HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Dr. W. Riawan Tjandra, S.H., M.Hum.

BAB 2 KEDUDUKAN, FUNGSI, DAN KARAKTER HUKUM ADMINISTRASI

NEGARA

A. Kedudukan Hukum Administrasi Negara

Hadjon (1996: 45-46) Hukum administrasi negara merupakan “hukum antara”
yang terletak di antara hukum privat dan hukum pidana.
Sanksi hukum administrasi negara diletakkan sebelum sanksi pidana dan
sanksi perdata. Penegakan norma hukum administrasi negara selalu menghendaki
kerja sama 2 (dua) pihak, harus ada peran serta masyarakat dalam melaksanakan
kewajiban dalam undang-undang agar pemerintah dapat melakukukan tindakan
hukum administrasi negara yang di kehendaki.
Hukum administrasi negara memiliki karakter sebagai hukum publik. Suatu
pengkhususan atau spesialisasi dari hukum tata negara, mengenai bagian administrasi
dari negara (Atmosudirdjo, 1994: 47).
Administrasi salah satu cabang dari ilmu pengetahuan mempunyai objek yang
dipelajarinya. Objek kajian hukum administrasi negara ada 2 macam (Bachsan
Mustafa, 2001: 31)
1. Objek Material
- Aparat pemerintah atau aparat administrasi negara sebagai pihak yang
memerintah dan warga atau suatu badan hukum privat sebagai pihak yang
diperintah. Terdapat hubungan hukm publik, bukn suatu hubungan hukum
privat.
2. Objek Formal
- Perilaku atau kegiatan atau keputusan hukum badan pemerintah, baik yang
bersifat peraturan (regeling) maupun yang bersifat ketetapan (
beschikking).

B. Fungsi Hukum Administrasi Negara

 Dalam suatu negara kesejahteraan, perkembangan fungsi hukum administrasi
negara menjadi semakin luas. Menelusup/menyusup/memasuki/masuk ke segala
aspek kehidupan masyarakat. Perkembangan hukum administrasi negara membawa
pengaruh dalam ranah umum (hukum administrasi negara umum) dan ranah
khusus/sektoral (hukum administrasi negara sektoral).
Hukum administrasi negara memungkinkan pemerintah menyelenggarakan
tugas pemerintahan (bestuurstaak) dengan cara menyediakan sarana pemerintahan
yang mendukung pelaksanaan fungsi pemerintahan secara efektif. Hukum
administrasi negara juga memiliki fungsi pengendalian agar pelaksanaan tugas
pemerintahan selalu sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
De Haan, dkk. (1986: 30), hukum administrasi negara memenuhi fungsi
dilakukan penormaan yang paling umum dan paling khusus. Fungsi instrumen sebagai
fungsi jaminan membentuk dua aspek dari penormaan hukum administrasi negara dan
menormakan pekerjaan yang lahir dari hukum administrasi negara dalam fungsi
instrumental juga dilakukan penormaan hukum administrasi negara.
Sadjijono (2008: 26-27) mengatakan fungsi hukum administrasi negara adalah
fungsi normatif (normatieve functie) meliputi fungsi organisasi (pemerintah) dan
instrumen pemerintahan dan fungsi instrumental (instrumentele functie) fungsi
instrumental aktif dan fungsi instrumental pasif. Fungsi insrtumental aktif dalam
bentuk kewenangan dan fungsi instrumental pasif dalam bentuk kebijakasanaan
(beleid). Diarahkan pada pencapaian tuuan pemerintahan, mengandung asas efisiensi
(daya guna) dan asas efektivitas (hasil guna). Fungsi jaminan pemerintahan
(bestuurlijke waarborgen) tentang aspek doelmatige dan democratie, antara lain
keterbukaan (openbaarheid), inspraak, dan berbagai mekanisme pengawasan
(controle), perlindungan hukum (rechtsbescherming), ganti rugi (de
schadevergoeding).
Bachsan Mustafa, mengatakan fungsi ilmu hukum administrasi negara adalah
menciptakan pemerintahan yang baik, bersih, adil, dan berwibawa, tanpa cacat
hukum, tanpa korupsi, kolusi, dan tanpa nepotisme. Menciptakan pemerintahan yang
baik secara moral. Menjamin kepastian yang bersifat konkrit dan mencegah timbulnya
perbuatan sewenang-wenang. Menjamin keadilan hukum yang ditentukan dalam
peraturan perundang-undang. Hukum administrasi negara berfungsi ganda sebagai
pedoman dan ukuran. Pedoman sebagai petunjuk arah bagi perilaku manusia yang
 baik dan benar. Ukuran keabsahan tindakan administrasi negara berdasarkan peraturan
perundang-undangan.
Hukum administrasi dalam suatu negara berperan sebagai jembatan
penghubung antara kepentingan rakyat dan kepentingan pemerintah. Fungsinya
sebagai pengatur hubungan hukum antara pemerintah dan yang diperintah
(masyarakat) dan mengkoordinasikannya sedemikian rupa serta melibatkan
masyarakat dalam pembangunan dan melakukan pengawasan terhadap pelaksanan
peraturan perundang-undangan.
Hamid Khan mendefinisikan tindakan pemerintah dengan 3 pendekatan
klasifikasi peemrintahan. Pertama, rule making action dari delegasi peraturan
perundang-undangan (legilasi) parlemen. Pemerintah memiliki kekuasaan untuk
membuat peraturan delegasian, maka pada saat yang sama sebenarnya pemerintah
telah bertindak seperti parlemen. Rule making disebut juga sebagai quasi-legislative
action.
Kedua, decision-making action. Kekuasaan pemerintah untuk membuat
keputusan yang berimplikasi terhadap individu melalui mekanisme adjudikasi.
Memiliki karakter administratif dan yudisial. Menimbulkan akibat hukum dan
mengikat pada individu tertentu. Diklasifikasikan sebagai quasi-judicial action.
Ketiga, rule-application action tindakan reisidu (residuary power) dari
kekuasaan legislatif dan yudikatif berupa tindakan hukum yang memiliki kekuasatan
hukum dan non-hukum yang tidak memiliki kekuatan hukum dan konsekuensi
hukum. Pemerintah melakukan tindakan non-hukum, jika melanggar hanya dikenakan
sanksi disiplin.

C. Karakter Hukum Administrasi Negara

A.M. Donner mengemukakan sistematika dan kodifikasi hukum administrasi
negara peka terhadap politik. Disebabkan oleh karena pemerintah beserta aparatur
yang bertugas menyelenggarakan kebijaksanaan negara. Peraturan perundang-
undangan hukum administrasi negara tidak seragam disebabkan alasan berikut :
1. Peraturan perundangan HAN berubah lebih cepat dan sering mendadak
dibandingkan dengan ilmu hukum yang lain.
2. Pembuatan peraturan perundangan HAN tidak hanya terletak di satu
tangan, sebab hampir semua kementerian dan pemerintah daerah
otonom (UU, PP, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri/Ketua
 Lembaga,Peraturan Daerah) membuat peraturan perundangan HAN
sehingga sangat beraneka ragam dan tidak bersistem.
3. Hukum administrasi negara peka terhadap politik.
4. HAN menelusup dan merembas ke segala aspek kehidupan manusia.
Hukum administrasi negara mengurusi semua urusan manusia mulai dari lahir
dengan mati (from the cradle to the grave).

D. Pendekatan dalam Studi Hukum Administrasi Negara

Objek materil hukum administrasi negara adalah manusia, yaitu aparat
pemerintah sebagai ihak yang melaksanakan fungsi pemerintahan (bestuursfunctie)
dan warga masyarakat sebagai pihak yang diperintah dalam hubungan hukum publik
bukan hukum privat. Objek formal adalah perilaku atau kegiatan atau keputusan
hukum badan pemerintah baik yang bersifat peraturan (regeling) maupun bersifat
ketetapan (beschikking). Hubungan objek formal dan objek materiil dan hukum
administrasi negara menurut Bachsan Mustafa dalam gambar berikut.

Bachsan Mustafa (2001: 19) mengatakan fungsi hukum administrasi negara

adalah melaksanakan kehendak pemerintah, yang berarti melaksanakan peraturan
perundangan. Menunjukkan korelasi antara objek formal dan objek materiil dalam
studi hukum administrasi negara.
Prajudi Atmosudirdjo (1994) hukum administrasi negara dibedakan dua
klasifikasi, yakni hukum administrasi negara heteronom dan hukum administrasi
negara otonom. Hukum administrasi negara heteronom bersumber pada UUD, TAP
MPR, dan UU, hukum ini mengatur seluk beluk organisasi dan fungsi administrasi
negara (alat tata usaha negara) dan tidak boleh dilawan, dilanggar serta tidak boleh
diubah oleh administrasi negara. HAN heteronom mencakup aturan tentang :
 1. Dasar dan prinsip umum administrasi negara.
2. Organisasi administrasi negara (dekonsentrasi dan desentralisasi).
3. Berbagai aktivitas dari organisasi negara.
4. Seluruh sarana administrasi negara
5. Badan peradilan administrasi
Hukum administrasi negara otonom bersumber pada keputusan pemerintah
yang bersifat sebagai UU dalam arti luas, yurisprudensi, dan teori. Hukum operasional
yang diciptakan oleh pemerintah administrasi negara sendiri dapat diubah oleh
pemeirntah/administrasi negara (alat tata usaha negara) setiap waktu apabila perlu
dengan tidak melanggar kepatian hukum, asas keadilan, dan asas kepentingan umum.
Pendekatan perbandingan hukum dalam studi hukum administrasi negara
misalnya, perkembangan hukum administrasi negara materiil di Belanda dan Jerman.
Agar pembandingan menjadi berguna, dua tujuan pembandingan
(comparatum dan comparandum) harus memiliki ciri yang sama, yang dapat
digunakan sebagai kesamaan karakteristik. Ada 3 unsur perbandingan hukum yaitu :
1. Hukum yang akan dibandingkan. Misalnya hukum administrasi negara
Indonesia.
2. Comparandum, hukum yang digunakan untuk membandingkan. Misalnya
hukum administrasi negara Belanda.
3. Tertium comparationis, unsur. Yang digunakan utuk
membandingkan.misalnya keputusan tata usaha negara (antara hukum
administrasi negara Indonesia dan hukum administrasi negara Belanda).
Syarat agar dapat melakukan perbandingan hukum dengan baik adalah harus
ada dua atau lebih karakteristik yang sama dari hukum di dua atau lebih negara untuk
menelaah hukum secara komprehensif dengan mengkaji juga sistem hukum, kaidah,
ranata, dan sejarah hukum yang terdapat pada lebih dari suatu negara atau lebih dari
satu sistem hukum.
Dua pendekatan perbandingan hukum meliputi pendekatan perbandingan
hukum substantif, membandingkan antara dua atau lebih dari hukum substantif seperti
perbandingan tentang hukum administasi, hukum tata negara, dan lain-lain.
Pendekatan perbandingan infrastruktur hukum, membandingkan kultur hukum,
sejarah hukum, metode pembagian hukum, sumber hukum, dan lain-lain.
Perbandingan dari UU Prosedur Administrasi Jerman dan UU Administrasi
Pemerintahan Indonesia memperlihatkan relevansi digunakannya studi perbandingan
 hukum yang berpengaruh terhadap pembentukan norma hukum administrasi umum di
Indonesia.
K.J. de Graaf dan A.T. Marseille menganalisis pengujian atas suatu keputusan
tata usaha negara di Belanda dan Jerman menggunakan studi perbandingan hukum
untuk mencari, menemukan, dan mengembangkan prinsip penting dalam pengujian
KTUN (Keputusan Tata Usaha Negara).

E. Pengembangan Prinsip Fundamental Hukum Administrasi Negara

Asas umum pemerintahan yang baik (the principles of good administration)
sebagai prinsip fundamental dalam hukum administrasi negara dasar bagi
pengembangan sistem penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan hubungan yang
serasi antara pemerintah dengan rakyat.
Asas umum yang dirumuskan Komisi de Monchy tahun 1950 untuk
pelaksanaan suatu pemerintahan yang baik (General Principle of Good Government),
yaitu :
1. Asas Kepastian Hukum
2. Asas Keseimbangan
3. Asas Kesamaan
4. Asas Bertindak Cermat
5. Asas Jangan Mencampuradukkan Kewenangan
6. Asas Fair Play
7. Asas Keadilan dan Kewajaran
8. Asas Menanggapi Pengharapan yang wajar
9. Asas Meniadakan Akibat Suatu Keputusan yang Batal
10. Asas Perlindungan Hukum
11. Asas Kebijaksanaan
12. Asas Penyelenggaraan Kepentingan Umum
Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur (ABBB) bersifat formal dan
meteriil dalam Hukum Administrasi Negara Belanda. Hukum administrasi negara
berupaya untuk menemukan prinsip fundamental dalam hukum administrasi negara
untuk meletakkan landasan dalam penyelenggaraan pemerintah yang baik. Prinsip
fundamental menjadi fondasi bagi pengembangan norma hukum administrasi negara
dan menjadi pedoman dalam penggunaan wewenang tata usaha negara.