antar banyak variabel dapat bersifat timbal balik atau sistematik. Model
Keterkaitan Ketidak mampuan Administrasi, yang menjelaskan secara abstrak lingkaran
setan dan sejumlah banyak variabel baik bersifat internal maupun eksternal yang secara
sistematik berhubungan dengan ketidakmampuan administratif. Model ini mengisyaratkan
bahwa upaya mengatasi ketidakmampuan administratif akan gagal jika hanya
memperhatikan satu faktor saja, dan mengabaikan pengaruh dan faktor-faktor lain.

Model Terkait Ketidakmampuan Administrasi

FAKTOR FAKTOR
EKSTERNAL INTERNAL

Pengalaman
Kolonial
Elit
Hubungan
Dagang
Struktur Struktur
Ketidak Dan
Pasar Mampuan Lembaga-lembaga
Finansial Administrati
Sumber-Sumber
Kuasa dan
Wewenang
Bantuan
Militer Sumber-Sumber
Daya Fisik
Bantuan
Sumber : Bryant & White, Pembangunan
1982, hal.51

1. Teori Normatif
Teori Normatif bertujuan menjelaskan situasi administrasi masa mendatang
secara prospektif. Termasuk dalam teori normatif adalah utopi, misalnya
masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila atau keluarga kecil yang
bahagia dan sejahtera. Teori normatif juga dapat dikembangkan dengan merumuskan
kriteria-kriteria normatif yang lebih spesifik, seperti efisiensi, efektifitas, responsibilitas,
 9

akuntabilitas, ekonomi, semangat kerja pegawai, desentralisasi, partisipasi, inovasi,

demokrasi, dan sebagainya. Teori normatif memberikan rekomendasi ke arah mana
suatu realitas harus dikembangkan atau perlu diubah dengan menawarkan kriteria-
kriteria normatif tertentu. Letak persoalan dalam teori normatif adalah bahwa kriteria-
kriteria normatif yang ditawarkan dalam literatur tidaklah selalu saling mendukung, tapi
dalam beberapa hal dapat saling bertentangan. Penekanan yang terlalu tinggi pada
efisiensi dapat mengorbankan pemerataan. Demikian pula sentralisasi diperlukan dalam
rangka menjaga koordinasi, tetapi setralisasi yang berlebihan dapat mengorbankan
akuntabilitas dan inovasi (terutama dari bawah).
Selain itu nilai tertentu yang mendominasi satu kurun waktu atau tempat, mungkin
cocok di situ atau untuk masa itu, tapi tidak untuk masa dan tempat yang berbeda.
Kepemimpinan yang bersifat demokratis cocok untuk diterapkan dalam lingkungan
yang mempunyai kedewasaan yang tinggi, dan akanmenimbulkan efektifitas
organisasi yang rendah jika diterapkan dalam lingkungan yang mempunyai tingkat
kedewasaan yang rendah. Pembangunan yang menekankan pada pertumbuhan
ekonomi munghkin cocok diterapkan di Indonesia pada dekade pertama
pembangunan nasional, tetapi tidak cocok untuk dekade berikutnya.
Walaupun kriteria-kriteria normatif dalam administrasi publik acapkali ambisus,
kontradiktif satu dengan lainnya, dan relatif (keberlakuannya dibatasi ruang dan waktu),
postulat normatif tetaplah penting. Bagaimana kita berbicara tentang kemajuan
administrasi kalau tidak dibangun terlebih dahulu kriteria yang tepat untuk mengukur
kemajuan tersebut.
Aspek Normatif dan Teori Administrasi Publik lebih penting untuk Indonesia saat
ini, misalnya dalam hal isu KKN, Krisis moneter yang berkepanjangan yang
melanda Indonesia, salah satunya disebabkan oleh suburnya praktek KKN, dan
kronisme dalam kehidupan birokrasi tidak efisien. Karena praktek ini pula
pemerintah banyak melakukan salah urus dalam pengembangan industri,
perdagangan, perbankan, dan lain-lain, yang secara keseluruhan membuat struktur
perekonomian nasional keropos dan rentan terhadap gejolak ekonomi internasional.
Inti dan persoalan KKN adalah norma, yaitu tidak terlembaganya nilai-nilai
kejujuran, transparansi, obyektivitas, keadilan, dan rasionalitas.
2. Teori Asumtif
Meskipun teori deskriptif eklanatif dan teori asumtif telah jelas dan disepakati
bersama, keduanya belum cukup untuk menghantar kepada perbaikan praktek
administrasi.
Teori Asumtif menekankan pada prakondisi atau anggapan adanya suatu realitas
sosial dibalik teori atau proposisi yang hendak dibangun. Menurut Bailey teori
 10

administrasi lemah dalam menyatakan asumsi-asumsi dasar tentang sifat manusia

dan institusi (Bailey, 1986 : 67 ).
Tanpa asumsi yang jelas membuat teori menjadi utopis atau ahistoris karena tidak jelas
dasar berpijaknya. Namun tidak berarti bahwa literatur administrasi publik tidak memiliki
teori asumtif. Teori X dan Y dari Douglas Mc Gregor adalah contoh teori asumtif
dimaksud. Dalam teori tersebut dikemukakan dua jenis asumsi yang berlawanan tentang
sifat manusia. Teori X berasumsi bahwa pada dasarnya manusia bersifat malas dan senang
menghindari pekerjaan jika mungkin. Sementara teori yang berasumsi sebliknya, yaitu
bahwa manusia memiliki kemauan untuk bekerja dan memiliki kemampuan untuk
mengontrol dirinya dalam mengemban tanggung jawab yang dibebankan kepadanya.
Masing-masing asumsi tersebut mempunyai implikasi penting dalam pengembangan teori
manajemen atau kepemimpinan dalam organisasi.
Akhir-akhir ini teori asumtif dalam administrasi publik menjadi lebih penting
karena berkembangnya pendekatan non positivisme dalam ilmu administrasi publik.
Berdasarkan teori general semantics dan Alfred Korzybski dan epistemics dan J. Samuel
Bols, Wlliam J. Williams (1985 : 1-6) mengembangkan metode abduksi (abduction) yaitu
suatu proses untuk membangun asumsi-asumsi baru dan merumuskan cara untuk
menyelesaikan tugas-tugas dengan cara mempertanyakan secara kritis asumsi-asumsi lama
yang kita miliki, mengevaluasi asumsi-asumsi tersebut, dengan mengkaji simbol-simbol,
misalnya bahasa, dan sejarah budaya secara berbeda. Melalui proses abduksi ini konsep-
konsep yang dalam penelitian empiris diterima sebagaimana adanyan (taken for granted),
seperti dikotomi, ruang, waktu, dan isi dipertanyakan secara kritis dan melalui pengkajian
simbol dan sejarah budaya diciptakan pemahaman-pemahaman baru mengenai apa yang
berlangsung (What is going on WIGO) dalam realitas kehidupan.
William N. Dunn, dalam Publik Policy Analysis (1994) mengenalkan Analisis
asumsional. Untuk mengidentifikasi suatu masalah kebijakan analis dapat mempelajari
asumsi-asumsi yang dipunyai para pelaku kebijakan yang banyak dan berbagai latar
belakang politik yang berbeda. Asumsi-asumsi tersebut kemudian diidentifikasi,
dimunculkan, dipertentangkan, dan selanjutnya dicari sintesisnya.
Burrel dan Morgan dalam Sosiaological Paradigms and Organisational Analysis
(1979) secara komprehensif merumuskan empat paradigma ilmu sosial, fungsional,
struktural, interpretif, humanisme radikal masing-masing dibangun berdasarkan asumsi-
asumsi dasar tentang manusia dan sifat ilmu yang berbeda. Kedalam empat paradigma
teori-teori organisasi dapat dikelompokkan, dan berpijak pada masing-masing paradigma
tersebut terori-teori organisasi dapat dikembangkan.
 11

3. Teori Instrumental
Pertanyaan pokok yang dijawab dalam jenis teori ini adalah Bagaimana
dan Kapan?. Misalnya jika sistem administrasi berlangsung secara begini dan
begitu karena ini dan itu, jika desentralisasi dapat meninghkatkan efektivitas
birokrasi, jika manusia dan institusinya sudah siap atau dapat disiapkan kepada
perubahan sistem administrasi ke arah desentralisasi yang besar, maka strategi,
teknik, dan alat-alat apa yang dikembangkan untuk menunjangnya ?
Analisis kebijakan banyak mengembangkan atau mengaplikasikan berbagai teknik
baik kuantitatif misalnya regresi atau riset operasi maupun kualitatif, baik rasional atau
intutif, untuk menjawab pertanyaan Bagaimana? dan Kapan? ini, jawaban mana
berguna sebagai rekomendasi kepada pengambil kebijakan dalam menentukan langkah-
langkah konkrit dalam proses kebijakan publik. Didalam literatur manajemen
berkembang apa yang disebut manajemen strategis, suatu teknik yang diorganisasi
untuk mencapai tujuan-tujuannya dan menghadapi tantangan internal dan eksternal
dengan melakukan pengenalan dan analisis terhadap kekuatan (strength),
kelemahan (weakness), kesempatan (opportunities), dan ancaman (threat). Teknik
ini dikenal dengan teknik SWOT.

E. . PENGERTIAN ADMINISTRASI
Pertama-tama marilah kita melihat pada pengertian Administrasi dan
Ilmu Administrasi itu sendiri, sebelum menguraikan berbagai unsur-unsur dan
fungsi dari sebagian unsur tersebut lebih jauh.
Beberapa Sarjana telah memberikan pengertian antara lain sebagai berikut :
1. Menurut Herbert A. Simon :
Administration can be defined as the activities of groups cooperating to
accomplish common goals. ( Jadi, baginya administrasi dapat dirumuskan sebagai
kegiatan-kegiatan kelompok kerja sama untuk mencapai tujuan-tujuan bersama).
2. Menurut Leonard B. White :
Administration can be defined as the activities of groups efforts, public or
private, civil or militery. ( Jadi, baginya adminitrasi adalah suatu proses yang umum
ada pada setiap usaha kelompok-kelompok, baik pemerintah maupun swasta, baik
sipil maupun militer, baik dalam ukuran besar maupun kecil).
3. Menurut Prajudi Atmosudirjo :
Administrasi merupakan fenomena sosial, yaitu perwujudan tertentu di
dalam masyarakat modern. Eksistensi administrasi itu berkaitan dengan organisasi.
Jadi, barang siapa hendak mengetahui adanya administrasi dalam masyarakat ia
 12

harus mencari terlebih dahulu suatu organisasi yang masih hidup, di situ terdapat
administrasi.
4. Menurut Luther Gulick :
Administration has to do with getting things done, with the
accomplishment of difined objectives. ( Jadi, menurut Gulick Administrasi
berkenaan dengan penyelesaian hal apa yang hendak dikerjakan, dengan
tercapainya tujuan-tujuan yang telah ditetapkan).
Sedangkan Ilmu Administrasi didefinisikan Gulick sebagai berikut :
The science of administration in thus the system of knowledge where by men may
understand relationship, predict result, and influence outcomes in any situation where
men are organized at work together for a common purpose. ( Jadi, menurut Gulick,
Ilmu Administrasi adalah suatu sistem pengetahuan dimana olehnya manusia dapat
mengerti hubungan-hubungan meramalkan akibat-akibat dan mempengaruhi hasil-
hasil pada suatu keadaan di mana orang-orang secara teratur bekerja sama untuk
tujuan bersama).
5. Menurut The Liang Gie :
Administrasi adalah segenap rangkaian kegiatan penataan terhadap
pekerjaan pokok yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam kerja sama
mencapai tujuan tertentu.
6. Menurut Sondang P. Siagian :
Administrasi adalah keseluruhan proses pelaksanaan dari keputusan-
keputusan yang telah diambil dan pelaksanaan itu pada umumnya dilakukan oleh
dua orang manusia atau lebih untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan
sebelumnya.
7. Menurut Hadari Nawawi :
Administrasi adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan sebagai proses
pengendalian usaha kerja sama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan
bersama yang telah ditetapkan sebelumnya.

Definisi para ahli tentang Administrasi ini sangat banyak, sehingga tidak
perlu lagi disajikan satu per satu, karena pada prinsipnya mempunyai pengertian
yang sama, yaitu antara lain :
a. Kerja sama,
b. Banyak orang,
c. Peralatan dan perlengkapan,
d. Untuk mencapai tujuan bersama.
Pengertian diatas dimaksudkan sebagai administrasi dalam arti luas, sedangkan
pengertian dalam arti sempit adalah administrasi sebagaimana yang sering kita
dengar sehari-hari, yaitu Tata Usaha. Memang tata usaha merupakan unsur
 13

administrasi dalam arti luas. Secara lengkap unsur-unsur pelaksanaannya tersebut

sebagai berikut :
a. Pengorganisasian
b. Manajemen
c. Tata Hubungan
d. Kepegawaian
e. Keuangan
f. Perbekalan
g. Tata Usaha
h. Perwakilan.
Ke delapan unsur tersebut diatas dapat dijelaskan sebagai berikut :
1. Pengorganisasian : Rangkaian perbuatan menyusun suatu kerangka yang yang
menjadi wadah bagi setiap kegiatan dari usaha kerjasama yang bersangkutan;
2. Manajemen : Rangkaian perbuatan menggerakkan karyawan-karyawan dan
menggerakkan segenap fasilitas kerja agar tujuan kerjasama itu benar-benar
tercapai;
3. Tata Hubungan (Komunikasi) : Rangkaian perbuatan menyampaikan warta dari
satu pihak kepada pihak lain dalam usaha kerja sama itu;
4. Kepegawaian : Rangkaian perbuatan mengatur dan mengurus tanaga-tenaga kerja
yang diperlukan dalam usaha kerjasama itu;
5. Keuangan : Rangkaian perbuatan mengelola segi-segi pembelanjaan dalam usaha
kerjasama itu;
6. Perbekalan : Rangkaian perbuatan mengadakan, mengatur pemakaian, mendaftar,
memelihara sampai menyingkir kan segenap perlengkapan dalam usaha kerjasama
itu;
7. Tata Usaha : Rangkaian perbuatan menghimpun, mencatat, mengolah,
menggandakan, mengirim dan menyimpan keterangan-keterangan yang diperlukan
dalam usaha kerjasana itu;
8. Perwakilan : Rangkaian perbuatan menciptakan hubungan baik dan dukungan dari
masyarakat sekeliling terhadap usaha kerjasama itu.

Seperti halnya Manajemen, banyak pendapat yang mengatakan bahwa

Manajemen adalah bagian dari Administrasi seperti diatas dan ada pula sebaliknya.
Sebenarnya keduanya tergantung dari tempat atau Negara mana pendapat itu
berasal (Prajudi 1982,32). Pada kesempatan lain para ahli Administrasi pada
umumnya sependapat bahwa Manajemen merupakan inti dari Administrasi dan
Kepemimpinan merupakan inti dari Manajemen (Siagian 1985,7). Kendati
manajemen tersebut memiliki fungsi-fungsi sebagai berikut :
Planning, Organizing, Commanding, coordinating, dan controlling (Hendry
Fayol, 1916);
Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reforting, dan
Bugetting (Luther M.Gulick, 1930);
 14

Planning, Organizing, Staffing, Directing, dan Controlling ( Harold Koonts

dan Cyrill ODonnei);
Directing dan Facilitating ( John D. Milet);
Planning, Organizing, Motivating, dan Controlling (John F. Mee);
Planning, Organizing, Actuating, dan Controlling ( George R. Terry ) dan
lain-lain.
Kembali pada persoalan semula, bahwa yang penting kita rasakan adalah
begitu luasnya Administrasi karena menyangkut segala proses kerja sama untuk
mencapai tujuan bersama. Jadi, artian utamanya adalah berkenaan dengan
pengendalian, memerintah, to manage, besturen, beheren, bewindvoeren ( J. Wajong,
1961,2)

Secara etimologis, Administrasi berasal dari kata ad dan ministrate

yang berarti sebagai berikut :
- Melayani
- Menghasilgunakan
- Membantu
- Mengelola
- Memenuhi
- Melaksanakan
- Mengemudikan
- Menerapkan
- Mengatur
- Mengendalikan
- Mengurus
- Menyelenggarakan
- Mengusahakan
- Mengarahkan
- Mendayagunakan
Dalam bahasa Arab disebut juga sebagai Yudabbiru, yang artinya
mengarahkan, melaksanakan, mengelola, menjalankan, rekarasa, mengemudikan,
penguasa, mengatur, bertugas,, mengurus dengan baik, mengekonomiskan, membuat
rencana, dan berusaha ( Cowan, 1976).
Sedangkan dalam bahasa Prancis disebut dengan perkataan Administer.
Dari kata ini terbentuk kata benda yaitu Administratio dan kata sifat
Administrativus yang dalam bahasa Inggris diterjemahkan sebagai Administration.

Dalam Buku Petunjuk Administrasi terbitan Universitas Gajah Mada,

Administrasi disebutkan sebagai nerikut :
1. Suatu aktivitas yang terutama bersangkutan dengan cara untuk menyelenggarakan
tujuan yang telah ditentukan semula.
 15

2. Suatu proses yang lazim terdapat dalam segenap usaha bersama, baik usaha
pemerintah maupun usaha swasta, baik sipil maupun militer, baik usaha berskala
besar maupun usaha kecil-kecilan.
3. Suatu pengorganisasian dan bimbingan orang-orang agar dapat melaksanakan
suatu tujuan khusus.
4. Suatu proses penyelenggaraan dalam setiap usaha kerja sama sekelompok manusia
untuk mencapai tujuan tertentu.
Administrasi disebut sebagai Ilmu bahkan kini menjadi suatu disiplin Ilmu
pengetahuan yang berdiri sendiri karena memenuhi syarat yang diminta oleh suatu
disiplin ilmu sebagai Ilmu Pengetahuan Yang Mandiri.
Pertama, sebagai disiplin ilmu, administrasi memiliki objek materia yaitu manusia,
artinya melihat dari pokok masalah yang dibahas maka manusialah sosok yang
dibahas. Namun demikian, yang namanya objek materia sudah barang tentu akan
bertumpang tindih ( convergency) dengan objek materia ilmu lain yang sama-sama
membahas manusia sebagai sosok yang dikaji, yaitu seperti ilmu jiwa, ilmu
pendidikan, ilmu hukum, ilmu ekonomi, dan lain-lain.
K e d u a, administrasi sebagai disiplin ilmu yang mandiri memiliki objek forma,
dalam arti sudut pandangnya adalah penyelenggaraan. Baik penyelenggaraan yang
bermula dari perencanaan, maupun penyelenggaraan yang berakhir dengan evaluasi
untuk memulai kembali pekerjaan terencana tersebut. Dalam rangkaian
penyelenggaraan inilah diperlukan pengendalian berbagai kerja sama manusia
untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan bersama sejak semula.
Ketiga, sebagai ilmu, administrasi diterima secara universal di seluruh
dunia. Walaupun kemudian dilihat dari corak berpikir ( paradigma) terdapat
berbagai kutub yang saling bertolak belakang.
Keempat, sebagai ilmu, administrasi juga dapat dipelajari dan diajarkan,
sehingga berbagai Perguruan Tinggi mendirikan jurusan dan kajian administrasi
pada berbagai strata. Bahkan pada beberapa Perguruan Tinggi didirikan Sekolah
Tinggi Ilmu Administrasi (STIA) sebelum menjadi Universitas.
Kelima, ilmu administrasi juga mempunyai sistematika yang khas. Bahkan
Sistem Administrasi suatu negara tidak sama dengan Sistem Administrasi Negara
lain. Selain itu negara terkadang memiliki sistem administrasi yang berubah sesuai
ruang dan waktu.
Administrasi disebut sebagai seni adalah karena dalam administrasi juga
dikenal berbagai cipta, rasa, dan karsa seorang administrator. Hal tersebut
mempengaruhi rakyatnya, membuat perubahan administrasi secara baik, benar dan
indah penyelenggaraannya, rekayasa keadaan, yang mengikat tanpa paksaan.
 16

Administrasi memiliki seni merencanakan, seni membiayai, seni mengatur, seni

mengurus, seni menyelenggarakan berbagai kegiatan baik rutin maupun insidental.

Seni biasanya adalah bakat alamiah yang dibawa sejak seseorang itu lahir, dengan
begitu meripakan karunia Tuhan Yang Maha Kuasa. Tetapi dapat pula seni
diperoleh dari lingkungan seperti pendidikan, agama, pergaulan, pengalaman dan
praktik kebiasaan sehari-hari suatu kelompok etnis.
Dalam ilmu administrasi, seni menyelenggarakan kegiatan secara baik,
benar, dan indah ada strateginya. Strateginya adalah bagaimana seorang
administrator dengan keahliannya mampu mengetahui, bagaimana caranya agar
mampu menyelenggarakan pekerjaannya, menjadikan pekerjaannya secara teater,
dan dirinya sendiri menjadi dalang. Kendati bawahannya menjadi wayang yang
dapat diatur, siapa yang akan kalah dan siapa yang akan menang dalam
pertempuran yang direkayasa sang dalang sendiri.
Menurut George Terry, Seni adalah kekuatan pribadi seseorang yang
kreatif ditambah dengan keahlian yang bersangkutan dalam menampilkan tugas
pekerjaannya ( art is personal creative power plus skill in performance).
Jadi, seni administrasi merupakan kemampuan dan kemahiran seseorang
untuk mewujudkan berbagai strategi pemecahan masalah, bagaimana
identifikasinya, solusinya, memikirkan pembiayaannya, pengkoordinasiannya, serta
evaluasinya.
Para Administrator haruslah mempunyai moral dalam penyelenggaraan
kegiatan administrasinya. Hendaknya disadari oleh para administrator bahwa
kegiatan apapun bertujuan untuk menegakkan kebenaran, kebaikan serta
keindahan. Walaupun dirinya semula hanya rakyat biasa ( Infrastruktur Politik )
kemudian menjadi pemerintah ( Suprastruktur Politik ) .
Selanjutnya, administrasi juga harus dipandang sebagai ETIKA dan MORAL.
Karena pemerintah harus mengajak kebenaran dan kebaikan, serta melarang
terjadinya dekadensi moral dalam lingkungan masyarakat yang dipimpinnya.
Khusus untuk mengantisipasi keburukan dekadensi moral maka memang hanya
pemerintahlah yang mampu melakukan. Karena yang bersangkutan memiliki
seperangkat kekuasaan militer, polisi, dan jaksa yang berada di bawah kekuasaan
aparat eksekutif.
Tetapi apabila pemerintah tidak memiliki hati nurani dan etika moral
sudah barang tentu yang bersangkutan akan mendiamkan terjadinya berbagai
tindakan kejahatan, kriminal, serta dekadensi moral lainnya. Bahkan tidak
 17

menutup kemungkinan pemerintah akan menjadi pelindungnya. Dengan demikian

apa jadinya suatu negara ketika pemerintah mendiamkan kejahatan tersebut.
Yang harus dilindungi dan dilayani pemerintah adalah kebaikan dan
kebenaran, seperti orang tua terlantar, anak yatim piatu, dan para kaum fakir
miskin. Oleh karena itu, pemerintah mendirikan berbagai dinas sosial di tingkat
daerah dan departemen sosial ditingkat pusat sebagai usaha untuk menanggulangi
biaya hidup mereka.
Jadi pemerintah harus melakukan pelayanan kepada kebaikan dan
kebenaran di satu pihak, serta melakukan kekuasaan untuk yang dekadensi moral
dipihak lain. Tetapi apabila pemerintah tidak memiliki moral maka yang terjadi
sebaliknya, yaitu melindungi kejahatan seperti narkoba, pencurian, pelacuran, dan
dekadensi lainnya.

F. PENGERTIAN NEGARA
Sebelum menjelaskan keberadaan administrasi negara, perlu kiranya
dibahas keberadaan negara itu sendiri. Negara sebagai objek materia administrasi
negara juga akan bertumpang tindih dengan ilmu politik dan ilmu pemerintahan,
yaitu sebagai berikut :
Menurut Aristoteles, Negara adalah persekutuan dari keluarga dan desa
guna memperoleh hidup yang sebaik-baiknya.
Menurut Jean Bodin, Negara adalah suatu persekutuan dari keluarga
dengan segala kepentingannya yang dipimpin oleh akal dari suatu kuasa yang
berdaulat.
Menurut Hugo de Groot, Negara adalah suatu persekutuan yang
sempurna dari orang-orang yang merdeka untuk memperoleh perlindungan hukum.
Menurut Bluntschli, Negara adalah suatu diri rakyat yang disusun dalam
suatu organisasi politik di suatu daerah tertentu.
Menurut Hans Kelsen, Negara adalah suatu susunan pergaulan hidup
bersama dengan tata paksa.
Menurut Leon Duguit, Negara adalah kekuasaan orang-orang kuat yang
memerintah orang-orang yang lemah dan kekuasaan orang-orang yang kuat
tersebut diperoleh karena faktor politik.
Menurut Herman Finer, Negara adalah organisasi kewilayahan yang
bergerak dibidang kemasyarakatan dan kepentingan perseroangan dari segenap
kehidupan yang multidimensional untuk pengawasan pemerintahan dengan legalitas
kekuasaan tertinggi.
Menurut Robert Mac Iver, Negara adalah gabungan antara suatu sistem
kelembagaan dengan organisasinya sendiri sehingga bila membahas tentang negara,
kita cenderung selalu mengartikan lembaga dari suatu organisasi penyelenggara.
 18

Menurut Logemann, Negara adalah suatu organisasi kekuasaan yang

penuh kewibawaan.
Menurut Kranenburg, Negara adalah suatu sistem dari tugas-tugas umum
dan organisasi yang diatur dalam usaha untuk mencapai tujuan yang juga menjadi
tujuan rakyat yang diliputinya, sehingga harus ada pemerintah yang berdaulat.
Menurut Roger H. Soltau, Negara adalah alat atau wewenang yang
mengatur atau mengendalikan persoalan-persoalan bersama atas nama masyarakat.
Menurut Harold J. Laski, Negara adalah suatu masyarakat yang
diintegrasikan karena mempunyai wewenang yang bersifat memaksa dan secara sah
lebih agung daripada individu atau kelompok yang merupakan bagian dari
masyarakat.
Menurut Max Weber, Negara adalah suatu masyarakat yang mempunyai
monopoli dalam penggunaan kekerasan fisik secara sah dalam suatu wilayah.
Menurut Miriam Budiardjo, Negara adalah suatu daerah teritorial yang
rakyatnya diperintah oleh sejumlah pejabat yang berhasil menuntut warganya
untuk taat pada peraturan perundang-undangan melalui penguasaan monopolistis
dari kekuasaan yang sah.
Menurut Nasroen, Negara adalah merupakan salah satu alat penting
yang diadakan oleh manusia dan berada di tangan manusia itu sendiri.
Menurut Djokosoetono, Negara adalah suatu organisasi manusia atau
kumpulan manusia yang berada di bawah suatu pemerintah yang sama.
Dengan demikian menurut H. Inu Kencana Syafiie, sendiiri menjabarkannya
sebagai berikut : Negara adalah suatu kelompok persekutuan, alat organisasi
kedaerah dan kewilayahan, yang memiliki sistem politik yang melembaga dari
rakyat, keluarga, desa, dan pemerintah yang lebih tinggi; terdiri dari orang-
orang yang kuat memiliki monopoli, kewibawaan, daulat, hukum, dan
kepemimpinan yang bersifat memaksa sehingga akhirnya memperoleh
keabsahan dari luar dan dalam negeri; selanjutnya organisasi ini memiliki
kewenangan untuk membuat rakyatnya tenteram, aman, teratur, terkendali di
satu pihak dan di pihak lain melayani kesejahteraan dalam rangka
mewujudkan cita-cita bersama.

SYARAT NEGARA
Ada empat syarat negara di dunia yang wajib dipenuhi, yaitu sebagai
berikut :
1. Adanya wilayah.
2. Adanya pengakuan.
3. Adanya pemerintahan.
4. Adanya rakyat.
Syarat lain yang tidak terlalu penting adalah konstitusi. Karena
Kerajaan Inggris Raya yang besar tidak memiliki Undang-Undang Dasar tertulis
( Konstitusi) tetapi tetap hidup sebagai negara yang makmur. Artinya mereka hanya
 19

mempunyasi undang-undang, sedangkan udang-undang dasar hanya tidak tertulis

tetapi diikuti secara turun-temurun sebagai kebiasaan yang mengakar (konvensi).
1. Adanya Wilayah.
Akan halnya wilayah, dua negara dapat saling bertempur mati-matian
karena persoalan wilayah.
* Lihatlah Inggris dan Argentina berebut pulau Malvinas
*Bahkan Indonesia dan Malaysia di meja perundingan sempat menimbulkan
ketegangan bagi masyarakat yang mendengar persoalan Pulau Sipadan dan Ligitan
yang kemudian lepas ke tangan negeri Jiran tersebut.
*Terlepas dari benar atau salah maka lepaslah Timor Timur menjadi negara
Timor Leste yang berdiri sendiri, juga menjadi hujatan orang terhadap Presiden
Habibie yang memberikan dua opsi memilih.
Wilayah memang sangat penting bagi tegaknya negara.
*Rakyat Palestina sepanjang hidupnya menuntut haknya kepada dunia bahwa
tanah yang dikankangi Israel adalah milik mereka.
* India dan Pakistan juga masih mempersoalkan Kashmir.
* Rusia bagaimanapun berbeda agama dengan negara-negara Islam yang
diinjaknya terus-menerus mengintimidasi negara-negara tersebut.
Artinya wilayah memang sangat perlu bahkan mempunyai potensi yang andal
untuk dikembangkan.
Letak suatu wilayah juga mempunyai potensi yang andal. Negara kota
seperti Singapura sangat tepat sebagai tempat kapal bongkar dan pergudangan
barang-barang yang lewat dari Asia ke Eropa atau sebaliknya. Sehingga andaikata
dibuka emenanjung Kra (mengikuti Terusan Suez dan Penama) mengakibatkan
kematian negara kecil ini. Itulah sebabnya, secara politik negara ini melirik
perpolitikan Indonesia sebagai alternatif kekecilan wilayahnya ( dan berhasil
membeli saham Indosat karena kelemahan pemerintahan pada saat itu
( Pemerintahan Megawati ).
Monako hanya dari perjudian orang-orang Eropa yang beristirahat di Laut
Tengah. Jadi, pariwisata tidak terpuji ini menjadi aset negara ini, sehingga ketika
Raja Reiner menikah dengan bintang film Grace Kelly dulu, hal ini menjadi promosi
yang andal bagi mereka.
Semua aspek potensi wilayah harus dapat diidentifikasikan, terutama
faktor-faktor dominannya. Pembahasan yang bersifat menyeluruh tetapi cukup
menyatu dalam upaya mentransformasikan potensi wilayah harus dikaji secara
mendalam.
Letak strategis geografis dapat dirinci lebih lanjut dalam sejumlah faktor
yang cukup dominan. Seperti posisi untuk menguasai perdagangan, lalu lintas laut,
darat dan udara, serta daya tarik kepariwisataan nsebagaimana tersebut diatas.
 20

Dengan demikian mesti diperhitungkan kondisi morfologinya, topografinya, dan

peruntukan tata ruang yang lain.
Kekayaan alam yang terkandung dalam suatu wilayah negara, terutama
dilihat dari klasifikasinya yaitu mineral, energi yang dimiliki, kekayaan laut, serta
sumber daya buatan. Kemudian perlu pula diperhitungkan berapa deposit
tersedianya sumber kekayaan alam tersebut, tingkat pengelolaannya, pola konsumsi
dalam negeri dan kemungkinan eksport keluar negeri, serta tingkat peranan
pemerintah setempat dalam manajemen pemasaran dan pengelolaannya.

Dari uraian tersebut diatas dapat didefinisikan bahwa yang dimaksud

dengan WILAYAH adalah lokasi atau area tertentu dengan segala kandungan
potensi wilayah tersebut, dan semua kekuatan yang dapat dimanfaatkan mulai dari
darat, laut dan udara, baik yang sifatnya fisik maupun non fisik. Secara kompleks
menyangkut keseluruhan tata ruang dan sumber kekayaan alam yang terkandung
dalam wilayah tersebut.

2. Adanya Pengakuan.
Adanya pengakuan dari dalam dan luar negeri tentang eksisnya suatu
negara adalah sangat penting, bagaimana jadinya suatu negara yang tidak diakui.
Ada dua jenis pengakuan, yaitu dari dalam negeri sendiri dan dari luar negeri.
* Pengakuan dari dalam negeri adalah kesediaan dan kerelaan warga negara
untuk diperintah oleh pemerintah yang sah. Karena mengharapkan pengakuan
dari warga negara sendiri itulah maka pemerintah mengadakan pemilihan umum
agar masyarakat yang menentukan sendiri pemerintah mana yang mereka sukai.
Karena banyaknya anggota masyarakat maka terlebih dulu mereka menetapkan
para wakil di parlemen. Namun demikian, tidak menutup kemungkinan setelah
rakyat memilih sendiri wakilnya di parlemen mereka juga memilih kembali
pemerintah yang akan memimpin merekam dengan pemilihan presiden langsung,
atau pemilihan gubernur dan bupati langsung.
* Pengakuan dari luar negeri adalah dengan mengirim duta besar berkuasa
penuh yang mewakili negeri tersebut ke dalam negeri kita begitu negeri kita bari
merdeka. Sebaliknya, kita juga mengirimkan duta dan konsul kita ke negeri
tersebut mewakili pemerintahan kita untuk berbagai hal seperti politik dan ekonomi.
Itulah sebabnya, begitu seseorang memenangkan pemilihan presiden maka yang
bersangkutan akan berkeliling ke luar negeri untuk mendapat pengakuan.
 21

Pengakuan eksistensi suatu pemerintahan negara oleh negara-negara lain

dimaksudkan sebagai kerelaan negara-negara itu untuk mengakui suatu negara
merdeka dan pemerintah yang menguasainya adalah pemerintah yang sah dan
berdaulat. Bahkan selain saling menukar duta besar dan konsul jenderal, juga
ditunjukkan dengan kerja sama di berbagai bidang.

3. Adanya Pemerintahan.
Syarat berikutnya yang menjadi syarat berdirinya negara adalah adanya
pemerintah. Apabila tidak dibentuk dalam suatu negara maka masyarakat akan
seenaknya bertindak tanpa hukum ( anarkhis). Dalam arti luas pemerintah adalah
eksekutif, legsilatif, yudikatif, dan lembaga tinggi lainnya, sedangkan dalam arti
sempit hanyalah lembaga eksekutif saja.
Pemerintah hanya sekelompok orang yang menjalankan aturan dengan
maksud menjaga ketertiban dan keamanan disatu pihak, sedangkan di lain pihak
dituntut pelayanannya terhadap berbagai persoalan masyarakat. Biaya hidup
pemerintah diperoleh dari pajak ( pungutan paksa sesuai peraturan), retribusi
(pungutan setelah memberikan jasa) yang dipungut dari rakyat banyak.
Agar pemerintah tidak semaunya menikmati hasil bumi bagi daerah kaya
dan menikmati pinjaman luar negeri bagi bagi daerah miskin maka rakyat
mempersiapkan lembaga wakil rakyat yang dipilih melalui pemilihan umum untuk
menyuarakan aspirasi. Lembaga itu disebut dengan parlemen atau badan legislatif.
Rakyat yang terlalu kuat dalam menjatuhkan pemerintah melalui wakil-
wakilnya di parlemen akan membuat pembangunan ekonomi tidak berjalan karena
berbagai proyek tersendat. Karena seringnya mosi tidak percaya dari parlemen
akibatnya eksekutif tidak bekerja. Oleh karena itu, pemerintah membuat undang-
undang yang memperkuat dirinya.
Pemerintah yang terlalu kuat akan membuat dikebirinya para wakil rakyat
dengan hanya datang pura-pura bersidang tanda ada protes kepada pemerintah.
Hal ini walaupun mempercepat pembangunan ekonomi tetapi hanya dinikmati oleh
segelintir aparat pemerintah saja. Itulah sebabnya, untuk meningkatkan
pembangunan politik maka wakil rakyat membuat undang-undang yang membuat
pemerintah eksekutif tidak semena-mena dalam menjalankan roda
pemerintahannya.

4. Adanya Rakyat.
Pertama-tama perlu dibedakan terlebih dahulu antara rakyat, warga
negara, masyarakat, dan penduduk yaitu sebagai berikut :
 22

Rakyat adalah salah satu syarat negara, yaitu keseluruhan orang-orang

baik yang berada di dalam negeri maupun yang ada di luar negeri dan mempunyai
hak pilih atau dicabut hak pilihnya untuk waktu tertentu, atau belum mempunyai
hak pilih karena persyaratan tertentu.
Warga Negara adalah mereka yang dinyatakan warga oleh suatu negara
tertentu berdasarkan peraturan perundang-undangan negara tersebut.
Masyarakat adalah mereka yang bersama-sama menjadi anggota suatu
negara yang harus dibina dan dilayani oleh administrasi pemerintah setempat.
Penduduk adalah mereka yang menjadi penghuni dari suatu negara
tertentu yang harus diinventarisasi.
Menurut Hukum Internasional, tiap-tiap negara berhak untuk
menetapkan sendiri siapa yang akan menjadi warga negaranya.. Untuk itu ada dua
asas yang bisa dipakai dalam penentuan kewarganegaraan, yaitu Asas Ius Soli dan
Asas Ius Sanguinis.
Asas Ius Soli, menentukan kewarganegaraan berdasarkan tempat, yaitu
siapapun yang bertempat tinggal dalam waktu tertentu di suatu tempat maka yang
bersangkutan dinyatakan sebagai warga negara tempat tersebut. Sudah barang
tentu termasuk yang dilahirkan di tempat tersebut.
Asas Ius Sanguinis, menentukan kewarganegaraan berdasarkan darah,
yaitu siapapun yang merupakan anak kandung (sedarah seketurunan) dilahirkan
oleh seorang warga negara tertentu maka anak tersebut juga dianggap warga negara
yang bersangkutan.

G. PENGERTIAN ADMINISTRASI NEGARA

Banyak para ahli yang memberikan definisi pada Administrasi Negara
diantaranya sebagai berikut :
Menurut John M. Pffifner dan Robert V. Presthus :
1. Public Administration involves the implementation of public which has been
determine by representative political bodies.
( Administrasi Negara meliputi implementasi kebijaksanaan pemerintah yang
telah ditetapkan oleh badan-badan perwakilan politik).
2. Public Administration may be defined as the coordination of induvidual and
group efforts to carry out public policy. It mainly ocuupied with the daily work of
goverments.
( Administrasi Negara dapat didefinisikan sebagai koordinasi usaha-usaha
perorangan dan kelompok untuk melaksanakan kebijaksanaan pemerintah. Hal ini
terutama meliputi pekerjaan sehari-hari pemerintah).
3. In Sum, public administration is a process concerned with carrying out public
policies, encompassing innumerable skiills and techniques large number of people.
 23

( Secara ringkas, Administrasi Negara adalah suatu proses yang bersangkutan

dengan pelaksanaan kebiajksanaan-kebijaksanaan pemerintah, pengarahan
kecakapan dan teknik-tehnik yang tidak terhingga jumlahnya, memberikan arah
dan maksud terhadap usaha sejumlah orang).
Menurut Felix A. Nigro dan Lloyd G. Nigro :
1. ( Public Administration ) is cooperative group effort in public setting. ( Administrasi
Negara adalah suatu kerja sama kelompok dalam lingkungan pemerintahan).
2. ( Public Administration ) covers all three branches : executive, legeslative, and
Yudicial, and their interrelationships. ( Administrasi Negara meliputi ketiga cabang
pemerintahan yaitu : eksekutif, legislatif, dan Yudikatif serta hubungan di antara
mereka.).
3. ( Public Administration ) has an important role formulating of public policy and is thus
a part of the political proses. ( Administrasi Negara mempunyai peranan penting
dalam perumusan kebijaksanaan pemerintah dan karenanya merupakan sebagian
dari proses politik ).
4. ( Public Administration ) is closely associated with numerous private groups and
individuals in providing services to the community. ( Administrasi Negara sangat
erat berkaitan dengan berbagai macam kelompok dan perorangan dalam
menyajikan pelayanan kepada masyarakat.
5. ( Public Administration ) is ini different in significant ways from private administration.
(Administrasi Negara dalam beberapa hal berbeda pada penempatan pengertian
dengan administrasi perseorangan.)
Menurut Prajudi Atmosudirdjo :
Administrasi Negara adalah administrasi dari Negara sebagai Organisasi, dan
administrasi yang mengejar tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan.
Menurut Arifin Abdulrachman :
Administrasi Negara adalah ilmu yang mempelajari pelaksanaan dari Politik
Negara.
Menurut Edward H. Lichfield :
Administrasi Negara adalah suatu studi mengenai bagaimana bermacam-
macam badan pemerintah diorganisir, diperlengkapi dengan tenaga-tenaganya,
dibiayai, digerakkan, dan dipimpin.
Menurut Dwight Waldo :
Administrasi Negara adalah Manajemen dan Organisasi dari manusia dan
peralatannya guna mencapai tujuan pemerintah.
Menurut Marshall E. Dimock, Gladys O. Dimock, dan Louis W. Koening :
Administrasi Negara adalah kegiatan pemerintyah di dalam melaksanakan
kekuasaan politiknya.
Menurut George J. Gordon :
 24

Administrasi Negara dapat dirumuskan sebagai seluruh proses baik yang

dilakukan organisasi maupun perseorangan yang berkaitan dengan penerapan atau
pelaksanaan hukum dan peraturan yang dikeluarkan oleh badan legislatif, eksekutif,
serta peradilan.

RUANG LINGKUP ADMINISTRASI NEGARA

Sebegitu luasnya ruang lingkup Ilmu Administrasi Negara sehingga dapat
pula mencakup ilmu-ilmu sosial lain. Terutama yang memiliki objek materianya
negara, yaitu antara lain Ilmu Pemerintahan, Ilmu Politik, Hukum Tata Negara, dan
Ilmu Negara Sendiri, serta Ilmu Filsafat yang menjadi sumber keilmuan. Dengan
demikian. Ruang lingkup Ilmu Administrasi Negara dapat diuraikan sebagai
berikut :

Dibidang hubungan, peristiwa dan gejala pemerintahan yang banyak ditulis para
pakar pemerintahan, meliputi :
1. Administrasi Pemerintahan Pusat,
2. Administrasi Pemerintahan Daerah,
3. Administrasi Pemerintahan Kecamatan,
4. Administrasi Pemerintahan Kelurahan,
5. Administrasi Pemerintahan Desa,
6. Administrasi Pemerintahan Kotamadya,
7. Administrasi Pemerintahan Kota Administratif,
8. Administrasi Departemen, dan
9. Administrasi Nondepartemen.
Di bidang kekuasaan yang banyak ditulis oleh pakar Ilmu Politik, meliputi :
1. Administrasi Politik Luar Negeri,
2. Administrasi Politik Dalam Negeri,
3. Administrasi Partai Politik, dan
4. Administrasi Kebijaksanaan Pemerintah.
Di bidang peraturan perundang-undangan yang banyak ditulis oleh hukum
Tata Negara, meliputi :
1. Landasan Idiil,
2. Landasan Konstitusional, dan
3. Landasan Operasional.
Di bidang kenegaraan yang banyak ditulis oleh pakar Ilmu Negara, meliputi :
1. Tugas dan wewenang negara,
2. Hak dan kewenangan negara,
3. Tipe dan bentuk negara,
4. Fungsi dan prinsip negara,
5. Unsur-unsur negara,
6. Tujuan negara dan tujuan nasional.
Di bidang pemikiran hakiki yang banyak ditulis oleh para pakar Ilmu Filsafat,
meluputi :
1. Etika Administrasi Negara,
2. Estetika Administrasi Negara,
3. Hakikat Administrasi Negara.
 25

Di bidang ketatalaksanaan yang banyak ditulis oleh para pakar Ilmu

Administrasi Negara, meliputi :
1. Administrasi Pembangunan,
2. Administrasi Kepegawaian,
3. Administrasi Kemiliteran,
4. Administrasi Kepolisian,
5. Administrasi Perpajakan,
6. Administrasi Pengadilan,
7. Administrasi Kepenjaraan, dan
8. Administrasi Perusahaan, (antara lain : Penjualan, Periklanan, Pemasaran,
Perbankan, Perhotelan, Pengangkutan).

Didalam implementasi Teori-Teori Administrasi Negara didalam suatu Negara

yang telah berdaulat dan merdeka, akan dapat dipahami didalam penyelenggaraan
pemerintahan negara itu sendiri, yaitu pada garis besarnya akan terlihat pada
bagaimana Sistem Administrasi Negara yang diterapkan pada suatu negara tertentu,
dimana tiap negara menerapkan sistem administrasi yang pada umumnya berbeda-
beda, tergantung pada falsafah negara masing-masing.

MATERI KULIAH

TEORITEORI ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK

OLEH
Fillipe Da Costa Meneses, S.Pd, M.Si.
Dosen
STISIP MARGARANA TABANAN
 26

Semester V
Tahun Akademik 2013/2014

DAFTAR PUSTAKA

1. Inu Kencana Syafiie, H. Drs.M.Si, Sistem Administrasi Negara

Republik Indonesia ( SANRI ), PT. Bumi Aksara, Jakarta, 2003.
2. Makmur. H. Prof.Dr.M.Si. Filsafat Administrasi, PT. Bumi Aksara,
Jakarta, 2006
3. Miftah Thoha, Ilmu Administrasi Publik Kontemporer, Penerbit
Prenada Media Group, Jakarta, 2008.
4. Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar
Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga, Balai Pustaka, Jakarta, 2008.
5. Wahyudi Kumorotomo, Etika Administrasi Negara, PT. Raja Grafika
Persada, Jakarta, 2011.