Skripsi - IMPLEMENTASI INDIRECT EVIDENCE (BUKTI TIDAK LANGSUNG) SEBAGAI ALAT BUKTI KPPU TERHADAP PEMBUKTIAN TERJADINYA KARTEL

IMPLEMENTASI INDIRECT EVIDENCE (BUKTI TIDAK LANGSUNG)
SEBAGAI ALAT BUKTI KPPU TERHADAP PEMBUKTIAN

TERJADINYA KARTEL
Oleh
CITRA RATU KUSUMA HAKIM
SKRIPSI
Sebagai Salah Satu Syarat Untuk Mencapai Gelar

SARJANA HUKUM
Pada
Bagian Hukum Keperdataan

Fakultas Hukum Universitas Lampung
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS LAMPUNG
BANDAR LAMPUNG
2013
1
I. PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Persaingan usaha merupakan ekspresi kebebasan1 yang dimilki setiap individu dalam
rangka bertindak untuk melakukan transaksi perdagangan dipasar. Persaingan usaha
diyakini sebagai mekanisme untuk dapat mewujudkan efisiensi dan kesejahteraan
masyarakat. Bila persaingan dipelihara secara konsisten, akan tercipta kemanfaatan
bagi masyarakat konsumen, yaitu berupa pilihan produk yang bervariatif dengan
harga pasar serta dengan kualitas tinggi. Sebaliknya, bila persaingan dibelenggu oleh
peraturan-peraturan, atau dihambat oleh perilaku-perilaku usaha tidak sehat dari
perilaku pasar, maka akan muncul dampak kerugian pada konsumen.2
Negara Indonesia sendiri, pernah mengalami krisis ekonomi yang berkepanjangan
pada tahun 1997 dan mengalami puncak krisis pada tahun 1998 yang pada akibatnya
memicu reformasi dan restrukturisasi pada berbagai bidang, yang salah satunya
1
Seperti yang tertuang dalam asas dari UU No. 5 tahun 1999 sebagaimana diatur pada Pasal 2
bahwa: “Pelaku usaha di Indonesia dalam menjalankan kegiatan usahanya berasaskan demokrasi
ekonomi dengan memperhatikan keseimbangan antar kepentingan pelaku usaha dan kepentingan
umum”. Asas demokrasi ekonomi tersebut merupakan penjabaran Pasal 33 UUD 1945 dan ruang
lingkup pengertian demokrasi ekonomi yang dimaksud dahulu dapat ditemukan dalam penjelasan atas
Pasal 33 UUD 1945.
2
Irna Nurhayati. Kajian Hukum Persaingan Usaha : Kartel Antara Teori dan Praktik. (Jakarta:
Jurnal Hukum Bisnis Vol.30-No.2-Tahun 2011). Hlm.6.
Citra Ratu Kusuma Hakim

2
adalah kebijakan dalam kompetisi atau persaingan usaha yang ada di Indonesia.3
Jangka waktu yang dibutuhkan untuk merestrukturisasi peraturan mengenai
persaingan usaha ini memakan waktu yang cukup lama, yang pada akhirnya
Indonesia memiliki Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 yang mengatur tentang
larangan praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat (selanjutnya disebut UU
No. 5 Tahun 1999).4 Undang-undang ini memberikan substansi tentang larangan
praktek monopoli, persaingan usaha tidak sehat diantara para pelaku usaha,
menjabarkan perbuatan apa saja yang dapat didefinisikan sebagai perbuatan yang
dapat merusak persaingan usaha melalui monopoli, monopsoni, kartel, oligopoli,
oligopsoni, dan persekongkolan. UU No. 5 Tahun 1999 juga mengatur mengenai
3
Aturan hukum mengenai persaingan usaha atau aturan sejenis sebenarnya telah ada pada masa
itu, dimulai dari Tap Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) No. IV/MPR/1973 tentang Garis-garis
Besar Haluan Negara (GBHN) yang telah mengamanatkan bahwa dalam demokrasi ekonomi harus
dihindarkan monopoli yang merugikan masyarakat. Kemudian pada UU No.5 Tahun 1984 tentang
Perindustrian, pasal 7 ayat (2) yang berbunyi: “Pemerintah wajib mengatur, membentuk, dan
mengembangkan industri demi penciptaan persaingan yang sehat dan pencegahan persaingan
curang”. Pada penjelasan : Pemerintah mencegah investasi yang menimbulkan kondisi persaingan
yang curang dan tidak jujur di bidang industri. Dan tertuang juga di KUHP Pasal 382, yang
berbunyi:“barang siapa mendapatkan, melangsungkan, atau memperluas hasil perdagangan atau
perusahaan milik sendiri atau orang lain, melakukan perbuatan curang untuk menyesatkan khalayak
umum atau seorang tertentu, diancam karena persaingan curang, dengan pidana penjara paling lama
empat bulan atau pidana denda bila perbuatan itu dapat menimbulkan kerugian bagi konkuren-
konkuren atau konkuren orang lain”.
4
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 33 pada tanggal 5 Maret 1999.
Andi Fahmi Lubis, et.all, Hukum Persaingan Usaha: Antara Teks dan Konteks. (Jakarta: Creative
Media, 2009), Hlm. 14. Indonesia sendiri baru memiliki aturan hukum dalam bidang persaingan usaha,
setelah atas inisiatif DPR disusun RUU Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak
Sehat. RUU tersebut akhirnya disetujui dalam Sidang Paripurna DPR pada tanggal 18 Februari 1999,
dalam hal ini pemerintah diwakili oleh Menteri Perindustrian dan Perdagangan Rahardi Ramelan.
Setelah seluruh prosedur legislasi terpenuhi, berdasarkan Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
1999 Nomor 33 pada tanggal 5 Maret 1999, akhirnya Undang-undang tentang larangan Praktek
Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat ditandatangani oleh Presiden B.J. Habibie dan
diundangkan pada tanggal 5 Maret 1999 serta berlaku satu tahun setelah diundangkan. Berlakunya UU
No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat sebagai
tindak lanjut hasil Sidang Istimewa MPR-RI yang digariskan dalam Ketetapan MPR-RI No.
X/MPR/1998 tentang Pokok-Pokok Reformasi Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan dan
Normalisasi Kehidupan Nasional, maka Indonesia memasuki babak baru pengorganisasian ekonomi
yang berorientasi pasar.

3
komisi independen yang disebut dengan Komisi Pengawas Persaingan Usaha atau
yang selanjutnya disingkat KPPU yang mengatur mengenai sanksi dan prosedur
penegakan hukum persaingan usaha.5
Dapat dipahami bahwa dalam pasar bebas, harus dicegah penguasaan pasar oleh satu,
dua atau beberapa pelaku usaha saja (monopoli/oligopoli). Dalam Pasar hanya
dikuasai oleh sejumlah pelaku usaha, maka akan terbuka peluang untuk menghindari
atau mematikan bekerjanya mekanisme pasar, sehingga harga-harga yang ditetapkan
secara sepihak dan merugikan konsumen.6 Pelaku usaha yang jumlahnya sedikit
membuat berbagai perjanjian atau kesepakatan untuk membagi wilayah pemasaran,
mengatur harga, kualitas dan kuantitas barang dan jasa yang ditawarkan guna
memperoleh keuntungan setinggi-tingginya dalam waktu yang singkat atau yang
lebih sering disebut dengan kartel.7
Dengan melakukan praktik kartel merupakan salah satu kentungan dan ancaman bagi
para pelaku usaha yang lain. Kartel merupakan jenis perjanjian yang dilakukan oleh
para pelaku usaha yang anti terhadap persaingan. Para pelaku usaha ini melakukan
5
Andi Fahmi Lubis, et.all, Hukum Persaingan Usaha: Antara Teks dan Konteks. (Jakarta:
Creative Media, 2009), Hlm.311. Untuk mengawasi pelaksanaan UU No 5 Tahun 1999 (UU
Antimonopoli) dibentuk suatu komisi. Pembentukan ini didasarkan pada Pasal 34 UU No. 5 Tahun
1999 yang menginstruksikan bahwa pembentukan susunan organisasi, tugas, dan fungsi komisi
ditetapkan melalui Keputusan Presiden. Komisi ini kemudian dibentuk berdasarkan Keppres No 75
Tahun 1999 dan diberi nama Komisi Pengawas Persaingan Usaha atau KPPU.
6
Johnny Ibrahim, Hukum dan Persaingan Usaha; Teori dan Implikasi Penerapannya di
Indonesia, (Malang: Bayumedia Publishing, 2007), Hlm 3.
7
UU No. 5 Tahun 1999 mengkategorikan kartel sebagai salah satu bentuk perjanjian yang
dilarang untuk dilakukan oleh pelaku usaha. Dimana kartel diatur dalam Pasal 11 UU No. 5 Tahun
1999 berbunyi: “pelaku usaha dilarang membuat perjanjian, dengan pelaku usaha pesaingnya yang
bermaksud untuk mempengaruhi harga dengan cara mengatur produksi dan/atau pemasaran suatu
barang dan/atau jasa, yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan persaingan usaha
tidak sehat.”

4
perjanjian untuk mempengaruhi harga melalui pengaturan proses produksi maupun
pengaturan wilayah pemasaran produk, sebagai akibat daripada perjanjian tersebut
dapat menimbulkan praktik monopoli dan persaingan usaha tidak sehat yang dapat
merugikan konsumen selaku pemakai barang dan jasa juga kepada pemerintah dan
terlebih bagi pelaku usaha lainnya yang tidak termasuk dalam cartellist. Padahal
kegiatan kartel merupakan sebuah perjanjian yang jelas-jelas dilarang dalam UU No.
5 Tahun 1999, dan tindakan para pelaku usaha yang melakukan praktik kartel tersebut
adalah merupakan tindakan yang melanggar etika dalam kegiatan hukum bisnis.
Umumnya, kartel dilakukan oleh asosiasi dagang bersama dengan anggotanya.
Sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Komisi No. 04 Tahun 2010 tentang
Pedoman pelaksana Pasal 11 tentang Kartel (selanjutnya disebut Perkom No. 4 Tahun
2010), pengertian kartel adalah kerjasama sejumlah perusahaan yang bersaing untuk
mengkoordinasi kegiatannya sehingga dapat mengendalikan jumlah produksi dan
harga suatu barang dan/atau jasa untuk memperoleh keuntungan di atas tingkat
keuntungan wajar. Kartel termasuk pelanggaran berat dari hukum persaingan usaha.
Karena dampaknya terhadap penurunan kesejahteraan social (social welfare)
dianggap cukup nyata. Oleh karena itu, dapat dipahami jika KPPU gelisah untuk
melakukan investigasi. Di Amerika serikat, kartel termasuk dalam ketentuan per se
illegal.8 Beda halnya di Indonesia, dengan adanya frasa “yang dapat mengakibatkan
8
Andi Fahmi Lubis, et.all, Op.Cit, Hlm.55. Pendekatan per se illegal adalah menyatakan setiap
perjanjian atau kegiatan usaha tertentu sebagai ilegal, tanpa pembuktian lebih lanjut atas dampak yang
ditimbulkan dari perjanjian atau kegiatan usaha tersebut. Kegiatan yang dianggap sebagai per se illegal
dapatanya meliputi penetapan harga secara kolusif atas produk tertentu, serta pengaturan harga
penjualan kembali. Penerapan pendekatan per se illegal dapatanya dipergunakan dalam pasal-pasal

5
terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat” maka ketentuan
kartel dalam UU No. 5 Tahun 1999 termasuk dalam rule of reason.9
Proses pembuktian adanya dugaan praktik perjanjian kartel diantara para pelaku
usaha menjadi suatu masalah bagi KPPU dalam menyelesaikan perkara persaingan
usaha tidak sehat. Dalam hal pembuktian kartel, kebanyakan otoritas persaingan
usaha di berbagai negara sangat hati-hati dalam pembuktian kartel. Sebagai contoh,
berbagai keadaan yang sering ditengarai sebagai indikator adanya kartel sebenarnya
perbedaannya sangat tipis dengan situasi dimana persaingan secara sehat
berlangsung. Misalnya, tentang indikasi harga yang paralel (price parallelism) sering
dianggap sebagai tindakan yang dilakukan secara bersama-sama secara kolusif untuk
menentukan harga (price fixing) oleh para anggota kartel. Dalam praktiknya, terlalu
banyak faktor yang menyebabkan terjadinya parallelism harga, yang terjadi justru
karena pasarnya bersaing secara kompetitif.
yang menyatakan istilah “dilarang”. Lebih lanjut lihat Mustafaa Kamal Rokan, S.H.I.,M.H., Hukum
Persaingan Usaha, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2010), hlm.60. Larangan-larangan yang
bersifat per se illegal adalah larangan yang bersifat jelas, tegas, dan mutlak dalam rangka member
kepastian bagi para pelaku usaha.Pendekatan per se illegal harus memenuhi dua syarat. Pertama, harus
ditujukan lebih kepada “perilaku bisnis” daipada situasi pasar. Kedua, adanya identifikasi secara tepat
dan mudah mengenai praktik atau batasan perilaku yang terlarang.
9
Ibid. Pendekatan rule of reason adalah suatu pendekatan yang digunakan oleh lembaga
otoritas persaingan usaha untuk membuat evaluasi mengenai akibat perjanjian atau kegiatan usaha
tertentu, guna menentukan apakah suatu perjanjian atau kegiatan tersebut bersifat menghambat atau
mendukung persaingan. Penerapan pendekatan rule of reason terdapat pencantuman kata-kata “yang
dapat mengakibatkan” dan atau “patut diduga”. Lebih lanjut lihat Mustafaa Kamal Rokan, S.H.I.,M.H.,
Hukum Persaingan Usaha, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2010), hlm.66. Teori rule of reason
mengharuskan pembuktian, mengevaluasi mengenai akibat perjanjian, kegiatan, atau posisi dominan
tertentu guna menentukan apakah perjanjian atau kegiatan tersebut menghambat atau mendukung
persingan. Dalam substansi UU No. 5 Tahun 1999 umumnya mayoritas menggunakan pendekatan rule
of reason.

6
Pada dasarnya harga yang sama atau satu jenis produk bukan merupakan suatu hal
yang salah, hal tersebut menjadi salah apabila harga yang sama tersebut dibentuk
bersama berdasarkan kesepakatan, dan untuk menyimpulkan adanya kesepakatan
tersebut maka perlu adanya dukungan suatu bukti. Dengan kata lain, parallel price
atau uniform price atau persamaan harga tidak serta-merta membuktikan adanya
kesepakatan kartel diantara pelaku usaha pesaing. Indikasi-indikasi ekonomi seperti
itulah yang sering disebut sebagai indirect evidence atau bukti tidak langsung.10
Jika melihat Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/200911 berkaitan dengan dugaan Kartel
Industri Minyak Goreng Sawit dan Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/201012 berkaitan
dengan dugaan penetapan harga dan kartel Industri Semen, maka kasus ini diputus
berdasar atas indirect evidence. Hal tersebut menunjukkan bahwa indirect evidence
memiliki fungsi dalam proses pembuktian hukum persaingan usaha, walaupun UU
No. 5 Tahun 1999 tidak menyebutkan hal ini secara eksplisit. Indirect evidence
10
Peraturan Komisi No. 04 Tahun 2010 tentang Pedoman pelaksana Pasal 11 tentang Kartel
berdasarkan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1990, Hlm.11. Indirect evidence, yang antara lain
dilakukan melalui penggunaan berbagai hasil analisis ekonomi yang dapat membuktikan adanya
korelasi antar satu fakta ekonomi dengan fakta ekonomi lainnya, sehingga akhirnya menjadi sebuah
bukti kartel yang utuh dengan identifikasi sejumlah kerugian bagi masyarakat di dalamnya.
11
KPPU yang memeriksa dugaan terhadap pelanggaran Pasal Pasal 4, Pasal 5 dan Pasal 11 UU
No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat berkaitan
dengan Industri Minyak Goreng Sawit di Indonesia, yang dilakukan oleh: PT Multimas Nabati Asahan,
PT Sinar Alam Permai, PT Wilmar Nabati Indonesia, PT Multi Nabati Sulawesi, PT Agrindo Indah
Persada, PT Musim Mas, PT Intibenua Perkasatama, PT Megasurya Mas, PT Agro Makmur Raya, PT
Mikie Oleo Nabati Industri, PT Indo Karya Internusa, PT Permata Hijau Sawit, PT Nagamas Palmoil
Lestari, PT Nubika Jaya, PT Smart Tbk, PT Salim Ivomas Pratama, PT Bina Karya Prima, PT Tunas
Baru Lampung, PT Berlian Eka Sakti Tangguh, PT Pacific Palmindo Industri, dan PT Asian Agro
Agung Jaya.
12
KPPU yang memeriksa dugaan pelanggaran Pasal 5 dan Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999
tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat berkaitan dengan Penetapan
Harga dan Kartel Dalam Industri Semen yang dilakukan oleh: PT Indocement Tunggal Prakarsa, PT
Holcim Indonesia, PT Semen Baturaja (Persero), PT Semen Gresik (Persero) Tbk, PT Semen Andalas
Indonesia, PT Semen Tonasa, PT Semen Padang, dan PT Semen Bosowa Maros.

7
(khususnya analisa ekonomi) digunakan oleh KPPU sebagai alat bantu untuk
menghasilkan rasio dibalik sebuah keputusan yang tepat. Bahkan Perkom No. 4
Tahun 2010 yang menyebutkan bahwa indikator-indikator ekonomi hanyalah
petunjuk awal yang mendorong terjadinya kartel. Untuk itu, diperlukan pembuktian
lebih lanjut dalam bentuk bukti langsung yang menunjukkan benar-benar telah terjadi
kesepakatan kartel.
Perdebatan-perdebatan pun timbul, mengenai dasar KPPU menggunakan indirect
evidence sebagai alat bukti. Berdasarkan permasalahan tersebut, Penulis akan
mengkaji dan membahas mengenai permasalahan ini dalam penelitian yang berjudul
“Implementasi Indirect Evidence (Alat Bukti Tidak Langsung) sebagai Alat Bukti
KPPU terhadap Pembuktian Terjadinya Kartel”.
B. Rumusan Masalah dan Lingkup Penelitian
Berdasarkan uraian latar belakang diatas, maka yang menjadi rumusan masalah dalam
penelitian ini adalah bagaimana implementasi indirect evidence (alat bukti tidak
langsung) sebagai alat bukti KPPU terhadap pembuktian terjadinya kartel ?
Untuk itu pokok bahasan dalam penelitian ini adalah:
1. Kedudukan indirect evidence dalam pembuktian kartel.
2. Proses pembuktian dengan alat bukti indirect evidence atas terjadinya kartel.
3. Akibat hukum dari alat bukti indirect evidence atas terjadinya kartel.

8
Lingkup penelitian ini meliputi lingkup pembahasan dan lingkup bidang ilmu.
Lingkup pembahasan adalah bagaimana implementasi indirect evidence (alat bukti
tidak langsung) sebagai alat bukti KPPU terhadap pembuktian terjadinya kartel.
Sedangkan lingkup bidang ilmu adalah Hukum Keperdataan (ekonomi) khususnya
Hukum Persaingan Usaha.
C. Tujuan Penelitian
Penelitian ini bertujuan untuk memperoleh deskripsi lengkap, rinci, jelas, dan
sistematis mengenai:
1. Kedudukan indirect evidence dalam pembuktian kartel.
2. Proses pembuktian dengan alat bukti indirect evidence atas terjadinya kartel.
3. Akibat hukum dari pembuktian indirect evidence atas terjadinya kartel.
D. Kegunaan Penelitian
Kegunaan penelitian ini mencakup kegunaan teoritis dan kegunaan praktis, yaitu:
1. Kegunaan Teoritis
Secara teoritis penelitian ini adalah sebagai dasar pemikiran dalam upaya
perkembangan secara teoritis disiplin ilmu, khususnya hukum ekonomi dan
untuk memberikan masukan dan sumbangan pemikiran bagi perkembangan ilmu
pengetahuan di bidang ilmu hukum, khususnya ilmu hukum yang berkenaan
dengan persaingan usaha.

9
2. Kegunaan Praktis
Secara praktis penelitian ini berguna untuk:
a. Sebagai upaya pengembangan wawasan keilmuan dan pengetahuan Peneliti
dibidang ilmu hukum khususnya hukum persaingan usaha.
b. Sebagai bahan literatur bagi mahasiswa selanjutnya yang akan melakukan
penelitian mengenai hukum persaingan usaha.
c. Sebagai salah satu syarat dalam menempuh ujian sarjana di Fakultas Hukum
Universitas Lampung.

10
II. TINJAUAN PUSTAKA
A. Hukum Persaingan Usaha
1. Pengertian Hukum Persaingan Usaha
Hukum Persaingan Usaha terdiri dari kata hukum dan persaingan usaha. Bila
dikehendaki persaingan usaha dapat dipecah lagi menjadi kata persaingan dan
usaha. Hukum merupakan pengatur dan petunjuk dalam kehidupan bermasyarakat
(levensvoorschriten) sehingga hukum selalu sesuai dengan situasi dan kondisi
masyarakat itu sendiri.13 Menurut Borst hukum ialah keseluruhan peraturan bagi
kelakuan atau perbuatan manusia didalam masyarakat, yang pelaksanaannya dapat
dipaksakan dan bertujuan mendapatkan tata atau keadilan.14 Utrecht dan Van
Apeldoorn beranggapan bahwa untuk memberikan suatu definisi yang tepat
tentang hukum adalah tidak mungkin. Hukum mengatur hubungan didalam
masyarakat antara orang dengan orang atau antara anggota masyarakat yang lain.
Bentuk hubungannya dapat lebih terinci lagi dalam bermacam-macam bentuk
seperti perkawinan, tempat kediaman, perjanjian-perjanjian, dan lain sebagainya.15
Persaingan merupakan suatu perjuangan yang dilakukan oleh seseorang atau
kelompok orang tertentu (kelompok sosial), agar memperoleh kemenangan atau
13
R. Soeroso, Pengantar Ilmu Hukum, Cet. VIII, (Jakarta: Sinar Grafika, 2006), Hlm.23.
14
Ibid, Hlm. 27.
15
Ibid, Hlm. 24.

11
hasil secara kompetitif, tanpa menimbulkan ancaman atau benturan fisik dipihak
lawannya,16 memperlihatkan keunggulan masing-masing yang dilakukan oleh
perseorangan (perusahaan, negara) pada bidang perdagangan, produksi, maupun
persenjataan.17 Usaha dalam kehidupan sehari-hari dapat diartikan sebagai upaya
manusia untuk melakukan sesuatu guna mencapai tujuan tertentu, usaha atau
dapat juga disebut suatu perusahaan adalah suatu bentuk usaha yang melakukan
kegiatan secara tetap dan terus menerus dengan tujuan memperoleh keuntungan,
baik yang diselenggarakan oleh perorangan maupun badan usaha yang berbentuk
badan hukum atau tidak berbentuk badan hukum, yang didirikan dan
berkedudukan di suatu daerah dalam suatu negara.18
Persaingan usaha adalah kondisi dimana terdapat dua pihak (pelaku usaha) atau
lebih berusaha untuk saling mengungguli dalam mencapai tujuan yang sama
dalam suatu usaha tertentu.19 Pengertian dari hukum persaingan usaha adalah
hukum yang mengatur tentang interaksi atau hubungan perusahaan atau pelaku
usaha di pasar, sementara tingkah laku perusahaan ketika berinteraksi dilandasi
atas motif-motif ekonomi.20 Pengertian persaingan usaha secara yuridis selalu
dikaitkan dengan persaingan dalam ekonomi yang berbasis pada pasar, dimana
pelaku usaha baik perusahaan maupun penjual secara bebas berupaya untuk
16
http://www.pengertiandefinisi.com/2011/10/pengertian-persaingan.html, Diunduh 27
November 2012.
17
http://www.artikata.com/arti-376318-persaingan.html, Diunduh 27 November 2012.
18
http://carapedia.com/pengertian_definisi_usaha_info2644.html, Diunduh 27 November
2012.
19
Rilda Murniati, Penyelesaian Perkara Pelanggaran Hukum Persaingan Usaha oleh
KPPU, Dalam buku Hukum Bangun Teori dan Telaah dalam Implementasi, (Bandar Lampung:
Universitas Lampung, 2009), Hlm. 444.
20
Andi Fahmi Lubis, et.all, Loc.Cit, Hlm. 21.

12
mendapatkan konsumen guna mencapai tujuan usaha atau perusahaan tertentu
yang didirikannya.21
Dilihat dari segi ekonomi, pengertian persaingan atau competition adalah:22
a. Merupakan suatu bentuk struktur pasar, dimana jumlah perusahaan yang
menyediakan barang di pasar menjadi indikator dalam menilai bentuk pasar
seperti persaingan sempurna (perfect competition), Oligopoli (adanya
beberapa pesaing besar).
b. Suatu proses dimana perusahaan saling berlomba dan berusaha untuk merebut
konsumen atau pelanggan untuk dapat menyerap produk barang dan jasa yang
mereka hasilkan, dengan cara:
(1) Menekan harga (price competition);
(2) Persaingan bukan terhadap harga (non price competition) melalui
deferensial produk, pengembangan HAKI, promosi/iklan, pelayanan purna
jual;
(3) Berusaha untuk lebih efesien (low cost production).
2. Dasar Hukum Persaingan Usaha
Kegiatan perekonomian nasional dalam pengaturannya diatur dalam Pasal 33
Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 dimana ekonomi diatur oleh kerjasama
berdasarkan prinsip gotong royong. Secara tidak langsung dalam Pasal 33 UUD
21
Budi Kagramanto, Mengenal Hukum Persaingan Usaha, (Sidoarjo: Laras, 2007), Hlm.
57.
22
Ibid.

13
1945 termuat pemikiran demokrasi ekonomi,23 dimana demokrasi memiliki ciri
khas yang proses perwujudannya diwujudkan oleh semua anggota masyarakat
untuk kepentingan seluruh masyarakat, dan harus mengabdi kepada kesejahteraan
seluruh rakyat.
Pemikiran demokrasi ekonomi perlu diwujudkan dalam menciptakan kegiatan
ekonomi yang sehat, maka perlu disusun undang-undang tentang larangan praktik
monopoli dan persaingan usaha tidak sehat yang dimaksudkan untuk menegakkan
aturan hukum dan memberikan perlindungan yang sama bagi setiap pelaku usaha
didalam upaya untuk menciptakan persaingan usaha yang sehat. Ketentuan
larangan praktik monopoli dan persaingan usaha tidak sehat di Indonesia terdapat
dalam UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan
Usaha Tidak Sehat diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 1999 No. 33 pada tanggal 5 Maret 1999 dan berlaku secara efektif 1 (satu)
tahun sejak diundangkan.24
Sebelum UU No. 5 Tahun 1999 berlaku secara efektif dan menjadi dasar hukum
persaingan usaha, telah ada sejumlah peraturan perundang-undangan yang
mengatur mengenai persaingan usaha. Pengaturannya terdapat dalam sejumlah
peraturan perundang-undangan yang tersebar secara terpisah (sporadis) satu sama
lain.25 Adapun peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai
antimonopoli dan persaingan usaha tidak sehat adalah sebagai berikut:26
23
Binoto Nadapdap, Hukum Acara Persaingan Usaha, (Jakarta: Jala Permata Aksara,
2009), Hlm. 6.
24
Ningrum Natasya Sirait, et.all, Ikhtisar Ketentuan Persaingan Usaha, (Jakarta: PT
Gramedia, 2010), Hlm 1.
25
Binoto Nadapdap. Op.Cit. Hlm. 7.
26
Ibid

14
a. Pasal 382 bis Kitab Undang-Undang Hukum Pidana
b. Pasal 1365 KUHPerdata
c. Undang-Undang No. 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok
Agraria
d. Undang-Undang No. 6 Tahun 1968 jo Undang-Undang No. 12 Tahun 1970 jo
Undang-Undang No. 7 Tahun 1983 tentang Penanaman Modal Dalam Negeri
e. Undang-Undang No. 5 Tahun 1984 tentang Perindustrian
f. Undang-Undang No. 19 Tahun 1992 jo Undang-Undang No. 14 Tahun 1997
tentang Merek
g. Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas
h. Undang-Undang No. 8 Tahun 1995 tentang Pasar Modal
i. Undang-Undang No. 9 Tahun 1995 tentang Usaha Kecil
j. Peraturan Pemerintah No. 27 Tahun 1998 tentang Penggabungan, Peleburan
dan Pengambilalihan Perseroan Terbatas
k. Peraturan Pemerintah No. 70 Tahun 1992 tentang Bank Umum
Keberadaan UU No. 5 Tahun 1999 sebagai dasar hukum persaingan usaha juga
dilengkapi dengan berbagai peraturan pelaksana dan peraturan terkait lainnya baik
yang dikeluarkan oleh KPPU dalam bentuk Peraturan Komisi (Perkom), Pedoman
KPPU, Surat Keputusan (SK) dan Surat Edaran (SE), maupun yang dikeluarkan
oleh Mahkamah Agung dalam bentuk Peraturan Mahkamah Agung (Perma).27
27
Ningrum Natasya Sirait, et. All. Op.Cit.

15
3. Ruang Lingkup Hukum Persaingan Usaha
Penerapan hukum persaingan usaha bertujuan untuk menghindari timbulnya
persaingan usaha tidak sehat. Pasal 1 angka (6) UU No. 5 Tahun 1999
menyatakan bahwa persaingan usaha tidak sehat adalah persaingan antar pelaku
usaha dalam menjalankan kegiatan produksi dan atau pemasaran barang dan jasa
yang dilakukan dengan cara tidak jujur atau melawan hukum atau menghambat
persaingan usaha. Pengertian persaingan usaha tidak sehat ini dapat dilakukan
dalam bentuk perjanjian dan kegiatan sebagaimana diatur dalam UU No. 5 Tahun
1999 .
a. Perjanjian yang Dilarang dalam UU No. 5 Tahun 1999
Perjanjian berdasarkan Pasal 1313 KUHPerdata adalah suatu perbuatan dengan
mana satu orang atau lebih mengikatkan dirinya terhadap satu orang lain atau
lebih. Handri Raharjo bersandarkan pada Pasal 1313 KUHPerdata mendefinisikan
perjanjian sebagai suatu hubungan hukum di bidang harta kekayaan yang didasari
kata sepakat antara subjek hukum yang satu dengan yang lain, dan di antara
mereka (para pihak/subjek hukum) saling mengikatkan dirinya sehingga subjek
hukum yang satu berhak atas prestasi dan begitu juga subjek hukum yang lain
berkewajiban untuk melaksanakan prestasinya sesuai dengan kesepakatan yang
telah disepakati para pihak tersebut serta menimbulkan akibat hukum.28
Wirjono menafsirkan perjanjian sebagai perhubungan hukum mengenai harta
benda antara dua pihak dalam hal mana suatu pihak berjanji atau dianggap
28
Handri Raharjo, Hukum Perjanjian di Indonesia, (Yogyakarta: Pustaka Yustisia, 2009),
Hlm. 42.

16
berjanji untuk melakukan sesuatu hal atau untuk tidak melakukan sesuatu hal,
sedang pihak lainnya berhak menuntut pelaksanaan dari perjanjian itu.29
Sedangkan Subekti menyatakan bahwa perjanjian adalah suatu peristiwa, dimana
seseorang berjanji kepada orang lain, atau dimana dua orang saling berjanji untuk
melaksanakan sesuatu hal.30
Pasal 7 Ayat (1) UU No. 5 Tahun 1999 mengatur secara khusus mengenai apa
yang dimaksud dengan perjanjian. Perjanjian dalam Pasal ini didefinisikan
sebagai: suatu perbuatan satu atau lebih pelaku usaha untuk mengikatkan diri
terhadap satu atau lebih pelaku usaha lain dengan nama apapun, baik tertulis
maupun tidak tertulis. Perjanjian yang dilarang sebagaimana dimaksud dalam UU
No. 5 Tahun 1999 yang terjadi atau mengakibatkan praktik monopoli dan
persaingan usaha tidak sehat, antara lain meliputi:
(1) Perjanjian Oligopoli
Pasal 4 UU No. 5 Tahun 1999 melarang pelaku usaha melakukan perjanjian
oligopoli yaitu perjanjian dua pelaku usaha atau lebih untuk menguasai
produksi dan atau pemasaran suatu barang dan atau jasa yang dapat
mengakibatkan praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat.
(2) Perjanjian Penetapan Harga
UU No. 5 Tahun 1999 melarang pelaku usaha untuk melakukan perjanjian
dengan pesaingnya untuk menetapkan harga atas suatu barang dan atau jasa
yang harus dibayar konsumen atau pelanggannya. UU No. 5 Tahun 1999
membagi perjanjian penetapan harga kedalam beberapa jenis yaitu:
29
Andi Fahmi Lubis, et.all. Op.Cit, Hlm. 85.
30
R. Subekti, Hukum Perjanjian, (Jakarta: PT intermasa, 2002), Hlm. 1.

17
a. Perjanjian Penetapan Harga (Price Fixing Agreement)

Pasal 5 Ayat (1) UU No. 5 Tahun 1999 merumuskan bahwa pelaku usaha
dilarang membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya untuk
menetapkan harga atau suatu barang dan/atau jasa yang harus dibayar oleh
konsumen atau pelanggan pada pasar bersangkutan yang sama.
b. Perjanjian Diskriminasi Harga (Price Discrimination Agreement)

Pasal 6 UU No. 5 Tahun 1999 melarang setiap perjanjian diskriminasi
harga, dimana bunyi Pasal tersebut antara lain: “Pelaku usaha dilarang
membuat perjanjian yang mengakibatkan pembeli yang satu harus
membayar dengan harga yang berbeda dari harga yang harus dibayar oleh
pembeli lain untuk barang dan/atau jasa yang sama.”
c. Harga Pemangsa atau Jual rugi (Predatory Pricing)

Predatory pricing adalah salah satu bentuk strategi yang dilakukan oleh
pelaku usaha dalam menjual produk dengan harga dibawah biaya produksi
(average cost atau marginal cost). Tujuan utama dari predatory pricing
untuk menyingkirkan pelaku usaha pesaing dari pasar dan juga mencegah
pelaku usaha yang berpotensi menjadi pesaing untuk masuk ke dalam pasar
yang sama.
d. Penetapan Harga Jual Kembali (Resale Price Maintenance) – (Vertical

Price Fixing)
Pasal 8 UU No. 5 Tahun 1999 menyatakan bahwa: “Pelaku usaha dilarang
membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain yang membuat persyaratan
bahwa penerima barang dan atau jasa tidak akan menjual atau memasok
kembali barang dan/atau jasa yang diterimanya, dengan harga yang lebih

18
rendah daripada harga yang telah diperjanjikan sehingga dapat
mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat.”
e. Perjanjian Pembagian Wilayah (Market Division)

Prinsipnya perjanjian antara pelaku usaha untuk membagi wilayah
pemasaran diantara mereka akan berakibat kepada eksploitasi terhadap
konsumen, dimana konsumen tidak mempunyai pilihan yang cukup baik
dari segi barang maupun harga. UU No. 5 Tahun 1999 melarang perbuatan
tersebut dalam Pasal 9 yang menyatakan bahwa pelaku usaha dilarang
membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya yang bertujuan untuk
membagi wilayah pemasaran atau lokasi pasar terhadap barang dan/atau
jasa sehingga dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan
persaingan usaha tidak sehat.
(3) Pemboikotan
Pasal 10 Ayat (1) UU No. 5 Tahun 1999 menyatakan bahwa pelaku usaha
dilarang membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya, yang dapat
menghalangi pelaku usaha lain untuk melakukan usaha yang sama, baik untuk
tujuan pasar dalam negeri maupun pasar luar negeri. Dan dalam Pasal 10 Ayat
(2) menyatakan bahwa pelaku usaha dilarang membuat perjanjian dengan
pelaku usaha pesaingnya, untuk menolak menjual setiap barang dan/atau jasa
dari pelaku usaha lain sehingga perbuatan tersebut: (a). Merugikan atau dapat
diduga akan merugikan pelaku usaha lain atau; (b). Membatasi pelaku usaha
lain dalam menjual atau membeli setiap barang dan/atau jasa dari pasar
bersangkutan.

19
(4) Kartel
Perjanjian Kartel adalah Pengaturan produksi dan atau pemasaran suatu barang
dan atau jasa untuk mempengaruhi harga. Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999
menyatakan bahwa pelaku usaha dilarang membuat perjanjian, dengan pelaku
usaha pesaingnya yang bermaksud untuk mempengaruhi harga dengan cara
mengatur produksi dan/atau pemasaran suatu barang dan/atau jasa, yang dapat
mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan persaingan usaha tidak sehat.
(5) Trust
Pasal 12 UU No. 5 Tahun 1999 menyatakan bahwa perjanjian dua pelaku
usaha atau lebih untuk membentuk gabungan perusahaan dengan tetap
mempertahankan kelangsungan perusahaan masing-masing dengan tujuan
untuk mengontrol produksi dan atau pemasaran sehingga dapat mengakibatkan
praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat
(6) Oligopsoni
Pasal 13 Ayat (1) UU No. 5 Tahun 1999 menyatakan bahwa perjanjian dua
pelaku usaha atau lebih untuk menguasai pasokan agar dapat mengendalikan
harga yang dapat mengakibatkan praktek monopoli dan persaingan usaha tidak
sehat.
(7) Integrasi Vertikal
Perjanjian Integrasi Vertikal adalah perjanjian dua pelaku usaha atau lebih
untuk menguasai rangkaian produksi berkelanjutan yang dapat mengakibatkan
persaingan usaha tidak sehat dan merugikan masyarakat.

20
(8) Perjanjian Tertutup
Perjanjian Tertutup adalah perjanjian dua pelaku usaha atau lebih yang berisi
syarat bahwa penerima pasokan hanya akan memasok atau tidak akan
memasok produk tersebut kepada pelaku usaha lain; harus bersedia membeli
produk lainnya dari pemasok; atau mengenai harga atau potongan harga yang
akan diterima bila bersedia membeli produk lain atau tidak membeli produk
yang sama dari pelaku usaha lain.
(9) Perjanjian Dengan Pihak Luar Negeri
UU No. 5 Tahun 1999 menyatakan bahwa Perjanjian dengan pihak luar
negeri adalah perjanjian dengan pihak luar negeri yang memuat ketentuan
yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan
usaha tidak sehat.
b. Kegiatan yang Dilarang dalam UU No. 5 Tahun 1999
Kegiatan yang dilarang adalah tindakan atau perbuatan atau perbuatan hukum
sepihak yang dilakukan oleh satu pelaku usaha atau kelompok pelaku usaha tanpa
adanya keterkaitan hubungan (hukum) secara langsung dengan pelaku usaha atau
kelompok usaha lainnya.31 Beberapa kegiatan yang dilarang dalam UU No. 5
Tahun 1999 adalah sebagai berikut:
(1) Monopoli
UU No. 5 Tahun 1999 Pasal 17 menyebutkan bahwa:
a. Pelaku usaha dilarang melakukan penguasaan atas produksi dan atau
pemasaran barang dan atau jasa yang dapat mengakibatkan terjadinya
praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat.

31
Yani Ahmad dan Gunawan Widjaja, Seri Hukum Bisnis Praktik Monopoli dan
Persaingan Usaha Tidak Sehat, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2010), Hlm. 31.

21
b. Pelaku usaha patut diduga atau dianggap melakukan penguasaan atas
produksi dan atau pemasaran barang dan atau jasa sebagaimana dimaksud
dalam Ayat (1) apabila.
i. barang dan atau jasa yang bersangkutan belum ada subtitusinya;dan
ii. mengakibatkan pelaku usaha lain tidak dapat masuk kedalam
persaingan usaha barang dan atau jasa yang sama;
iii. satu pelaku usaha atau satu kelompok pelaku usaha menguasai
lebih dari 50% (lima puluh persen) pangsa pasar atau jenis barang
atau jasa tertentu.
(2) Monopsoni
Pasal 18 UU No. 5 Tahun 1999 menyebutkan bahwa pelaku usaha dilarang
menguasai penerimaan pasokan atau menjadi pembeli tunggal atas barang dan
atau jasa dalam pasar bersangkutan yang dapat mengakibatkan terjadinya
praktik monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat. Pelaku usaha patut
diduga atau dianggap menguasai penerimaan pasokan atau menjadi pembeli
tunggal sebagaimana dimaksud dalam Ayat (1) apabila satu pelaku usaha atau
satu kelompok pelaku usaha menguasai lebih dari 50% pangsa pasar atau satu
jenis barang atau jasa tertentu.
(3) Penguasaan Pasar
Penguasaan Pasar adalah dilarang melakukan satu atau beberapa kegiatan,
sendiri atau bersama yang dapat mengakibatkan praktek monopoli dan
persaingan usaha tidak sehat berupa: menghalangi pelaku usaha lain untuk
melakukan usaha yang sama; atau menghalangi konsumen untuk bertransaksi
dengan pelaku usaha tertentu; atau membatasi peredaran dan penjualan

22
produk; atau melakukan diskriminasi (Pasal 19); melakukan jual rugi untuk
menyingkirkan pesaing (Pasal 20); dengan curang menetapkan biaya produksi
dan biaya lainnya (Pasal 21).
(4) Persekongkolan
Kegiatan persekongkolan adalah persekongkolan dengan pihak lain untuk
mengatur dan menentukan tender kolusif (Pasal 22), bersekongkol
mendapatkan rahasia perusahaan pesaing (Pasal 23), bersekongkol untuk
menghambat produksi dan atau pemasaran pesaing (Pasal 24),
c. Posisi Dominan
Pasal 1 Angka 4 UU No. 5 Tahun 1999 , posisi dominan adalah keadaan dimana
pelaku usaha tidak mempunyai pesaing di pasar bersangkutan dalam kaitan
dengan pangsa pasar yang dikuasai, atau pelaku usaha mempunyai posisi tertinggi
diantara pesaingnya di pasar bersangkutan dalam kaitan dengan kemampuan
keuangan, kemampuan akses pada pasokan atau penjualan, serta kemampuan
untuk menyesuaikan pasokan atau permintaan barang atau jasa tertentu.
Pasal 25 Ayat (2) UU No. 5 Tahun 1999 menentukan bahwa pelaku usaha
memiliki potensi dominan apabila memenuhi kriteria dibawah ini:
1. Satu pelaku usaha atau satu kelompok pelaku usaha menguasai 50% atau lebih
pangsa pasar satu jenis barang dan atau jasa tertentu.
2. Dua atau tiga pelaku usaha atau kelompok pelaku usaha menguasai 75% atau
lebih pangsa pasar satu jenis barang dan atau jasa tertentu.

23
Posisi dominan dapat timbul melalui hal-hal berikut ini:32
1. Jabatan rangkap pada lebih dari satu perusahaan dalam pasar bersangkutan
yang sama atau memiliki keterkaitan yang erat dalam bidang dan jenis usaha
atau secara bersama-sama menguasai pangsa pasar produk tertentu.
2. Pemilik saham mayoritas pada perusahaan sejenis dengan bidang usaha yang
sama dan pasar yang sama.
3. Penggabungan, peleburan, dan pengambilalihan.
B. Kartel sebagai Perjanjian yang Dilarang
1. Pengertian Kartel
Istilah kartel terdapat dalam beberapa bahasa seperti cartel dalam bahasa Inggris
dan kartel dalam bahasa Belanda. Cartel disebut juga syndicate yaitu suatu
kesepakatan antara beberapa perusahaan produsen dan lain-lain yang sejenis untuk
mengatur dan mengendalikan berbagai hal, seperti harga, wilayah pemasaran dan
sebagainya, dengan tujuan menekan persaingan dan atau persaingan usaha pada
pasar yang bersangkutan dan meraih keuntungan.33 Kartel adalah bentuk
kerjasama sejumlah pelaku usaha untuk dapat mengendalikan jumlah produksi
dan harga suatu barang atau jasa sebagai upaya mendapatkan keuntungan di atas
tingkat keuntungan yang wajar. Kartel menggunakan berbagai cara untuk
mengkoordinasikan kegiatan antar pelaku usaha.34
32
Pasal 26 dan 27 UU No. 5 Tahun 1999
33
Hasim Purba, Tinjauan Yuridis Terhadap Holding Company, Cartel, Trust dan Concern.
tersedia di http://library.usu.ac.id/download/fh/perda-hasim1.pdf diunduh 16 Juli 2012.
34
Riris Munadiya, Bukti Tidak Langsung (Indirect Evidence) dalam Penanganan Kasus
Persaingan Usaha, Jurnal Persaingan Usaha KPPU, Edisi 5 - Tahun 2011, Hlm. 163.

24
Menurut Winardi, kartel itu merupakan gabungan atau persetujuan (conventie)
antara pengusaha-pengusaha yang secara yuridis dan ekonomis berdiri sendiri.
Untuk mencapai sasaran peniadaan sebagian atau seluruh persaingan antar
pengusaha, untuk dapat menguasai pasar, hal mana biasanya tujuan pembentukan
kartel, diperlukan syarat bahwa kartel mencakup bagian terbesar dari badan-badan
usaha yang ada, dengan ketentuan bahwa mereka menggarap pasaran yang
bersangkutan.35
Kartel kadangkala didefinisikan secara sempit, namun di sisi lain juga diartikan
secara luas. Dalam arti sempit, kartel adalah sekelompok perusahaan yang
seharusnya saling bersaing, tetapi mereka justru menyetujui satu sama lain untuk
“menetapkan harga” guna meraih keuntungan monopolis.36 Sedangkan dalam
pengertian luas, kartel meliputi perjanjian antara para pesaing untuk membagi
pasar, mengalokasikan pelanggan, dan menetapkan harga. Jenis kartel yang paling
umum terjadi di kalangan penjual adalah perjanjian penetapan harga,
persekongkolan penawaran tender (bid rigging), perjanjian pembagian wilayah
(pasar) atau pelanggan, dan perjanjian pembatasan output. Sedangkan yang paling
sering terjadi di kalangan pembeli adalah perjanjian penetapan harga, perjanjian
alokasi dan bid rigging.37
Dalam Black’s Law Dictionary, Kartel diartikan “A combination of producer of
any product joined together to control its productions its productions , sale and
35
Winardi, Istilah Ekonomi Dalam Tiga Bahasa, Inggris, Belanda, Indonesia, (Bandung:
Mandar Maju, 1996) Hlm. 47.
36
Herbert Hovenkamp, Antitrust (St. Paul, Minn: West Publishing Co., 1993), Hlm 71.
37
R. Shyam Khemani, A Framework for The Design and Implementation of Competition
Law and Policy, (Washington, D.C.-Parish: The World Bank-OECD, 1999). Hlm 21.

25
price, so as to obtain a monopoly and restrict competition in any particular
industry or commodity”.38
Richard Postner mengartikan Kartel: “A contract among competing seller to fix
the price of product they sell (or what is the small thing, to limit their out put) is
likely any other contract in the sense that the parties would not sign it unless the
expected it to make them all better off”.39
Berdasarkan Pasal 11 yang dapat dikatakan sebagai kartel, yaitu:
a. Perjanjian dengan pelaku usaha saingannya.
b. Bermaksud mempengaruhi harga.
c. Dengan mengatur produksi dan atau pemasaran.
d. Dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha
tidak sehat.
Dalam Pasal 11 dapat dikonstruksikan bahwa kartel adalah perjanjian horizontal
untuk mempengaruhi harga dengan mengatur produksi dan atau pemasaran suatu
barang dan atau jasa, yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan
atau persaingan usaha tidak sehat.40
38
Henry Campbell Black, Black Law Dictionary, (St. Paul Minn West Publishing Co.,
1999), Hlm. 215. Terjemahan bebas: “kombinasi dari produsen produk apapun bergabung bersama
untuk mengontrol produksinya, penjualan dan harga, sehingga memperoleh monopoli dan
membatasi persaingan dalam industry atau komoditas tertentu”.
39
Richard A. Posner, Economic Analysis of Law, Fourth Edition, (Boston: Little Brown
and Company), Hlm. 285. Terjemahan bebas: “kontrak antara penjual bersaing untuk memperbaiki
hrgaa (atau apa adalah hal kecil, untuk membatasi mereka menempatkan keluar) kemungkinan
kontrak lainnya dalam arti bahwa para pihak tidak akan menandatanganinya kecuali diharapkan
untuk membuat mereka semua lebih baik”.
40
Arief Siswanto, Hukum Persaingan Usaha, (Jakarta: Ghalia Indonesia,2002), Hlm.85

26
Perjanjian yang dimaksud dalam Pasal 11 tersebut tidak hanya mencakup
perjanjian yang tertulis saja tetapi juga perjanjian yang tidak tertulis sebagaimana
telah dijelaskan dalam ilmu hukum kontrak. Adanya kesepakatan para pihak yang
dipatuhi dan dijalankan merupakan sebuah perjanjian. Hal yang sama dapat dilihat
pada Pasal 1313 KUHPerdata, yang menerangkan perjanjian sebagai “suatu
perbuatan dengan mana satu orang atau lebih mengikatkan dirinya terhadap satu
orang atau lebih”.41
Kamus Hukum Ekonomi ELIPS mengartikan kartel (cartel) sebagai
“persekongkolan atau persekutuan di antara beberapa produsen produk sejenis
dengan maksud untuk mengontrol produksi, harga, dan penjualannya, serta untuk
memperoleh posisi monopoli”. Dengan demikian, kartel merupakan salah satu
bentuk monopoli, di mana beberapa pelaku usaha (produsen) bersatu untuk
mengontrol produksi, menentukan harga, dan/atau wilayah pemasaran atas suatu
barang dan/atau jasa, sehingga di antara mereka tidak ada lagi persaingan.42
Para pengusaha sejenis dapat mengadakan kesepakatan untuk menyatukan
perilakunya sedemikian rupa, sehingga mereka terhadap konsumen berhadapan
sebagai satu kesatuan, yang dampaknya adalah seperti memegang monopoli. Hal
yang demikian disebut kartel ofensif. Pengaturan persaingan juga dapat diadakan
untuk menghindarkan diri dari cara-cara bersaing yang sudah menjurus pada
penghancuran diri sendiri, karena sudah menjurus pada perang harga dengan
harga yang lebih rendah daripada harga pokoknya. Persaingan sudah terjerumus
41
R.Subekti, R.Tjitrosudibio, Kitab Undang-undang Hukum Perdata, (Jakarta: PT Pradnya
Paramita, 2008), Hlm.338.
42
Rachmadi Usman, Hukum Persaingan Usaha di Indonesia, (Jakarta: PT Gramedia
Pustaka Utama, 2004), Hlm. 55.

27
pada cut throat competition. Dalam keadaan yang demikian, semua perusahaan
akan merugi, dan akhirnya bangkrut. Kalau pengaturan persaingan di antara
perusahaan sejenis dimaksudkan untuk menghindarkan diri dari keadaan yang
demikian, namanya adalah kartel defensif. Kalau kartelnya defensif, pemerintah
justru memberikan kekuatan hukum kepada kartel defensif tersebut, sehingga
yang tidak ikut di dalam kesepakatan dipaksa oleh kekuatan undang-undang untuk
ikut mematuhi kesepakatan mereka.43
Suatu kartel pada umumnya mempunyai beberapa karakteristik:44
a. Terdapat konspirasi diantara beberapa pelaku usaha.
b. Melibatkan para senior eksekutif dari perusahaan yang terlibat. Para senior
eksekutif inilah biasanya yang menghadiri pertemuan-pertemuan dan
membuat keputusan.
c. Biasanya dengan menggunakan asosiasi untuk menutupi kegiatan mereka.
d. Melakukan price fixing atau penetapan harga agar penetapan harga berjalan
efektif, maka diikuti dengan alokasi konsumen atau pembagian wilayah atau
alokasi produksi. Biasanya kartel akan menetapkan pengurangan produksi.
e. Adanya ancaman atau sanksi bagi anggota yang melanggar perjanjian. Apabila
tidak ada sanksi bagi pelanggar, maka suatu kartel rentan terhadap
penyelewengan untuk mendapatkan keuntungan yang lebih besar daripada
anggota kartel lainnya.
43
A.M. Tri Anggraini, Mekanisme Mendeteksi Dan Mengungkap Kartel Dalam Hukum
Persaingan, http://sekartrisakti.wordpress.com/2011/06/08/mekanisme-mendeteksi-dan-
mengungkap-kartel-dalam-hukum-persaingan/. Diunduh 28 Oktober 2012.
44
Draft Pedoman Kartel, tersedia di http://www.kppu.go.id/docs/Pedoman/draft-pedoman-
kartel.pdf, Diunduh 4 November 2012.

28
f. Adanya distribusi informasi kepada seluruh anggota kartel. Bahkan jika
memungkinkan dapat menyelenggarakan audit dengan menggunakan data
laporan produksi dan penjualan pada periode tertentu. Auditor akan membuat
laporan produksi dan penjualan setiap anggota kartel dan kemudian
membagikan hasil audit tersebut kepada seluruh anggota kartel.
g. Adanya mekanisme kompensasi dari anggota kartel yang produksinya lebih
besar atau melebihi kuota terhadap mereka yang produksinya kecil atau
mereka yang diminta untuk menghentikan kegiatan usahanya. Sistem
kompensasi ini tentu saja akan berhasil apabila para pelaku usaha akan
mendapatkan keuntungan lebih besar dibandingkan dengan apabila mereka
melakukan persaingan. Hal ini akan membuat kepatuhan anggota kepada
keputusan-keputusan kartel akan lebih terjamin.
Jenis perjanjian horisontal yang dianggap paling merugikan atau bahkan dapat
berakibat mematikan persaingan adalah kartel. Terdapat banyak bentuk kartel
yang memungkinkan usaha yang bersaing membatasi persaingan melalui kontrak
diantaranya yaitu:45 kartel harga pokok (prijskartel), kartel harga, kartel
kontingentering, kartel kuota, kartel standart atau kartel tipe, kartel kondisi, kartel
syarat, kartel laba atau pool, kartel rayon, dan sindikat penjualan atau kantor
sentral penjualan.
45
A.M. Tri Anggraini, Mekanisme Mendeteksi Dan Mengungkap Kartel Dalam Hukum
Persaingan, Op.Cit.

29
2. Penjabaran Unsur pada Pasal Kartel
Pedoman tentang Kartel mencoba memberikan petunjuk pelaksanaan
membuktikan dan menentukan unsur-unsur adanya kartel.46 Pasal 11 UU No. 5
Tahun 1999 mengharuskan KPPU membuktikan beberapa unsur seperti Pelaku
Usaha, perjanjian, pelaku usaha pesaing, bermaksud mempengaruhi harga,
mengatur produksi dan/atau pemasaran barang dan/atau jasa, dapat
mengakibatkan terjadinya praktek monopoli, dan dapat mengakibatkan persaingan
usaha tidak sehat.
Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999 berbunyi:
Pelaku usaha dilarang membuat perjanjian, dengan pelaku usaha

saingannya, yang bermaksud mempengaruhi harga dengan mengatur
produksi dan atau pemasaran suatu barang dan atau jasa, yang dapat
mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan tidak
sehat.
Berdasarkan ketentuan Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999 tersebut, maka terdapat
beberapa unsur yang harus dilakukan deteksi atas kartel, yakni sebagai berikut:47
a. Unsur Pelaku Usaha
Pelaku usaha menurut Pasal 1 angka 5 adalah setiap orang perorangan atau
badan usaha, baik yang berbentuk badan hukum atau badan usaha, baik yang
berbentuk badan hukum atau bukan badan hukum yang didirikan dan
berkedudukan atau melakukan kegiatan dalam wilayah hukum negara
Republik Indonesia, baik sendiri maupun bersama-sama melalui perjanjian,
menyelenggarakan berbagai kegiatan usaha dalam bidang ekonomi. Dalam
46
Penjabaran unsur Pasal 11 UU Nomor 5 Tahun 1999, Peraturan Komisi Nomor 4 Tahun
2010 tentang Kartel berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli
dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.
47
Draft Pedoman Kartel, Loc.Cit., Hlm. 16-17.

30
kartel, pelaku usaha yang terlibat dalam perjanjian ini harus lebih dari dua
pelaku usaha. Agar kartel sukses, kartel membutuhkan keterlibatan sebagian
besar pelaku usaha pada pasar yang bersangkutan.
b. Unsur Perjanjian
Perjanjian menurut Pasal 1 angka 7 adalah suatu perbuatan satu atau lebih
pelaku usaha untuk mengikatkan diri terhadap satu atau lebih usaha lain
dengan nama apapun, baik tertulis maupun tidak tertulis.
c. Unsur Pelaku Usaha Pesaingnya
Pelaku usaha pesaing adalah pelaku usaha lain yang berada di dalam satu
pasar bersangkutan. Definisi pasar bersangkutan, dapat dilihat dalam
Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha Nomor 3 Tahun 2009, tanggal
1 Juli 2009 mengenai Pedoman Pasal 1 angka 10 tentang Pasar Bersangkutan.
d. Unsur Bermaksud Mempengaruhi Harga
Sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 11 bahwa suatu kartel dimaksudkan
untuk mempengaruhi harga. Untuk mencapai tujuan tersebut anggota kartel
setuju mengatur produksi dan atau pemasaran suatu barang dan atau jasa.
e. Unsur Mengatur Produksi dan atau Pemasaran
Mengatur produksi artinya adalah menentukan jumlah produksi baik bagi
kartel secara keseluruhan maupun bagi setiap anggota. Hal ini dapat lebih
besar atau lebih kecil dari kapasitas produksi perusahaan atau permintaan
akan barang atau jasa yang bersangkutan. Sedangkan mengatur pemasaran
berarti mengatur jumlah yang akan dijual dan atau wilayah dimana para
anggota menjual produksinya.

31
f. Unsur Barang
Barang menurut Pasal 1 angka 16 adalah setiap benda baik berwujud maupun
tidak berwujud, baik bergerak maupun tidak bergerak, yang dapat
diperdagangkan, dipakai, dipergunakan atau dimanfaatkan oleh konsumen
atau pelaku usaha.
g. Unsur Jasa
Jasa menurut Pasal 1 angka 17 adalah setiap layanan yang berbentuk
pekerjaan atau prestasi yang diperdagangkan dalam masyarakat untuk
dimanfaatkan oleh konsumen atau pelaku usaha.
h. Unsur Dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli
Praktek monopoli menurut Pasal 1 angka 2 adalah pemusatan kekuatan
ekonomi oleh satu atau lebih pelaku usaha yang mengakibatkan dikuasainya
produksi dan atau pemasaran atas barang dan atau jasa tertentu sehingga
menimbulkan persaingan usaha tidak sehat. Dengan kartel, maka produksi
dan pemasaran atas barang dan atau jasa akan dikuasai oleh anggota kartel.
Karena tujuan akhir dari kartel adalah untuk mendapatkan keuntungan yang
besar bagi anggota kartel, maka hal ini akan menyebabkan kerugian bagi
kepentingan umum.
i. Unsur Dapat mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat
Pasal 1 angka 6 menyatakan bahwa persaingan usaha tidak sehat adalah
persaingan antar pelaku usaha dalam menjalankan kegiatan produksi dan atau
pemasaran barang atau jasa yang dilakukan dengan cara tidak jujur. Kartel
adalah suatu kolusi atau kolaborasi dari para pelaku usaha. Oleh karena itu
segala manfaat kartel hanya ditujukan untuk kepentingan para anggotanya

32
saja, sehingga tindakan-tindakan mereka ini dilakukan secara tidak sehat dan
tidak jujur. Dalam hal ini misalnya dengan mengurangi produksi atau
melawan hukum atau menghambat persaingan usaha, misalnya dengan
penetapan harga atau pembagian wilayah.
3. Pendekatan Rule of Reason dalam Kartel di Indonesia
Dalam menetapkan apakah suatu perbuatan menghambat persaingan atau tidak,
pendekatan per se illegal maupun rule of reason telah lama diterapkan.48 Hampir
semua negara menghukum praktek kartel secara per se illegal,49 bahkan anggota
kartel pada umumnya menghadapi tanggung jawab atas potensi kriminal. Namun
ketentuan dalam Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999 menetapkan, bahwa pelaku usaha
dilarang membuat perjanjian dengan para pesaingnya untuk mempengaruhi harga
“hanya jika” perjanjian tersebut dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli
dan/atau persaingan tidak sehat. Ketentuan ini mengarahkan pihak komisi (KPPU)
untuk menggunakan pendekatan rule of reason dalam menganalisis kartel.50
48
Penerapan Pendekatan Pendahuluan pdf, tersedia di
http://lontar.ui.ac.id/file?file=digital/127898penerapan-pendekatan-pendahuluan-pdf, diunduh 3
November 2012.
49
Kartel dianggap sebagai per se illegal di negara-negara barat. Sebab pada kenyataan
bahwa price fixing dan perbuatan-perbuatan kartel mempunyai dampak negatif terhadap harga
dan output jika dibandingkan dengan dampak pasar yang kompetitif. Adapun kartel jarang sekali
menghasilkan efisiensi karena yang dihasilkan sangat kecil dibandingkan dengan dampak negatif
tindakan-tindakannya.
50
A.M. Tri Anggraini, Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat
Perse Illegal dan Rule of reason, (Jakarta: Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2003), Hlm.
210. Dalam lingkup doktrin rule of reason, jika suatu kegiatan yang dilarang dilakukan oleh
seorang pelaku usaha akan dilihat seberapa jauh efek negatifnya. Jika terbukti secara signifikan
adanya unsur yang menghambat persaingan, baru diambil tindakan hukum. Ciri-ciri pembeda
terhadap larangan yang bersifat rule of reason, pertama adalah bentuk aturan yang menyebutkan
adanya persyaratan tertentu yang harus terpenuhi sehingga memenuhi kualifikasi adanya potensi
bagi terjadinya praktik monopoli dan atau praktik persaingan usaha yang tidak sehat. Ciri kedua
adalah apabila dalam aturan tersebut memuat anak kalimat “patut diduga atau dianggap”.

33
Lebih lanjut dijelaskan bahwa secara internasional, penerapan aturan rule of
reason adalah penting dalam analisa persaingan, karena setiap aksi yang
dilakukan korporasi belum sepenuhnya berdampak pada persaingan di pasar.
Akibatnya penerapannya perlu dilihat kasus per kasus dan didampingi dengan
pedoman untuk setiap jenis pendekatan.51
Larangan yang berkaitan dengan kartel ini hanya berlaku apabila perjanjian kartel
tersebut dapat mengakibatkan terjadinya monopoli dan/atau persaingan usaha
tidak sehat. Berarti, pendekatan yang digunakan dalam kartel adalah rule of
reason. Keunggulan dari rule of reason adalah dapat dengan akurat dari sudut
efisiensi menetapkan apakah suatu tindakan pelaku usaha menghambat
persaingan. Sedangkan kekurangannya, penilaian yang akurat tersebut dapat
menimbulkan perbedaan hasil analisa yang mendatangkan ketidakpastian.
Kesulitan penerapan rule of reason antara lain penyelidikan akan memakan waktu
yang lama dan memerlukan pengetahuan ekonomi.52
Hasilnya, penggunaan pendekatan kasus per kasus tersebut akan membutuhkan
analisa kasus yang kompleks, biaya yang besar, dan membutuhkan sumber daya
yang sangat kompeten, serta cukup rawan dengan korupsi. Cara mengatasinya,
perlu dilakukan suatu penyesuaian fokus lembaga persaingan yang beranggaran
rendah kepada penggunaan pendekatan per se illegal dan rule of reason yang
berlaku secara umum (bukan kasus per kasus).53
51
Deswin Nur, Bentuk Lembaga yang Efektif dalam Perspektif Internasional. Jurnal
Persaingan Usaha KPPU, Edisi 5 - Tahun 2011, tersedia di http://www.kppu.go.id/junal/jurnal-
persaingan-usaha.pdf, Hlm 220.
52
A.M. Tri Anggraini, Op.Cit., Hlm. 20.
53
Deswin Nur, Op.Cit., Hlm. 221.

34
Secara khusus untuk aturan kartel, dapat diberikan definisi pelanggaran yang jelas
atau aturan kartel yang umum tetapi dengan pengecualian yang jelas. Aturan
merger dapat dilakukan dengan menetapkan aturan pangsa pasar yang tinggi dan
dapat dilakukan dengan pengecualian apabila memberikan dampak yang positif,
ataupun tanpa pengecualian sedikitpun.54 Sedangkan dengan rule of reason,
beberapa bentuk tindakan persaingan usaha baru dianggap salah jika telah terbukti
adanya akibat dari tindakan tersebut yang merugikan pelaku usaha lain atau
perekonomian nasional secara umum.
Pendekatan rule of reason mungkin saja dibenarkan adanya suatu tindakan usaha
yang meskipun anti-persaingan (misalnya tindakan merger yang menghasilkan
dominasi satu pelaku usaha) tetapi menghasilkan suatu efisiensi yang
menguntungkan konsumen atau perekonomian nasional pada umumnya. Atau
sebaliknya suatu tindakan usaha dianggap salah karena meskipun ditujukan untuk
efisiensi tetapi ternyata dalam prakteknya mengarah kepada penyalahgunaan
posisi dominan yang merugikan pelaku usaha, konsumen, dan perekonomian
nasional umumnya, seperti pada tindakan integrasi vertikal yang disertai dengan
tindakan restriktif (menghasilkan barriers to entry). Oleh karenanya, penekanan
pada rule of reson adalah unsur material dari perbuatannya. Dan pada rule of
reason, tindakan restriktif tidak rasionil yang menjadi sasaran pengendaliannya
dan penentuan salah tidaknya digantungkan kepada akibat tindakan usaha
(persaingan) terkait terhadap pelaku usaha lain, konsumen dan atau perekonomian
54
Ibid.

35
nasional pada umumnya. Maka dari itu untuk tindakan-tindakan tersebut dalam
substansi pengaturannya dibutuhkan klausula kausalitas seperti di atas.55
Untuk negara berkembang seperti Indonesia dimana kondisi sumber daya manusia
pelaksana hukumnya (termasuk otoritas pengawas persaingan usahanya) masih
kurang baik, direkomendasikan untuk lebih banyak menggunakan pendekatan
“per se” ketimbang “rule of reason”. Hal ini karena pendekatan per se lebih
sederhana dalam proses pembuktiannya ketimbang rule of reason. Namun begitu
tindakan-tindakan yang terkait dengan masalah struktur perusahaan seperti
merger, konsolidasi, dan akuisisi serta integrasi vertikal yang memang memiliki
unsur tujuan efisiensi tetap diperlukan pendekatan rule of reason ketimbang per
se.56
Kartel di berbagai negara dianggap sebagai tindakan yang hanya akan merugikan
konsumen, karenanya penegakan hukumnya dengan menerapkan prinsip per se
illegal. Sedangkan Pasal 11 UU Nomor 5 tahun 1999, mengadopsi prinsip rule of
reason. Perumusan kartel sebagai suatu yang diperiksa menurut prinsip rule of
reason sudah sesuai dengan perkembangan penegakan hukum persaingan yang
cenderung untuk melihat dan memeriksa alasan-alasan dari pelaku usaha
melakukan suatu perbuatan yang dianggap melanggar Hukum Persaingan Usaha.
Dengan demikian KPPU harus dapat membuktikan bahwa alasan-alasan dari
pelaku usaha tersebut tidak dapat diterima (unreasonable).57
55
Syamsul Maarif dan B.C. Rikrik Rizkiyana, Posisi Hukum Persaingan Usaha Dalam
Sistem Hukum Nasional, tersedia di http://www.kppu.go.id/docs/Makalah/persaingan_usaha.pdf,
diunduh 3 November 2012, Hlm. 3
56
Ibid, Hlm. 4.
57
Draft Pedoman Kartel, Op.Cit., Hlm. 10.

36
Alasan-alasan dari pelaku usaha yang melakukan perbuatan yang menghambat
perdagangan dapat dinyatakan sebagai sesuatu yang dapat diterima (reasonable)
atau tidak dapat diterima (unreasobale restraint) apabila:58
a. Kegiatan para pelaku usaha menunjukkan tanda-tanda adanya pengurangan
produksi atau naiknya harga. Apabila terdapat tanda-tanda tersebut, maka
perlu diperiksa lebih lanjut;
b. Apakah kegiatan para pelaku usaha bersifat naked (langsung) atau ancillary
(tambahan). Kalau kegiatan tersebut bersifat naked, maka merupakan
perbuatan yang melawan hukum. Sedangkan kalau ancillary, maka
diperkenankan.
c. Para pelaku usaha mempunyai market power. Apabila para pelaku usaha
mempunyai market power, maka terdapat kemungkinan mereka
menyalahgunakan kekuatan tersebut.
d. Apakah terdapat hambatan masuk ke pasar yang tinggi. Walaupun para pelaku
usaha mempunyai market power, akan tetapi kalau tidak ada hambatan masuk
ke pasar yang berarti, maka akan mudah bagi pelaku usaha baru untuk masuk
ke pasar.
e. Perbuatan para pelaku usaha apakah menciptakan efisiensi yang substansial
dan menciptakan peningkatan kualitas produk atau servis atau adanya
innovasi. Apabila alasan-alasan ini tidak terbukti, maka perbuatan tersebut
adalah ilegal.
f. Perbuatan-perbuatan para pelaku usaha tersebut memang diperlukan untuk
mencapai efisiensi dan inovasi. Artinya harus dibuktikan apakah perbuatan
58
Ibid, Hlm. 10-11

37
para pelaku usaha tersebut adalah alternatif terbaik untuk mencapai tujuan
tersebut.
g. Perlu dilakukan adanya “balancing test” artinya perlu diukur keuntungan-
keuntungan yang diperoleh dari perbuatan para pelaku usaha dibandingkan
dengan akibat-akibat negatifnya. Apabila keuntungan yang diperoleh lebih
besar dari kerugiannya, maka perbuatan tersebut dibenarkan.
Jadi dalam memeriksa suatu perkara secara rule of reason, maka perlu ditempuh
langkah-langkah tersebut sebelum menyatakan suatu perbuatan tersebut sebagai
sesuatu yang dapat diterima (reasonable restraint) atau tidak dapat diterima
(unreasonable restraint).59
Dilihat dari perumusan Pasal 11 yang menganut rule of reason, maka ditafsirkan
bahwa dalam melakukan pemeriksaan dan pembuktian adanya pelanggaran
terhadap ketentuan ini, harus diperiksa alasan-alasan pelaku usaha dan telebih
dahulu dibuktikan telah terjadi praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak
sehat. Dengan kata lain, dalam memeriksa dugaan adanya kartel akan dilihat
alasan-alasan dari para pelaku usaha yang melakukan perbuatan kartel tersebut
dan akibat dari perjanjian tersebut terhadap persaingan usaha. Dengan demikian,
maka sangat diperlukan adanya pengkajian yang mendalam mengenai alasan
kesepakatan para pelaku usaha dimaksud dibandingkan dengan kerugian ataupun
hal-hal negatif kartel baik bagi persaingan usaha.60
59
Ibid, Hlm. 10-12.
60
Ibid, Hlm. 15.

38
C. Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU)
UU No. 5 Tahun 1999 dalam pengaturannya diawasi oleh suatu komisi pengawas.
Dasar hukum pembentukan komisi pengawas adalah Pasal 30 Ayat (1) yang
menyatakan: “Untuk mengawasi pelaksanaan undang-undang ini dibentuk Komisi
Pengawas Persaingan Usaha”.61 Selain itu pembentukan ini didasarkan pada Pasal
34 UU No. 5 Tahun 1999 yang menginstruksikan bahwa pembentukan susunan
organisasi, tugas, dan fungsi komisi ditetapkan melalui Keputusan Presiden.
Komisi ini kemudian dibentuk berdasarkan Pasal 1 Ayat (1) Keppres No 75
Tahun 1999 tertanggal 8 Juli 1999 dan diberi nama Komisi Pengawas Persaingan
Usaha atau KPPU.62
1. Kedudukan KPPU
UU No. 5 Tahun 1999 menyatakan bahwa komisi adalah lembaga independen, hal
ini berarti komisi pengawas bebas dari pengaruh dan kekuasaan pemerintah.63
Presiden Republik Indonesia secara eksplisit menegaskan kembali hal ini dalam
Pasal 1 Ayat (2) Keputusan Presiden tertanggal 8 Juli 1999 tersebut. Hal ini
merupakan penegasan secara formal kewajiban pemerintah untuk tidak
mempengaruhi komisi dalam menerapkan undang-undang. Penekanan ini
menunjukkan pentingnya arti kebebasan komisi, dan kebebasan tersebut juga
diakui oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan pemerintah.64
61
Mustafaa Kamal Rokan, Hukum Persaingan Usaha, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada,
2010), Hlm.265.
62
Andi Fahmi Lubis, et.all, Op.Cit., Hlm. 311.
63
Suyud Margono, Hukum Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, (Jakarta:
PT Sinar Grafika, 2009), Hlm. 140.
64
Ibid, Hlm. 140.

39
KPPU merupakan suatu organ khusus yang mempunyai tugas ganda selain
menciptakan ketertiban dalam persaingan usaha juga berperan untuk menciptakan
dan memelihara iklim persaingan usaha yang kondusif, meskipun KPPU
mempunyai fungsi penegakan hukum khususnya Hukum Persaingan Usaha,
namun KPPU bukanlah lembaga peradilan khusus persaingan usaha. Dengan
demikian KPPU tidak berwenang menjatuhkan sanksi baik pidana maupun
perdata. Kedudukan KPPU lebih merupakan lembaga administratif karena
kewenangan yang melekat padanya adalah kewenangan administratif, sehingga
sanksi yang dijatuhkan merupakan sanksi administratif.65
Ada dua alasan dari pembentukkan lembaga KPPU ini, yakni: Pertama, alasan
filosofis yang dijadikan dasar pembentukkannya, yaitu dalam mengawasi
pelaksanaan suatu aturan hukum diperlukan suatu lembaga yang mendapat
kewenangan dari negara (pemerintah dan rakyat). Dengan kewenangan yang
berasal dari negara, diharapkan lembaga pengawas ini dapat menjalankan tugas
dan fungsinya dengan sebaik-baiknya, serta sedapat mungkin mampu bertindak
independen. Adapun alasan yang kedua adalah alasan sosiologis, yakni alasan
sosiologis dijadikan dasar pembentukan KPPU adalah menurunnya citra
pengadilan dalam memeriksa dan mengadili suatu perkara, serta beban perkara
pengadilan yang sudah menumpuk.66
65
Ibid.
66
Ibid, Hlm. 127.

40
Sebagai suatu lembaga independen,67 dapat dikatakan bahwa kewenangan yang
dimiliki Komisi sangat besar yang meliputi juga kewenangan yang dimiliki oleh
lembaga peradilan. Kewenangan tersebut meliputi penyidikan, penuntutan,
konsultasi, memeriksa, mengadili, dan memutus perkara.68 Dalam konteks
ketatanegaraan, KPPU merupakan lembaga negara komplementer (state auxiliary
organ)69 yang mempunyai wewenang berdasarkan UU No. 5 Tahun 1999 untuk
melakukan penegakan hukum persaingan usaha. Secara sederhana state auxiliary
organ adalah lembaga negara yang dibentuk diluar konstitusi dan merupakan
lembaga yang membantu pelaksanaan tugas lembaga negara pokok (Eksekutif,
Legislatif, dan Yudikatif)70 yang sering juga disebut dengan lembaga independen
semu negara (quasi). Peran sebuah lembaga independen semu negara (quasi)
menjadi penting sebagai upaya responsif bagi negara-negara yang tengah transisi
dari otoriterisme ke demokrasi.71
Status KPPU diatur dalam Pasal 30 Ayat (3) yang menyatakan: “Komisi
bertanggung jawab kepada Presiden”. Komisi diwajibkan memberi laporan
kepada presiden, komisi tetap bebas dari pengaruh dan kekuasaan Pemerintah,
sehingga kewajiban untuk memberikan laporan adalah semata-mata merupakan
pelaksanaan prinsip administrasi yang baik. Kewajiban tersebut yang termuat
dalam Pasal 35 huruf g adalah sesuai dengan Pasal 30 Ayat (3).72 Hal ini
67
Diatur dalam Pasal 30 Ayat (2) yang menyebutkan bahwa “Komisi adalah suatu lembaga
independen yang terlepas dari pengaruh dan kekuasaan Pemerintah serta pihak lain”.
68
Suyud Margono, Loc.Cit. Hlm. 127
69
Ibid. Lihat juga Budi L. Kagramanto, “Implementasi UU No 5 Tahun 1999 Oleh KPPU”,
Jurnal Ilmu Hukum Yustisia 2007, Hlm.2.
70
Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi
(Konpress, 2006) Hlm.24
71
http://www.reformasihukum.org. Diunduh 2 Juli 2012
72
Suyud Margono, Op.Cit., Hlm. 141.

41
disebabkan karena Komisi melaksanakan sebagian tugas-tugas pemerintah,
dimana kekuasaan tertinggi pemerintahan berada dibawah presiden. 73 Jadi, sudah
sewajarnya jika KPPU bertanggungjawab kepada Presiden.74
2. Wewenang dan Tugas KPPU
Dalam kedudukannya sebagai pengawas, UU No. 5 Tahun 1999 Pasal 36 dan
Pasal 47 telah memberikan kewenangan khusus kepada KPPU. Secara garis besar,
kewenangan KPPU dapat dibagi dua, yaitu wewenang aktif dan wewenang
pasif.75 Wewenang aktif adalah wewenang yang diberikan kepada KPPU melalui
penelitian. KPPU berwenang melakukan penelitian terhadap pasar, kegiatan, dan
posisi dominan. KPPU juga berwenang melakukan penyelidikan, menyimpulkan
hasil penyelidikan dan/atau pemeriksaan, memanggil pelaku usaha, memanggil
dan menghadirkan saksi-saksi, meminta bantuan penyelidik, meminta keterangan
dari instansi pemerintah, mendapatkan dan meneliti dokumen dan alat bukti lain,
memutus dan menetapkan, serta menjatuhkan sanksi administatif.76 Adapun
wewenang pasif adalah menerima laporan dari masyarakat dari atau pelaku usaha
tentang dugaan terjadinya praktik monopoli dan/atau persaingan usaha tidak
sehat.77
73
Lihat Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan: “Presiden Republik Indonesia
memegang kekuasaan memerintah menurut Undang-undang Dasar”.
74
Mustafaa Kamal Rokan, Op.Cit., Hlm.266.
75
Ibid.
76
Ibid, Hlm. 267.
77
Ibid.

42
Wewenang78 KPPU sesuai Pasal 36 UU No. 5 Tahun 1999 dapat diuraikan
sebagai berikut:
a. Menerima laporan dari masyarakat dan atau dari pelaku usaha tentang dugaan
terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat.
b. Melakukan penelitian tentang dugaan adanya kegiatan usaha dan atau tindakan
pelaku usaha yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau
persaingan usaha tidak sehat.
c. Melakukan penyelidikan dan atau pemeriksaan terhadap kasus dugaan praktek
monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat yang dilaporkan oleh
masyarakat atau oleh pelaku usaha atau yang ditemukan komisi sebagai hasil
penelitiannya.
d. Menyimpulkan hasil penyelidikan dan atau pemeriksaan tentang ada atau tidak
adanya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat.
e. Memanggil pelaku usaha yang diduga telah melakukan pelanggaran terhadap
ketentuan UU No. 5 Tahun 1999.
f. Memanggil dan menghadirkan saksi, saksi ahli, dan setiap orang yang
dianggap mengetahui pelanggaran ketentuan UU No. 5 Tahun 1999.
g. Meminta bantuan penyidik untuk menghadirkan pelaku usaha, saksi, saksi ahli
atau setiap orang yang dimaksud dalam nomor 5 dan 6 tersebut di atas yang
tidak bersedia memenuhi panggilan Komisi.
78
Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga,
(Jakarta: Balai Pustaka, 2005), Hlm.1273. Wewenang adalah hak dan kekuasaan untuk bertindak;
2. Kekuasaan untuk membuat keputusan, memerintah, dan melimpahkan tanggung jawab kepada
pihak lain; 3. Fungsi yang tidak boleh tidak harus dilaksanakan.

43
h. Meminta keterangan dari instansi Pemerintah dalam kaitannya dengan
penyelidikan dan atau pemeriksaan terhadap pelaku usaha yang melanggar
ketentuan UU No. 5 Tahun 1999.
i. Mendapatkan, meneliti, dan atau menilai surat, dokumen atau alat bukti lain
untuk keperluan penyelidikan dan atau pemeriksaan.
j. Memutuskan dan menetapkan ada atau tidak adanya kerugian di pihak pelaku
usaha lain atau masyarakat.
k. Memberitahukan putusan Komisi kepada pelaku usaha yang diduga
melakukan praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat.
l. Menjatuhkan sanksi berupa tindakan administratif kepada pelaku usaha yang
melanggar ketentuan UU No. 5 Tahun 1999.
Atas kewenangan tersebut, maka KPPU memiliki beberapa tugas79 sesuai Pasal 35
UU No. 5 Tahun 1999 yaitu sebagai berikut:
a. Melakukan penilaian terhadap perjanjian yang dapat mengakibatkan terjadinya
praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat. Seperti: oligopoly,
diskriminasi harga, penetapan harga, pembagian wilayah, pemboikotan, kartel,
trust, oligopsoni, integrasi vertikal, perjanjan tertutup, dan perjanjian dengan
pihak luar negeri.80
b. Melakukan penilaian terhadap kegiatan usaha dan atau tindakan pelaku usaha
yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan
79
Ibid, Hlm.1215. Tugas adalah yang wajib dikerjakan atau yang ditentukan untuk
dilakukan, pekerjaan yang menjadi tanggung jawab seseorang yang dibebankan; 2. Suruhan
(perintah) untuk melakukan sesuatu; 3. Fungsi jabatan; 4. Fungsi yang tidak boleh tidak
dikerjakan.
80
Pasal 4-16 UU No. 5 Tahun 1999

44
usaha tidak sehat. Seperti: monopoli, monopsoni, penguasaan pasar, dan
persekongkolan.81
c. Melakukan penilaian terhadap ada atau tidak adanya penyalahgunaan posisi
dominan yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau
persaingan usaha tidak sehat, yang dapat timbul melalui posisi dominan,
jabatan rangkap, pemilikan saham, penggabungan, peleburan serta
pengambilalihan.82
d. Mengambil tindakan sesuai dengan wewenang Komisi sebagaimana diatur
dalam Pasal 36.
e. Memberikan saran dan pertimbangan terhadap kebijakan Pemerintah yang
berkaitan dengan praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat.
f. Menyusun pedoman dan atau publikasi yang berkaitan dengan UU No. 5
Tahun 1999 .
g. Memberikan laporan secara berkala atas hasil kerja Komisi kepada Presiden
dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).
Putusan Komisi Pengawas mempunyai kekuatan eksekutorial, yakni keputusan
yang sederajat dengan putusan hakim. Oleh karena itu, putusan KPPU dapat
langsung dimintakan penetapan eksekusi (fiat excecutie) pada Pengadilan Negeri
yang berwenang tanpa harus beracara sekali lagi di pengadilan tersebut.83
KPPU merupakan lembaga administratif. Sebagai lembaga semacam ini, KPPU
bertindak demi kepentingan umum. KPPU berbeda dengan pengadilan perdata
81
82
83
Mustafaa Kamal Rokan, Op.Cit., Hlm. 270.

45
yang menangani hak-hak subyektif perorangan. Oleh karena itu, KPPU harus
mementingkan kepentingan umum dari pada kepentingan perorangan dalam
menangani dugaan pelanggaran hukum antimonopoli.84 Hal ini sesuai dengan
tujuan UU No.5 Tahun 1999 yang tercantum dalam Pasal 3 huruf a UU No. 5
Tahun 1999 yakni untuk “menjaga kepentingan umum dan meningkatkan efisiensi
ekonomi nasional sebagai salah satu upaya untuk meningkatkan kesejahteraan
rakyat”.85
D. Hukum Acara Persaingan di KPPU
UU No. 5 Tahun 1999 tidak mengatur mengenai hukum acara yang akan
digunakan sebagai acuan untuk beracara di KPPU. UU No. 5 Tahun 1999 tidak
mengatur mengenai prosedur tata cara bertindak bagi KPPU dalam melakukan
penyelidikan dan pemeriksaan terhadap pelaku usaha dan para saksi, berkaitan
dengan dugaan pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun 1999.86 Pengaturan
mengenai hukum acara untuk penanganan perkara, Undang-undang
memerintahkan supaya hal tersebut diatur lebih lanjut oleh KPPU. Tata cara
penyampaian laporan diatur lebih lanjut oleh Komisi.87
84
Knud Hansen, Undang-Undang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha
Tidak Sehat (Katalis Publishing Media Services, 2002) Hlm.389.
85
Andi Fahmi Lubis, et.all, Loc.Cit., Hlm. 316.
86
Johny Ibrahim, Loc.Cit., Hlm. 269.
87
Lihat Pasal 38 Ayat (4) Undang-undang No. 5 Tahun 1999.

46
Adapun peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum untuk
beracara di KPPU adalah:
a. Pasal 34-46 UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan
Persaingan Usaha Tidak Sehat.
b. Peraturan Perundang-undangan yang tidak bertentangan dengan UU No. 5
Tahun 1999.
c. Keputusan Presiden No. 75 Tahun 1999 tentang Komisi Pengawas Persaingan
Usaha.
d. Peraturan Mahkamah Agung (Perma) No. 3 Tahun 2005 tentang Tata Cara
Pengajuan Upaya Hukum Keberatan Terhadap Putusan KPPU.
e. Peraturan Mahkamah Agung No. 1 Tahun 2008 tentang Prosedur Mediasi di
Pengadilan.
f. Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 1 Tahun 2006 tentang Tata
Cara Penanganan Perkara di KPPU.
g. Herziene Indonesisch Reglement (HIR)/ Hukum Acara Perdata, S. 1848 No.
16, S. 1941 No. 44.
h. Undang-Undang No. 8 Tahun 1981 tentang Kitab Undang-undang Hukum
Acara Pidana (KUHAP).
KUHAP dirujuk dalam hal ini karena fungsi penyelidikan dan pemeriksaan tidak
dikenal dalam Hukum Acara Perdata. Selain itu juga karena yang ingin dicari oleh
KPPU adalah kebenaran materiil, sedangkan yang akan dicari dalam Hukum
Perdata adalah kebenaran formil. Dalam mencari kebenaran materiil, diperlukan
keyakinan KPPU bahwa pelaku usaha melakukan atau tidak melakukan perbuatan

47
yang menyebabkan terjadinya praktek monopoli atau persaingan usaha tidak
sehat.88
Selanjutnya, Hukum Acara di KPPU ditetapkan oleh KPPU dan sejak berdiri di
tahun 2000, hukum acara tersebut telah mengalami satu kali perubahan dari SK
No. 05/KPPU/KEP/IX/2000 tentang tata Cara Penyampaian Laporan dan
Penanganan Dugaan Pelanggaran Terhadap UU No 5 Tahun 1999 (SK 05)
menjadi Peraturan Komisi No 1 Tahun 2006 tentang Tata Cara Penanganan
Perkara di KPPU (Perkom No. 1 Tahun 2006) yang mulai efektif berlaku 18
Oktober 2006.89 Penegakan hukum yang excellent pada tahun 2010 didukung
dengan implementasi awal Peraturan Komisi Nomor 1 Tahun 2010 tentang Tata
Cara Penanganan Perkara di KPPU (Perkom No. 1 Tahun 2010). Peraturan yang
menyempurnakan Perkom 1 Tahun 2006 ini efektif dilaksanakan pada tanggal 5
April 2010. Kehadiran Perkom No. 1 Tahun 2010 menguatkan prinsip good
governance dalam penanganan perkara, terutama pada aspek transparansi dan
pembagian kewenangan.90
88
Destivanov Wibowo dan Harjon Sinaga, Hukum Acara Persaingan Usaha (Jakarta: PT.
RajaGrafindo Persada, 2005) Hlm.365.
89
Andi Fahmi Lubis, et.all, Op.Cit., Hlm. 324.
90
Laporan KPPU Tahun 2010, tersedia di http://www.kppu.go.id/docs/Laporan/draft-
laporan-2010.pdf, Diunduh 4 Desember 2012.

48
1. Tata Cara Penanganan Perkara oleh KPPU
Berikut adalah skema Tata Cara Penanganan Perkara di KPPU:91
Gambar 1.1 Skema Tata Cara Penanganan Perkara di KPPU
Tahapan penyelesaian perkara dalam praktik penyelesaian perkara oleh KPPU
adalah sebagai berikut:92
a. Penelitian dan Klarifikasi Laporan
Penelitian dan klarifikasi93 dilakukan oleh Komisi melalui sekretariat KPPU.
Untuk mendapatkan kejelasan dan kelengkapan tentang dugaan pelanggaran,
Sekretariat Komisi melakukan penelitian terhadap laporan dan atau meminta
klarifikasi kepada pelapor dan atau pihak lain. Penelitian dan klarifikasi
91
Tersedia di http://www.kppu.go.id
92
Rilda Murniati, Loc.Cit., Hlm. 448.
93
Penelitian adalah kegiatan yang dilakukan oleh unit kerja yang menangani monitoring
Pelaku Usaha untuk mendapatkan bukti awal dalam perkara inisiatif. Klarifikasi adalah kegiatan
yang dilakukan oleh unit kerja yang menangani laporan untuk mendapat bukti awal dalam perkara
laporan. Pasal 1 Ayat (3) dan (4) Perkom No. 1 Tahun 2010.

49
laporan dilakukan selambat-lambatnya 60 (enam puluh) hari kerja dan dapat
diperpanjang paling lama 30(tiga puluh) hari kerja. Hasil penelitian dan
klarifikasi dituangkan dalam Resume Laporan94 Dugaan Pelanggaran.
b. Pemberkasan
Sekretaris Komisi melakukan pemberkasan95 terhadap resume laporan atau
resume monitoring dilakukan untuk menilai layak atau tidaknya dilakukan
gelar laporan. Untuk melakukan penelitian Sekretariat Komisi meneliti
kembali kejelasan dan kelengkapan resume laporan atau resume monitoring.
Hasil pemberkasan dituangkan dalam bentuk laporan dugaan pelanggaran.
Sekretariat Komisi menyampaikan berkas laporan dugaan pelanggaran kepada
komisi untuk dilakukan gelar laporan. Pemberkasan terhadap resume laporan
dan resume monitoring dilakukan paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja.
c. Gelar Laporan
Gelar laporan96 dilakukan oleh Sekretariat Komisi dalam rapat gelar laporan
yang dihadiri oleh Pimpinan Komisi dan sejumlah Anggota Komisi yang
memenuhi kuorum. Rapat gelar dilaporkan dilakukan untuk memaparkan
laporan dugaan pelanggaran yang dilakukan oleh terlapor dalam suatu gelar
laporan dan berdasarkan pemaparan tersebut komisi menilai layak atau
tidaknya dilakukan pemeriksaan pendahuluan terhadap laporan dugaan
pelanggaran. Gelar laporan dilakukan paling lambat 14 (empat belas) hari
94
Resume Laporan adalah laporan Sekretariat Komisi mengenai adanya dugaan
pelanggaran berdasarkan hasil penelitian dan klarifikasi. Pasal 1 Ayat (20) Perkom No. 1 Tahun
2006.
95
Pemberkasan adalah serangkaian kegiatan yang dilakukan oleh unit kerja yang
menangani Pemberkasan dan penanganan perkara untuk meneliti kembali Laporan Hasil
Penyelidikan guna menyusun Rancangan Laporan Dugaan Pelanggaran untuk dilakukan Gelar
Laporan. Pasal 1 Ayat (7) Perkom No. 1 Tahun 2010.
96
Gelar Laporan adalah penjelasan mengenai Rancangan Laporan Dugaan Pelanggaran
yang disampaikan oleh unit kerja yang menangani Pemberkasan dan penanganan perkara dalam
Rapat Komisi. Pasal 1 Ayat (20) Perkom No. 1 Tahun 2010.

50
setelah pemberkasan untuk ditentukan layak tidaknya ke dalam proses
pemeriksaan pendahuluan.97
d. Pemeriksaan Pendahuluan
Pemeriksaan Pendahuluan98 dilakukan oleh tim pemeriksa pendahuluan
sekurang-kurangnya terdiri dari 3 (tiga) tiga orang anggota Komisi. Dalam
melakukan pemeriksaan pemeriksaan pendahuluan tim pemeriksa dibantu oleh
Sekretariat Komisi. Tujuan dari pemeriksaan pendahuluan adalah untuk
mendapatkan pengakuan terlapor dan atau bukti awal yang cukup tentang
terjadinya pelanggaran.99 Jangka waktu pemeriksaan pendahuluan dilakukan
selama tiga puluh hari sejak tanggal surat penetapan dimulainya pemeriksaan
pendahuluan sebagai mana diatur dalam Pasal 39 Ayat (1) UU No. 5 Tahun
1999 .
e. Pemeriksaan Lanjutan
Pemeriksaan Lanjutan100 dilakukan oleh tim pemeriksa lanjutan, dibantu oleh
Sekretariat Komisi. Tujuan dari pemeriksaan lanjutan adalah untuk
mendapatkan bukti yang cukup tentang adanya pelanggaran. Bukti dianggap
cukup apabila ditemukan setidak-tidaknya dua alat bukti yang saling
mendukung. Bentuk alat bukti dapat langsung (direct) maupun tidak langsung
(indirect).101 Jangka waktu pemeriksaan lanjutan adalah 60 hari sejak
97
Rilda Murniati, Op.Cit, Hlm. 457.
98
Pemeriksaan Pendahuluan adalah serangkaian kegiatan yang dilakukan oleh Majelis
Komisi terhadap laporan dugaan pelanggaran untuk menyimpulkan perlu atau tidak perlu
dilakukan Pemeriksaan Lanjutan. Pasal 1 Ayat (8) Perkom No. 1 Tahun 2010.
99
Binoto Nadapdap, Loc.Cit. Hlm. 42.
100
Pemeriksaan Lanjutan adalah serangkaian pemeriksaan dan/atau penyelidikan yang
dilakukan oleh Tim Pemeriksa lanjutan terhadap adanya dugaan pelanggaran untuk menyimpulkan
dan atau tidak adanya bukti pelanggaran. Pasal 1 Ayat (8) Perkom No. 1 Tahun 2010.
101
Binoto Nadapdap. Loc.Cit. Hlm. 46.

51
berakhirnya pemeriksaan pendahuluan, dan dapat diperpanjang paling lama 30
hari sebagai mana diatur dalam Pasal 43 UU No. 5 Tahun 1999 .
f. Sidang Majelis Komisi
Sidang Majelis Komisi102 dilakukan segera setelah tim pemeriksa lanjutan
menyampaikan hasil pemeriksaannya. Untuk menyelesaikan suatu perkara,
Komisi melakukan sidang majelis.103 Majelis komisi sekurang-kurangnya
terdiri dari 3 (tiga) anggota Komisi, yang dipimpin seorang Ketua merangkap
anggota dan 2 (dua) orang anggota Majelis. Keanggotaan Majelis terdapat
sekurang-kurangnya 1 (satu) anggota Komisi yang menangani perkara dalam
pemeriksaan lanjutan.104
g. Putusan
Berdasarkan Pasal 54 Perkom No. 1 Tahun 2006, Majelis Komisi memutuskan
telah terjadi atau tidak terjadi berdarkan penilaian hasil pemeriksaan lanjutan
dan atau dokumen atau alat bukti lain yang disertakan di dalamnya termasuk
pendapat atau pembelaan terlapor. Putusan Komisi dibacakan selambat
lambatnya 30 hari terhitung sejak berakhirnya jangka waktu pemeriksaan
lanjutan.105
2. Prinsip Pembuktian pada Hukum Acara Persaingan
Pada hukum persaingan usaha sudah jelas bahwa salah satu tugas Majelis Komisi
adalah untuk menyelidiki apakah suatu hubungan hukum yang menjadi dasar dari
102
Sidang Majelis Komisi adalah serangkaian kegiatan yang dilakukan oleh majelis komisi
untuk menilai ada tau tidak adanya bukti pelanggaran guna menyimpulkan dan memutuskan telah
terjadi atau tidak terjadinya pelanggaran serta penjatuhan sanksi berupa tindakan administratif
sebagaimana diatur dalam Undang-undang. Pasal 1 Ayat (21) Perkom No 1 Tahun 2010.
103
Pasal 7 Ayat (1) Keputusan Presiden No. 75 Tahun 1999.
104
Rilda Murniati, Op.Cit, Hlm. 466.
105
Ibid, Hlm 469.

52
laporan dugaan mengenai pelanggaran, benar-benar melanggar atau tidak
melanggar ketentuan dari UU No. 5 Tahun 1999 .106 Adanya hubungan hukum
inilah yang harus dibuktikan apabila Pelapor menginginkan laporannya
dikabulkan oleh Komisi. Apabila pelapor tidak berhasil membuktikkan dalil-
dalilnya yang menjadi dasar laporannya, hal itu bermakna bahwa laporannya akan
ditolak atau tidak jadi dilanjutkan pemeriksaannya. Sedangkan apabila berhasil
membuktikan, maka laporan tersebut akan dikabulkan oleh Majelis Komisi.107
Dalam pembuktian di KPPU, yang berkepentingan bukan hanya pelapor semata.
Majelis Komisi akan menentukan siapa diantara pihak-pihak yang berperkara
yang diwajibkan untuk memberikan bukti, apakah itu pihak pelapor atau
sebaliknya pihak pelaku usaha terlapor. Dengan perkataan lain, Majelis Komisi
sendiri yang akan menentukan pihak mana yang akan memikul beban
pembuktian.108 Di dalam menjatuhkan beban pembuktian, Majelis Komisi harus
bertindak arif dan bijaksana, serta tidak boleh berat sebelah. Semua peristiwa dan
keadaan konkret harus dioerhatikan secara seksama oleh Majelis Komisi.109 Selain
untuk hal-hal yang telah diakui atau setidak-tidaknya tidak disangkal, masih
terdapat satu hal lagi yang tidak perlu atau tidak harus dibuktikan, ialah berupa
hal-hal atau keadaan-keadaan yang telah diketahui oleh khalayak ramai. Hal
tersebut terakhir ini dalam hukum disebut fakta notoir (notoire feiten) yaitu hal
106
Menurut Pasal 36 huruf (d) UU No. 5 Tahun 1999 salah satu wewenang KPPU adalah
menyimpulkan hasil penyelidikan atau pemeriksaan tentang ada atau tidaknya praktek monopoli
dan atau persaingan usaha tidak sehat.
107
Binoto Nadapdap, Loc.Cit, Hlm. 57.
108
Retnowulan Sutantio dan Iskandar Oeripkartawinata, Hukum Acara Perdata dalam
Teori dan Praktek, (Bandung: CV Mandar Maju, 2005), Cet. X., Hlm. 58-59.
109
Hal ini sesuai dengan asas dalam hukum yang mengatakan bahwa pihak yang mengadili
perkara harus mendengarkan kedua belah pihak yang berperkara secara seimbang. Audi et alteram
partem.

53
yang sudah merupakan pengetahuan umum. Fakta notoir110 merupakan hal atau
keadaan yang sudah diketahui dengan sendirinya oleh Majelis Komisi.111
Tugas Majelis Komisi atau Tim Pemeriksa adalah menyelidiki apakah hubungan
hukum yang menjadi perkara benar-benar ada atau tidak. Hubungan hukum inilah
yang harus terbukti dimuka Komisi dan tugas pelapor dan terlapor adalah
memberikan bahan-bahan bukti yang diperlukan oleh Majelis Komisi untuk
menetapkan terbukti tidaknya laporan dugaan pelanggaran terhadap UU No. 5
Tahun 1999.112 Membuktikan adalah membenarkan hubungan hukum, yaitu
apabila Komisi menyatakan terlapor terbukti melakukan pelanggaran terhadap
Pasal tertentu dari UU No. 5 Tahun 1999 . Menerima dan membenarkan laporan
terlapor, hal ini mengandung arti Majelis Komisi sampai pada kesimpulan bahwa
laporan pelapor tentang dugaan pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun 1999
adalah benar terjadi. Karena itu, membuktikan dalam arti yang luas adalah
memperkuat kesimpulan Majelis Komisi dengan syarat-syarat bukti yang sah.113
Dalam arti yang terbatas pembuktian hanya diperlukan apabila laporan pelapor itu
dibantah oleh pelaku usaha terlapor. Karena itu apa yang tidak dibantah oleh
pelaku usaha terlapor, maka tidak perlu dibuktikan. Pasal 163 HIR menentukan
bahwa, barang siapa mengaku mempunyai hak atau mengajukan suatu peristiwa
untuk menguatkan pengakuan haknya (laporannya), atau untuk membantah
110
Merupakan fakta notoir, bahwa pada hari Minggu semua kantor pemerintah tutup, dan
bahwa harga tanah di Jakarta lebih mahal dari di desa.
111
Binoto Nadapdap, Op.Cit., Hlm. 58.
112
Ibid.
113
Ibid, bandingkan dengan R. Soepomo, Hukum Acara Perdata Pengadilan Negeri,
(Jakarta, Pradnya Paramita, 2000), Cet. XIV. Hlm.62-63.

54
haknya orang lain (laporan pihak lain), maka orang itu harus membuktikan benar
adanya hak atau peristiwa itu.114
Komisi akan menentukan, apa yang harus dibuktikan dan pihak mana yang harus
memberikan bukti. Artinya, Komisi akan menentukan pihak mana (pelapor atau
terlapor) akan memikul resiko, tentang beban pembuktian.
3. Alat-alat Bukti pada Hukum Acara Persaingan Usaha
Untuk menentukan terbukti tidaknya pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun 1999
berdasarkan laporan atau hasil monitoring, alat-alat bukti (bewijsmiddel)
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 42 UU No. 5 Tahun 1999 yang dipergunakan
Tim Pemeriksa atau Majelis Komisi adalah:115
a. Keterangan saksi
Dalam laporan KPPU, pelapor berusaha untuk mendapatkan saksi-saksi116
yang dapat menbenarkan atau menguatkan dalil-dalil laporan yang
diajukannya di KPPU. Sebaliknya, pelaku usaha terlapor akan berusaha
sedapat mungkin mendapatkan mendapatkan saksi-saksi mendukung
sanggahannya atas laporan dugaan pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun
1999 . Pelaku usaha terlapor akan berupaya semampu mungkin untuk
mematahkan ketidakbenaran dari laporan pelapor.
114
115
Lihat Juga Pasal 64 Ayat (1) Peraturan KPPU No. 1 Tahun 2006 Tentang Tata Cara
Penanganan Perkara oleh KPPU.
116
Pasal 1 Ayat (14) Perkom No. 1 Tahun 2010 menerangkan saksi adalah setiap orang atau
pihak yang mengetahui terjadinya pelanggaran dan memberikan keterangan guna kepentingan
Pemeriksaan.

55
b. Keterangan ahli
Ahli menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah orang yang mahir,
paham sekali disuatu ilmu; mahir benar.117 Saksi ahli adalah seseorang yang
memiliki keahlian khusus yang memberikan keterangan kepada Majelis
Komisi.118 Keterangan ahli adalah keterangan yang diberikan oleh seseorang
yang memiliki keahlian khusus tentang hal yang diperlukan untuk membuat
teranng suatu perkar guna kepentingan pemeriksaan,119 dalam hal ini
keterangan ahli dinyatakan di sidang KPPU.
c. Surat dan atau dokumen
Alat bukti tertulis atau surat ialah segala sesuatu yang memuat tanda-tanda
bacaan yang dimaksudkan untuk mencurahan isi hati atau menyampaikan
buah pikiran seseoang dan dipergunakan sebagai pembuktian.120 Menurut UU
No. 8 Tahun 1997 dokumen adalah data, catatan dan atau keterangan yang
dibuat dan atau diterima oleh perusahaan dalam rangka pelaksanaan
kegiatannya, baik tertulis di atas kertas atau sarana lain maupun terekam
dalam bentuk corak apapun yang dapat dilihat, dibaca dan didengar.
d. Petunjuk
Petunjuk dalam perkara di KPPU dapat diartikan sebagai perbuatan, kejadian
atau keadaan, yang karena persesuaiannya, baik antara satu dengan yang lain,
maupun dengan laporan dugaan pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun 1999 ,
117
Departemen Pendidikan Nasional, Op. Cit.,Hlm. 47.
118
Pasal 1 Ayat (16) menjelaskan Keterangan Ahli adalah keterangan orang yang diberikan
di bawah sumpah dalam persidangan tentang hal yang ia ketahui menurut pengalaman dan
pengetahuannya.
119
Lihat Pasal 1 Ayat (28) Undang-undang No. 8 Tahun 1981 KUHAP.
120

56
menandakan bahwa telah terjadi pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun 1999
dan siapa pelakunya.121
e. Keterangan Pelaku usaha122
Keterangan Pelaku usaha atau terlapor adalah apa yang terlapor nyatakan
didepan Majelis Komisi tentang perjanjian, perbuatan ia lakukan sendiri atau
alami sendiri.123
Azas minimum pembuktian merupakan prinsip yang mengatur batas yang harus
dipenuhi untuk membuktikan kesalahan pelaku usaha atau dengan kata lain, azas
pembuktian ialah suatu prinsip yang harus dipedomani dalam menilai cukup atau
tidaknya alat bukti membuktikan salah satu atau tidaknya pelaku usaha.124 Pada
Pasal 64 Ayat (2) Peraturan KPPU No. 1 Tahun 2006 yang menjelaskan bahwa
Majelis Komisi menentukan sah atau tidak sahnya suatu alat bukti dan
menentukan nilai pembuktian berdasarkan kesesuaian sekurang-kurangnya 2 (dua)
alat bukti yang sah.125
121
Berpijak pada ketentuan Pasal 188 Ayat (1) UU No. 8 Tahun 1981 KUHAP. Karena UU
No. 5 Tahun 1999 maupun Peraturan Komisi No. 1 Tahun 2006 tidak mengatur dan tidak
memberikan penjelasan mengenai apa itu petunjuk dan bagaimana petunjuk tersebut dipergunakan
dalam pembuktian di KPPU.
122
Alat-alat bukti tersebut dalam UU No. 5 Tahun 1999 sama dengan alat-alat bukti yang
terdapat dalam Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana Pasal 184, dengan mengganti
“Keterangan Terdakwa” menjadi “Keterangan Pelaku Usaha”, dan dalam Peraturan KPPU No. 1
Tahun 2006 menjadi “Keterangan Terlapor”. Dengan demikian pelanggaran pidana dalam UU No.
5 Tahun 1999 menganut prinsip yang sama dengan KUHAP.
123
Berpijak pada ketentuan Pasal 189 Ayat (1) UU No. 8 Tahun 1981 KUHAP.
124
Erman Rajagukguk, Pembaharuan Undang-undang No. 5 Tahun 1999 Tentang
Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Jurnal Butir-Butir Hukum
Ekonomi, (Jakarta: Lembaga Studi Hukum dan Ekonomi – UI, 2011), Hlm. 55.
125
Berpijak berdasarkan prinsip Pasal 183 KUHAP, yaitu tidak boleh menjatuhkan pidana
kepada pelaku usaha/ terlapor kecuali dengan sekurang-kurang dua alat bukti yang sah, harus
diperoleh keyakinan bahwa suatu tindak pidana benar-benar terjadi dan bahwa pelaku usahalah
yang melakukannya.

57
4. Indirect Evidence (Bukti Tidak Langsung) sebagai Alat Bukti pada
Hukum Acara Persaingan Usaha
KPPU dalam memutus perkara pelanggaran UU No. 5 Tahun 1999 tentang
Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat adakalanya
menggunakan hukum yang sudah dipraktikkan di luar negeri. Sebagai contoh, hal
itu diterapkan KPPU dalam menganalisa apakah sekelompok pelaku usaha
melakukan kartel.126 KPPU menggunakan indirect evidence atau bukti tidak
langsung yang diadopsi dari hukum asing127 untuk menganalisa persangkaan
terjadinya kartel oleh pelaku usaha.
Kasus kartel jarang atau tidak memiliki bukti langsung (direct evidence/hard
evidence) karena memang perjanjian kartel pada umumnya tidak dibuat
berdasarkan perjanjian tertulis, maka timbul pemikiran akan adanya indirect
evidence.128 Indirect Evidence adalah bukti tidak langsung atau disebut juga
circumstantial evidence (kesimpulan dari suatu kejadian) atau aanvullend eed
(tambahan) yang terdiri dari:129
a. Catatan tentang banyaknya pecakapan telepon antara para pesaing. Catatan
itu bukan mengenai substansi percakapan, tetapi berapa kali melakukan
percakapan telepon tersebut.
b. Perjalanan menuju tujuan yang sama. Misalnya, untuk menghadiri konferensi
perdagangan.
126
Erman Rajagukguk, Op.Cit.,Hlm. 53.
127
Sebagai contoh penggunaan indirect evidence dalam pembuktian adanya kartel kasus
Steel Cartel (Brazil) dan kasus Sao Paolo Airlines (Brazil).
128
Inggrid Gratsya Zega, Tinjauan Mengenai Indirect Evidence Sebagai Alat Bukti dalam
Kasus Dugaan Kartel Fuel Surcharge Maskapai Penerbangan Indonesia, Tesis, (Jakarta: Fakultas
Hukum - UI, 2012), Hlm. 81.
129
Erman Rajagukguk, Op.Cit.,Hlm. 54.

58
c. Partisipasi dalam suatu pertemuan.
d. Hasil atau catatan dari pertemuan yang memperlihatkan harga, pemintaan
atau kapasitas yang dibicarakan antara para pesaing.
e. Bukti dokumen-dokumen internal yang membuktikan pengetahuan atau
saling pengertian antara para pesaing dalam mengatur strategi harga.
Misalnya kekhawatiran yang sama mengenai kenaikan harga dimasa depan
yang dilakukan oleh pesaing.
f. Penafsiran atau interpretasi.
g. Logika.
h. Bukti ekonomi (Economic evidence):
i. Perilaku di pasar dan industri
ii. Harga yang pararel (parallel pricing)
iii. Laba yang tinggi secara tidak normal
iv. “Facilitating Practice” dimana para pesaing mudah mencapai
kesepakatan.
v. Bukti struktural tentang adanya hambatan yang tinggi untuk masuk ke
pasar, standard integrasi vertical yang tinggi atau produksi yang
homogen.
Metode pembuktian kartel dengan menggunakan indirect evidence sudah
disinggung KPPU dalam latar belakang Peraturan KPPU No. 4 Tahun 2010
tentang Pedoman Pasal 11 (Kartel) UU No. 5 Tahun 1999 . Untuk memberikan
aturan hukum lebih lanjut mengenai penggunaan indirect evidence ini, salah satu
upaya KPPU adalah dengan mengeluarkannya Perkom No. 4 Tahun 2011 tentang
Pedoman Pasal 5 (Penetapan Harga) UU No. 5 Tahun 1999 . Indirect evidence

59
atau circumstantial evidence sendiri menurut Pedoman Pasal 5 UU No. 5 Tahun
1999 adalah suatu bentuk bukti yang tidak secara langsung menyatakan adanya
kesepakatan (harga, pasokan, pembagian wilayah). Dimana indirect evidence ini
dapat digunakan sebagai pembuktian terhadap kondisi/keadaan yang dapat
dijadikan dugaan atas pemberlakuan perjanjian lisan. Bentuk indirect evidence
sendiri terdiri atas bukti komunikasi dan bukti ekonomi.130
E. Kerangka Pikir
Untuk memperjelas dari pembahasan penelitian ini, maka penulis membuat
kerangka pikir sebagai berikut:
UU No. 5 Tahun 1999
KPPU
Kartel
Perkom No. 4 Tahun 2010
Tata Cara Penanganan Perkara KPPU
Perkom No. 1 Tahun 2010
Alat Bukti Indirect Evidence
Kedudukan Proses Pembuktian Akibat Hukum
130
Lihat Bab IV Peraturan KPPU No. 4 Tahun 2011 tentang Pedoman Pasal 5 (Penetapan
Harga) UU No. 5 Tahun 1999 , Hlm. 17-24.

60
Keterangan:
UU No. 5 Tahun 1999 memberi kewenangan kepada KPPU untuk mengawasi,
melakukan penyelidikan atau pemeriksaan dan memutus perkara pelanggaran
hukum persaingan usaha, juga melakukan penilaian terhadap perjanjian yang
dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak
sehat. Kartel sebagai salah satu bentuk perjanjian yang dilarang mengakibatkan
terjadinya persaingan usaha tidak sehat, berdasarkan hal tersebut tersebut jika
pelaku usaha terindikasi melakukan kartel maka yang harus dinilai oleh KPPU
adalah perjanjiannya. Perjanjian inilah yang akan menjadi alat bukti adanya kartel
sesuai dengan Perkom No. 4 Tahun 2010 tentang Pedoman Pelaksanaan Pasal 11
tentang kartel. Permasalahan yang kemudian timbul yaitu pembuktian dengan
menggunakan perjanjian atau kesepakatan tertulis sangat sulit dilakukan.
Berdasarkan Peraturan Komisi No 1 Tahun 2006 yang kemudian diubah Peraturan
Komisi No 1 Tahun 2010 tentang Tata Cara Penanganan Perkara KPPU
berkembang alat bukti tidak langsung (indirect evidence). Proses pembuktian
kartel menggunakan indirect evidence yaitu bukti-bukti secara tidak langsung
dimana terdapat hasil-hasil analisis ekonomi yang menggunakan alat-alat ekonomi
yang memang secara ilmiah diakui dan dapat menunjukkan korelasi antara satu
fakta dengan fakta lain bahwa memang telah terjadi pengaturan di dalamnya.
Penelitian ini akan mengkaji dan membahas tentang implementasi indirect
evidence sebagai alat bukti oleh KPPU terhadap pembuktian terjadinya kartel
dengan pokok bahasan yaitu kedudukan indirect evidence dalam pembuktian
kartel, proses pembuktian dengan alat bukti indirect evidence atas terjadinya
kartel, dan akibat hukum dari pembuktian indirect evidence atas terjadinya kartel.

61
III. METODE PENELITIAN
Penelitian merupakan suatu kegiatan ilmiah yang didasarkan pada metode,
sistematika dan pemikiran tertentu, yang bertujuan untuk mengungkapkan
kebenaran secara sistematis, metodologis dan konsisten. Sistematis artinya
menggunakan sistem tertentu, metodologis artinya menggunakan metode atau cara
tertentu dan konsistensi berarti tidak ada hal yang bertentangan dalam kerangka
tertentu.131 Penelitian sangat diperlukan untuk memperoleh data yang akurat
sehingga dapat menjawab permasalahan sesuai dengan fakta atau data yang ada
dan dapat dipertanggungjawabkan kebenarannya.
A. Jenis Penelitian
Jenis penelitian ini adalah penelitian hukum normatif. Penelitian hukum normatif
adalah penelitian hukum yang mengkaji hukum tertulis dari berbagai aspek, yaitu
aspek teori, sejarah, filosofi, perbandingan, struktur dan komposisi, lingkup dan
materi, konsistensi, penjelasan umum, dan pasal demi pasal.132 Menurut Soerjono
131
Abdulkadir Muhammad, Hukum dan Penelitian Hukum, (Bandung: PT. Citra Aditya
Bakti, 2004), Hlm. 2.
132
Ibid, Hlm. 102.

62
Soekanto penelitian hukum normatif adalah penelitian hukum yang dilakukan
dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder saja.133
B. Tipe Penelitian
Tipe penelitian yang digunakan untuk menjawab permasalahan dan menguraikan
pokok bahasan yang telah disusun dalam penelitian ini adalah tipe deskriptif. Tipe
deskriptif bertujuan untuk memperoleh pemaparan (deskripsi) secara lengkap,
rinci, jelas, dan sistematis tentang beberapa aspek yang diteliti pada undang-
undang, atau peraturan daerah atau naskah kontrak atau objek kajian lainnya.134
Untuk itu, pada penelitian ini akan menggambarkan secara lengkap, rinci, jelas,
dan sistematis mengenai implementasi indirect evidence (alat bukti tidak
langsung) sebagai alat bukti KPPU terhadap pembuktian terjadinya kartel yang
didasari pada peraturan perundang-undangan yang terkait.
C. Pendekatan Masalah
Pendekatan masalah dalam peneilitian ini dilakukan dengan pendekatan normatif
terapan (applied law research) yaitu penelitian hukum pemberlakuan ketentuan
hukum normatif secara in action pada setiap peristiwa hukum tertentu yang terjadi
di masyarakat baik yang terdapat didalam ketentuan perundang-undangan dan
keputusan pengadilan, serta literatur-literatur sebagai tolak ukur terapan pada
peristiwa hukum. Dengan lebih memfokuskan kepada Hukum Persaingan Usaha
dengan mengacu kepada UU No. 5 Tahun 1999, Perkom No. 4 Tahun 2010, dan
133
Soerjono Soekanto, Penelitian Hukum Normatif, (Jakarta: Rajawali Pers, 1990), Hlm.
15.
134
Ibid, hlm 115.

63
Perkom No. 1 Tahun 2010. Adapun yang menjadi substansi hukum pada
penelitian ini yaitu kedudukan dan prosedural yang harus ditempuh hingga sampai
kepada akibat hukum dari implementasi indirect evidence (alat bukti tidak
langsung) sebagai alat bukti KPPU terhadap pembuktian terjadinya kartel.
D. Sumber Data
Jenis data dapat dilihat dari sumbernya, dapat dibedakan antara data yang
diperoleh langsung dari masyarakat dan data yang diperoleh dari bahan pustaka.135
Adapun dalam mendapatkan data atau jawaban yang tepat dalam membahas
skripsi ini, serta sesuai dengan pendekatan masalah yang digunakan dalam
penelan ini adalah data sekunder, karena penelitian ini tergolong penelitian hukum
normatif.
Data sekunder adalah data yang diperoleh melalui studi kepustakaan bahan-bahan
hukum, jenis data sekunder yang dipergunakan dalam penulisan ini terdiri dari:
1. Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan yang mempunyai kekuatan hukum
mengikat,136 berupa data normatif yang bersumber dari perundang-undangan
yang menjadi tolak ukur terapan. Bahan hukum primer meliputi:
a) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Monopoli dan Persaingan
Usaha Tidak Sehat;
b) Perkom No. 4 Tahun 2010 tentang Pedoman Pelaksanaan Pasal 11
tentang Kartel;
c) Perkom No. 1 Tahun 2010 tentang Tata Cara Penanganan Perkara KPPU.
135
Soerjono Soekanto, Op.Cit, Hlm 11.
136
Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, (Jakarta: UI-Press, 2007), Hlm. 52.

64
2. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan-bahan hukum yang mempelajari
penjelasan terhadap bahan hukum primer137 yang terdiri dari literatur-literatur,
buku-buku ilmu pengetahuan hukum yang berkaitan dengan persaingan usaha
dan praktik kartel.
3. Bahan hukum tersier, yaitu bahan yang memberikan informasi, penjelasan,
terhadap bahan hukum primer dan sekunder yaitu kamus hukum, majalah atau
jurnal, internet, dan informasi lainnya yang mendukung penelitian.
E. Metode Pengumpulan Data
Berdasarkan pendekatan masalah dan sumber data yang dibutuhkan, maka
pengumpulan data dalam penelitian ini dilakukan dengan studi pustaka dan studi
dokumen.
1. Studi pustaka (Library Research)
Kepustakaan sebagai suatu bahan yang berisi informasi yang diperlukan penelitian
perlu mendapatkan seleksi secara ketat dan sistematis, prosedur penyeleksian
didasarkan pada relevansi dan kemutakhiran.138 Studi ini dilakukan dengan
mengadakan penelaahan terhadap peraturan perundang-undangan, buku-buku,
literatur-literatur, dan karya ilmiah lainnya. Teknis yang digunakan adalah
mengumpulkan, mengidentifikasikan, lalu membaca untuk mencari dan
memahami data yang diperlukan kemudian dilakukan pencatatan atau pengutipan
yang berkaitan dengan permasalahan yang dijadikan pokok bahasan.
137
Ibid.
138
Bahder Johan Nasution, Metode Penelitian Hukum, (Bandung: Mandar Maju, 2008),
Hlm. 103.

65
2. Studi Lapangan (Field Research)
Studi lapangan merupakan penelitian yang dilakukan dengan cara wawancara
(interview) yaitu sebagai usaha mengumpulkan data dengan mengajukan
pertanyaan lisan secara langsung kepada pihak-pihak tekait di Komisi Pengawas
Persaingan Usaha (KPPU), maupun dengan menggunakan pedoman pertanyaan
secara tertulis. Adapun wawancara yang telah dilaksanakan pada:
Hari/Tanggal : Rabu, 19 Desember 2012

Nama Sumber : Arnold Sihombing
Jabatan : Kepala Bagian Penanganan Pranata Hukum KPPU
F. Lokasi Penelitian
Kantor Komisi Pengawas Persaingan Usaha, Jl. Ir. Juanda No. 36 Jakarta Pusat.
G. Pengolahan Data
Setelah melakukan pengumpulan data, selanjutnya dilakukan pengolahan
sehingga data yang didapat dipergunakan untuk menganalisis permasalahan yang
diteliti yang pada umumnya dilakukan dengan cara:139
1. Pemeriksaan data (editing), yaitu melakukan pemeriksaan data yang
terkumpul apakah sudah cukup lengkap, sudah cukup benar, dan sudah sesuai
dengan permasalahan.
2. Rekonstruksi data (reconstructing), yaitu menyusun ulang data secara teratur,
berurutan, logis, sehingga mudah dipahami dan diinterpretasikan.
139
Abdulkadir Muhammad, Op.Cit., hlm 126

66
3. Sistematisasi data (sistematizing), yaitu menempatkan data menurut kerangka
sistematika bahasan berdasarkan uraian masalah.
H. Analisis Data
Setelah data diolah dan disusun secara sistematis selanjutnya dilakukan analisis
data secara kualitatif, artinya dengan cara menyajikan dan menguraikan data
dalam bentuk kalimat secara lebih rinci dan sistematis. Kemudian dilakukan
interpretasi data dengan menguraikan data yang telah tersusun sehingga
memperoleh gambaran yang jelas mengenai permasalahan yang dibahas serta
memudahkan melakukan pembahasan dan diambil kesimpulan mengenai
implementasi indirect evidence (alat bukti tidak langsung) sebagai alat bukti
KPPU terhadap pembuktian terjadinya kartel.

69
IV. PEMBAHASAN
A. Kedudukan Indirect Evidence dalam Pembuktian Kartel
Indirect evidence khususnya analisis ekonomi dalam kasus persaingan usaha
sangat berpengaruh dalam pembuktian pelanggaran persaingan usaha, terutama
kartel. Pihak yang berperkara sering menyatakan kontra pada pendekatan ekonomi
sebagai indirect evidence karena pendekatan ekonomi merupakan kebalikan dari
teori hukum, yang tergantung pada model dan asumsi, bahkan dapat membuat
hasil yang berbeda. Ketidaksepahaman antar para ekonom yang menyerahkan
analisis yang berbeda bukan merupakan kejadian yang tidak biasa yang merujuk
pada kesimpulan mutlak bahwa bukti ekonomi tidak dapat diandalkan. Selain itu,
hakim dan pengacara memiliki keterbatasan pengetahuan mengenai bukti
ekonomi.141
Di Indonesia indirect evidence masih menimbulkan pro dan kontra terutama
dalam pandangan hukum. Mengingat secara sistem hukum beracara baik dalam
HIR-RBG maupun dalam UU No. 5 Tahun 1999 tidak dikenal dalam alat bukti
yang secara eksplisit berbunyi bukti tidak langsung ataupun bukti ekonomi. Pakar
hukum di Indonesia melihat bahwa pembuktian dengan indirect evidence pada
141
Sukarmi, Pembuktian Kartel dalam Hukum Persaingan Usaha, Jurnal Persaingan
Usaha, Edisi 6 – Tahun 2011, Hlm 149.

70
kasus kartel tidak dapat secara otomatis dipakai di dalam hukum di Indonesia.
Apalagi bila pelaku usaha tersebut diancam dengan membayar denda. Karena
suatu pelanggaran tindak pidana harus dibuktikan dengan hukum acara pidana
yang lazim.142 Berkaitan dengan pengungkapan sebuah kartel, maka KPPU harus
mampu membuktikan kepada publik, bahwa terdapat alat bukti yang cukup guna
memutuskan adanya pelanggaran terhadap larangan kartel. Pembuktian tersebut
dengan cara mengajukan alat bukti yang kuat untuk pengambilan putusan bahkan
membebankan sanksi administratif sesuai kewenangannya.143
Larangan kartel secara eksplisit merujuk dalam Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999,
yang secara umum diartikan sebagai perjanjian di antara pelaku usaha yang
bertujuan menghambat persaingan dengan cara menaikkan harga dan keuntungan.
Oleh karena itu, tidaklah mengherankan jika diperlukan deteksi dan pembebanan
sanksi terhadap pelaku kartel, sebab hal ini merupakan salah satu tugas yang
paling penting dari lembaga pengawas persaingan di seluruh dunia. Perjanjian
yang disebutkan dalam undang-undang adalah berupa suatu perbuatan satu atau
lebih pelaku usaha untuk mengikatkan diri terhadap satu atau lebih pelaku usaha
lain dengan nama apapun, baik tertulis maupun tidak tertulis.144 Kondisi tersebut
memungkinkan adanya pembuktian tidak langsung (indirect evidence) terhadap
perilaku beberapa pelaku usaha tertentu. Melalui penentuan faktor-faktor internal
maupun eksternal stabillitas suatu kartel, maka kebijakan larangan kartel akan
memicu pembubaran atau paling tidak mencegah pembentukan suatu kartel.
Sementara itu, penentuan ada atau tidaknya kolusi (persekongkolan) dalam suatu
142
Erman Rajagukguk, Sudah Saatnya UU No. 5 Tahun 1999 Diamandemen, tersedia di
http://www.forum-ngo.com, diunduh 21 Desember 2012.
143
Erman Rajagukguk, Butir-butir Hukum Ekonomi, Loc.Cit., Hlm. 55.
144
Pasal 1 UU No. 5 Tahun 1999.

71
industri adalah tergantung pada struktur pasar dari industri terkait serta efektivitas
dari penegakan Hukum Persaingan.145
Berdasarkan bentuk perjanjian yang dilakukan, kartel dapat digolongkan menjadi
dua jenis, yaitu:146
1. Kolusi eksplisit, dimana para anggota kartel mengkomunikasikan kesepakatan
mereka secara langsung yang dapat dibuktikan dengan adanya dokumen
perjanjian, data audit bersama, risalah rapat bersama mengenai kebijakan
penjualan dan sebagainya.
2. Kolusi tersembunyi, dimana para anggota kartel tidak berkomunikasi secara
langsung yang dimediasi dalam bentuk pertemuan rahasia maupun melalui
pertemuan asosiasi. Pengalaman berbagai negara membuktikan bahwa
setidaknya 30% kartel melibatkan asosiasi.
Kedua bentuk kolusi di atas sangat sulit dideteksi oleh lembaga pengawas
persaingan, karena bentuk komunikasi antar pelaku tersebut perlu untuk
didapatkan. Deteksi terhadap kartel merupakan langkah awal dalam proses
penegakan hukum. Dalam hal ini diperlukan penentuan pimpinan (pelaku usaha
utama) atas tindakan kartel, karena tanpa mengetahui adanya pelaku utama, sulit
melakukan investigasi atas suatu kartel. Namun demikian, pendeteksian atas
adanya pelaku utama kartel bukanlah merupakan alat bukti yang cukup untuk
145
Anna Maria Tri Anggraini, Penggunaan Analisis Ekonomi dalam Mendeteksi Kartel
Bedasarkan Hukum Persaingan Usaha, Jurnal Persaingan Usaha, Edisi 4 – Tahun 2010, Hlm 41.
146
Riris Munadiya, Loc.Cit., Hlm 164.

72
menggugat suatu kartel. Guna mendeteksi suatu kartel, paling tidak harus
memenuhi prosedur berikut ini:147
1. Deteksi atas pelaku utama kartel;
2. Mengumpulkan alat bukti tambahan (investigasi atas fakta);
3. Penilaian hukum atas fakta;
4. Keputusan atas lanjut atau tidak lanjutnya penyelidikan atas kartel;
5. Penanganan perkara terhadap kartel.
Bukti langsung merupakan bukti nyata atau berwujud yang menunjukkan telah
terjadi pelanggaran unsur persaingan usaha (hard evidence). Pembuktian langsung
dalam praktek penetapan harga (kartel harga) yang menyebabkan adanya
konspirasi antar pelaku usaha dapat dibuktikan dengan faktor berikut:148
1. Price lists, atau harga yang diterbitkan asosiasi;
2. Notifikasi perubahan harga;
3. Pertemuan atau pembicaraan telepon antar pesaing;
4. Pertukaran informasi harga antar kompetitor;
5. Bukti monitoring competitor atau kebijakan kerjasama antar pelaku yang
dilakukan;
6. Pengakuan dari pihak yang berkonspirasi;
7. Dokumen, email, fax yang mengakomodir pertukaran informasi antar pesaing.
Mekanisme lain yang sering dilakukan oleh pelaku usaha dalam kartel adalah
fasilitasi antar pelaku berupa:149
147
Ibid.
148
Ibid, Hlm. 173.
149
Ibid.

73
1. Penggunaan software untuk mengalokasi pasar dan konsumen;
2. Pertukaran informasi harga yang periodik;
3. Seminar untuk para karyawan yang terkait;
4. Dibuatnya steering committees dan audit systems bersama;
5. Adanya punishment terhadap perusahaan yang tidak mau ikut kerjasama; dan
6. Komunikasi melalui badan lain.
Berdasarkan jenis alat bukti tersebut di atas, maka alat bukti yang diperlukan
untuk menangani kartel antara lain:150
1. Dokumen atau rekaman kesepakatan harga, kuota produksi atau pembagian
wilayah pemasaran;
2. Dokumen atau rekaman daftar harga (price list), jumlah produski dan jumlah
penjualan di wilayah pemasaran selama beberapa periode terakhir (semesteran
atau tahunan);
3. Data perkembangan harga, jumlah produksi dan jumlah penjualan di beberapa
wilayah pemasaran selama beberapa periode terakhir (bulanan atau tahunan);
4. Data laporan keuangan perusahaan untuk masing-masing anggota yang diduga
terlibat selama beberapa periode terakhir;
5. Data pemegang saham setiap perusahaan yang diduga terlibat beserta
perubahannya.
6. Kesaksian dari berbagai pihak atas telah terjadinya komunikasi, koordinasi
dan/atau pertukaran informasi antar para peserta kartel;
150
Perkom No. 4 Tahun 2010 tentang Pedoman Pelaksanaan Pasal 11 tentang Kartel
berdasarkan UU No. 5 tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha
Tidak Sehat, Hlm 23.

74
7. Kesaksian dari pelanggan atau pihak terkait lainnya atas terjadinya perubahan
harga yang saling menyelaraskan diantara para penjual yang diduga terlibat
kartel;
8. Kesaksian dari karyawan atau mantan karyawan perusahaan yang diduga
terlibat mengenai terjadinya kebijakan perusahaan yang diselaraskan dengan
kesepakatan dalam kartel;
9. Dokumen, rekaman dan/atau kesaksian yang memperkuat adanya faktor
pendorong kartel.
Pencegahan yang paling ampuh atas suatu kartel adalah mendeteksi perilaku
kartel secara efektif serta menjelaskan konsekuensi kepada pihak terkait jika
terdapat tindakan kartel. Karena itu, pertama, harus terdapat ancaman serius dari
lembaga pengawas persaingan bagi perusahaan yang tertangkap melakukan kartel.
Kedua, pelaku-pelaku kartel harus dibebani sanksi. Adanya konsekuensi yang
jelas atas suatu kartel paling tidak bermanfaat atas dua hal, yakni pertama,
mencegah kartel yang terkonstruksi; kedua, memperkuat efektivitas beberapa
metode mendeteksi suatu kartel.151
Dalam mendeteksi kartel diperlukan petunjuk dan informasi atas pelopor dalam
kartel. Namun demikian, tanpa pengetahuan yang cukup tentang elemen-elemen
kunci atas kartel, yakni kemungkinan-kemungkinan cara tentang bagaimana
implementasi tindakan kartel serta dampak negatif kartel terhadap persaingan dan
kesejahteraan konsumen, merupakan langkah yang sangat sulit untuk menemukan
petunjuk atas tindakan kartel. Dalam hal ini, adalah suatu keharusan dalam
151
Anna Maria Tri Anggraini, Op.Cit, Hlm. 41

75
mendeteksi kartel, bahwa seseorang harus mengetahui tindakan apa yang akan
dicari dan bersikap hati-hati dalam menentukan perilaku mana yang dianggap
ilegal. Sikap dan tindakan inilah yang seharusnya dimiliki dan dilakukan oleh
otoritas persaingan.152
Biasanya tindakan kartel dilakukan secara tertutup dan bersifat rahasia, sehingga
deteksi terhadap kartel bukanlah pekerjaan yang mudah. Kartel menjadi sulit
dideteksi karena pada faktanya perusahaan yang berkolusi berusaha
menyembunyikan perjanjian antar mereka dalam rangka menghindari hukum.
Jarang sekali pelaku usaha yang secara terang-terangan membuat perjanjian antar
mereka, membuat dokumen hukum, mengabadikan pertemuan, serta
mempublikasikan perjanjian, sehingga di mata hukum persaingan dapat dijadikan
bukti langsung perjanjian.153
Sulitnya pembuktian kasus kartel juga dialami berbagai penegak hukum
persaingan di negara lain. Dalam menangani kasus kartel, pelaku usaha
merahasiakan kegiatan mereka dan tidak bekerja sama dengan penyelidik untuk
membuka kasus ini kecuali adanya keuntungan bagi pelaku usaha yang terlibat
seperti dengan adanya liniency program.154 Akan tetapi, dalam kondisi dimana
tidak terdapat leniency program tersebut, pembuktian harus tetap berjalan,
152
Ibid.
153
Ibid, Hlm. 42.
154
Leniency Program dalam deteksi kartel yang dimaksudkan di atas, adalah kekebalan
hukum atau keringanan hukum, dan dapat dilakukan baik oleh perorangan, karyawan perusahaan,
maupun perusahaan yang pertamatama memberikan keterangan atau informasi terkait dengan
praktek kartel. Leniency program yang saat ini banyak diterapkan di negara lain dalam mendeteksi
kartel juga bertujuan untuk mendapatkan informasi awal mengenai keberadaan kartel. Leniency
program dapat memecahkan kerahasiaan di antara pelaku kartel. Program tersebut telah sangat
sukses memberikan pengampunan (amnesty) kepada pelaku kartel yang pertama kali mengakui
tindakannya serta membuka perilaku tersebut kepada penegak hukum.

76
sehingga pembuktian tidak langsung menjadi salah satu solusinya. Dalam hal ini,
terdapat beberapa metode pembuktian untuk mendeteksi penemuan atas tindakan
kartel. Namun tampaknya tergantung juga dari pengalaman masing-masing
negara, dimana terdapat tidak hanya satu pendekatan yang dapat digunakan untuk
menangani kartel dengan kondisi yang variatif. Artinya, bahwa otoritas persaingan
dapat menggunakan berbagai cara yang efektif dalam melakukan investigasi untuk
mendeteksi kartel, yang tidak hanya tergantung pada alat bukti secara langsung
saja (direct evidence). Dalam kasus kartel di luar negeri, pembuktian secara
indirect evidence juga sering dilakukan pada kasus kartel sebagai substansi
pelengkap dari adanya bentuk komunikasi kartel.155
Dalam beberapa kasus, pembuktian indirect evidence melalui pendekatan
ekonomi dapat menjadi sumber informasi mengenai adanya kartel. Meskipun
demikian, evaluasi spesifik atas informasi yang dimiliki tersebut perlu dilakukan
agar tidak disalahartikan. Sebagai contoh, kenaikan harga secara simultan yang
terdapat di pasar dapat memiliki penjelasan lain selain perjanjian kartel. Dapat
jadi harga input atau harga dari produk substitusi berubah sehingga semua pelaku
pasar yang mengamati peristiwa tersebut merubah harga mereka bersama-sama.
Untuk itu, penggunaan indirect evidence seperti paralel harga harus
diinterpretasikan dengan hati-hati, dan harus dilengkapi bukti tegas dalam
membuktikan adanya perjanjian kolusi. Ekonomi dapat menjadi sumber informasi
mengenai adanya kartel. Meskipun demikian, evaluasi spesifik atas informasi
yang dimiliki tersebut perlu dilakukan agar tidak disalahartikan. Sebagai contoh,
kenaikan harga secara simultan yang terdapat di pasar dapat memiliki penjelasan
155
Ibid, Hlm. 43.

77
lain selain perjanjian kartel. Dapat jadi harga input atau harga dari produk
substitusi berubah sehingga semua pelaku pasar yang mengamati peristiwa
tersebut merubah harga mereka bersama-sama. Untuk itu, penggunaan indirect
evidence seperti paralel harga harus diinterpretasikan dengan hati-hati, dan harus
dilengkapi bukti tegas dalam membuktikan adanya perjanjian kolusi.156
Terdapat berbagai alasan otoritas persaingan dalam menggunakan indirect
evidence. Alasan yang paling penting adalah bahwa kedudukan dan fungsi otoritas
persaingan yang independen, tidak tergantung pada kondisi atau peristiwa
eksternal, melainkan sangat mengatur dan terlibat dalam proses deteksi.157 Bahkan
dalam hal otoritas persaingan kekurangan atau bahkan kehilangan informasi
(inside information), yang berkaitan dengan kartel, maka deteksi atas kartel masih
tetap dapat dilanjutkan. Metode proaktif158 dapat menjadi pelengkap dari metode
reaktif,159 seperti misalnya mendorong para pihak baik secara individual maupun
perusahaan untuk bertindak sebagai whistle blower160 atau bahkan untuk
menerapkan leniency program.161
156
Ibid, Hlm. 165.
157
Anna Maria Tri Anggraini, Op.Cit, Hlm. 43
158
Metode Proaktif, yakni metode pendekatan yang diinisiasi oleh otoritas persaingan
untuk mendeteksi kartel. Inisiatif ini dapat dilakukan dalam bentuk penggunaan analisis/studi
tentang ekonomi atau analisis/studi tentang pasar, atau monitoring kegiatan industri/sektor tertentu
dengan menggunakan analisis ekonomi.
159
Metode Reaktif adalah metode yang didasarkan pada beberapa kondisi eksternal yang
terjadi sebelum otoritas persaingan menyadari beberapa kemungkinan atas issue kartel dan
memulai suatu investigasi, misalnya dengan menggunakan informasi orang dalam untuk
mendeteksi kartel.
160
Whistle blower adalah istilah bagi karyawan, mantan karyawan atau pekerja, anggota
dari suatu institusi atau organisasi, yang melaporkan suatu tindakan yang dianggap melanggar
ketentuan kepada pihak yang berwenang. Berdasarkan gambar di atas, whistle blower yang
dimaksud berasal dari karyawan pelaku usaha yang ikut melakukan kartel. Whistle blower bersifat
perorangan yang diberi insentif untuk melaporkan adanya praktek kartel sehingga menjadi saksi
dalam perilaku kartel. Melalui kesaksiannya, maka dapat diperoleh dokumen maupun perjanjian
yang mendukung adanya praktek kartel. Hal ini diperlukan sebelum dilakukan penyitaan terhadap
barang bukti dokumen tersebut. Terkait dengan hal tersebut, perlu adanya kekebalan terhadap

78
Indirect evidence lebih ditujukan untuk memenuhi standar pembuktian dan
memberikan gambaran penguatan akan praktek kartel itu sendiri. Analisa ekonomi
yang diberlakukan dalam pembuktian tidak langsung lebih menegaskan dampak
(harmfull) terhadap kesejahteraan masyarakat dari praktek kartel itu sendiri.
Mengenai indirect evidence sendiri, Organization for Economic Cooperation
Development (OECD) menjelaskan bahwa penggunaan bukti-bukti tidak langsung
harus dibatasi sedemikian rupa karena bukti-bukti ini kabur dan memiliki multi
tafsir. Bukti-bukti tidak langsung ini dapat digunakan dan seringkali digunakan
bersama-sama dengan bukti langsung.162
Keputusan KPPU Nomor 24/KPPU-I/2009 berkaitan dengan dugaan Kartel
Industri Minyak Goreng Sawit memberikan pelajaran yang cukup berarti dan
terobosan yang bagus dalam sisi hukum bahwa indirect evidence dapat dijadikan
alat bukti dalam perkara persaingan usaha khususnya kartel. Analisis-analisis
ekonomi menjadi salah satu kunci penting dalam penggunaan bukti tidak langsung
untuk membuktikan adanya perjanjian. Analisis ekonomi berperan sebagai alat
untuk menduga (infere) adanya koordinasi atau kesepakatan diantara pelaku usaha
di pasar. Analisis plus factor perlu dilakukan untuk dapat dijadikan bukti tidak
langsung. Hal tersebut untuk membedakan parallel business conduct dengan
illegal agreement. Beberapa analisis tambahan yang diperlukan adalah seperti
berikut ini, namun tidak terbatas pada: rasionalitas penetapan harga, analisis
saksi yang dapat melindungi kunci utama pembuka praktek kartel tersebut. Insentif yang diberikan
kepada whistle blower tergantung pada yurisdiksi negara yang bersangkutan.
161
Anna Maria Tri Anggraini, Op.Cit, Hlm 44.
162
Toha Kurnia, “Tinjauan Kritis Terhadap Kualitas Subtansi (Aspek Material dan Formil)
dari Undang-Undang No. 5 Tahun 1999”, Makalah disampaikan dalam seminar “10 Tahun
Penegakan Hukum Persaingan Usaha dan Wacana Judicial Review Undang-Undang No. 5 Tahun
1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dsn Persaingan Usaha Tidak Sehat”, Jakarta 8
Desemer 2010, Hlm. 15.

79
struktur pasar, kecepatan informasi mengenai penyesuaian harga, standardisasi
harga, kelebihan kapasitas dan sebagainya.163
Penggunaan analisis ekonomi menjadi salah satu kunci penting dalam penggunaan
indirect evidence untuk membuktikan adanya suatu perjanjian. Analisis ekonomi
berperan sebagai alat untuk menduga adanya koordinasi atau kesepakatan diantara
pelaku usaha di pasar. Analisis plus factor yang dikemukakan sebelumnya pada
dasarnya merupakan suatu analisis ekonomi yang diperlukan untuk:164
1. Membuktikan apakah perilaku perusahaan rasional meskipun tanpa adanya
kolusi. Hal ini diperlukan untuk mengesampingkan kemungkinan perilaku
yang konsisten dengan kondisi persaingan.
2. Membuktikan apakah struktur pasar mendukung terjadinya suatu kolusi.
3. Membuktikan apakah karakteristik pasar konsisten sebagai fasilitas kolusi.
4. Membuktikan apakah kinerja di pasar merupakan dugaan atas perjanjian
penetapan harga.
5. Membandingkan kondisi yang terjadi akibat adanya suatu perjanjian kolusi
dengan kondisi yang muncul dari persaingan.
Bukti-bukti ekonomi dalam kacamata hukum dapat dikategorikan atau
dimasukkan dalam alat bukti petunjuk. Dengan demikian tidak ada pelanggaran
yang dilakukan oleh KPPU ketika memasukkan bukti tidak langsung maupun
bukti ekonomi dalam kategori alat bukti untuk membuktikan adanya kartel.
Beberapa alat bukti tidak langsung maupun bukti ekonomi hanya dihitung satu
sebagai petunjuk untuk itu tentunya harus didukung dengan alat bukti lainnya,
163
Sukarmi, Loc.Cit., Hlm. 151.
164
Ibid.

80
dibutuhkan minimal dua alat bukti untuk dapat dikatakan perbuatan dianggap
melanggar undang-undang.165
Berdasarkan kasus yang pernah diputus oleh KPPU dan bahkan dikuatkan oleh
pihak pengadilan maka indirect evidence dapat dijadikan sebagai alat bukti dalam
membuktikan perkara persaingan usaha dalam hal ini adalah kartel. Kedudukan
indirect evidence dalam pembuktian kartel pada Hukum Persaingan Usaha adalah
bukti pendukung untuk memperkuat alat bukti lainnya dan dikategorikan sebagai
alat bukti petunjuk. Indirect evidence ini dapat dijadikan alat bukti dalam
pembuktian adanya kartel sebagai bentuk pelanggaran Hukum Persaingan Usaha
yang harus dilengkapi dengan alat bukti lain, untuk dapat dikategorikan sebagai
alat bukti petunjuk sebagaimana diatur dalam ketentuan UU No. 5 Tahun 1999.
Tentu formulasinya harus dimasukan dalam kerangka alat bukti yang terdapat
dalam Pasal 42 yaitu alat bukti petunjuk.
B. Proses Pembuktian dengan Alat Bukti Indirect Evidence atas Terjadinya

Kartel
Tipe pembuktian indirect evidence terdapat dua macam, yaitu meliputi bukti
komunikasi dan bukti ekonomi (analisis ekonomi). Bukti komunikasi adalah bukti
dimana pelaku kartel bertemu melakukan komunikasi akan tetapi tidak
menjelaskan substansi komunikasi tersebut. Sebagai contoh percakapan telepon
antar pelaku usaha yang dicurigai kartel, atau perjalanan mereka ke suatu tujuan
yang sama. Sedangkan bukti ekonomi dapat dibagi menjadi bukti perilaku dan
165
Ibid, Hlm. 152.

81
bukti struktur.166 Seperti disebutkan di atas, bahwa salah satu pembuktian indirect
evidence adalah penggunaan analisis ekonomi untuk mendeteksi kartel.
Penggunaan analisis ekonomi dalam kartel artinya adalah studi atau metodologi
ekonomi guna mendukung identifikasi faktor-faktor yang dapat diindikasikan
sebagai kolusif atau pasar-pasar yang memfasilitasi terbentuknya perilaku yang
kolusif.167
Secara umum analisis ekonomi dapat dibagi menjadi dua metodologi, yakni
pendekatan structural (structural approach) dan pendekatan perilaku (behavioural
approach). Pendekatan struktural meliputi identifikasi pasar dengan karakteristik
yang kondusif untuk melakukan tindakan kolusif. Dalam beberapa studi atau
literatur ekonomi dapat diidentifikasikan beberapa faktor terkait dengan struktur
pasar dan kekuatan pasar yang mendorong atau memfasilitasi terbentuknya
perilaku kartel. Faktor-faktor ini dapat dijadikan sebagai indikasi terbentuknya
suatu kartel. Sebagai contoh misalnya terbentuknya kartel dalam suatu pasar akan
mudah terjadi jika pasar terdiri atas beberapa pelaku usaha, dengan produk yang
homogen, dan permintaan (demand) yang stabil.168
Perkom No. 4 Tahun 2010 menyatakan terdapat beberapa faktor struktural,
yakni:169
1. Tingkat konsentrasi dan jumlah perusahaan
Jumlah pelaku usaha di pasar sejenis yang relatif sedikit memudahkan
terbentuknya suatu kartel. Guna mengukur tingkat konsentrasi pasar, dapat
166
Riris Munadiya, Op.Cit., Hlm 174.
167
168
Ibid.
169
Perkom No. 4 Tahun 2010, Hlm. 20-21.

82
digunakan metode seperti CR4 (concentration ratio atas 4 pelaku terbesar di
pasar bersangkutan) dan HHI (Herfindahl-Hirschman Index), yang merupakan
indikator baik untuk melihat apakah secara struktural, pasar tertentu
mendorong terbentuknya kartel.
2. Ukuran perusahaan
Kartel akan lebih mudah terbentuk jika pelaku utama atau pelopornya adalah
beberapa perusahaan yang memiliki ukuran setara. Dengan demikian
pembagian kuota produksi atau tingkat harga yang disepakati dapat dicapai
dengan lebih mudah, karena kapasitas produksi dan tingkat biaya produksi
semua perusahaan tersebut tidak berbeda jauh.
3. Homogenitas produk
Produk yang homogen, baik berupa barang atau jasa, menyebabkan preferensi
konsumen terhadap seluruh produk tidak berbeda jauh. Hal ini menjadikan
persaingan harga sebagai satu-satunya variabel persaingan yang efektif.
Dengan demikian dorongan para pengusaha untuk bersepakat membentuk
kartel akan semakin kuat untuk menghindari perang harga yang
menghancurkan laba mereka. Dalam hal ini, KPPU dapat melakukan survey
kepada pelanggan produk tertentu guna mengetahui tingkat preferensi
pelanggan dan menyimpulkan tingkat homogenitas produk tersebut.
4. Kontrak multipasar
Pemasaran yang luas dari suatu produk memungkinkan terjadinya kontrak
multipasar dengan pesaingnya yang juga memiliki sasaran pasar yang luas.
Multipasar dapat diartikan sebagai persaingan di beberapa area pasar atau
beberapa segmen pasar. Kontak yang berkali-kali ini dapat mendorong para

83
pengusaha yang seharusnya bersaing untuk melakukan koordinasi atau
kolaborasi, dengan membagi wilayah pasar atau menurunkan harga. Selain itu,
tidak ada insentif bagi para pelaku usaha tersebut untuk tidak ikut dalam kartel
karena adanya kekhawatiran “tindakan balasan” dari anggota kartel di seluruh
area atau segmen pasar sasaran.
5. Persediaan dan kapasitas produksi
Persediaan yang berlebihan di pasar menunjukkan telah terjadi kelebihan
penawaran (overstock). Begitu pula kapasitas terpasang yang berada di atas
permintaan menunjukkan kemampuan pasokan berada di atas tingkat
permintaan saat ini. Untuk mencegah persaingan harga yang merugikan, pada
kondisi ini para pelaku usaha akan mudah terperangkap dalam perilaku kartel
harga, yaitu menyepakati harga tertentu atau harga minimum. Selain itu,
kelebihan pasokan ini mencegah anggota kartel untuk menyimpang, mengingat
pasokan yang tersedia cukup banyak untuk menghukum mereka yang
menyimpang dengan membanjiri pasar, sehingga harga akan jatuh dan
pengusaha akan kesulitan memasarkan produknya. Data atas kesediaan dan
kapasitas produksi dapat dijadikan indikator awal untuk mengidentifikasi
kartel.
6. Keterkaitan kepemilikan
Keterkaitan kepemilikan baik minoritas terlebih mayoritas mendorong
pengusaha untuk mengoptimalkan laba melalui keselarasan perilaku di antara
perusahaan yang mereka kendalikan. Pemegang saham dua atau lebih
perusahaan yang seharusnya bersaing cenderung memanfaatkan kepemilikan
silang ini untuk memperkuat kartel dalam rangka mengoptimalkan profit.

84
Berbagai pengaturan kartel akan berlangsung lebih mudah dengan adanya
kepemilikan silang ini.
7. Kemudahan masuk pasar
Tingginya hambatan masuk (entry barrier) sebagai hambatan bagi perusahaan
baru untuk masuk pasar akan memperkuat keberadaan suatu kartel. Peluang
pendatang baru untuk mengisi kekosongan pasar akibat harga kartel yang
tinggi agak tertutup. Dengan demikian kartel akan dapat bertahan dari
persaingan pendatang baru.
8. Karakter permintaan: keteraturan, elastisitas dan perubahan
Permintaan yang teratur dan inelastis dengan pertumbuhan yang stabil akan
memfasilitasi pembentukan kartel. Hal ini terjadi karena adanya kemudahan
bagi para peserta kartel utuk memprediksi dan menghitung tingkat produksi
serta tigkat harga yang dapat mengoptimalkan keuntungan mereka. Sebaliknya,
jika permintaan sangat fluktuatif, elastik dan tidak teratur, maka akan
menyulitkan terbentuknya kartel. Para peserta akan berebut order pada saat
permintaan tinggi, dan terpaksa bersaing untuk menurunkan harga mengingat
sifat permintaan yang elastis. KPPU dapat mengukur karakter permintaan ini
baik melalui survei dan penelitian pasar maupun informasi dari para produsen.
9. Kekuataan tawar pembeli (buyer power)
Pembeli dengan posisi tawar yang kuat akan mampu melemahkan dan akhirnya
membubarkan kartel. Dengan posisi ini, pembeli akan mudah mencari penjual
yang mau memasok dengan harga rendah, yang berarti mendorong penjual
untuk tidak mematuhi harga kesepakatan kartel. Pada akhirnya kartel tidak
akan berjalan secara efektif dan bubar dengan sendirinya.

85
Pendeketan lain adalah pendekatan perilaku, yang lebih menekankan pada sebuah
output berupa adanya kemungkinan tindakan koordinatif antar pelaku kartel.
Pendekatan ini berfokus pada dampak terhadap pasar atas koordinasi tersebut.
Hal-hal yang perlu dicurigai antara lain adalah harga, rabat atau diskon yang sama
atau identik di antara pesaing, pergerakan harga yang paralel atau kenaikan harga
yang unjustified atau unexplained, atau pemasok yang berbeda menaikkan harga
dengan margin yang sama dalam waktu yang bersamaan. Namun demikian,
kadangkala peningkatan harga secara paralel merupakan petunjuk adanya pasar
yang bersaing secara ketat (highly competitive).170
Menurut Perkom No. 4 Tahun 2010, faktor perilaku ini antara lain meliputi:171
1. Tranparansi dan pertukaran informasi
Kartel akan mudah terbentuk jika para pelaku usaha terbiasa dengan pertukaran
informasi dan transparansi diantara mereka. Peran asosiasi yang kuat seringkali
terlihat sebagai media pertukaran ini. Data produksi dan harga jual yang
dikirimkan ke asosiasi secara periodik dapat digunakan sebagai sarana
pengendalian kepatuhan terhadap kesepakatan kartel. Terlebih lagi jika
ditemukan terjadinya pertukaran informasi harga dan data produksi tanpa
melalui asosiasi, yang akan terlihat janggal jika sesama pelaku usaha saling
memberikan harga dan data produksi diantara mereka tanpa tujuan tertentu,
sehingga kecurigaan akan eksistensi kartel akan menguat.
2. Peraturan harga dan kontrak
170
171
Perkom No. 4 Tahun 2010, Hlm. 22.

86
Beberapa perilaku pengaturan harga dan kontrak dapat memperkuat dugaan
adanya kartel di suatu industri. Misanya kebijakan harga tunggal (one price
policy), dimana kesamaan harga di berbagai daerah akan menjadi alat
monitoring yang efektif antar anggota kartel terhadap kesepakatan harga kartel.
Begitu pula keharusan memperoleh harga yang sama seperti MFN (Most
Favored Nations) atau Meet the Competition dalam suatu kontrak akan
memudahkan control terhadap anggota kartel yang menyimpang. Oleh karena
itu, walaupun bukan merupakan syarat yang cukup untuk mengidentifikasi
kartel, perilaku pengaturan harga dan kontrak patut dicurigai KPPU sebagai
bagian upaya identifikasi eksistensi kartel.
Dalam indirect evidence dengan penggunaan analisa ekonomi (economic
evidence) dikenal adanya istilah conduct evidence. Berdasarkan observasi tertentu,
suatu perbuatan yang mencurigakan sering memicu investigasi atas adanya
dugaan kartel. Analisis yang cermat atas perbuatan para pelaku usaha sangat
penting untuk mengidentifikasikan tindakan yang dapat dikategorikan sebagai
suatu tindakan yang bertentangan dengan kepentingan pribadi para pihak, maka
hal tersebut menimbulkan ugaan mengenai adanya suatu perjanjian. Adapun
conduct evidence meliputi: 172
1. Parallel pricing, yaitu perubahan harga yang identik antar para pelaku usaha
pesaing, atau hampir identik. Ini termasuk bentuk lain dari parallel conduct,
seperti pengurangan kapasitas, adopsi persyaratan standar penjualan, dan pola
penawaran mencurigakan, misal rotasi diprediksikan menangkan penawar.
172
OECD, “Prosecuting Cartelswithout Direct Evidence of Agreemen, Policy Brief” Edisi
2006, http://www.oecd.org/dataoecd/11/30/38704302.pdf, diunduh 11 November 2012, Hlm.21

87
2. Kinerja industry juga dapat digambarkan sebagai conduct evidence. Hal ini
termasuk:173
a. Tinggi laba yang tidak normal
b. Pangsa pasar yang stabil
c. Sejarah pelanggaran hukum persaingan
3. Bukti yang berhubungan dengan struktur pasar juga dapat digunakan terutama
untuk membuat penemuan perjanjian kartel lebih masuk akal, meskipun faktor
struktur pasar tidak membuktikan adanya kesepakatan tersebut. Bukti ekonomi
yang relevan yang berkaitan dengan struktur pasar meliputi:174
a. Konsentrasi tinggi
b. Konsentrasi rendah disisi berlawanan dari pasar
c. Besarnya hambatan masuk
d. Tingkat integrasi vertikal yang tinggi
e. Produk standar atau homogen.
Jenis bukti ekonomi yang spesifik adalah facilitating practices, yaitu kegiatan
yang memfasilitasi praktek-praktek yang dapat mempermudah para pelaku usaha
pesaing untuk mencapai kesepakatan (perjanjian).175 Penting untuk diketahui
bahwa memfasilitasi praktek tidak selalu melanggar hukum. Facilitating practices
dapat dilakukan melalui price signaling dalam kegiatan promosi dalam waktu
yang tidak bersamaan serta pertemuan-pertemuan atau komunikasi antar pesaing
melalui asosiasi.176
173
Ibid. Hlm. 22
174
Ibid.
175
Ibid.
176
Ibid.

88
Proses pembuktian dengan alat bukti indirect evidence atas terjadinya kartel
berdasarkan kasus yang pernah diputus oleh KPPU dan bahkan dikuatkan oleh
pihak pengadilan berupa bukti komunikasi dan bukti ekonomi (analisis ekonomi).
Sebagai contoh, Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009 tentang industri minyak
goreng yang digunakan KPPU sebagai indirect evidence ialah bukti komunikasi,
bukti ekonomi, dan facilitating practices. Selanjutnya Putusan KPPU No.
01/KPPU-I/2010 tentang industri semen yang digunakan KPPU sebagai indirect
evidence ialah analisis ekonomi terhadap kecenderungan yang terjadi di lapangan,
analisa pasar dan analisa struktur pasar, dan bukti ekonomi.
1. Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009 tentang Industri Minyak Goreng

Sawit
Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009 tentang Industri Minyak Goreng yang
diputuskan pada Selasa, 4 Mei 2010 mengenai dugaan terhadap pelanggaran Pasal
4, Pasal 5 dan Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999 akan diuraikan untuk mengetahui
tentang kasus posisi sebagai berikut:
a. Para Pihak dalam Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009
Adapun Terlapor dalam Perkara No. 24/KPPU-I/2009 meliputi 21 pelaku usaha
yang bergerak dibidang industri minyak goreng. Ke-21 Pelaku usaha tersebut
ditunjukan dalam Tabel 1 berikut:
Tabel 1. Identitas Terlapor

No Subyek Hukum Alamat Kegiatan Usaha
1 Terlapor PT Multimas B & G Tower, Jl. Kegiatan usaha antara lain
I Nabati Putri Hijau No. 10 produksi dan penjualan
Asahan Medan 20111 minyak goreng curah dan
kemasan dengan merek
Sania dan Fortune

89
2 Terlapor PT Sinar B & G Tower, Jl. Kegiatan usaha antara lain

II Alam Permai Putri Hijau No. 10 produksi dan penjualan
Medan 20111 minyak goreng curah dan
Sania dan Fortune
3 Terlapor PT Wilmar Jl. Datuk Kegiatan usaha antara lain
III Nabati Laksamana Areal produksi dan penjualan
Indonesia Pelabuhan Dumai- minyak goreng curah
Riau
4 Terlapor PT Multi B & G Tower, Jl. Kegiatan usaha antara lain
IV Nabati Putri Hijau No. 10 produksi dan penjualan
Sulawesi Medan 20111 minyak goreng curah dan
Sania dan Fortune
5 Terlapor PT Agrindo Jl. Panglima Polim Kegiatan usaha antara lain
V Indah 89 KISARAN produksi dan penjualan
Persada 21214 Sumatera minyak goreng curah
Utara
6 Terlapor PT Musim Jl. K.L. Yos Kegiatan usaha antara lain
VI Mas Sudarso Km 7,8 produksi dan penjualan
Kelurahan Tanjung minyak goreng curah
Mulia, Kecamatan
Medan Deli, Kota
Medan, Sumatera
Utara
7 Terlapor PT Intibenua Spring Tower 02- Kegiatan usaha antara lain
VII Perkasatama 21, Jl. K.L. Yos produksi dan penjualan
Sudarso Tanjung minyak goreng curah
Mulia, Medan,
Sumatera Utara
8 Terlapor PT Jl. Tambak Sawah Kegiatan usaha antara lain
VIII Megasurya 32, Waru, Sidoarjo, produksi dan penjualan
Mas Jawa Timur minyak goreng curah
9 Terlapor PT Agro Jl. Soekarno No. 1 Kegiatan usaha antara lain
IX Makmur Samping produksi dan penjualan
Raya Pelabuhan minyak goreng curah
Samudera Bitung –
Sulawesi Utara
95521
10 Terlapor PT Mikie Jl. Raya Narogong Kegiatan usaha antara lain
X Oleo Nabati Km. 9, Bojong produksi dan penjualan
Industri Mente Rawa minyak goreng curah
Lumbu Bekasi – dengan merek Sunco
17133
11 Terlapor PT Indo Spring Tower 03- Kegiatan usaha antara lain
XI Karya 33, Jl. K.L. Yos produksi dan penjualan
Internusa Sudarso Tanjung minyak goreng curah
Mulia, Medan,

90
Sumatera Utara
20241
12 Terlapor PT Permata Jl. Iskandar Muda Kegiatan usaha antara lain
XII Hijau Sawit No. 107, Medan produksi dan penjualan
20154 minyak goreng curah
13 Terlapor PT Nagamas Jl. Iskandar Muda Kegiatan usaha antara lain
XIII Palmoil No. 107, Medan produksi dan penjualan
Lestari 20154 minyak goreng curah
14 Terlapor PT Nubika Jl. Iskandar Muda Kegiatan usaha antara lain
XIV Jaya No. 107, Medan produksi dan penjualan
20154 minyak goreng curah
15 Terlapor PT Smart, BII Plaza Tower II, Kegiatan produksi dan
XV Tbk Lt. 20, Jl. M.H. penjualan minyak goreng
Thamrin No. 51 curah dan kemasan
Jakarta 10350 dengan merek Filma,
Kunci Mas
16 Terlapor PT Salim Sudirman Plaza – Merupakan produsen
XVI Ivomas Indofood Tower Lt. minyak goreng curah dan
Pratama 22 Jl. Jend. kemasan dengan merek
Sudirman Kav. 76- Bimoli, Delima dan
78 Jakarta 12910 Mahakam
17 Terlapor PT Bina Focus Bldg. Comp Kegiatan usaha antara lain
XVII Karya Prima Mitra Sunter Blok produksi dan penjualan
B1-B4, Jl. Yos minyak goreng curah dan
Sudarso Kav. 89, kemasan dengan merek
Sunter, Jakarta Tropical
Utara 14350
18 Terlapor PT Tunas Wisma Budi Lt. 9, Bergerak di bidang
XVIII Baru Jl. H. Rasuna Said produksi minyak goreng
Lampung Kav. C-6, Jakarta - curah dan kemasan
Selatan dengan merek Rose Brand
19 Terlapor PT Berlian Jl. K. L. Yos Kegiatan usaha antara lain
XIX Eka Sakti Sudarso No. 15 , produksi dan penjualan
Tangguh Km. 6, Medan minyak goreng curah
20116
20 Terlapor PT Pacific Jl. Pulau Bawean Kegiatan usaha antara lain
XX Palmindo Kawasan Industri produksi dan penjualan
Industri Medan II, Mabar, minyak goreng curah
Medan 20242
21 Terlapor PT Asian Jl. Semarang Blok Kegiatan usaha antara lain
XXI Agro Agung A-6/1, KBN produksi dan penjualan
Jaya Marunda Cilincing, minyak goreng curah dan
Jakarta Utara kemasan dengan merk
14150 Camar dan Harumas

91
b. Duduk Perkara dalam Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009
Sekretariat KPPU menemukan dugaan pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun
1999 mengenai oligopoly, penetapan harga, serta kartel dibidang industry minyak
goreng. Segera KPPU melakukan monitoring terhadap pelaku usaha, dan
berdasarkan hasil rapat komisi tanggal 15 Sepetember 2009, hasil monitoring
tersebut diputuskan perlu ditindaklanjuti ke tahap pemeriksaan pendahuluan.
Setelah melakukan pemeriksaan pendahuluan, tim pemeriksa menyimpulkan
terdapat bukti awal yang cukup tentang adanya dugaan pelanggaran Pasal 4, Pasal
5 dan Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999 sehingga Tim Pemeriksa
merekomendasikan untuk dilanjutkan ke tahap Pemeriksaan Lanjutan.177
Tim pemeriksa telah mendengar keterangan dari para Terlapor dan para Saksi
serta instant pemerintah dalam proses pemeriksaan pendahuluan dan
pemeriksaaan lanjutan. Setelah Majelis Komisi mempelajari laporan hasil
pemeriksaan lanjutan kemudian melakukan penilaian bahwa industri minyak
goreng merupakan industri yang memiliki nilai strategis karena berfungsi sebagai
salah satu kebutuhan pokok masyarakat Indonesia. Perkembangan industri minyak
goreng di Indonesia telah menempatkan minyak goreng dengan bahan baku
kelapa sawit sebagai komoditi yang paling banyak dikonsumsi oleh masyarakat
saat ini. Hal tersebut disebabkan oleh rendahnya ketersediaan bahan baku lain
selain kelapa sawit.
Karakteristik kelapa sawit yang memiliki berbagai macam produk turunan juga
telah perkembangan industri-industri yang terkait dengan kelapa sawit dan
177
Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009 Tentang Minyak Goreng, Hlm. 2

92
turunannya termasuk diantaranya adalah industri minyak goreng sawit
(selanjutnya disebut minyak goreng). Namun demikian, struktur pasar industri
minyak goreng yang oligopoli telah mendorong perilaku beberapa pelaku usaha
produsen minyak goreng untuk menentukan harga sehingga pergerakan harganya
tidak responsive dengan pergerakan harga CPO padahal CPO merupakan bahan
baku utama dari minyak goreng. Hal tersebut tercermin dari periode waktu tahun
2007 hingga tahun 2009. Atas dasar hal tersebut, Tim Pemeriksa menduga adanya
indikasi pelanggaran Pasal 4, Pasal 5 dan Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999.178
Indonesia dikatakan sebagai Negara CPO terbesar di dunia karena budi daya
kelapa sawit di Indonesia didukung dengan karakteristik geografis Indonesia
sangat mendukung budi daya tanaman perkebunan seperti kelapa sawit sehingga
industri agribisnis tersebut berkembang dengan sangat baik.179 Disamping itu
kelapa sawit dipandang yang sangat potensial karena memiliki banyak produk
turunan dan/atau sampingan selain minyak goreng yang juga mempunyai nilai
komersial.
Penyebaran perkebunan kelapa sawit mengalami perluasan hampir diseluruh
daerah di Indonesia. Perkembangan luas lahan perkebunan kelapa sawit tersebut
sangat terlihat apabila dibandingkan dengan beberapa dasawarsa sebelumnya
dimana pada tahun 1980 sebesar 289.526 Ha, tahun 1990 sebesar 1.126.677 Ha,
tahun 2000 sebesar 4.158.077 Ha dan tahun 2005 sebesar 5.508.219 Ha.180
Selanjutnya berdasarkan keterangan dan informasi selama proses pemeriksaan,
178
Ibid, Hlm.4
179
Ibid, Hlm. 5.
180
Ibid.

93
Tim Pemeriksa memperoleh fakta bahwa terdapat beberapa referensi harga CPO
yang digunakan oleh para pelaku usaha sebagai dasar pertimbangan dalam
melakukan transaksi CPO bahkan transaksi minyak goreng di Indonesia.
Referensi harga yang digunakan tersebut adalah:181
(1) harga CPO Rotterdam;
(2) harga CPO Malaysia;
(3) harga tender Kantor Pemasaran Bersama/KPB (sekarang PT Kharisma
Pemasaran Bersama Nusantara);
(4) harga tender PT Astra Agro Lestari, Tbk.
Hubungan terkait yang erat antara industri kelapa sawit dengan minyak goreng
menjadi latar belakang kedua industri tersebut cenderung terintegrasi guna
mencapai efisiensi dan efektifitas terutama dalam hal kepastian/keamanan
pasokan bahan bakunya. Dari sisi peraturan atau regulasi, pemerintah juga
memberikan peluang terciptanya industry terintegrasi dari hulu (perkebunan
kelapa sawit) hingga hilir (produksi minyak goreng).182
Sistem pemasaran dalam minyak goreng dapat dilihat dari jenis minyak goreng
yang dipasarkan dimana untuk minyak goreng kemasan (bermerek), produsen
menunjuk satu perusahaan sebagai distributor untuk melakukan distribusi ke
seluruh wilayah pemasarannya termasuk namun tidak terbatas ke seluruh retail
modern. Pemilihan distributor tersebut dapat dilakukan terhadap perusahaan yang
merupakan afiliasinya maupun perusahaan lain yang sama sekali tidak memiliki
afiliasi. Berdasarkan pemeriksaan diperoleh informasi bahwa kontrol produsen
181
Ibid, Hlm. 7.
182
Ibid, Hlm. 8.

94
terhadap harga minyak goreng kemasan (bermerek) hanya sampai distributornya
saja dimana distributor mendapatkan marketing fee berkisar 5%. Sebaliknya hal
tersebut tidak terjadi pada system pemasaran minyak goreng curah, sebagian besar
produsen tidak menunjuk distributor dan melakukan penjualan secara langsung.
Hal tersebut terkait dengan karakteristik produk itu sendiri yang sangat
berfluktuasi harganya dan daya tahan produk yang tidak terlalu lama. Produsen
biasanya hanya melayani pembelian dalam jumlah besar kepada konsumen antara
pembeli besar dengan sistem jual beli putus. Oleh karena itu, produsen tidak
memiliki kontrol harga di tingkat konsumen akhir. Kontrol harga dilakukan
produsen minyak goreng curah hanya pada harga jual langsung pada saat minyak
goreng akan dijual dan dikeluarkan dari gudang produsen.183
Kebijakan pemerintah terkait dengan perdagangan minyak goreng di Indonesia
dilakukan dengan membuat program bernama “MINYAKITA” dilakukan melalui
regulasi pemerintah (Peraturan Menteri Perdagangan No. 02/M-DAG/PER/1/2009
tentang Minyak Goreng Kemasan Sederhana). Program MINYAKITA ini dibuat
oleh pemerintah dengan tujuan menstabilkan harga minyak goreng dan untuk
meningkatkan kualitas konsumsi minyak goreng masyarakat dimana secara
faktual sebagian besar yaitu sekitar 80% masyarakat Indonesia masih
mengkonsumsi minyak goreng curah. Selanjutnya dalam melakukan penjualan
MINYAKITA, ditetapkan 2 (dua) mekanisme penjualan yaitu:184
(1) Penjualan langsung melalui program Kepedulian Sosial Perusahaan (KSP),
dimana mekanisme penjualan dilakukan oleh produsen identik dengan operasi
183
Ibid, Hlm. 29.
184
Ibid, Hlm. 30.

95
pasar. Dalam implementasinya penjualan melalui mekanisme ini dilakukan di
bawah koordinasi pemerintah agar sesuai dengan target masyarakat yang
dituju.
(2) Penjualan secara komersial, dimana mekanisme penjualannya dilakukan
melalui distributor atau pengecer besar. Lokasi penjualan harus sesuai dengan
rencana wilayah pemasaran yang telah dilaporkan kepada pemerintah.
Terkait dengan harga, pemerintah mengharapkan agar harga jual MINYAKITA di
tingkat konsumen diharapkan sebesar Rp. 8.500,00 (delapan ribu lima ratus
rupiah) per liter.
c. Pertimbangan Majelis Komisi dalam Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009
Pasar Bersangkutan, UU No. 5 Tahun 1999 mendefinisikan pasar bersangkutan
dalam ketentuan Pasal 1 angka 10 dengan menyatakan: “pasar bersangkutan
adalah pasar yang berkaitan dengan jangkauan atau daerah pemasaran tertentu
oleh pelaku usaha atas barang dan atau jasa yang sama atau sejenis atau substitusi
dari barang dan atau jasa tersebut”.
Berdasarkan ketentuan tersebut maka Tim Pemeriksa perlu menguraikan hal-hal
sebagai berikut:
(1)Pasar produk, dimana berkaitan dengan pasar produk ini dapat dilihat dari
aspek sebagai berikut:
a. Fungsi atau kegunaan secara umum saat ini masyarakat membagi produk
minyak goreng yang ada di pasar menjadi 2 (dua) macam yaitu minyak
goreng curah dan kemasan (bermerek). Meskipun demikian atas kedua

96
produk tersebut memiliki fungsi yang sama yaitu sebagai komponen
pendukung dalam pembuatan makanan.
b. Karakteristik berdasarkan hasil pemeriksaan diperoleh informasi bahwa
terdapat perbedaan karakteristik antara minyak goreng curah dengan
minyak goreng kemasan (bermerek) yang antara lain dapat dilihat dari sisi
bentuk pengemasan dalam memasarkan produk, kualitas, tingkat
kejernihan, serta sistem pemasarannya.
Minyak goreng curah biasanya dipasarkan oleh para produsen secara jual
putus dalam bentuk drum/tangki karena produsen hanya melayani
pembelian dalam jumlah atau volume yang besar. Kualitas minyak curah
ini relatif cukup rendah karena dihasilkan dari CPO dengan komposisi 75%
(tujuh puluh lima persen) sehingga karena memiliki kualitas rendah maka
apabila dilihat dari sisi kejernihan produk maka relatif tidak sejernih
minyak goreng kemasan (bermerek). Selain itu, ketahanan waktu
penyimpanan minyak curah ini tidak terlalu lama yaitu sekitar 1 (satu)
minggu dimana sehingga sebagian besar hanya melayani penjualan di
gudang milik produsen.
Selanjutnya, untuk minyak kemasan atau bermerek biasanya dipasarkan
melalui distributor yang ditunjuk oleh produsen dengan sistem komisi yang
besarannya berkisar 5% (lima persen). Secara umum, produsen
mendistribusikan atau memasarkan dalam bentuk kemasan khusus dengan
kantong plastik 1 liter, 2 liter atau dengan jerigen. Kualitas minyak goreng
kemasan (bermerek) ini lebih tinggi dibandingkan minyak goreng curah
karena dihasilkan dari CPO dengan komposisi 45% (empat puluh lima

97
persen) hingga 65% (enam puluh lima persen) setelah melalui beberapa kali
proses penyaringan sehingga menghasilkan minyak goreng yang lebih
jernih dan kadar olein yang tinggi. Oleh karena itu, minyak goreng
kemasan (bermerek) ini memiliki ketahanan waktu simpan yang cukup
lama yaitu sekitar 1 (satu) hingga 2 (dua) bulan.
c. Harga, salah satu komponen penting dari suatu produk yang akan sangat
mempengaruhi apakah suatu produk merupakan suatu substitusi ataukah
tidak adalah harga. Perbedaan tingkat harga yang ditetapkan oleh produsen
tentu akan mempengaruhi segmentasi konsumen sebagimana yang terjadi
pada minyak goreng sawit. Apabila mencermati perbedaan tingkat harga
yang ditetapkan produsen minyak goreng sawit maka terjadi perbedaan
dimana harga minyak goreng curah ditetapkan dengan harga jual yang lebih
rendah dibandingkan harga minyak goreng kemasan (bermerek). Perbedaan
penetapan harga tersebut dikarenakan oleh perbedaan dalam struktur biaya
produksi dimana minyak goreng kemasan (bermerek) dilakukan proses
lanjutan berupa proses penyaringan berulang sehingga hanya mendapatkan
komposisi sekitar 45% (empat puluh lima persen) hingga 65% (enam puluh
lima persen). Selain itu, berdasarkan keterangan para Terlapor diperoleh
keterangan bahwa perbedaan tingkat harga minyak goreng kemasan
(bermerek) dilakukan dalam rangka menjaga citra produk (brand image).
Selan itu, segmentasi yang dituju untuk masing-masing produk tersebut
memang berbeda dimana minyak goreng curah ditujukan untuk segmen
menengah ke bawah (middle to low) sedangkan minyak goreng kemasan
(bermerek) ditujukan untuk segmen menengah ke atas (middle to up).

98
Atas dasar uraian tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa meskipun
memiliki fungsi atau kegunaan yang sama namun minyak goreng curah dan
minyak goreng kemasan (bermerek) memiliki karakteristik dan tingkat
harga yang berbeda sehingga tidak dalam pasar bersangkutan yang sama.
Pasar geografis, dimana pasar geografis ini direlevansikan dengan
jangkauan atau daerah pemasaran minyak goreng baik curah maupun
kemasan (bermerek). Secara umum pemasaran minyak goreng baik curah
maupun kemasan (bermerek) mencakup seluruh wilayah Indonesia tanpa
adanya hambatan regulasi. Selain itu kebijakan harga yang dilakukan para
Terlapor dilakukan secara sentralistik manajemen masing-masing untuk
diimplementasi ke seluruh wilayah pemasarannya.
(2)Tingkat Konsentrasi Pasar Minyak Goreng
Secara umum jumlah pelaku usaha yang ada pada suatu pasar akan
menentukan tingkat konsentrasi pada pasar tersebut. Sedikitnya jumlah pelaku
usaha yang ada dalam suatu pasar akan meningkatkan konsentrasinya pada
pasar tersebut. Meskipun demikian, ketika suatu pasar terdapat banyak pelaku
usaha namun penguasaan pasar hanya dilakukan oleh beberapa pelaku usaha
maka pasar tersebut juga memiliki tingkat konsentrasi yang tinggi. Atas dasar
tersebut, tingkat konsentrasi pasar minyak goreng curah dan kemasan dapat
dilihat sebagai berikut:
a. Minyak Goreng Curah
Grafik 1. Perkembangan Minyak Goreng Curah185
185
Ibid, Hlm. 36

99
Struktur pasar minyak goreng curah di Indonesia sangat terkonsentrasi, hal
ini dapat dilihat pada grafik perkembangan rasio konsentrasi 4 perusahaan
terbesar yang relatif stabil dengan interval 86,46% - 97,57%. Secara umum
Musim Mas Group dan Wilmar Group merupakan perusahaan dengan
pangsa pasar terbesar di pasar minyak goreng curah. Selanjutnya pangsa
pasar minyak goreng curah kedua kelompok usaha tersebut diikuti oleh PT
Smart, Tbk, dan Permata Hijau Group.
b. Minyak Goreng Kemasan186
Grafik 2. Perkembangan Minyak Goreng Kemasan
Struktur pasar minyak goreng kemasan di Indonesia sangat terkonsentrasi.
Perkembangan rasio konsentrasi 4 perusahaan terbesar dari bulan Januari
tahun 2007 sampai dengan bulan Agustus 2009 relatif stabil berada di
interval 94,08% - 98,67%. PT Salim Ivomas, Wilmar Group, PT Smart, Tbk
dan PT Bina Karya Prima merupakan perusahaan dengan pangsa pasar
terbesar di pasar minyak goreng kemasan.
186
Ibid.

100
Pada umumnya, perusahaan yang mempunyai pangsa pasar yang besar
mempunyai kekuatan pasar sehingga dapat menentukan tingkat harga yang
terjadi dipasar (price maker). Sedangkan perusahaan dengan pangsa pasar yang
kecil akan mempunyai kecenderungan untuk tidak bersaing secara langsung
dengan mengikuti harga yang ditetapkan oleh perusahaan yang mempunyai
kekuatan pasar (price follower).
(3)Ukuran Perusahaan Produsen Minyak Goreng Sawit
Untuk melihat ukuran perusahaan dalam suatu pasar bersangkutan dapat
dilakukan dengan membandingkan kapasitas produksi masing-masing
perusahaan yang merupakan pesaing. Apabila dilihat kapasitas terpasang para
Terlapor maka dapat dilihat sebagai berikut:
Tabel 2. Ukuran Kapasitas Podusen Minyak Goreng

No. Pelaku Usaha Kapasitas (Ton/Tahun)
1 Wilmar Group 2.819.400
2 Musim Mas Group 2.109.000
3 Permata Hijau Group 932.400
4 Sinar Mas Group/PT Smart, Tbk 713.027
5 Salim Group/PT Salim Ivomas Pratama 654.900
6 PT Bina Karya Prima 370.000
7 Sungai Budi Group/PT Tunas Baru Lampung 355.940
8 BEST Group 314.500
9 PT Pacific Palmindo Industri 310.800
10 PT Asian Agro Agung Jaya 307.396
Secara faktual terdapat perbedaan kapasitas produksi antara perusahaan yang
menjadi market leader dengan perusahaan yang menjadi follower pada masing-
masing segmen produk minyak goreng curah dan minyak goreng kemasan.
Pada segmen minyak goreng curah, kapasitas produksi rata-rata pertahun
antara Musim Mas Group dan Wilmar Group selaku market leader relatif sama
yang produknya tersebar hampir di seluruh wilayah Indonesia. Sedangkan pada
segmen minyak goreng kemasan, kapasitas produksi rata-rata pertahun PT

101
Salim Ivomas Pratama, Wilmar Group, PT Smart, Tbk dan PT Bina Karya
Prima selaku market leader relatif sama. Besaran produksi tersebut terpisah
antara perusahaan yang menjadi market leader tidak akan dianalisis sama
dengan perusahaan yang menjadi market follower. Sehingga analisis untuk
perusahaan market leader akan berbeda terhadap perusahaan yang menjadi
market follower. Hal ini didukung dari keterangan perusahaan follower yang
menyatakan bahwa kebijakan harga akan selalu mengikuti kebijakan harga
perusahaan market leader. Hal ini menunjukkan bahwa ukuran perusahaan
minyak goreng relatif setara/sama pada di tingkat sesame perusahaan market
leader mempermudah terjadinya kartel antar perusahaan minyak goreng yang
menjadi market leader, yang diikuti oleh perusahaan follower.
(4)Homogenitas Produk
Secara umum produk minyak goreng relatif homogen. Diferensiasi yang
dilakukan hanya terjadi pada produk kemasan dalam bentuk brand (merek).
Hal ini menyebabkan persaingan harga merupakan variabel persaingan yang
paling efektif dalam memperebutkan konsumen. Kenaikan harga pada salah
satu produk yang tidak diikuti oleh produk lainnya akan menyebabkan
terjadinya perpindahan konsumen kepada produk pesaing. Dengan relatif
homogennya suatu produk maka koordinasi diantara perusahaan yang ada di
dalam pasar semakin mudah dilakukan.
(5)Kemudahan Masuk Pasar
Tingkat hambatan masuk didalam pasar minyak goreng kemasan relatif tinggi.
Hal ini dikarenakan untuk dapat bersaing maka perusahaan membutuhkan
modal yang besar agar dapat mencapai skala ekonomi sehingga dapat bersaing

102
di dalam pasar. Selain itu di dalam memasarkan minyak goreng kemasan,
perusahaan harus mempunyai jalur distribusi untuk memasarkan produknya
dan membutuhkan biaya promosi yang tinggi agar dapat dikenal oleh
masyarakat. Tingkat hambatan masuk yang tinggi memperkuat keberadaan
kartel karena peluang pendatang baru untuk masuk ke dalam pasar dan merebut
pangsa pasar yang disebabkan penetapan harga yang tinggi.
(6)Karakteristik Permintaan
Permintaan minyak goreng memiliki karakteristik inelastis. Hal ini dapat
dilihat dari jumlah penjualan pada saat terjadi perubahan harga. Ketika terjadi
kenaikan harga, jumlah penjualan minyak goreng tidak mengalami penurunan
yang signifikan, dimana persentase kenaikan harga lebih besar dibandingkan
dengan persentase perubahan penjualan. Permintaan yang berkarakteristik
inelastis akan memudahkan terjadinya kartel, dimana ketika terjadi kenaikan
harga jumlah penjualan hanya mengalami sedikit penurunan sehingga
keuntungan yang akan diperoleh menjadi lebih besar.
(7)Transparansi dan Pertukaran Informasi Harga Minyak Goreng
Sebagaimana telah diuraikan pada fakta hasil pemeriksaan bahwa terdapat
hubungan harga CPO di beberapa institusi (Rotterdam, Malaysia, Tender KPB,
dan Tender PT Astra Agro Lestari) dengan harga minyak goreng yang
ditetapkan oleh para Telapor. Hal tersebut terjadi karena setiap transaksi
minyak goreng yang dilakukan oleh para Terlapor selalu mempertimbangkan
pergerakan harga CPO di beberapa institusi tersebut. Transparansi harga bahan
baku minyak goreng dan didukung oleh transparansi harga jual minyak goreng
terutama minyak goreng curah di pasar sangat memudahkan bagi perusahaan

103
market leader untuk melakukan koordinasi harga jual. Pergerakan harga CPO
dan fluktuasi harga minyak goreng yang ada di pasar digunakan oleh para
perusahaan baik yang memiliki posisi market leader maupun follower sebagai
sinyal harga (price signaling).
Khusus untuk minyak goreng kemasan, pola distribusi dari semua minyak
goreng kemasan salah satunya dilakukan melalui retail modern yang tersebar di
seluruh Indonesia. Sehingga perusahaan minyak goreng kemasan melakukan
penyesuaian harga berkala melalui media promosi yang dikeluarkan oleh retail
modern. Media promosi dari retail modern ini diiklankan di media nasional
sehingga memberikan sinyal kepada perusahaan pesaing dalam menyesuaikan
harga. Sedangkan untuk perusahaan follower, akan menyesuaikan harga sesuai
dengan harga yang ditetapkan oleh perusahaan market leader.
(8)Paralel Pricing.
Uji Homogenity of Varians, Uji ini merupakan uji statistik yang dilakukan
untuk mengetahui bagaimana perubahan varians dari harga minyak goreng,
sehingga dapat mengetahui pergerakan harga setiap perusahaan akan sama, dan
uji ini dapat untuk membuktikan price parallelism yang dilakukan oleh
perusahaan minyak goreng.187
a. Uji Homogenity of Varians dari minyak goreng curah
Uji dapat dilihat dari nilai probabilitas, jika nilai probabilitas dibawah 5%,
maka Ho ditolak dan tidak ada price parallelism, dan sebaliknya jika nilai
probabilitas lebih besar dari 5% maka perubahan variasi harga antar
perusahaan sama atau adanya price parallelism. Hal ini menyimpulkan
187
Ibid, Hlm. 39-41.

104
bahwa di industri minyak goreng curah terdapat price parallelism antar
sesama pelaku usaha minyak goreng curah. Atau dapat juga disimpulkan
bahwa ada kartel penetapan harga oleh perusahaan minyak goreng curah.
b. Uji Homogenity of Varians dari minyak goreng kemasan
Uji dapat dilihat dari nilai probabilitas, jika nilai probabilitas dibawah 5%,
maka Ho ditolak dan tidak ada price parallelism, dan sebaliknya jika nilai
probabilitas lebih besar dari 5% maka perubahan variasi harga antar
perusahaan sama atau adanya price parallelism. Uji ini menyimpulkan
bahwa di industri minyak goreng kemasan terdapat price parallelim antar
sesama pelaku usaha minyak goreng kemasan.
d. Indirect Evidence dalam Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009
Berkaitan dengan tanggapan atau pembelaan Terlapor yang menyatakan bahwa
price parallelism belum cukup membuktikan tentang adanya penetapan harga atau
kartel harga, maka Majelis Komisi perlu memberikan pertimbangan atau
penjelasan tersendiri mengenai indirect evidence. Dalam pembuktian hukum
persaingan, pembuktian adanya sebuah kartel dapat dilakukan dengan hanya
menggunakan indirect evidence.188
Dalam perkara ini, indirect evidence berupa:189
(1) Bukti komunikasi (communication evidence)
Bukti komunikasi dapat berupa fakta adanya pertemuan dan/atau komunikasi
antar pesaing meskipun tidak terdapat substansi dari pertemuan dan/atau
188
OECD, Prosecuting Cartels without Direct Evidence of Agreement, Policy Brief Edisi
Juni 2007.
189
Ibid, Hlm. 57-58.

105
komunikasi tersebut. Dalam perkara ini, pertemuan dan/atau komunikasi baik
secara langsung maupun tidak langsung dilakukan oleh para Terlapor pada
tanggal 29 Februari 2008 dan tanggal 9 Februari 2009. Bahkan dalam dalam
pertemuan dan/atau komunikasi tersebut dibahas antara lain mengenai harga,
kapasitas produksi, dan struktur biaya produksi.
(2) Bukti ekonomi (economic evidence)
Terdapat 2 (dua) tipe bukti ekonomi yaitu bukti yang terkait dengan struktur
dan perilaku. Dalam perkara ini, industri minyak goreng baik curah dan
kemasan memiliki struktur pasar yang terkonsentrasi pada beberapa pelaku
usaha (oligopoli). Adapun bukti ekonomi yang berupa perilaku tercermin dari
adanya price parallelism.
(3) Facilitating practices yang dilakukan melalui price signaling dalam kegiatan
promosi dalam waktu yang tidak bersamaan serta pertemuan-pertemuan atau
komunikasi antar pesaing melalui asosiasi.
Tidak responsifnya pergerakan harga minyak goreng yang ditetapkan para
Terlapor terhadap penurunan harga CPO tersebut telah mengakibatkan terjadinya
kerugian bagi konsumen untuk memperoleh harga minyak goreng yang lebih
rendah karena kontribusi CPO sebagai bahan baku utama adalah 87% dari total
biaya produksi minyak goreng. Majelis Komisi dapat menghitung kerugian
konsumen dengan cara menghitung selisih rata-rata harga penjualan minyak
goreng dengan rata-rata harga perolehan CPO masing-masing Terlapor.
Selanjutnya Majelis Komisi membandingkan selisih harga rata-rata tersebut pada
periode bulan Januari 2007 hingga bulan Maret 2008 dengan periode bulan April
2008 hingga Desember 2008. Berdasarkan perhitungan tersebut, Majelis Komisi

106
memperoleh fakta adanya kerugian konsumen selama periode bulan April 2008
hingga bulan Desember 2008 setidak-tidaknya sebesar Rp. 1.270.263.632.175,00
untuk produk minyak goreng kemasan dan sebesar Rp. 374.298.034.526,00 untuk
produk minyak goreng curah.190
Mengenai indirect evidence, pembuktian adanya kartel termasuk diantaranya
kartel harga dapat menggunakan bukti komunikasi dan bukti ekonomi sebagai
bukti tidak langsung. Berkaitan dengan bukti komunikasi, Majelis Komisi menilai
berdasarkan fakta adanya pertemuan dan/atau komunikasi baik secara langsung
maupun tidak langsung dilakukan oleh para Terlapor pada tanggal 29 Februari
2008 dan tanggal 9 Februari 2009. Bahkan dalam dalam pertemuan dan/atau
komunikasi tersebut dibahas antara lain mengenai harga, kapasitas produksi, dan
struktur biaya produksi. Berkaitan dengan bukti ekonomi, Majelis Komisi menilai
berdasarkan fakta-fakta terkait dengan struktur dan perilaku dimana secara
struktur pasar merupakan oligopoli yang semakin terkonsentrasi dan perilaku para
Terlapor yang dapat dikategorikan sebagai price parallelism dan facilitating
practices yang dilakukan melalui price signaling. Atas dasar indirect evidence
tersebut, Majelis Komisi berpendapat telah terjadi komunikasi dan/atau koordinasi
di antara para Terlapor yang mengakibatkan terjadinya price parallelis. Bahwa
price parallelism tersebut ditetapkan oleh para Terlapor kepada pembeli atau
pelanggan para Terlapor selaku konsumen antara produk minyak goreng. Majelis
Komisi menilai komunikasi dan/atau koordinasi dengan didukung bukti ekonomi
tersebut dapat dikategorikan sebagai perjanjian yang dilakukan oleh antar pelaku
usaha yang bersaing dalam hal ini para Terlapor untuk menetapkan harga minyak
190
Ibid, Hlm. 59

107
goreng yang harus dibayar oleh konsumen atau pelanggan pada pasar
bersangkutan yang sama.191
e. Putusan yang Dijatuhkan Majelis Komisi dalam Putusan KPPU No.

24/KPPU-I/2009
Berdasarkan Pasal 58 Perkom No. 1 Tahun 2010, Majelis Komisi memutuskan
telah terjadi atau tidak terjadi berdasarkan Hasil pemeriksaan Lanjutan dan/atau
dokumen atau alat bukti lain yang disertakan didalamnya termasuk pendapat atau
pembelaan terlapor. Putusan Komisi dibacakan dalam suatu sidang Majelis
Komisi yang dinyatakan terbuka untuk umum. Putusan Komisi dibacakan
selambat-lambatnya 30 hari terhitung sejak berakhirnya pemeriksaan lanjutan.
Majelis Komisi menjatuhkan Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009 tentang
Industri Minyak Goreng Sawit ditetapkan melalui musyawarah dalam Sidang
Majelis Komisi pada hari Selasa, tanggal 4 Mei 2010 dan dibacakan di muka
persidangan yang dinyatakan terbuka untuk umum pada hari yang sama oleh
Majelis Komisi yang terdiri dari Ir. Dedie S. Martadisastra, SE.,MM sebagai
Ketua Majelis, Yoyo Arifardhani, S.H., M.M., LL.M dan Didik Akhmadi, Ak,
M.Com, masing-masing sebagai Anggota Majelis, dengan dibantu oleh Nuzul
Qur’aini Mardiya, SH, MH dan Shobi Kurnia, SH masing-masing sebagai
Panitera. Berdasarkan fakta dan bukti yang diperoleh selama Sidang Majelis,
Komisi memutuskan yang akan diuraikan dalam Tabel 3 sebagai berikut:192
Tabel 3. Putusan Majelis Komisi

No. Putusan Terlapor
1 Terbukti secara sah dan meyakinkan melanggar I, II, III, IV, V, VI,
191
Ibid, Hlm. 64.
192
Ibid, Hlm. 67-72.

108
Pasal 4 UU No. 5 Tahun 1999 untuk pasar VII, VIII, IX, X, XI,
minyak goreng curah. XV, XIX, dan XXI.
2 Terbukti secara sah dan meyakinkan melanggar I, II, IV, XV, XVI,
Pasal 4 UU No. 5 Tahun 1999 untuk pasar minyak dan XVII.
goreng kemasan (bermerek).
3 Tidak terbukti melanggar Pasal 4 UU No. 5 Tahun XII, XIII, XVIII, dan
1999 dalam pasar minyak goreng curah. XX.
4 Tidak terbukti melanggar Pasal 4 UU No. 5 Tahun X, XVIII, dan XXI.
1999 dalam pasar minyak goreng kemasan
(bermerek).
5 Terbukti secara sah dan meyakinkan melanggar I, II, III, IV, V, VI,
Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999 untuk pasar minyak VII, VIII, IX, X, XI,
goreng curah. XII, XIV, XV,
XVIII, XIX, XX,
dan XXI.
6 Terbukti secara sah dan meyakinkan melanggar I, II, IV, X, XV,
Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999 untuk pasar minyak XVI, XVII, XVIII,
goreng kemasan (bermerek). dan XXI.
7 Tidak terbukti melanggar Pasal 5 UU No. 5 Tahun XIII
1999 untuk pasar minyak goreng curah.
8 Terbukti secara sah dan meyakinkan melanggar I, II, IV, X, XV,
Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999 untuk pasar XVI, XVII, XVIII,
minyak goreng kemasan (bermerek); dan XXI.
9 Tidak terbukti melanggar Pasal 11 UU No. 5 I, II, III, IV, V, VI,
Tahun 1999 untuk pasar minyak goreng curah VII, VIII, IX, X, XI,
XII, XIII, XIV, XV,
XVIII, XIX, XX,
dan XXI.
10 Menghukum untuk membayar denda sebesar Rp. I, IV, V, XV, XVI,
25.000.000.000,00 (dua puluh lima miliar rupiah) dan XVII.
yang harus disetorkan ke Kas Negara sebagai
Setoran Pendapatan Denda Pelanggaran di bidang
Persaingan Usaha Satuan Kerja Komisi Pengawas
Persaingan Usaha melalui Bank Pemerintah.
11 Menghukum untuk membayar denda sebesar Rp. II, VII, X,
20.000.000.000,00 (dua puluh miliar rupiah) yang
harus disetorkan ke Kas Negara sebagai Setoran
Pendapatan Denda Pelanggaran di bidang
Persaingan Usaha melalui Bank Pemerintah
12 Menghukum untuk membayar denda sebesar Rp. VI, VIII dan XI
15.000.000.000,00 (lima belas miliar rupiah) yang
13 Menghukum untuk membayar denda sebesar Rp. XVIII, XIX, XX,
10.000.000.000,00 (sepuluh miliar rupiah) yang dan XXI.

109

14 Menghukum untuk membayar denda sebesar Rp. IX dan XII
5.000.000.000,00 (lima miliar rupiah) yang harus
disetorkan ke Kas Negara sebagai Setoran
15 Menghukum untuk membayar denda sebesar Rp. XIV
2.000.000.000,00 (dua miliar rupiah) yang harus
16 Menghukum untuk membayar denda sebesar Rp. III.
1.000.000.000,00 (satu miliar rupiah) yang harus
Dalam perkara ini, Majelis Komisi menemukan fakta tidak tersedianya data
produksi dan volume perdagangan minyak goreng sawit di pasar domestik. Oleh
karena itu, Majelis Komisi merekomendasikan kepada Komisi untuk memberikan
saran dan pertimbangan kepada Kementerian Perdagangan Republik Indonesia
dan Kementerian Perindustrian Republik Indonesia untuk mengupayakan
ketersediaan data tersebut karena sangat bermanfaat guna pengawasan, pembinaan
dan pengembangan industri yang bersangkutan untuk kepentingan ekonomi
nasional.
2. Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010 Tentang Penetapan Harga dan

Kartel Dalam Industri Semen
Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010 tentang penetapan harga dan kartel industri
semen yang diputuskan pada Rabu, 18 Agustus 2010 mengenai dugaan terhadap

110
pelanggaran Pasal 5 dan Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999 akan diuraikan untuk
mengetahui tentang kasus posisi sebagai berikut:
a. Para Pihak dalam Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010
Adapun Terlapor dalam Perkara No. 01/KPPU-I/2010 meliputi 8 pelaku usaha
yang bergerak dibidang industri semen. Ke-8 Pelaku usaha tersebut ditunjukan
dalam Tabel 4 berikut:
Tabel 4. Identitas Terlapor

No Subyek Hukum Alamat Kegiatan
1 Terlapor PT. Wisma Menjalankan
I Indocement Indocement usaha dalam bidang industri
Tunggal Jl. Jend. pada umumnya termasuk
Prakarsa, Tbk. Sudirman Kav. termasuk
70-71 tetapi tidak terbatas untuk
Jakarta 12910 mendirikan pabrik semen
dan bahan
bangunan, industri makanan
dan minuman, indutri
tekstil, industri
kimia, industri kertas,
industri telekomunikasi dan
industri
kelistrikan serta industri
hulu dan hilir lainnya
(Pernyataan
Keputusan Rapat Umum
Pemegang saham Tahunan
PT Indocement
Tunggal Prakarsa Tbk
tanggal 10 Juni 2008
Nomor 23).
2 Terlapor PT. Holcim Menara Mengusahakan
II Indonesia, Jamsostek, pabrik semen serta
Tbk. North Building melakukan segala sesuatu
15th floor Jl. yang berguna yang bertalian
Gatot Subroto dengan usaha tersebut
No. 38, Jakarta (Tambahan Berita Negara
R.I. tanggal 12/10 – 1971
No. 82 tambahan Nomor
466/1971).
3 Terlapor PT. Semen Jl. Abikusno Menambang
III Baturaja Cokrosuyoso atau menggali dan/atau

111
(Persero) Kertapati mengolah bahan-bahan

PO BOX 1175 mentah tertentu
Palembang menjadi bahan pokok yang
30001 diperlukan guna pembuatan
semen atau
produk lainnya, mengolah
bahan-bahan pokok tersebut
menjadi berbagai macam
semen (portland, semen
putih dan lainnya) serta
mengolah berbagai macam
semen atau produk lainnya
atau lebih lanjut menjadi
barang-barang jadi lebih
bermanfaat (Akta
Pernyataan Keputusan
Rapat Umum Pemegang
Saham (RUPS) Luar Biasa
PT Semen Baturaja
(Persero) No. 4 Tanggal 13
Juni 2008).
4 Terlapor PT. Semen Gedung Utama Menggali dan/atau
VI Gresik Semen Gresik mengolah bahan-bahan
(Persero) Tbk. Jl. Veteran mentah tertentu menjadi
Gresik, Jawa bahan-bahan pokok yang
Timur 61122 diperlukan guna pembuatan
semen (input product),
mengolah bahan-bahan
pokok tersebut menjadi
berbagai macam semen
(semen portland, semen
putih dan lain sebagainya)
(main product) serta
mengolah berbagai macam
semen itu lebih lanjut
menjadi barang jadi yang
lebih bermanfaat
(Tambahan
Berita Negara R.I. Tanggal
28/11 – 1969 No. 96
Tambahan Nomor
255/1969)
5 Terlapor PT. Semen Jl. Imam Mengolah bahan-bahan
V Andalas Bonjol No. pokok menjadi berbagai
Indonesia 42A Medan, macam semen (portland,
Sumatera semen putih dan lainnya)
Utara serta mengolah berbagai
macam semen atau produk
lainnya atau lebih lanjut
menjadi barang-barang jadi

112
lebih bermanfaat.
6 Terlapor PT. Semen Biringere- Mengolah bahan-bahan
VI Tonasa Pangkep pokok menjadi berbagai
Sulawesi macam semen (portland,
Selatan 90651 semen putih dan lainnya)
serta mengolah berbagai
macam semen atau produk
lainnya atau lebih lanjut
menjadi barang-barang jadi
lebih bermanfaat.
7 Terlapor PT. Semen Indarung Membeli dan menerima
VII Padang Padang 25237 semen dari produsen dalam
Sumatera bentuk bag dan curah untuk
Barat daerah pemasaran tertentu
dengan tidak mengurangi
hak distributor untuk
memasarkan pada daerah
lain akan tetapi dengan
terlebih dahulu
memberitahukan kepada
produsen (perjanjian
distributor
No.122/PJJ/DEPPP/01.08).
8 Terlapor PT. Semen Menara Mengolah bahan-bahan
VIII Bosowa Maros Bosowa, pokok menjadi berbagai
Lantai 19 Jl. macam semen (portland,
Jenderal semen putih dan lainnya)
Sudirman No. serta mengolah berbagai
5 Makassar, macam semen atau produk
Sulawesi lainnya atau lebih lanjut
Selatan menjadi barang-barang jadi
lebih bermanfaat.
b. Duduk Perkara dalam Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010
Pelanggaran atas pelanggaran terhadap hukum persaingan usaha secara tidak
langsung akibat dari ketatnya persaingan dalam dunia usaha. Setiap pelaku usaha
akan selalu bersaing untuk mendapatkan keuntungan demi mempertahankan
eksistensinya. Cara-cara yang dilakukan kadang melalui tindakan ilegal yang pada
akhirnya merusak iklim persaingan usaha itu sendiri. Industri semen baru-baru ini
tengah mendapat sorotan terkait dugaan tindakan kartel yang melibatkan anggota
Asosiasi Semen Indonesia (ASI). Kartel merupakan salah satu pelanggaran hukum

113
persaingan usaha dengan dampak kerugian sangat besar bagi negara serta
berpotensi mengakibatkan monopoli dan persaingan usaha tidak sehat.
Berdasarkan data dan informasi yang berkembang di masyarakat, Sekretariat
Komisi melakukan monitoring terhadap pelaku usaha yang diduga melakukan
pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun 1999 terkait dengan dugaan kartel dalam
industry semen di Indonesia. Tim Pemeriksa menemukan adanya bukti awal yang
cukup terhadap dugaan pelanggaran Pasal 5 dan Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999
yang dilakukan oleh para Terlapor dan merekomendasikan kepada Komisi untuk
melanjutkan pemeriksaan ke tahap Pemeriksaan Lanjutan.193
Pemahaman kartel yang umum dalam hukum persaingan usaha adalah bentuk
kolusi antar pelaku usaha untuk mengatur produksi dan atau pemasaran suatu
barang yang ditujukan meraih keuntungan diatas wajar. Untuk menganalisa
adanya perilaku kartel KPPU memunculkan pendekatan yang mengadopsi teori
Structure Conduct Performance (SCP). Pendekatan SCP secara umum
menjelaskan bahwa struktur pasar yang terkonsentrasi akan cenderung
mempengaruhi tindakan pelaku usaha didalamnya untuk melakukan kartel
sehingga disebut sebagai faktor pendorong. Kartel dalam UU No. 5 Tahun 1999
tergolong sebagai perjanjian yang dilarang yang menuntut adanya pembuktian
secara langsung terhadap eksistensi perjanjiannya. Untuk sampai pada
putusannya, KPPU pada kasus kartel semen melakukan dua pembuktian yang
dikenal direct evidence dan indirect evidence. Direct evidence adalah bukti
langsung dengan membuktikan eksistensi perjanjian kartel sedangkan indirect
193
Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010 Tentang Penetapan Harga dan Kartel Dalam
Industri Semen, Hlm. 2.

114
evidence adalah bukti tidak langsung dengan melihat keadaan pasar industri
semen di berbagai daerah di Indonesia dari berbagai aspek yang berkaitan dengan
pembentukan kartel.
c. Pertimbangan Majelis Komisi dalam Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010
(1) Analisa Pangsa Pasar
Sejak tahun 2004 sampai dengan tahun 2009, terjadi peningkatan permintaan
rata-rata sebesar 4,99% (empat koma sembilan puluh sembilan persen).
Peningkatan permintaan nasional tertinggi terjadi pada tahun 2008 yaitu
11,41% (sebelas koma empat puluh satu persen) dan peningkatan terendah
terjadi pada tahun 2009 yaitu 0,89% (nol koma delapan puluh sembilan
persen). Kondisi peningkatan permintaan secara nasional ini tidak berjalan
beriringan dengan peningkatan penjualan untuk masing-masing Terlapor. Pada
tahun 2006, Terlapor II dan Terlapor IV mengalami penurunan penjualan.
Pada tahun 2007, Terlapor IV tetap mengalami penurunan. Penurunan
penjualan pada tahun 2007 juga dihadapi oleh Terlapor VIII. Sedangkan
Terlapor II yang pada tahun 2006 mengalami penurunan penjualan, maka pada
tahun 2007 mengalami pertumbuhan penjualan yang cukup tinggi yaitu
sebesar 14,50% (empat belas koma lima puluh persen). Pada tahun 2008,
dimana mencatat pertumbuhan permintaan secara nasional paling tinggi yaitu
sebesar 11,41% (sebelas koma empat puluh satu persen), seluruh Terlapor
mencatat pertumbuhan penjualan. Pertumbuhan penjualan tertinggi dicatat
oleh Terlapor VIII sebesar 36,45% (tiga puluh enam koma empat puluh lima
persen). Pada tahun 2009, pada saat petumbuhan permintaan secara nasional
hanya mencatat sebesar 0,89% (nol koma delapan puluh sembilan persen), 4

115
(empat perusahaan) yaitu Terlapor I, Terlapor III, Terlapor V dan Terlapor VII
mengalami penurunan penjualan. Berdasarkan keseluruhan analisa di atas,
pada saat pertumbuhan permintaan nasional di atas 10% (sepuluh persen)
maka seluruh perusahaan mencatat pertumbuhan penjualan yang positif.
Sedangkan pada saat pertumbuhan permintaan nasional di bawah 10%
(sepuluh persen), maka beberapa perusahaan mencatat pertumbuhan negatif
dan sebagian lainnya mencatat pertumbuhan positif.194
(2) Analisa Pasokan
Pasokan semen adalah seluruh semen yang diproduksi oleh seluruh
perusahaan yang terdapat dalam pasar tersebut. Tabel di bawah ini
menunjukkan selisih antara produksi dan penjualan secara nasional.195
Tabel 5. Selisih antara Produksi dan Penjualan secara Nasional.196
Terlapor 2004 2005 2006 2007 2008 2009

I 1,432,094 1,538,761 811,932 746,986 493,543 216,957
II 803,550 456,013 615,099 591,946 760,904
III 2,630 1,399 -4,053 -5,651 8,394 5,492
IV -814,569 38,961 622,244 737,482 524,186 91,052
V - - - - - -
VI -32,584 -45,008 -598,545 -128,520 63,654 -235,629
VII 100,468 -44,440 -929,420 -187,201 -151,316
VIII -49,440 15,550 -9,368 -20,310 -311,174
Dari tabel di atas, terlihat bahwa Terlapor I dan Terlapor II memiliki pasokan
yang cukup untuk mengambil alih pangsa pasar Terlapor lain yang
produksinya lebih kecil dibandingkan dengan penjualannya. Hal ini duga
terdapat upaya pengaturan pasokan di masing-masing wilayah propinsi dan
untuk tetap menjaga pasar yang telah dibangun sebelumnya.
194
Ibid, Hlm. 57
195
Ibid, Hlm. 74
196
Ibid, Hlm 75

116
(3) Analisa Harga Pararel
Perhitungan Biaya prodksi per ton di dasarkan pada volume produksi dan
beban pokok pendapatan (cost of goods sold/COGS) kecuali Terlapor IV yang
telah memberikan perhitungan biaya per ton.
Berdasarkan analisa pergerakan harga untuk beberapa propinsi yang menjadi
wilayah pemasaran untuk masing-masing Terlapor dibandingkan dengan biaya
per ton, terlihat bahwa pergerakan harga hampir bersamaan dan paralel serta
dengan selisih harga yang relatif tipis bahkan untuk daerah-daerah diluar
wilayah pabrik/pelabuhan. Hal ini menunjukkan bahwa dalam hal harga, tidak
linier dengan biaya per ton sehingga di duga terdapat upaya untuk mengatur
harga sehingga masing-masing perusahaan tetap dapat mempertahankan
pangsa pasar dan kelangsungan usaha pesaingnya.197
(4) Analisa Keuangan
Analisa terhadap kemampuan keuangan perusahaan dimaksudkan untuk
melihat seberapa besar keuntungan (profit) yang diperoleh suatu perusahaan
setiap tahunnya. Penentuan besaran keuntungan (profit) ini untuk melihat
apakah tujuan dari kartel yaitu memaksimalkan keuntungan terjadi dalam
perkara ini.198
(5) Analisa Hukum
Berdasarkan analisa tentang tingkat keuntungan untuk masing-masing
Terlapor dan dengan dikaitkan dengan tujuan dari kartel adalah
memaksimalkan keuntungan, maka dengan memperhatikan perbandingan
biaya per ton, sejak tahun 2007 sampai dengan tahun 2009 diduga terjadi
197
Ibid, Hlm. 84
198
Ibid, Hlm. 85

117
upaya untuk mengatur harga pada level yang cukup tinggi untuk
mempertahankan tingkat keuntungan.
UU No. 5 Tahun 1984 tentang Perindustrian mewajibkan pelaku usaha
melaporkan kegiatan usahanya kepada pemerintah dan bukan kepada Asosiasi.
Permintaan Pemerintah agar ASI membantu melaporkan perkembangan kegiatan
usaha anggotanya setiap bulan tidak menentukan bentuk pelaporan tersebut
sehingga rapat-rapat yang dilaksanakan oleh ASI diduga hanya sebagai fasilitas
untuk mengatur pasokan dan harga.199
d. Indirect Evidence dalam Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010
Dalam perkara ini, indirect evidence berupa:200
(1) Indirect evidence dapat dilakukan analisis ekonomi terhadap kecenderungan
yang terjadi di lapangan. Indirect evidence dapat ditunjukkan dengan harga
dan harga yang dievaluasi dalam trend non-transitory dalam jangka panjang
yang dapat diduga.
(2) Indirect evidence (analisa pasar dan analisa struktur harga). Apabila harga
naik secara serentak belum tentu dapat dikatakan sebagai price fixing, harus
ditentukan terlebih dahulu teritorial market dan product market, apakah ada
substitusinya atau tidak.
(3) Indirect evidence yakni economic evidence. Evidence by conduct ada harga
naik secara tidak normal, parallel price, dan facilitating prices. Struktur
evidence contohnya ada standardize dan homogenize product. Bila sinyal-
sinyal komunikasi tersebut tidak menunjukkan adanya angka tidak dapat

199
Ibid, Hlm. 97.
200
Ibid, Hlm. 54.

118
dikatakan tacit, harus mempertimbangkan faktor-faktor terjadinya paralel
price.
Analisis ekonomi digunakan pada dengan wilayah pasar untuk masing-masing
propinsi yang kondisi peningkatan permintaan secara nasional tidak berjalan
beriringan dengan peningkatan penjualan untuk masing-masing Terlapor.
Berdasarkan penafsiran hukum sistematik, Majelis Komisi hanya diperkenankan
untuk menggunakan alat bukti petunjuk atau indirect evidence sepanjang petunjuk
itu diperoleh dari alat bukti lainnya berupa: keterangan saksi; keterangan ahli;
keterangan pelaku usaha; dan bukti surat.
Tim Pemeriksa menduga adanya kartel dan penetapan harga semata-mata dari
fakta adanya kenaikan harga dalam kurun waktu yang berdekatan dan distribusi
pemasaran semen saja, maka dugaan ini hanya didasarkan pada indirect evidence
saja tanpa didukung dengan alat bukti lainnya. Uraian mengenai diperlukannya
setidak-tidaknya 2 (dua) alat bukti dalam pembuktian pelanggaran terhadap UU
No. 5 Tahun 1999. Tim Pemeriksa dan Majelis Komisi ingin menggunakan bukti
petunjuk berupa indirect evidence dengan menafsirkan dari adanya faktor
kenaikan harga dalam kurun waktu yang berdekatan, tetap saja fakta kenaikan
harga tersebut tidak dapat serta merta menjadi indirect evidence .
e. Putusan yang Dijatuhkan Majelis Komisi dalam Putusan KPPU No.

01/KPPU-I/2010
Majelis Komisi menjatuhkan Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010 tentang
Penetapan Harga dan Kartel dalam Industri Semen ditetapkan melalui
musyawarah dalam Sidang Majelis Komisi pada hari Rabu, 18 Agustus 2010 dan

119
dibacakan di muka persidangan yang dinyatakan terbuka untuk umum pada hari
dan tanggal yang sama oleh Majelis Komisi yang terdiri dari Benny Pasaribu,
Ph.D sebagai Ketua Majelis Komisi, Dr. A.M. Tri Anggraini, S.H., M.H. dan Ir.
H. Tadjuddin Noersaid masing-masing sebagai Anggota Majelis Komisi, dan
dibantu oleh Rosanna Sarita, S.H. dan Hafis Sutomo, S.E. masing-masing sebagai
Panitera. Berdasarkan fakta dan bukti yang diperoleh selama Sidang Majelis,
Komisi memutuskan yang akan diuraikan dalam Tabel 6 sebagai berikut:201
Tabel 6. Putusan Majelis Komisi

No. Putusan Terlapor
1 Tidak Terbukti Secara Sah dan Meyakinkan I, II, III, IV, V, VI,
Melanggar Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999. VII, dan VIII.
2 Tidak Terbukti Secara Sah dan Meyakinkan I, II, III, IV, V, VI,
Melanggar Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999. VII, dan VIII.
C. Akibat Hukum dari Pembuktian Indirect Evidence atas Terjadinya

Kartel
Pada dasarnya KPPU diberikan kewenangan (otoritas) yang sangat besar oleh
Pasal 35 dan Pasal 36 untuk mengimplementasikan UU No. 5 Tahun 1999.
Kewenangan yang besar diberikan kepada lembaga ini oleh undang-undang untuk
menafsirkan dan menerapkan serta kemudian meng-enforce dan melakukan
penegakan hukum itu. Terkait dengan kewenangan lembaga ini yang begitu besar,
isu yang muncul sekarang ini adalah penggunaan indirect evidence oleh KPPU
sebagai landasan untuk membuktikan adanya pelanggaran kartel. Pada prakteknya
di berbagai Negara di dunia, ada beberapa pihak yang menyetujui hal ini, namun
201
Ibid, Hlm. 424.

120
kebanyakan Negara tidak menyetujui indirect evidence dijadikan satu-satunya alat
bukti dalam pelanggaran kartel.202
Dalam kasus dugaan kartel industri minyak goreng di Indonesia, yang digunakan
KPPU sebagai indirect evidence ialah bukti komunikasi, bukti ekonomi, dan
facilitating practices. Maka KPPU berpandangan bahwa meskipun tidak ada
kesepakatan tertulis diantara Terlapor dalam menetapkan besaran minyak goreng,
namun berdasarkan analisis pergerakan minyak goreng yang ada, baik analisis
grafik, tabel uji korelasi, dan uji varians menunjukkan adanya trend dan variasi
yang mengarahkan pada suatu kesimpulan bahwa telah terjadi kesepakatan
penetapan besaran minyak goreng diantara para Terlapor. Sedangkan dalam kasus
kartel industri semen, yang digunakan KPPU sebagai indirect evidence ialah
analisis ekonomi terhadap kecenderungan yang terjadi di lapangan, analisa pasar
dan analisa struktur pasar, dan bukti ekonomi. Para Terlapor menolak secara tegas
mengenai penggunaan indirect evidence dikarenakan bukti tersebut tidak dapat
dikatakan sebagai alat bukti karena penggunaan indirect evidence harus diperoleh
dari alat bukti lainnya seperti yang tertuang dalam Pasal 42 UU No. 5 Tahun
1999. Selain itu indirect evidence yang berupa daftar hadir dan keterangan pelaku
usaha hanya menjadi bukti bahwa para Terlapor mengikuti rapat-rapat Presidium
ASI dan Rapat Bidang Ekonomi dan Bisnis, dan bukannya membuktikan adanya
perjanjian untuk menetapkan harga dan/atau membentuk kartel. Sehingga dalam
kasus ini Majelis Komisi menyatakan para Terlapor tidak melanggar UU No. 5
Tahun 1999.
202
Inggrid Gratsya Zega, Loc.Cit., Hlm. 117.

121
Berdasarkan ketentuan perundang-undangan (Pasal 42 UU No. 5 Tahun 1999 jo.
Pasal 64 ayat (1) Perkom No. 1 Tahun 2006) secara tegas mempersyaratkan dalam
hal menilai telah terjadi atau tidaknya pelanggaran, maka alat bukti yang
digunakan adalah keterangan saksi, surat dan/atau dokumen, petunjuk, serta
keterangan terlapor. Majelis komisi menentukan sah atau tidaknya suatu alat bukti
dan menentukan nilai pembuktian berdasarkan kesesuaian sekurang-kurangnya
dua alat bukti yang sah (Pasal 64 ayat (2) Perkom No. 1 Tahun 2006). Namun
selanjutnya keluar Perkom No. 1 Tahun 2010 dimana dalam peraturan yang baru
tersebut dinyatakan bahwa pengaturan mengenai minimal dua alat bukti yang sah
suah tidak ada lagi. Hal tersebut memberikan kewenangan dan keleluasaan yang
besar kepada KPPU untuk melakukan suatu pembuktian atas adanya kartel. Selain
itu Majelis Komisi menentukan sah atau tidak suatu alat bukti, yang mana terdapat
dalam Pasal 72 ayat (2) Perkom No. 1 Tahun 2010.203 Dari apa yang terdapat
dalam Perkom tersebut, maka indirect evidence termasuk dalam kategori bukti
petunjuk. Namun didalam Perkom tersebut tidak dijelaskan secara lanjut apa saja
yang termasuk dalam alat bukti petunjuk, hanya saja Pasal 72 ayat (3)
menyebutkan bahwa petunjuk merupakan pengetahuan Majelis Komisi yang
olehnya diketahui dan diyakini kebenarannya.
Pada dasarnya tanggal 7 Juli 2011 telah ditetapkan Peraturan KPPU Nomor 4
Tahun 2011 tentang Pedoman Pelaksanaan Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999
mengenai Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat yang
mengatur mengenai Penetapan Harga (selanjutnya disebut Perkom No. 4 Tahun
2011). Hal yang menarik dari ketentuan ini dapat dilihat dalam Bab IV Perkom
203
Inggrid Gratsya Zega, Op.Cit., Hlm. 117.

122
ini, yang mana mengatur tentang hal-hal yang perlu diperhatikan dalam
menganalisis adanya kartel berbunyi: “Untuk membuktikan telah terjadinya kartel
dalam suatu industri, KPPU harus berupaya memperoleh satu atau lebih alat
bukti”. Dengan kata lain, satu bukti saja, dapat dikatakan bahwa industri
melakukan praktek kartel.204 Arnold Sihombing menerangkan bahwa Perkom itu
mengacu pada ketentuan Pasal 3 ayat (2) Perkom No. 4 Tahun 2010 yang
mengatur bahwa Pedoman ini merupakan standar minimal bagi komisi dalam
melaksanakan tugasnya.205
Indirect evidence melalui analisis ekonomi bukan merupakan hal yang mudah
untuk didapat, apalagi dituangkan menjadi putusan hukum. Sehingga jembatan
tersebut memaksa kreatifitas komisioner KPPU untuk mampu menerjemahkan
bukti tersebut menjadi alat bukti yang valid dan dapat diterima. Tetapi kreatifitas
tersebut harus diberikan dasar yang kuat, yang taat azas hukum yang berlaku
ketika menggunakan atau menerapkan metode analisis ekonomi tersebut.
Lembaga seperti OECD sampai mengaturnya dan otoritas lembaga ini juga
member warning atau peringatan bahwa penerapan ini tidaklah mudah.206
Dari apa yang diatur oleh OECD, maka penggunaan indirect evidence dalam
kasus kartel haruslah dapat dilakukan dengan pendekatan metodologis ekonomi.
Dari apa yang dinyatakan dalam OECD diatas, maka dapat disimpulkan:
204
Hukumonline, “Membaca Arah Penegakan Peraturan KPPU No. 4 Tahun 2011 tentang
Pedoman Mengenai Larangan Penetapan Harga”, tersedia di
http://hukumonline.com/berita/baca/lt4e410d65c2aab/larangan-penetapan-harga, diunduh tanggal
10 November 2012.
205
Pernyataan Kepala Bagian Penanganan Pranata Hukum KPPU, Arnold Sihombing
dalam Wawancara Langsung di KPPU pada tanggal 19 Desember 2012.
206
OECD, “Prosecuting Cartelswithout Direct Evidence of Agreemen, Policy Brief”,
Loc.Cit.

123
a. Boleh menggunakan indirect evidence tapi harus konsisten dan tidak boleh
mengambil secara parsial.
b. Existence of facilitating practices yaitu dimana adana faktor pendukung yang
disebut dengan plus factor dan facilitating devices yaitu institutional
arrangements that enhance incentives to form a cartel or reduce incentives to
cheat on fellow conspirators once a cartel in operation.207 Hal ini merupakan
faktor penentu yang dibutuhkan untuk memperkuat keyakinan akan bukti
ekonomi dan lain-lain. Walaupun adanya kebutuhan akan facilitating
practices, namun hak ini bukanlah suaati kewajiban, hal ini terlihat dalam
where a competition authority has found other indirect evidence pointing to
the existence of a cartel agreement, the existence of facilitating practices can
be an important complement.208
Jika mengacu pada penjelasan mengenai alat bukti petunjuk yang terdapat dalam
system perundang-undangan Indonesia, maka pembuktian oleh KPPU tentang
adanya perjanjian tidak tertulis diantara kasus kartel tetaplah sulit diterima. Jika
mengacu pada UU No. 8 Tahun 1981 yang lebih dikenal dengan Kitab Undang-
Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP), hakim tidak boleh menjatuhkan pidana
kepada seseorang kecuali apabila sekurang-kurangnya dua alat bukti yang sah ia
207
Hukumonline, “Membaca Arah Penegakan Peraturan KPPU No. 4 Tahun 2011 tentang
Pedoman Mengenai Larangan Penetapan Harga”, Lihat juga di Terry Calvani & John Siegfried,
Economic Analysis an Antitrust Law, Edisi kedua, (Kanada: Brown & Company, 1988), Hlm. 139.
Terjemahan bebas: Pengaturan kelembagaan yang meningkatkan insentif untuk membentuk kartel
atau mengurangi unsentif untuk menipu sesame konspirator sekali dalam konspirasi.
208
Ibid, Terjemahan bebas: Dimana otoritas persaingan telah menemukan bukti tidak
langsung lainnya menunjuk ke keberadaan perjanjian kartel, keberadaan memfasilitasi praktek
dapat menjadi pelengkap yang penting.

124
memperoleh keyakinan bahwa suatu tindak pidana benar-benar terjadi dan
terdakwalah yang benar-benar melakukannya.209
Kaitannya dengan bukti petunjuk, maka dalam Pasal 188 ayat (1) dinyatakan
bahwa “Petunjuk adalah perbuatan, kejadian, atau keadaan yang karena
persesuaiannya, baik antara yang satu dengan tindak pidana itu sendiri,
menandakan bahwa telah terjadi suatu tindak pidana dan siapa pelakunya”. Alat
bukti petunjuk hanya dapat diperoleh dari keterangan saksi, surat, dan keterangan
terdakwa (Pasal 188 ayat (2) KUHAP) dan penilaian kekutan pembuktiannya
diserahkan kepada hakim. Dari pengertian tersebut dapat dikatakan bahwa
petunjuk dari berbagai macam alat bukti tidak mungkin dapat diperoleh hakim
tanpa menggunakan suatu pemikiran tentang adanya persesuaian antara kenyataan
yang satu dengan yang lain, atau antara satu kenyataan dengan tindak pidana itu
sendiri. Maka dari alat bukti petunjuk harus mengacu pada persesuaian antara
kejadian, keadaan, perbuatan, maupun dengan tindak pidana itu sendiri.210
Yahya Harahap menyatakan bahwa alat bukti petunjuk merupakan isyarat yang
dapat ditarik dari suatu perbuatan, kejadian, atau keadaan diamana isyarat itu
mempunyai persesuaian antara yang satu dengan yang lain maupun isyarat itu
mempunyai persesuaian dengan tindak pidana itu sendiri, dari persesuaian
tersebut melahirkan atau mewujudkan suatu petunjuk yang membentuk kenyataan
terjadinya tindak pidana dan terdakwalah pelakunya.211
209
Inggrid Gratsya Zega, Op.Cit., Hlm. 120.
210
Yahya Harahap, Pembahasan dan Permasalahan dan Penerapan KUHAP, (Jakarta:
Sinar Grafika, 2006), Hlm. 310.
211
Ibid.

125
Jika melihat sistem ketatanegaraan, maka Indonesia menganut aliran
rechtsvinding,212 yang berarti hakim memutuskan suatu perkara berpegang pada
undang-undang dan hukum lainnya yang berlaku di dalam masyarakat. Tindakan
hakim tersebut dilindungi Pasal 20 AB, yang menyatakan bahwa hakim harus
mengadli berdasarkan undang-undang. Lebih lanjut berdasarkan Pasal 22 AB dan
Pasal 14 UU No. 14 Tahun 1970 menyatakan hakim tidak boleh mengadili
perkara yang diajukan kepadanya dengan alasan undang-undangnya tidak
lengkap. Jika hakim menolak mengadili perkara dapat dituntut. Untuk
mengatasinya dalam Pasal 27 UU No. 14 Tahun 1970 menyebutkan hakim
sebagai penegak hukum dan keadilan, wajib menggali, mengikuti dan memahami
nilai-nilai hukum yang hidup didalam masyarakat. Artinya seorang hakim harus
memiliki kemampuan dan keaktifan untuk menemukan hukum (rechtsvinding).213
Memang benar negara-negara anggota OECD dapat menggunakan indirect
evidence sebagai alat bukti, namun hal tersebut tidak secara otomatis berlaku
dalam sistem hukum Indonesia, apalagi jika pelaku usaha tersebut diancam
dengan tindak pidana denda. Bagaimanapun juga suatu pelanggaran tindak pidana
harus dibuktikan menurut Hukum Acara Pidana yang dalam sistem perundang-
undangan Indonesia. Jika mengacu pada Hukum Acara Perdata, maka pembuktian
secara yuridis merupakan persangkaan yang meyakinkan. Persangkaan itu
merupakan alat bukti yang bersifat tidak langsung, misalnya dalam hal
membuktikan ketidakhadiran seseorang pada suatu waktu tertentu dan ditempat
tertentu, maka dapat dilakukan dengan cara membuktikan kehadirannya pada

212
Rechtsvinding adalah proses pembentukan hukum oleh hakim/aparat penegak hukum
lainnya dalam penerapan peraturan umum terhadap peristiwa hukum yang konkrit. Dan hasil
penemuan hukum menjadi dasar baginya untuk mengambill keputusan.
213
Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum, (Yogyakarta: Liberty, 1996), Hlm. 47.

126
waktu yang sama ditempat lain. Persangkaan kenyataan hanya boleh diperhatikan
dalam hal undang-undang memperbolehkan pembuktian dengan saksi. Erman
Rajagukguk berpendapat bahwa satu pesangkaan saja tidak cukup sebagai alat
bukti. Bila negara lain menganut satu persangkaan saja cukup sebagai alat bukti,
bukan berarti di Indonesia hal tersebut berlaku secara otomatis, kecuali hal
tersebut diatur dalam undang-undang nasional Indonesia.214
Hal ini harus dicermati oleh anggota KPPU dalam menjatuhkan putusannya
terhadap para pelaku usaha yang diduga telah melakukan kegiatan kartel. KPPU
tidak boleh hanya mengacu pada arti petunjuk yang ada pada peraturan komisi
yang mereka buat, hal ini dikarenakan peraturan tersebut hanyalah bersifat
pedoman bukan undang-undang yang mana memberikan KPPU dasar untuk
memutus asesuai dengan apa yang diinginkannya. Berdasarkan UU No. 12 Tahun
2011 (UUD 1945, Ketetapan MPR, UU/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-
Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Propinsi,
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota) maka peraturan komisi yang disusun oleh
KPPU tidak termasuk dalam tata urutan perundang-unangan Indonesia. Maka
peraturan komisi yang menjadi dasar KPPU untuk memutus perkara kartel
industri minyak goreng dan perkara kartel industri semen ini tidak dapat
mengesampingkan apa yang diatur oleh undang-undang yang mana memiliki
urutan yang lebih tinggi dari peraturan komisi produk KPPU.
Perbandingan antara Putusan perkara kartel industri minyak goreng dengan
Putusan perkara kartel industri semen, ditunjukkan dalam Tabel 7 berikut:
214
Erman Rajagukguk, Op.Cit., Hlm. 62.

127
Tabel 7. Perbandingan Antara Putusan Perkara Kartel Industri Minyak Goreng

dengan Putusan Perkara Kartel Industri Semen
No Kategori Putusan KPPU Putusan KPPU
Nomor 24/KPPU-I/2009 Nomor 01/KPPU-I/2010
1 Kasus Tentang Industri Minyak Dugaan Penetapan Harga Dan
Goreng Sawit Kartel Industri Semen
2 Tanggal Selasa, 4 Mei 2010 Rabu, 18 Agustus 2010
Diputuskan
3 Penggunaan Dalam perkara ini, a. Indirect evidence dapat
Indirect indirect evidence berupa: dilakukan analisis ekonomi
Evidence a. Bukti Komunikasi terhadap kecenderungan yang
(communication terjadi di lapangan. Indirect
evidence) evidence dapat ditunjukkan
Bukti komunikasi dapat dengan harga dan harga yang
berupa fakta adanya dievaluasi dalam trend non-
pertemuan dan/atau transitory dalam jangka
komunikasi antar pesaing panjang yang dapat diduga.
meskipun tidak terdapat b. Indirect evidence (analisa
substansi dari pertemuan pasar dan analisa struktur
dan/atau komunikasi harga). Apabila harga naik
tersebut. Dalam perkara secara serentak belum tentu
ini, pertemuan dan/atau dapat dikatakan sebagai price
komunikasi baik secara fixing, harus ditentukan
langsung maupun tidak terlebih dahulu teritorial
langsung dilakukan oleh market dan product market,
para Terlapor pada tanggal apakah ada substitusinya atau
29 Februari 2008 dan tidak.
tanggal 9 Februari 2009. c. Indirect evidence yakni
Bahkan dalam dalam economic evidence. Evidence
pertemuan dan/atau by conduct ada harga naik
komunikasi tersebut secara tidak normal, parallel
dibahas antara lain price, dan facilitating prices.
mengenai harga, kapasitas Struktur evidence contohnya
produksi, dan struktur ada standardize dan
biaya produksi. homogenize product. Bila
b. Bukti ekonomi sinyal-sinyal komunikasi
(economic evidence) tersebut tidak menunjukkan
Terdapat 2 (dua) tipe bukti adanya angka tidak dapat
ekonomi yaitu bukti yang dikatakan tacit, harus
terkait dengan struktur dan mempertimbangkan faktor-
perilaku. Dalam perkara faktor terjadinya paralel price.
ini, industri minyak Analisis ekonomi digunakan
goreng baik curah dan pada dengan wilayah pasar
kemasan memiliki struktur untuk masing-masing propinsi
pasar yang terkonsentrasi yang Kondisi peningkatan
pada beberapa pelaku permintaan secara nasional tidak
usaha (oligopoli). Adapun berjalan beriringan dengan
bukti ekonomi yang peningkatan penjualan untuk
berupa perilaku tercermin masing-masing Terlapor.
dari adanya price

128
parallelism.
c. Facilitating practices
yang dilakukan melalui
price signaling dalam
kegiatan promosi dalam
waktu yang tidak
bersamaan serta
pertemuan-pertemuan
atau komunikasi antar
pesaing melalui asosiasi.
4 Kedudukan a. Butir–butir mengenai a. Berdasarkan hasil pemeriksaan

Indirect indirect evidence, berkas (inzage) yang
Evidence pembuktian adanya dilakukan oleh Para Terlapor
kartel termasuk pada tanggal 29 Juli 2010,
diantaranya kartel harga tidak ada alat bukti apapun
dapat menggunakan baik berupa: keterangan saksi;
bukti komunikasi dan keterangan ahli; surat atau
bukti ekonomi sebagai dokumen; dan keterangan
bukti tidak langsung. pelaku usaha yang
b. Berkaitan dengan bukti membuktikan bahwa Para
komunikasi, Majelis Terlapor lainnya telah
Komisi menilai mengadakan perjanjian untuk
berdasarkan fakta menentukan harga dan/atau
adanya pertemuan membentuk kartel sehingga
dan/atau komunikasi melanggar ketentuan Pasal 5
baik secara langsung ayat (1) maupun Pasal 11 UU
maupun tidak langsung No. 5/1999.
dilakukan oleh para b. Mengenai alat bukti
Terlapor pada tanggal “Petunjuk”, penjelasan Pasal
29 Februari 2008 dan 42 UU No.5/1999 hanya
tanggal 9 Februari 2009. menyatakan “cukup jelas”.
Bahkan dalam dalam Mengingat UU No. 5/1999
pertemuan dan/atau tidak memberikan penjelasan
komunikasi tersebut yang memadai mengenai alat
dibahas antara lain bukti “Petunjuk”, maka makna
mengenai harga, dari alat bukti Petunjuk ini
kapasitas produksi, dan harus dicari lewat penafsiran
struktur biaya produksi. hukum sistematik, yaitu
c. Majelis Komisi menilai dengan melihat pada arti alat
berdasarkan fakta-fakta bukti Petunjuk pada ketentuan
terkait dengan struktur hukum Indonesia lainnya.
dan perilaku Penjelasan mengenai alat bukti
dimanamsecara struktur Petunjuk ini ternyata dapat
pasar merupakan ditemukan pada ketentuan
oligopoli yang semakin Pasal 188 ayat (1) dan ayat (2)
terkonsentrasimdan Kitab Undang-undang Hukum
perilaku para Terlapor Acara Pidana (KUHAP).
yang dapat c. Berdasarkan penafsiran hukum
dikategorikan sebagai sistematik, Majelis Komisi

129
pricemparallelism dan hanya diperkenankan untuk

facilitating practices menggunakan alat bukti
yang dilakukan melalui Petunjuk atau alat bukti tidak
price signaling. langsung (indirect evidence)
d. Atas dasar indirect sepanjang petunjuk itu
evidence tersebut, diperoleh dari alat bukti
Majelis Komisi lainnya berupa: keterangan
berpendapat telah terjadi saksi; keterangan ahli;
komunikasi dan/atau keterangan pelaku usaha; dan
koordinasi di antara para bukti surat.
Terlapor yang d. Mengenai nilai pembuktian
mengakibatkan dari bukti Petunjuk, banyak
terjadinya price ahli hukum yang meragukan
parallelism. price obyektivitas putusan yang
parallelism tersebut didasarkan pada alat bukti
ditetapkan oleh para yang tidak langsung semacam
Terlapor kepada pembeli ini. M. Yahya Harahap, secara
atau pelanggan para tepat menyatakan sebagai
Terlapor selaku berikut:215
konsumen antara produk “Agak sulit menjelaskan
minyak goreng. pengertian alat bukti petunjuk
e. Majelis Komisi menilai secara konkret. Bahkan dalam
komunikasi dan/atau praktek peradilanpun, sering
koordinasi dengan mengalami kesulitan untuk
didukung bukti ekonomi menerapkannya.
tersebut dapat Kekuranghatihatian
dikategorikan sebagai mempergunakannya, putusan
perjanjian yang yang bersangkutan dapat
dilakukan oleh antar mengambang pertimbangannya
pelaku usaha yang dalam suatu keadaan yang
bersaing dalam hal ini samar. Akibatnya putusan itu
para Terlapor untuk lebih dekat kepada sifat
menetapkan harga penerapan hukum secara
minyak goreng yang sewenang-wenang, karena
harus dibayar oleh putusan tersebut didominasi
konsumen atau oleh penilaian subyektif yang
pelanggan pada pasar berlebihan”.
bersangkutan yang e. Apabila Tim Pemeriksa
sama. menduga adanya kartel dan
f. Majelis Komisi menilai penetapan harga semata-mata
komunikasi dan/atau dari fakta adanya kenaikan
koordinasi dengan harga dalam kurun waktu yang
didukung bukti ekonomi berdekatan dan distribusi
tersebut dapat pemasaran semen saja, maka
dikategorikan sebagai dugaan ini hanya didasarkan
perjanjian yang pada indirect evidence saja
dilakukan oleh antar tanpa didukung dengan alat
215
M. Yahya Harahap, dalam bukunya “Pembahasan Permasalahan dan Penerapan
KUHAP: Pemeriksaan Sidang Pengadilan, Banding, Kasasi, dan Peninjauan Kembali” (Jakarta:
Sinar Grafika, 1985), Hlm. 291

130
pelaku usaha yang bukti lainnya. Uraian

bersaing dalam hal ini mengenai diperlukannya
para Terlapor untuk setidak-tidaknya 2 (dua) alat
menetapkan harga bukti dalam pembuktian
minyak goreng yang pelanggaran terhadap UU No.
harus dibayar oleh 5/1999.
konsumen atau f. Tim Pemeriksa dan Majelis
pelanggan pada pasar Komisi ingin menggunakan
bersangkutan yang bukti petunjuk berupa indirect
sama. evidence dengan menafsirkan
g. Dengan demikian, unsur dari adanya faktor kenaikan
Perjanjian dengan harga dalam kurun waktu yang
pelaku usaha pesaingnya berdekatan, tetap saja fakta
untuk menetapkan harga kenaikan harga tersebut tidak
atas suatu barang dan dapat serta merta menjadi
atau jasa yang harus indirect evidence. Doktrin atau
dibayar oleh konsumen pendapat para ahli Hukum
atau pelanggan pada Persaingan sebagaimana
pasar bersangkutan yang dinyatakan dalam Policy Brief
sama dan yang OECD jelas menunjukkan
bermaksud untuk bahwa adanya tingkah laku
mempengaruhi harga paralel tidak cukup untuk
dengan mengatur membuktikan adanya
produksi dan atau perjanjian ataupun
pemasaran suatu barang persekongkolan guna
dan atau jasa terpenuhi. menetapkan harga ataupun
membentuk kartel.
g. Tim Pemeriksa nampaknya
hanya menyandarkan diri pada
fakta bahwa adanya kenaikan
harga dalam kurun waktu yang
“berdekatan“ di antara para
pelaku usaha sudah cukup
menjadi bukti adanya kartel
dan penetapan harga.
Sebagaimana telah
berulangkali dijelaskan di atas,
penggunaan indirect evidence
berupa adanya kesamaan fakta
kenaikan harga dalam kurun
waktu yang berdekatan di
antara para pelaku usaha untuk
menyimpulkan adanya
kecenderungan pergerakan
harga semen yang sama, jelas
tidak mencukupi. Indirect
evidence harus selalu
didukung dengan alat bukti
lain atau faktor lain (plus
factor) dan tidak dapat berdiri

131
sendiri.
h. KPPU sendiri tidak menganut
paham bahwa indirect
evidence dapat digunakan
sebagai satu-satunya alat bukti
dalam menentukan adanya
suatu pelanggaran UU No. 5
Tahun 1999. Hal ini antara
lain dapat terlihat dalam Pasal
48 Perkom No. 1 Tahun 2006
tentang Tata Cara Penanganan
Perkara yang digunakan dalam
pemeriksaan perkara ini yang
mensyaratkan adanya minimal
2 (dua) alat bukti dalam
pembuktian pelanggaran.
Konsep penggunaan alat bukti
setidak-tidaknya 2 (dua) alat
bukti dalam pembuktian
pelanggaran juga diterapkan
dalam Peraturan Komisi yang
lebih baru yaitu Pasal 39 ayat
(4) Perkom No. 1 Tahun 2010
tentang Tata Cara Penanganan
Perkara. Dengan demikian
jelas bahwa di dalam
pembuktian kartel dan
penetapan harga di dalam
perkara ini, Tim Pemeriksa
dan Majelis Komisi harus
memiliki setidak-tidaknya 2
(dua) alat bukti dalam
pembuktian telah terjadinya
kartel dan penetapan harga,
dan tidak dapat sematamata
mendasarkan diri pada indirect
evidence saja yang berasal dari
penafsiran atas adanya
pertemuan-pertemuan di ASI
sebagaimana telah diuraikan di
atas.
i. Adapun dasar tuduhan KPPU
dimaksud semata-mata
dilakukan dengan menerapkan
“indirect evidence” atau “bukti
tidak langsung” tanpa
didukung oleh alat-alat bukti
lainnya berdasarkan Pasal 42
UU No. 5/1999, dimana alat
bukti pendukung lainnya

132
kalaupun ada haruslah

mengenai hal yang secara
substansial sama dengan
masalah yang dicoba untuk
dibuktikan dengan Indirect
Evidence dimaksud. Dengan
kata lain, suatu Indirect
Evidence yang tidak didukung
dengan alat bukti lain yang
secara substansial sama maka
Indirect Evidence dimaksud
haruslah diabaikan atau
dikesampingkan. Tegasnya,
Indirect Evidence dimaksud
tidak dapat digunakan sebagai
alat bukti untuk membuktikan
adanya dugaan kartel
sebagaimana dituduhkan oleh
KPPU. Penggunaan Indirect
Evidence sebagai satu-satunya
alat bukti adalah bertentangan
dengan hukum acara yang
berlaku.
5 Putusan a. Terbukti Secara Sah dan a. Tidak Terbukti Secara Sah dan
Meyakinkan Melanggar Meyakinkan Melanggar Pasal
Pasal 4 UU No. 5 Tahun 5 UU No. 5 Tahun 1999
1999 b. Tidak Terbukti Secara Sah dan
b. Terbukti Secara Sah dan Meyakinkan Melanggar Pasal
Meyakinkan Melanggar 11 UU No. 5 Tahun 1999
Pasal 4 UU No. 5 Tahun
1999
c. Terbukti Secara Sah dan
Meyakinkan Melanggar
Pasal 11 UU No. 5
Tahun 1999
Dapat dilihat dalam perbandingan putusan KPPU tersebut tentang penggunaan
indirect evidence sebagai alat bukti dalam pembuktian terjadinya kartel, bahwa
dalam penggunaan indirect evidence tersebut sifatnya adalah kasuistik
(berdasarkan kasus yang ditangani belum tentu sama dengan kasus yang lainnya).
Dalam Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009 penggunaan indirect evidence dapat
diterima dan membuktikan bahwa memang benar telah terjadi pelanggaran UU

133
No. 5 Tahun 1999, sedangkan dalam Putusan KPPU No. 01/KPPU-I/2010
penggunaan indirect evidence tidak dapat digunakan dikarenakan kemungkinan
kemiripan data dapat diperoleh karena adanya faktor-faktor lain seperti inflasi
maupun kebijakan pemerintah dan bukan akibat adanya kartel, sehingga tidak
dapat diterima dan membuktikan telah terjadi pelanggaran UU No. 5 Tahun 1999.

Skripsi - IMPLEMENTASI INDIRECT EVIDENCE (BUKTI TIDAK LANGSUNG) SEBAGAI ALAT BUKTI KPPU TERHADAP PEMBUKTIAN TERJADINYA KARTEL

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Skripsi - IMPLEMENTASI INDIRECT EVIDENCE (BUKTI TIDAK LANGSUNG) SEBAGAI ALAT BUKTI KPPU TERHADAP PEMBUKTIAN TERJADINYA KARTEL

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

IMPLEMENTASI INDIRECT EVIDENCE (BUKTI TIDAK LANGSUNG)

SEBAGAI ALAT BUKTI KPPU TERHADAP PEMBUKTIAN

Sebagai Salah Satu Syarat Untuk Mencapai Gelar

Bagian Hukum Keperdataan

rangka bertindak untuk melakukan transaksi perdagangan dipasar. Persaingan usaha

diyakini sebagai mekanisme untuk dapat mewujudkan efisiensi dan kesejahteraan

masyarakat. Bila persaingan dipelihara secara konsisten, akan tercipta kemanfaatan

peraturan-peraturan, atau dihambat oleh perilaku-perilaku usaha tidak sehat dari

perilaku pasar, maka akan muncul dampak kerugian pada konsumen.2

Negara Indonesia sendiri, pernah mengalami krisis ekonomi yang berkepanjangan

Citra Ratu Kusuma Hakim

Jangka waktu yang dibutuhkan untuk merestrukturisasi peraturan mengenai

Indonesia memiliki Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 yang mengatur tentang

No. 5 Tahun 1999).4 Undang-undang ini memberikan substansi tentang larangan

dapat merusak persaingan usaha melalui monopoli, monopsoni, kartel, oligopoli,

oligopsoni, dan persekongkolan. UU No. 5 Tahun 1999 juga mengatur mengenai

Citra Ratu Kusuma Hakim

penegakan hukum persaingan usaha.5

atau mematikan bekerjanya mekanisme pasar, sehingga harga-harga yang ditetapkan

membuat berbagai perjanjian atau kesepakatan untuk membagi wilayah pemasaran,

memperoleh keuntungan setinggi-tingginya dalam waktu yang singkat atau yang

lebih sering disebut dengan kartel.7

Citra Ratu Kusuma Hakim

perjanjian untuk mempengaruhi harga melalui pengaturan proses produksi maupun

pengaturan wilayah pemasaran produk, sebagai akibat daripada perjanjian tersebut

Umumnya, kartel dilakukan oleh asosiasi dagang bersama dengan anggotanya.

mengkoordinasi kegiatannya sehingga dapat mengendalikan jumlah produksi dan

Karena dampaknya terhadap penurunan kesejahteraan social (social welfare)

melakukan investigasi. Di Amerika serikat, kartel termasuk dalam ketentuan per se

Citra Ratu Kusuma Hakim

kartel dalam UU No. 5 Tahun 1999 termasuk dalam rule of reason.9

perbedaannya sangat tipis dengan situasi dimana persaingan secara sehat

karena pasarnya bersaing secara kompetitif.

Citra Ratu Kusuma Hakim

bersama berdasarkan kesepakatan, dan untuk menyimpulkan adanya kesepakatan

kesepakatan kartel diantara pelaku usaha pesaing. Indikasi-indikasi ekonomi seperti

memiliki fungsi dalam proses pembuktian hukum persaingan usaha, walaupun UU

Citra Ratu Kusuma Hakim

Tahun 2010 yang menyebutkan bahwa indikator-indikator ekonomi hanyalah

Perdebatan-perdebatan pun timbul, mengenai dasar KPPU menggunakan indirect

evidence sebagai alat bukti. Berdasarkan permasalahan tersebut, Penulis akan

KPPU terhadap Pembuktian Terjadinya Kartel”.

B. Rumusan Masalah dan Lingkup Penelitian

langsung) sebagai alat bukti KPPU terhadap pembuktian terjadinya kartel ?

Untuk itu pokok bahasan dalam penelitian ini adalah:

1. Kedudukan indirect evidence dalam pembuktian kartel.

Citra Ratu Kusuma Hakim

Lingkup pembahasan adalah bagaimana implementasi indirect evidence (alat bukti

Sedangkan lingkup bidang ilmu adalah Hukum Keperdataan (ekonomi) khususnya

Hukum Persaingan Usaha.

1. Kedudukan indirect evidence dalam pembuktian kartel.

3. Akibat hukum dari pembuktian indirect evidence atas terjadinya kartel.

perkembangan secara teoritis disiplin ilmu, khususnya hukum ekonomi dan

untuk memberikan masukan dan sumbangan pemikiran bagi perkembangan ilmu

pengetahuan di bidang ilmu hukum, khususnya ilmu hukum yang berkenaan

dengan persaingan usaha.

Citra Ratu Kusuma Hakim

Secara praktis penelitian ini berguna untuk:

a. Sebagai upaya pengembangan wawasan keilmuan dan pengetahuan Peneliti

dibidang ilmu hukum khususnya hukum persaingan usaha.

b. Sebagai bahan literatur bagi mahasiswa selanjutnya yang akan melakukan

penelitian mengenai hukum persaingan usaha.

Citra Ratu Kusuma Hakim

II. TINJAUAN PUSTAKA