HUKUM ADMINISTRASI

NEGARA
BAB V

DINI AMALIA FITRI, SH, MH

 BAB V
INSTRUMEN PEMERINTAH
A.Pengertian Instrumen Pemerintah

Instrumen pemerintah adalah alat-alat atau

sarana-sarana yg digunakan oleh pemerintah
dalam melaksanakan tugas-tugasnya.

Instumen yang dibahas dlm bab ini adalah terkait

dg instrumen hukum/yuridis seperti:
. peraturan perUUan,
. keputusan-keputusan,
. peraturan kebijakan,
. Perizinan.
Untuk menemukan norma HAN hrs dicari
dlm semua perUUan dari yg paling tinggi
bersifat umum-abstrak sampai yg paling
rendah bersifat individual-konkrit

Karena itu peraturan hk yg hrs diterapkan

dg mengkombinasikan peraturan2 dan
keputusan2 TUN yg saling berkaitan.

Perlu diperhatikan mengenai obyek yg

dikenai norma hk (adressaat) dan
bentuk normanya.
Perbuatan hukum publik (ditujukan untuk siapa)
yang bersegi satu dibedakan ke dalam
1. perbuatan hukum publik bersegi satu yang
bersifat umum, apabila perbuatan tersebut
ditujukan untuk alamat yang tidak tertentu,
untuk umum.

2. perbuatan hukum publik bersegi satu yang

b e r s i fa t i n d i v i d u a l , a p a b i l a p e r b u a t a n
tersebut ditujukan kepada alamat yang
tertentu.

Baik perbuatan hukum yang bersifat umum

maupun individual dibedakan dalam perbuatan
hukum yang bersifat abstrak dan konkrit.
Baik perbuatan hukum yang bersifat umum
dibadakan dalam:

1. perbuatan hukum yang bersifat umum-

abstrak yaitu apabila substansi yang
diatur di dalamnya menyangkut banyak hal,
( mis: UU) dan

2. perbuatan hukum yang bersifat umum-

konkrit apabila substansinya mengatur hal
yang tertentu dan dapat ditentukan, seperti
hanya menyangkut pemecatan pegawai
saja, pencabutan izin perusahaan X
misalnya.
Baik perbuatan hukum yang bersifat individual
dibedakan dalam.

1. perbuatan hukum yang bersifat individual-

abstrak yaitu apabila substansi yang diatur di
dalammnya menyangkut sedikit hal (Izin yg
disertai syarat2 yg bersifat mengatur dan
abstrak serta berlaku sec permanen mis: izin
brdsk UU pengelolaan lingkng, izin gangguan)

2. perbuatan hukum yang bersifat individual-

konkrit apabila substansinya mengatur hal yg
tertentu dan dapat ditentukan (surat keputusan
pajak, pemberian subsidi utk suatu kegiatan)
Lanjut
Dari penjelasan tentang perbuatan pemerintah di
atas , dapat disimpulkan bahwa dalam HAN
terdapat empat tingkatan norma atau struktur
norma dlm HAN, yaitu:

1. Norma yang bersifat umum abstrak ( Tap

MPR, UU dsb)
2. Norma yang bersifat umum konkrit (kept.
Larangan parkir pd jln ttt, larangan mendirikan
rumah pd wilayah ttt)
3. Norma yang bersifat individual abstrak (izin
gangguan)
4. Norma yang bersifat individual konkrit (Kep.
B. Peraturan Perundang-undangan

Alasan pemerintah diberi kewenangan legislasi:

1. Dlm neg kesejahteraan pemrth diberi kewenangan utk
campur tangan dlm kehidupan masy. Dlm batas2 yg
diperkenankan oleh hk, dg diberi kewenangan membuat
dan menggunakan pert. perUUan (kewenangan dlm bid
legislasi).
2. Berkaitan dg sifat dari norma HTN dan HAN, yg bersifat
umum-abstrak. Ketika menghadapi peristiwa konkrit
norma tsb membutuhkan instrumen yuridis yg bersifat
konkrit-individual.
Kewenangan legislasi yg dimiliki pemerintah tsb
menimbulkan istilah “langkah mundur pembuat UU” dlm
kepustakaan HAN.
Manfaat sikap mundur pembuat UU adlh bhw penentuan
dan penetapan norma2 hk oleh pemrth akan dpt
Terhadap langkah mundur ini ada 3 sebab:
1. Karena luasnya HAN , shg tdk mungkin
mengatur seluruhnya dlm UU;
2. Norma-norma HAN hrs selalu disesuaikan dg
keadaan dan tdk semuanya dpt diatur dlm
UU;
3. D i p e r l u k a n p e n g a t u r a n l e b i h l a n j u t , d g
mengeluarkan peraturan atau keputusan-
keputusan AN yg lebih rendah tingkatannya,
spt Keppres, PerMen, dsb.

Keputusan-keputusan yg bersifat mengatur yg

masih ada dan berlaku hrs dibaca sbg
peraturan (Pasal 100 UU No. 12 Tahun 2011)
C. Keputusan Tata Usaha Negara

1. Pengertian KTUN

Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) istilah yg

digunakan WF.Prins, Philipus M Hadjon, SF.
Marbun,
yg dlm bhs Belanda dikenal dng beschikking,
adalah salah satu instrumen pemerintahan
yang norma hknya bersifat individual konkrit.

Dg karakter norma yg demikian maka KTUN

disebut juga sbg norma penutup, karena tidak
ada norma lain setelah KTUN.
 KTUN dlm prakteknya bentuknya beragam,
seperti
ijazah,
S u ra t K e t e ra n g a n c a t a t a n k e p o l i s i a n
(SKCK),
SK Pengangkatan,
SK pemberian izin, dsb.

Apa yang dimaksud dengan

KTUN/beschikking itu?

Secara umum, beschikking merupakan suatu

penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan
atau pejabat administrasi yang isinya
dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum
 Pasal 1 angka 3 UU No. 5 Tahun 1986
tentang PTUN ditegaskan bahwa:
KTUN adalah
suatu penetapan tertulis yg
dikeluarkan oleh badan atau pejabat
TUN yang berisi tindakan hk TUN yang
berdasarkan peraturan perundang-
undangan yang berlaku yang bersifat
konkrit, individual dan final yang
menimbulkan akibat hukum bagi
seseorang atau badan hukum perdata
2. Unsur-Unsur Keputusan Tata Usaha
Negara mengandung :
1) Penetapan tertulis,
2) Dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata
Usaha Negara,
3) Tindakan hukum tata usaha negara,
4) Berdskn Peraturan perUUan yang berlaku,
5) Konkrit,
6) Individual,
7) Final, dan
8) Akibat hukum bagi seseorang atau badan
hukum perdata.
Ad. 1.

penetapan tertulis yang dilihat bukan bentuknya,

melainkan isi atau materiya (ada hitam di atas
putih). Jenisnya ber macam2 Misal: memo atau
nota, surat undangan, plank dsb.

Syarat tertulis tsb hrs sdh jelas:

a) B a d a n a t a u p e j a b a t T U N m a n a y g
mengeluarkan,
b) maksud dan mengenai hal isi tulisan,
c) kepada siapa tulisan ditujukan dan apa yg
ditetapkan di dlmnya.
Unsur tertulis ada pengecualiannya (KTUN
Fiktif/Negatif) yaitu dlm Pasal 3 UU No 5 Tahun 1986

1. A p b l B a d a n a t a u P j b t T U N t d k m e n g e l u a r k a n
keputusan, sdng itu menjadi kewajibannya, mk hl tsb
disamakan dg KTUN.
2. Jika suatu Badan atau Pejbt TUN tdk mengeluarkan
keputusan yg dimohon, sedangkan jangka waktu
sbgmana ditentukan dlm perat perUUan dimaksud
telah lewat, maka Badan atau Pejbt TUN tsb dianggap
telah menolak mengeluarkan keputusan yg dimaksud.
3. D l m h a l p e r a t p e r U U a n y g b e r s a n g k u t a n t d k
menentukan jangka waktu sbgmana dimaksud dlm
ayat (2) mk stlh lewat jangka waktu 4 bln sejak
diterimanya permohonan, Badan atau Pejabat TUN yg
bersangktn dianggap telah mengeluarkan keputusan
penolakan.
Lanjut
Ad. 2. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara
baik yang di Pusat dan di Daerah yang
melakukan kegiatan yang bersifat eksekutif
atau yg menjalankan fungsi pemerintahan

Ad. 3. tindakan hukum TUN artinya perbuatan

hukum Badan atau Pejabat TUN yang
bersumber pada suatu ketentuan Hukum TUN
yang dapat menimbulkan hak dan kewajiban
orang lain (berdaskn perat perUUan yg berlaku)
Lanjutan
Ad. 4. peraturan perundang-undangan artinya semua
peraturan yang bersifat mengikat secara umum
yang di keluarkan oleh Badan Perwakilan Rakyat
bersama Pemerintah, baik di tingkat Pusat maupun
Daerah dan semua keputusan Badan atau Pejabat
TUN, baik di Pusat maupun Daerah.

Ad.5. konkrit artinya obyek yang diputuskan dalam KTUN

itu tidak abstrak, tetapi berwujud tertentu dan dapat di
tentukan.

Ad. 6. individual artinya KTUN itu tidak ditujukan untuk

umum tetapi tertentu, baik alamat maupun hal yang
di tuju. Kalau yang di tuju lebih dari seorang, tiap
orang yang terkena keputusan itu di sebutkan.
Ad.7. final artinya sudah definitif sehingga dapat
menimbulkan akibat hukum. Keputusan yang
masih memerlukan persetujuan instansi atasan atau
instansi lain belum bersifat final, jadi belum dapat
menimbulkan hak dan kewajiban pada pihak yang
bersangkutan.

Ad. 8
Menimbulkan akibat hukum yg dimaksudkan
adalah dg muncul atau lenyapnya hak dan kewajiban
bg subyek hk tertentu sbg akibat dikeluarkannya
keputusan. Keputusan merupakan instrumen yg
digunakan organ pemerthn dlm bid publi k d a n
digunakan utk menimbulkan akibat-akibat hk
tertentu.
Tidak termasuk dalam pengertian Keputusan Tata
Usaha Negara menurut Pasal 2 UU No. 9 Tahun 2004
adalah:
1. Keputusan TUN yang merupakan perbuatan hukum
perdata.
2. Keputusan TUN yang merupakan pengaturan yang
bersifat umum.
3. Keputusan TUN yang masih memerlukan persetujuan.
4. K e p u t u s a n T U N y a n g d i k e l u a r k a n b e r d a s a r k a n
ketentuan KUHPidana dan KUHAcara Pidana atau
peraturan perundang-undangan lain yang bersifat
hukum.
5. Keputusan TUN yang dikeluarkan atas dasar hasil
pemeriksaan badan peradilan berdasarkan ketentuan
peraturan perundang-undangan yang berlaku.
6. Keputusan TUN mengenai Tata Usaha TNI.
7. Keputusan Komisi Pemilihan Umum baik di Pusat
3 . M a c a m - m a c a m
Keputusan/Ketetapan

Menurut Utrech (dan Bagir Manan, Syahran

Basah) ada beberap a j en i s KT UN yan g
disebut sebagai ketetapan, yaitu:

1. ketetapan posiitif dan ketetapan negatif

2. k e t e t a p a n d e k l a r a t u r d a n k e t e t a p a n
konstitutif;
3. ketetapan kilat/eenmalig dan ketetapan
permanen/tetap;
4. izin, dispensasi,
5. lisensi, dan konsesi, dan
Ad. 1
Ketetapan positif adalah ketetapan yang
menimbulkan perubahan dalam soal hak
dan kewajiban (melahirkan keadaan hk baru bgi
obyek tertentu, berdirinya atau bubarnya bdn hk)
ketetapan negatif adalah ketetapan tdk menimbulkan
perubahan keadaan hk yg telah ada (misl: dpt
berbentuk pernyataan tdk berkuasa, tdk diterima,
suatu penolakan)
Ad. 2
Ketetapan deklaratur adlh ketetapan yang hanya
menyatakan hak dan kewajiban bahwa hukumnya
demikian (mengakui suatu hak yg sdh ada)
ketetapan konstitutif adlh ketetapan yang
menciptakan hukum (keptsn yg melahirkan atau
menghapuskan suatu hub hk/menimbulkan hak baru
yg sebelmnya tdk ada)
Ad. 3
Ketetapan kilat/Eenmalig adalah ketetapan yang
dampak hukumnya singkat (misl: IMB, izin
mengadakan rapat umum dsb)
ketetapan tetap/permanen adalah ketetapan
yang dampak hukumnya berjalan lama
Ad. 4
Izin mrpkn persetujuan penguasa berdsk UU
untuk dlm keadaan tertentu menyimpang dari
ketentuan larangan suatu peraturan perUUan.

Izin adl Kepts Pjbt Pemrthn yg berwenang sbg

wujud persetujuan atas permohonan warga
masy sesuai dg ketentuan perUUan (Pasal 1
angka 19 UU No 30 Tahun 2014)
Di sp en sasi m er u p a k a n p e rn y a t a a n d a ri
pejabat administrasi yang berwenang, bahwa
suatu ketentuan undang-undang tertentu
memang tidak berlaku terhadap kasus yang
diajukan seseorang dalam surat
permohonannya.

Dispensasi adalah Keptsn Pjbt Pmrthn yg

berwenang sbg wujud persetujuan atas
permohonan Warga Masyarakat yg mrpkn
pengecualian thp suatu larangan atau
perintah sesuai dg ketentuan pert
perUUan. (Pasal 1 angka 21 UU No. 30 Tahun
2014)
Ad. 5
Lisensi adalah izin yang bersifat komersial dan
mendatangkan laba.
Konsesi adalah penetapan yang memungkinkan
konsesionaris mendapatkan dispensasi,
izin, lisensi.

Ad. 6
Keputusan yg bebas adl keputusan yg
didasarkan pd kewenangan bebas (kebebasan
kebijaksanaan dan kebijakan interpretasi)
Keputusan terikat adlh keputs tsb hanya melaks
ketentuan yg sdh ada tanpa adanya ruang
kebebasan bgi pejabat yg bskt.
4. Syarat-Syarat Pembuatan KTUN

Menurut van Der Pot, KTUN dinyatakan sah

apabila:
1. dibuat oleh pejabat yang berwenang;
2. t i d a k b o l e h m e m u a t k e k u r a n g a n y u r i d i s
(dwang/paksaan, dwaling/kesesatan, dan
bedrog/penipuan, atau omkoping /suap );
3. prosedur pembuatannya harus sesuai dengan
peraturan yang menjadi dasar dikeluarkannya
keputusan tersebut;
4. keputusan harus diberi bentuk sesuai dengan
apa yang dinyatakan dalam peraturan dasarnya.
Menurut F.H van der Burg dkk;
Keputusan dianggap tdk sah

1.Dibuat organ yg tdk berwenang

(onbevoegheid);
2.Mengandung cacat bentuk
(vermgebreken);
3.Cacat isi (inhoundsgebreken), dan
4.Cacat kehendak (wilsgebreken)
Rechtmatigheidsgebreken (cacat keabsahan);

Untuk menilai sah tidaknya suatu KTUN, dapat dilihat

dari t i g a a s p e k, ya n g m e r u p a ka n r u a n g l i n g ku p
keabsahan, yaitu:
(1) kewenangan;
(2) prosedur; dan
(3) substansi.

Terkait dengan kewenangan, maka setiap tindakan

pemerintahan termasuk tindakan membuat keputusan
haruslah bertumpu pada kewenangan yang sah.

Untuk menilai sahnya kewenangan maka harus dilihat

sumber-sumber dari mana kewenangan itu diperoleh.
Sumber-sumber kewenangan ada 3, yaitu: (a) atribusi;
(b) delegasi; dan (c) mandat.
Lanjut
Kewenangan dibatasi oleh 3 (tiga) hal, yaitu:
isi (materi), wilayah, dan waktu.

Terkait dengan isi (materi), dimaksudkan

bahwa pelaksanaan kewenangan haruslah
sejalan dengan luas lingkup kewenangan itu.
Misalnya, penentuan besarnya Pajak PBB
didasarkan pd nilai dari luas tanah dan
bangunannya. Tetapi, ketika petugas pajak
menghitung PBB didasarkan juga
atas kepemilikan benda- benda lain dari si
wajib pajak, maka hal tsb sudah mengandung
cacat kewenangan dari aspek isi (meteri),
yang disebut dg onbevoegdheid ratione
Dari aspek wilayah, berarti bahwa
pelaksanaan kewenangan haruslah dalam
batas-batas wilayah administratif yang telah
ditentukan.

Misalnya, Bupati kabupaten X,

kewenangannya sebatas wilayah
Kabupaten X. Apabila Bupati
tersebut melaksanakan kewenangan di luar
wilayah adminitasinya, maka terjadilan
cacat kewenangan dari aspek wilayah
(onbevoegdheid ratione locci).
Kewenangan juga dibatasi oleh waktu, dalam
arti bahwa kewenangan pejabat AN hanya dapat
dilakukan dalam masa jabatannya.
Misal: pejbt AN yg telah pensiun ttp masih
menerbitkan SK pengangkatan pegawai ,
maka hal tsb mengandung cacat
kewenangan dari sisi waktu (onbevoegdheid
ratione temporis).

Asas keabsahan akan berfungsi secara

berbeda-beda tergantung kepada siapa yang
berhubungan dengan asas tersebut.
•Bagi pemerintah, asas keabsahan pemerintahan
berfungsi sebagai noma pemerintahan
(bestuurs normen),
•Bagi hakim asas keabsahan pemerintahan berfungsi
sebagai dasar untuk menilai sah tidaknya tindakan
pemerintahan (toetsing gronden), dan
•Bagi masyarakat asas keabsahan berfungsi sebagai
alasan utk mengajukan gugatan (beroeps gronden).

Dari ketentuan Pasal 53 ayat (2) UU No. 9 tahun 2004

yang mengatur tentang alasan-alasan yang dapat
digunakan untuk mengajukan gugatan. dapat disimpulkan
bahwa ada 2 asas keabsahan pemerintahan meliputi:
1. Asas kesesuaian dengan peraturan perundang-
undangan; dan
2. A s a s k e s e s u a i a n d e n g a n A s a s - a s a s U m u m
Pemerintahan yang Baik (AAUPB).
A.M Donner mengemukakan akibat-akibat dari
keputusan yg tdk sah:
a. Keputusan itu hrs dianggap batal sama sekali;
b. Berlakunya keputusan itu dpt digugat 1) dlm
banding; 2) dlm pembatalan oleh jabatan krn
bertentangan dg UU; 3) ditarik kembali oleh
kekuasaan yg berhak mengeluarkan
keputusan itu.
c. Keputusan masih memerlukan persetujuan,
dan persetujuan itu tdk diberikan;
d. Keputusan diberi tujuan lain daripada tujuan
permulaannya.
Keputusan yg sah dan sdh dinyatakan berlaku akan
melahirkan prinsip praduga rechtmatig atau Asas
verm o ed en van rech tm ati g h ei d (pradug a
absah/praduga rechtmatig);

Prinsip ini mengandung arti bahwa “Setiap keputusan yg

dikeluarkan oleh pemerintah atau AN itu dianggap sah
menurut hukum”

Konsekuensinya:
1. Setiap keputusan yg dikeluarkan oleh pemerintah tdk utk
dicabut kembali, kecuali setelah ada pembatalan
(vernietiging) dari pengadilan;
2. Pd dasarnya setiap keputusan yg telah dikeluarkan
pemerintah tdk dapt di tunda pelaksanaanya meskipun
terdapat keberatan (bezwaar), banding (beroep),
perlawanan (bestreden) atau gugatan thp suatu
Lanjut
Asas praduga rechtmatig dianut pula dlm UU No
5 Tahun 1986 tentang PTUN jo UU No. 9 Tahun
2004 tentang Perubahan atas UU No. 5 Tahun
1986 tentang PTUN, dalam Pasal 67 ayat (1) :
“Gugatan tidak menunda atau menghalangi
dilaksanakannya Keputusan Badan atau Pejabat
Tata Usaha Negara yang digugat”.

Dal am kead aan terten tu , p e n g g u g a t d p t

mengajukan permohonan agar selama
proses berjalan, KTUN yg digugat
diperintahkan ditunda pelaksanaannya.