PENGIMPLEMENTASIAN KEBIJAKAN PUBLIK

OLEH
ENDANG TRI PRATIWI
NIM: 146020300111012
RINGKASAN MATERI
Disusun Untuk Memenuhi Tugas Pada Mata kuliah Kebijakan Sektor Publik

PROGRAM MAGISTER AKUNTANSI

FAKULTAS EKONOMI DAN BISNIS
UNIVERSITAS BRAWIJAYA
MALANG
2015

PENGIMPLEMENTASIAN KEBIJAKAN PUBLIK

20

Helga Plzl and Oliver Treib

A. PENDAHULUAN
Studi implementasi dapat ditemukan pada pertautan administrasi publik, teori
organisasi, penelitian manajemen publik, dan studi ilmu politik (Schofield dan
Sausman 2004, 235). Dalam arti yang luas, hal tersebut dapat dicirikan sebagai
studi perubahan kebijakan (Jenkins 1978, 203).
Goggin dan rekan-rekannya (1990) mengidentifikasi bahwa terdapat tiga
generasi pada riset implementasi. Studi Implementasi muncul pada tahun 1970-an
di Amerika Serikat, sebagai reaksi atas keprihatinan pada efektivitas program
reformasi secara luas. Sampai akhir tahun 1960-an, hal tersebut dapat diperoleh
begitu saja sebagai mandat politik yang jelas, dan administrator dianggap
menerapkan kebijakan sesuai dengan niat pengambil keputusan (Hill dan Hupe
2002, 42). Proses "menerjemahkan kebijakan ke dalam tindakan" (Barrett 2004,
251) menarik perhatian lebih, seperti kebijakan tampaknya jauh tertinggal pada
apa yang disebut sebagai harapan dari kebijakan. Generasi pertama dari studi
implementasi, yang mendominasi sebagian besar tahun 1970-an, ditandai dengan
sebutan pessimistic undertone. Pesimisme ini dipicu oleh sejumlah studi kasus
yang mewakili praktik cemerlang dari kegagalan implementasi. Studi dari
Derthick (1972), Pressman dan Wildavsky (1973), dan Bardach (1977) adalah rute
paling populer. Karya Pressman dan Wildavsky (1973) memiliki dampak yang
menentukan pada pengembangan riset implementasi, karena membantu untuk
merangsang meningkatnya pertumbuhan badan kepustakaan. Meskipun, hal ini
bukan berarti bahwa tidak ada riset implementasi yang dilakukan sebelumnya,
seperti Hargrove (1975) menyarankan ketika menulis tentang penemuan "missing
link" dalam mempelajari proses kebijakan. Hill dan Hupe (2002, 18-28)
menunjukkan bahwa riset penelitian dilakukan pada tema yang berbeda sebelum
tahun 1970-an. Namun demikian, pencapaian paling penting dari generasi pertama
dari para peneliti implementasi adalah untuk meningkatkan kesadaran masalah
dalam masyarakat ilmiah yang lebih luas dan masyarakat umum.
Sedangkan pembangunan teori itu bukan inti dari generasi pertama studi
implementasi, generasi kedua mulai mengajukan berbagai macam kerangka

20

teoritis dan hipotesis. Periode ini ditandai dengan perdebatan antara apa yang
kemudian dijuluki sebagai pendekatan top-down dan bottom-up dalam riset
implementasi. Pendekatan top-down, diwakili misalnya oleh para cendekiawan
seperti Van Meter dan Van Horn (1975), Nakamura dan Smallwood (1980) atau
Mazmanian dan Sabatier (1983), yang menggagas implementasi sebagai eksekusi
hirarkis pada intensi kebijakan yang didefinisikan terpusat. Cendekiawan yang
tergabung dalam kelompok pendekatan bottom-up, seperti Lipsky (1971, 1980),
Ingram (1977), Elmore (1980), atau Hjern dan Hull (1982) tidak menekankan
bahwa implementasi terdiri dari strategi pemecahan masalah sehari-hari "pada
level birokrat "(Lipsky 1980).
Generasi ketiga dari riset implementasi mencoba untuk menjembatani
kesenjangan antara pendekatan top-down dan bottom-up dengan memasukkan
wawasan kedua kubu dalam model teoritis mereka. Pada kondisi yang sama,
tujuan dari penelitian generasi ketiga adalah "untuk menjadi lebih ilmiah
dibandingkan dengan dua sebelumnya dalam pendekatan untuk mempelajari
implementasi" (Goggin et al. 1990, 18, penekanan dalam aslinya). Sehingga para
ahli generasi ketiga menekankan banyak penekanan pada bagaimana menentukan
hipotesis yang jelas, menemukan operasionalisasi yang tepat dan bagaimana
menghasilkan pengamatan empiris yang memadai untuk menguji hipotesis.
Namun, catatan pengamat seperti deLeon (1999, 318) dan O'Toole (2000, 268)
menyatakan bahwa hanya beberapa studi yang sejauh ini mengikuti alur tersebut.
Adapun bagian terbesar dari riset implementasi yang berasal dari Amerika
Serikat, generasi kedua juga terutama ditandai dengan kontribusi teoritis penting
dari penulis Eropa seperti Barrett, Hanf, Windhoff-Hritier, Hjern, Mayntz, atau
Scharpf. Di Eropa juga sebagai awal munculnya sebuah untai baru tentang
kepustakaan yang berfokus pada isu implementasi dalam konteks studi integrasi
Eropa.
B. PENGIMPLEMENTASIAN PADA HYBRID THEORY, TOP-DOWN,
DAN BOTTOM-UP

20

Tiga generasi dari riset implementasi yang disajikan sebelumnya dapat dibagi
menjadi

tiga

pendekatan

teoritis

yang

berbeda

untuk

mempelajari

pengimplemetasian kebijakan yakni:

1. Model top-down, yang menekankan pada kemampuan pengambil keputusan
'untuk menghasilkan tujuan kebijakan yang tegas dan mengendalikan tahap
implementasi.
2. Model bottom-up, melihat birokrat lokal sebagai pelaku utama dalam
pendistribusian kebijakan dan memahami implementasi sebagai proses
negosiasi dalam jaringan pelaksana.
3. Hybrid theory, mencoba untuk mengatasi kesenjangan antara dua pendekatan
lain dengan memasukkan unsur top-down, bottom-up dan model teoritis
lainnya.
1) TOP-DOWN THEORIES
Teori top-down dimulai dari asumsi bahwa implementasi kebijakan dimulai
dengan keputusan yang dibuat oleh pemerintah pusat. Parsons (1995, 463)
menunjukkan bahwa studi ini didasarkan pada "Black Box Model" dari proses
kebijakan yang terinspirasi oleh analisis sistem. Adanya anggapan bahwa
hubungan sebab akibat langsung antara kebijakan dan mengamati hasil cenderung
mengabaikan dampak pelaksanaan pelimpahan kebijakan. Downers pada dasarnya
mengikuti pendekatan preskriptif yang menafsirkan bahwa kebijakan sebagai
masukan dan implementasi sebagai faktor output. Karena penekanan mereka pada
keputusan pembuat kebijakan pusat, deLeon (2001, 2) menjelaskan bahwa
pendekatan top-down sebagai "yang mengelola fenomena elit". Para penulis topdown klasik berikut: Pressman dan Wildavsky (1973), Van Meter dan Van Horn
(1975), Bardach (1977), serta Sabatier dan Mazmanian (1979, 1980, lihat juga
Mazmanian dan Sabatier 1983).

20

Karya asli Pressman dan Wildavsky ini mengikuti model pendekatan rasional
yang berawal dari asumsi bahwa tujuan kebijakan yang ditetapkan oleh pembuat
kebijakan pusat. Dalam pandangan ini, riset penelitian dengan bagian yang tersisa
menganalisis kesulitan dalam mencapai tujuan tersebut. Oleh karena itu, mereka
memandang implementasi sebagai "interaksi antara pengaturan tujuan dan
tindakan yang diarahkan untuk mencapai tujuan tersebut" (Pressman dan
Wildavsky 1973, xv). Para penulis menggarisbawahi hubungan linear antara
tujuan kebijakan yang disepakati dan pelaksanaannya. Oleh karena itu,
implementasi tersirat dalam pembentukan prosedur birokrasi yang memadai untuk
memastikan bahwa kebijakan yang dijalankan seakurat mungkin. Untuk tujuan
ini, lembaga pelaksana harus memiliki sumber daya yang cukup, dan perlu ada
sistem tanggung jawab yang jelas serta kontrol hirarkis untuk mengawasi tindakan
pelaksana. Dalam buku Pressman dan Wildavsky, studi tentang pelaksanaan
program federal pembangunan ekonomi di Oakland, California, menyoroti
pentingnya jumlah lembaga yang terlibat dalam pelimpahan kebijakan. Mereka
berpendapat bahwa pelaksanaan yang efektif menjadi semakin sulit, jika suatu
program harus melewati banyak "titik izin." Seperti pengaturan implementasi di
Amerika Serikat, adalah jenis dari multi-aktor, dalam hal ini penekanan analisis
cenderung agak skeptis bahwa apakah pelaksanaan bisa dijalankan secara
keseluruhan.

20

Cendekiawan Amerika, Van Meter dan Van Horn (1975) menawarkan model
teoritis yang lebih rumit. Meskipun, titik awal mereka sangat mirip dengan salah
satu model Pressman dan Wildavsky. Model teoritis tersebut berkaitan dengan
studi apakah hasil pengimplementasian berhubungan dengan tujuan yang
ditetapkan dalam keputusan kebijakan awal. Model tersebut termasuk enam
variabel yang membentuk hubungan antara kebijakan dan kinerja. Banyak dari
faktor-faktor ini harus dilakukan dengan kapasitas organisasi dan kontrol hirarkis,
penulis juga menyoroti dua variabel yang sedikit berangkat dari pendekatan topdown yang "mainstream": Mereka berpendapat bahwa tingkat perubahan
kebijakan

memiliki

dampak

penting

pada

kemungkinan

bahwa

pengimplementasian yang efektif dan tingkat konsensus pada tujuan yang penting.
Oleh karena itu, perubahan kebijakan yang signifikan hanya mungkin jika
konsensus tujuan antar pelaku tinggi. Tidak seperti perwakilan lain dari
cendekiawan pendekatan top-down, model Van Meter dan Van Horn kurang peduli
terhadap keberhasilan pembuat kebijakan pelaksanaan sukses tetapi dengan
memberikan dasar yang kuat untuk analisis ilmiah.
Buku Bardach yang berjudul The Implementation Game yang diterbitkan pada
tahun 1977, memberikan metafora klasik untuk proses implementasi. Ia mengakui
bahwa adanya karakter politik dari proses implementasi dan karena itu
dipromosikan ide dalam menggunakan permainan alat teori untuk menjelaskan
implementasi kebijakan. Sehingga Bardach memberikan ide-ide yang juga
dipengaruhi oleh cendekiawan dalam pendekatan bottom-up. Namun, keasyikan
dengan memberikan masukan kepada pembuat kebijakan tentang bagaimana
meningkatkan pengimplementasian membuatnya menjadi jelas sebagai pengikut
dari pendekatan top-down. Rekomendasi intinya adalah untuk memberikan
perhatian pada proses "Penulisan skenario", yang berarti bahwa keberhasilan
pengimolementasian kebijakan adalah mungkin jika pembuat kebijakan berhasil
dalam penataan game pengimplentasian yang serius.
Sabatier dan Mazmanian (1979, 1980, lihat juga Mazmanian dan Sabatier
1983) adalah salah satu penulis inti dari pendekatan top-down. Seperti Van Meter
dan Van Horn (1975), Sabatier dan Mazmanian memulai analisis mereka dengan

20

keputusan kebijakan yang dibuat oleh perwakilan pemerintah. Oleh karena itu,
mereka menganggap adanya pemisahan yang jelas antara pembentukan kebijakan
dan implementasi kebijakan. Model tersebut terdiri atas enam kriteria untuk
pengimplementasian yang efektif, yakni: (1) tujuan kebijakan yang jelas dan
konsisten, (2) program didasarkan pada teori kausal yang valid, (3) proses
pelaksanaan terstruktur dan memadai, (4) pejabat pelaksana berkomitmen atas
tujuan program, (5) kelompok kepentingan dan penguasa (eksekutif dan legislatif)
yang mendukung, dan (6) tidak ada perubahan yang merugikan dalam kondisi
kerangka sosial ekonomi. Meskipun Sabatier dan Mazmanian (1979, 489-92, 5034) mengakui bahwa kontrol hirarkis yang sempurna selama proses implementasi
sulit untuk dicapai dalam praktek dan bahwa kondisi yang tidak menguntungkan
dapat menyebabkan kegagalan implementasi, mereka berpendapat bahwa pembuat
kebijakan dapat memastikan bahwa pengimplementasian yang efektif melalui
rancangan program yang memadai dan strukturasi hebat dari proses implementasi.
2) BOTTOM-UP THEORIES
Pada akhir tahun 1970-an dan awal 1980-an, teori bottom-up muncul sebagai
tanggapan

kritis

terhadap

cendekiawan

top-down.

Beberapa

penelitian

menunjukkan bahwa hasil politik tidak selalu cukup berhubungan dengan tujuan
kebijakan asli dan bahwa hubungan sebab akibat yang diasumsikan demikian
dipertanyakan. Teori menyarankan untuk mempelajari apa yang sebenarnya terjadi
pada tingkat penerima dan menganalisis penyebab nyata yang mempengaruhi
tindakan di lapangan. Studi penelitian ini biasanya dimulai dari "bawah" dengan
mengidentifikasi jaringan pelaku yang terlibat dalam pelimpahan kebijakan yang
sebenarnya. Mereka menolak gagasan bahwa kebijakan didefinisikan pada tingkat
pusat dan pelaksana perlu menempel tujuan tersebut serapi mungkin. Sebaliknya,
ketersediaan kebijaksanaan pada tahap pelimpahan kebijakan muncul sebagai
faktor yang menguntungkan sebagai birokrat lokal terlihat jauh lebih dekat ke
masalah nyata dari para pembuat kebijakan pusat. Para peneliti bottom-up klasik
adalah: para peneliti Amerika Lipsky (1971, 1980) dan Elmore (1980) serta

20

cendekiawan Swedia Hjern (1982), juga bekerja sama dengan penulis lain seperti
Porter dan Hull.
Lipsky (1971, 1980) menganalisis perilaku pekerja pelayanan publik
(misalnya, guru, pekerja sosial, polisi, dokter), yang ia sebut "street-level
bureaucrats". Dalam artikel seminal, yang diterbitkan pada tahun 1971, Lipsky
berpendapat bahwa kebijakan analis sangat dibutuhkan untuk mempertimbangkan
interaksi langsung antara pekerja sosial dan warga negara. Hudson (1989)
berpendapat bahwa kekuatan yang dimiliki oleh street-level bureaucrats
mengendalikan lebih jauh kontrol perilaku masyarakat. Street-level bureaucrats
juga dianggap memiliki otonomi yang cukup dari organisasi yang mempekerjakan
mereka. Sumber utama kekuatan otonom mereka berasal dari sejumlah besar
kebijaksanaan yang mereka miliki.
Menurut Hill dan Hupe (2002, 52-53), karya Lipsky telah banyak
disalahartikan karena ia tidak hanya menggarisbawahi kesulitan dalam
mengendalikan perilaku street-level bureaucrats . Masih lebih penting, Lipsky
menunjukkan bahwa pembuatan kebijakan level street disusun berdasarkan
praktik yang memungkinkan pekerja publik untuk mengatasi masalah yang
dihadapi dalam pekerjaan sehari-hari mereka. Pentingnya karya Lipsky terletak
pada kenyataan bahwa pendekatannya adalah di satu sisi, digunakan sebagai
pembenaran terhadap strategi metodologis yang berfokus pada street-level
bureaucrats. Di sisi lain, itu menunjukkan bahwa pendekatan top-down gagal
memperhitungkan bahwa rantai hirarki komando dan tujuan kebijakan yang
terdefinisi dengan baik tidak cukup untuk menjamin keberhasilan pelaksanaan.
Perhatian utama dari Elmore (1980) adalah pertanyaan tentang bagaimana
untuk memahami pengimplementasian. Daripada mengasumsikan bahwa para
pembuat kebijakan dapat mengontrol pelaksanaan secara efektif, konsep
"Backward Mapping" menyarankan bahwa analisis harus dimulai dengan masalah
kebijakan tertentu dan kemudian memeriksa tindakan lembaga lokal untuk
memecahkan masalah yang ada.
Ilmuwan Swedia Hjern, bekerjasama dengan rekan-rekan seperti Porter dan
Hull, mengembangkan metodologi jaringan empiris untuk mempelajari proses

20

implementasi (Hjern 1982; Hjern dan Porter 1981; Hjern dan Hull 1982). Dalam
pandangan mereka, hal itu penting bagi peneliti untuk mengakui multi-aktor dan
karakter antarorganisasi pelimpahan kebijakan. Oleh karena itu, mereka
menyarankan bahwa analisis implementasi harus dimulai dengan identifikasi
jaringan pelaku dari semua instansi terkait kerja sama dalam pengimplementasian
dan kemudian memeriksa cara mereka mencoba untuk memecahkan masalah.
Menurut Sabatier (1986a), pendekatan ini menawarkan alat yang berguna untuk
menggambarkan "struktur implementasi" (Hjern dan Porter 1981) di mana
eksekusi kebijakan berlangsung. Namun, ia juga mengkritik kurangnya hipotesis
kausal pada hubungan antara faktor-faktor hukum dan ekonomi dan perilaku
individu.
3) COMPARATIVE DISCUSSION
Ada beberapa karakteristik teori-teori top-down dan bottom-up yang
menjelaskan jurang lebar yang memisahkan dua aliran pemikiran dalam teori
implementasi. Hal tersebut ditandai dengan persaingan strategi penelitian, kontras
tujuan analisis, model penentangan dari proses kebijakan, pemahaman yang tidak
konsisten dari proses implementasi, dan model bertentangan demokrasi (lihat
Tabel 7.1).

Hal tersebut disebabkan karena strategi penelitian yang kontras, yang

kemudian dikenal sebagai pendekatan "top down" dan "bottom-up". Top-Downers
biasanya berawal dari keputusan kebijakan dari sistem politik dan bekerja dengan
cara "down" ke pelaksana. Sebaliknya, Bottom-uppers di mulai dengan

20

mengidentifikasi aktor yang terlibat dalam pelimpahan kebijakan konkrit di

"bawah" dari sistem politik administratif. Analisis kemudian bergerak "ke atas"
dan "samping" untuk mengidentifikasi jaringan dalam menerapkan aktor dan
strategi pemecahan masalah.
Tujuan dari analisis top-down adalah untuk mencapai teori umum dalam
pengimplementasian. Teori ini cukup pelit untuk memungkinkan prediksi apakah
kemungkinan seorang individu legislasi akan dilaksanakan secara efektif. Selain
itu, teori ini harus memungkinkan para ahli untuk mendapatkan rekomendasi bagi
para pembuat kebijakan dengan tujuan untuk meningkatkan implementasi. Tujuan
dari penelitian bottom-up agak kontras yakni untuk memberikan deskripsi empiris
yang akurat dan penjelasan tentang interaksi dan strategi pemecahan masalah dari
aktor yang terlibat dalam pelimpahan kebijakan. Catatan kritis Sabatier (1986b,
315), banyak studi bottom-up tidak cukup memadai untuk menyediakan akun
deskriptif dalam jumlah besar terhadap kebijaksanaan yang tersedia untuk
pelaksana. Namun, beberapa dari studi tersebut benar-benar mencoba untuk
melampaui lingkup deskripsi. Hal ini mengakibatkan model heuristik lebih
kompleks dari struktur jaringan atau "struktur implementasi" (Hjern dan Porter
1981) di mana implementasi berlangsung.
Kedua aliran pemikiran bersandar pada model kontras dari proses kebijakan.
Top-Downers sangat dipengaruhi oleh apa yang telah disebut "konsepsi textbook
pada proses kebijakan" (Nakamura 1987, 142). Hal ini adalah model "stagiest"
yang mengasumsikan bahwa siklus kebijakan dapat dibagi menjadi beberapa fase
yang jelas. Sehingga analisis Top-down tidak fokus pada proses kebijakan secara
keseluruhan, tetapi hanya pada "apa yang terjadi setelah tagihan menjadi hukum"
(Bardach

1977). Sebaliknya, pendekatan

bottom-up berpendapat

bahwa

implementasi kebijakan tidak dapat dipisahkan dari perumusan kebijakan.

Menurut model "fusionist", pembuatan kebijakan berlanjut sepanjang proses
kebijakan secara keseluruhan. Oleh karena itu, para cendekiawan bottom-up tidak
hanya memperhatikan satu tahap tertentu dari siklus kebijakan. Sebaliknya,
mereka tertarik pada seluruh proses bagaimana kebijakan yang ditetapkan,
terbentuk, dilaksanakan dan mungkin didefinisikan ulang.

20

Kedua pendekatan berisi pandangan yang sangat berbeda pada karakter dari
proses

implementasi.

Top-Downers

memahami

implementasi

sebagai

"melaksanakan keputusan kebijakan dasar" (Mazmanian dan Sabatier 1983, 20).

Dalam pandangan ini, implementasi adalah proses administrasi apolitis.
Kekuasaan pada akhirnya bersandar pada pengambil keputusan pusat yang
menentukan tujuan kebijakan yang jelas dan mampu membimbing proses
hierarkis dalam menempatkan tujuan tersebut dalam prakteknya. Cendekiawan
bottom-up menolak gagasan bimbingan hirarkis. Dalam pandangan mereka, tidak
mungkin untuk merumuskan Undang-Undang dengan tujuan kebijakan tegas dan
mengontrol proses implementasi dari atas ke bawah. Sebaliknya, model
menunjukkan bahwa pelaksana selalu memiliki sejumlah besar kebijaksanaan.
Daripada mempertimbangkan pelaksanaan proses apolitis dari mengikuti perintah
"dari atas,"bottom-uppers berpendapat bahwa proses implementasi adalah
kebijakan dan politik nyata bahkan berbentuk sampai batas yang menentukan
pada tingkat ini. Oleh karena itu, kebijakan tidak begitu banyak ditentukan oleh
Undang-Undang yang berasal dari pemerintah dan parlemen tetapi sebagian besar
secara otonom berasal dari keputusan politik dari para pelaku yang terlibat
langsung dalam pelimpahan kebijakan. Fokusnya demikian terletak pada
pemecahan masalah desentral dari aktor lokal daripada bimbingan hirarkis.
Akhirnya, dua pendekatan didasarkan pada model demokrasi yang berbeda
secara fundamental. Pendekatan top-down yang berakar secara tradisional, yakni
konsepsi elitis perwakilan demokrasi. Dalam pandangan ini, wakil-wakil terpilih
adalah satu-satunya aktor dalam masyarakat yang dilegitimasi untuk mengambil
keputusan kolektif yang mengikat atas nama seluruh warga. Dengan demikian
masalah pemerintahan yang demokratis yang tepat untuk memastikan bahwa
keputusan

ini dilakukan

seakurat mungkin.

Dengan kata

lain,

setiap

penyimpangan dari tujuan kebijakan yang ditetapkan pusat dipandang sebagai

pelanggaran standar demokratis. Pendekatan Bottom-up adalah model demokrasi.
Pendekatan ini menekankan bahwa birokrat lokal dipengaruh kelompok sasaran
dan pelaku swasta yang memiliki keprihatinan yang sah untuk diperhitungkan
juga. Dalam pendekatan ini, model elitis mengabaikan masalah ini yang

20

menyebabkan keputusan tidak sah. Menyimpang dari tujuan kebijakan yang

ditetapkan pusat sehingga tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi.
Dilihat dari sudut ini, pemerintahan yang demokratis yang sah hanya mungkin
dalam model partisipatif demokrasi yang mencakup mereka yang terkena dampak
keputusan tertentu (tingkat rendah aktor administrasi, kelompok kepentingan,
pelaku swasta, dan lain-lain) dalam pembentukan kebijakan.
Perbandingan antara kedua pendekatan menunjukkan bahwa perdebatan
cendekiawan antara top-down dan bottom-up berfokus pada lebih dari deskripsi
empiris yang tepat dari kekuatan pendorong di belakang implementasi. Memang
benar bahwa ini adalah salah satu dimensi penting dari sengketa. Tetapi jika aspek
ini telah menjadi satu-satunya rebutan, perdebatan memang akan menjadi steril
karena beberapa pengamat tampaknya telah merasakan itu (O'Toole 2000, 267).
Memang benar bahwa kedua belah pihak membesar-besarkan posisi mereka
masing-masing sehingga perlu disederhanakan dalam proses implementasi yang
kompleks (Parsons 1995, 471).
4) HYBRID THEORIES
Sebagai reaksi terhadap adanya kegelisahan dengan perdebatan sengit antara
Top-Downers dan Bottom-Uppers, peneliti seperti Elmore (1985), Sabatier
(1986a), dan Goggin dkk (1990) mencoba untuk mensintesis kedua pendekatan
tersebut. Model-model baru yang disajikan oleh para cendekiawan ini
dikombinasikan dengan unsur dari kedua belah pihak untuk menghindari
kelemahan konseptual pendekatan top-down dan bottom-up. Kontribusi penting
lainnya yang dibuat oleh para cendekiawan seperti Scharpf (1978), WindhoffHritier (1980), Ripley dan Franklin (1982), dan Winter (1990) meletakkan
kekhawatiran pada Downers dalam implementasi kebijakan yang efektif sebagai
titik awal, dipadukan beberapa elemen dari perspektif bottom-up dan teori-teori
lainnya ke dalam model tersebut. Inilah sebabnya mengapa kita perlu membahas
kelompok ahli dalam "Hybrid Theory".
Elmore, sebelumnya dibahas sebagai anggota dari pendekatan bottom-up,
yang dalam karyanya (1985) mengkombinasikan konsep "Backward Mapping"

20

dengan ide "Forward Mapping." Dia berargumen bahwa keberhasilan program ini
bergantung pada kedua elemen yang saling berkaitan (Sabatier 1986a). Oleh
karena itu para pembuat kebijakan harus dimulai dengan pertimbangan instrumen
kebijakan dan sumber daya yang tersedia untuk perubahan kebijakan (Forward
Mapping). Selain itu, mereka harus mengidentifikasi struktur insentif pelaksana
dan kelompok sasaran (Backward Mapping).
Kontribusi teoritis sebelumnya bersama-sama dengan Mazmanian, Sabatier
(1986a) memberikan penjelasan tentang pendekatan teoritis yang berbeda untuk
implementasi kebijakan. Dalam artikel seminal pada riset implementasi, ia
berpendapat bahwa tidak membedakan antara pembentukan kebijakan dan
implementasi akan mendiskualifikasi studi perubahan kebijakan dan evaluasi riset.
Dia mengemukakan "kerangka koalisi advokasi" yang ia dikembangkan lebih
lanjut dalam karyanya bersama dengan Jenkins-Smith (1993). Kerangka koalisi
advokasi menolak "tahap heuristik" dari proses kebijakan dan bertujuan secara
empiris menjelaskan perubahan kebijakan secara keseluruhan. Konsepsi ini
memiliki beberapa kemiripan dengan pendekatan bottom-up sebagai analisis
dimulai dari masalah kebijakan dan hasil dalam merekonstruksi strategi aktor
yang relevan untuk memecahkan masalah. Selain itu, menekankan peran
pembelajaran kebijakan dan mengakui pentingnya kondisi sosial dan ekonomi
asing yang dapat berdampak pada pembuatan kebijakan. Namun, pendekatan
koalisi advokasi tampaknya mengabaikan konteks sosial dan historis di mana
perubahan terjadi. Masalah ini ditangani oleh analis wacana, yang berpendapat
bahwa wacana membentuk persepsi dan dengan demikian dapat mempengaruhi
interpretasi aktor elit politik kegiatan sosial (untuk diskusi lebih lanjut, lihat
Fischer 2003, 99).
Wildavsky, perwakilan tokoh lain dari pendekatan top-down, juga berbalik
pada pendekatan linier yang ditandai pada kontribusi sebelumnya. Bersama
dengan Majone (Majone dan Wildavsky 1978), ia menyajikan sebuah model yang
menunjuk ke arah yang sama seperti kerangka koalisi advokasi. Argumen inti
adalah bahwa proses implementasi evolusi di mana program terus-menerus
mengubah bentuk dan didefinisikan ulang. Sehingga konsepsi dimulai dari input

20

kebijakan yang ditetapkan oleh pembuat kebijakan pusat. Pada saat yang sama, ia
juga memeluk gagasan bahwa masukan ini akan hampir pasti akan berubah dalam
perjalanan eksekusi.
Winter

(1990)

memberikan

kontribusi

untuk

mengatasi

pemisahan

pembentukan kebijakan dan implementasi. Masih merangkul model "stagiest" dari

proses kebijakan, ia menunjuk ke efek dari proses perumusan implementasi
kebijakan. Meskipun tidak seperti top-downers, ia tidak tertarik dalam desain
kebijakan itu sendiri tetapi melihat bagaimana karakteristik proses perumusan
kebijakan (seperti tingkat konflik atau tingkat perhatian dari para pendukung)
berdampak pada implementasi.
Goggin, Bowman, Lester, dan O'Toole (1990), pendiri dari "generasi ketiga"
pada riset implementasi mencoba untuk menjembatani kesenjangan antara
pendekatan top-down dan bottom up. Seperti top-downers, mereka terus menerima
perspektif keputusan kebijakan yang ditetapkan pusat untuk dilaksanakan oleh
aktor-tingkat yang lebih rendah. Tujuannya adalah untuk mengembangkan teori
umum pelaksanaan atas dasar metode ketat yang juga banyak dalam perspektif
top-down. Namun, konsepsi mereka tentang proses pelaksanaan memeluk
kenyataan bahwa pelaksana adalah aktor politik di kanan mereka sendiri dan
bahwa hasil dari upaya ini mensyaratkan proses negosiasi yang rumit antara
pelaksana dan pemerintah pusat. Digambarkan pada studi kasus empiris yang
melibatkan pelaksanaan program federal oleh otoritas negara di Amerika Serikat,
mereka mengembangkan model komunikatif implementasi antar pemerintah. Hill
dan Hupe (2002, 66-68) menunjukkan fokus khusus pada interaksi antara lapisan
federal dan negara pemerintah dalam federalisme Amerika menimbulkan
keraguan tentang penerapan model umum.
Scharpf (1978) adalah salah satu penulis paling awal yang mencoba
mendamaikan ide rekonsiliasi politik oleh pemerintah pusat dengan dalil
cendekiawan bottom-up bahwa transformasi tujuan kebijakan dalam tindakan
tergantung pada interaksi dari banyak aktor dengan kepentingan terpisah dan
strategi. Memperkenalkan konsep jaringan kebijakan untuk riset implementasi, ia
menyarankan memberikan bobot lebih untuk proses koordinasi dan kolaborasi

20

antar aktor yang terpisah tetapi saling bergantungan. Konsep jaringan kebijakan
kemudian menjadi pendekatan utama untuk mempelajari perubahan kebijakan
secara keseluruhan (lihat misalnya, Marin dan Mayntz 1991).
Singkatnya, pendekatan ini diringkas menjadi "Hybrid Theory" yang
membawa dua inovasi penting untuk teori implementasi. Pertama, teori ini
mencoba untuk mengatasi kelemahan konseptual perdebatan terpolarisasi antara
cendekiawan bottom-up dan top-down. Mengesampingkan aspek normatif dari
kontroversi,

teori

ini

berfokus

hanya

pada

argumen

empiris

tentang

konseptualisasi yang tepat dari proses implementasi dan dipadukan secara

pragmatis argumen ekstrim kedua belah pihak menjadi model yang merangkul
arahan pusat dan otonomi daerah. Kedua, beberapa teori hybrid menunjukkan
faktor penting yang sampai sekarang mendapat sedikit perhatian.
Cendekiawan seperti Sabatier atau Winter memberikan keyakinan bahwa
implementasi tidak dapat dianalisis tanpa melihat proses perumusan kebijakan.
Sabatier menekankan perlunya untuk melihat proses implementasi (atau proses
perubahan kebijakan secara umum) tidak dalam hal yang sempit. Sebaliknya,
kerangka

koalisi

advokasi

mengakui

bahwa

faktor-faktor

luar

seperti

perkembangan ekonomi eksternal atau pengaruh dari bidang kebijakan lain harus
diperhitungkan juga. Akhirnya, Ripley dan Franklin, Windhoff-Hritier dan lainlain mengisyaratkan dampak jenis kebijakan yang berbeda pada cara kebijakan
yang dijalankan.
C. NEW DEVELOPMENTS IN IMPLEMENTATION ANALYSIS
1) IMPLEMENTATION IN AN INTERNATIONAL CONTEXT: NEWS
FROM EUROPEAN INTEGRATION STUDIES
Gelombang pertama dari studi menangani isu-isu implementasi dalam konteks
integrasi Eropa dimulai dengan sebagian besar akun deskriptif kegagalan
implementasi. Pelaksanaan Undang-Undang domestic Eropa digambarkan sebagai
proses yang agak apolitis yang sukses terutama bergantung pada ketentuan yang
jelas, organisasi administrasi yang efektif dan prosedur legislatif efisien di tingkat
nasional (Siedentopf dan Ziller 1988; Schwarze et al 1990;. Schwarze et al 1991. ,

20

1993). Masalah dalam pengimplementasian kebijakan tidak meletakkan resistensi

politik dengan pelaku implementasi dalam negeri, tetapi untuk "teknis" parameter
seperti sumber daya administrasi yang tidak memadai, masalah koordinasi antarorganisasi atau prosedur legislatif atau administratif rumit di tingkat domestik.
Sejauh perspektif analitis umum yang bersangkutan, sebagian besar penelitian
tentang pengimplementasian Undang-Undang Uni Eropa terus ditandai dengan
pandangan top-down. Proses implementasi biasanya didekati dari perspektif yang
meminta

pemenuhan

tujuan

kebijakan

yang

ditetapkan

pusat.

Setiap

penyimpangan dari tujuan aslinya dipandang sebagai masalah implementasi

menghalangi bahkan pengimplementasian kebijakan tingkat Eropa daripada
strategi pemecahan masalah yang sah dari "street-level bureaucrats. Meskipun
yang diubah dari waktu ke waktu adalah meningkatnya keyakinan dari kalangan
cendekiawan bahwa implementasi merupakan proses politik dan bahwa
pelaksanaan kebijakan terhalang cukup sering oleh resistensi politik dari aktor
domestik. Sehingga riset implementasi Uni Eropa berpindah arah pada apa yang
disebut "Hybrid Theory".
Karakter politik proses implementasi dirangkul oleh gelombang kedua studi
implementasi yang berkembang pada tahun 1990-an. Sebagian besar studi dari
gelombang kedua ini difokuskan pada kebijakan lingkungan Eropa, salah satu
daerah di mana kesenjangan implementasi kebijakan menjadi sangat terlihat.
Untaian sastra dalam inovasi teoritis ini adalah penggabungan kerangka kerja dan
argumen dari politik komparatif. Satu baris yang sangat menonjol dari argumen
ini didasarkan pada asumsi institusionalis sejarah tentang tradisi kebijakan
nasional tertanam penuh dan rutinitas administrasi, yang menimbulkan hambatan
besar untuk reformasi bertujuan untuk mengubah pengaturan ini. Mulai dari
pengamatan bahwa banyak pemerintah negara anggota berjuang untuk
mengupload model kebijakan mereka sendiri untuk tingkat Eropa (Hritier et al.
1996), ini hanya cara singkat yang menyatakan bahwa proses "download" menjadi
bermasalah jika strategi kebijakan ekspor ini harus gagal (Brzel 2002).
Dengan demikian, para peneliti semakin diakui bahwa analisis implementasi
harus memperhatikan banyaknya jaringan aktor dalam negeri termasuk beraneka

20

ragamnya preferensi dan sifat kelembagaan jaringan ini. Seperti yang disarankan
oleh beberapa pendekatan "Hybrid Theory" di atas, cendekiawan sekarang mulai
memperhitungkan kompleksitas "implementation game" yang dimainkan pada
tingkat domestik, dan mereka sepenuhnya memeluk karakter politik membawa
Undang-Undang Uni Eropa dalam praktek. Sekali lagi membangun teori dari
bidang perbandingan politik, proses pengimplementasian domestik terlihat
sebagai bentuk yang tidak hanya cocok dengan warisan kebijakan yang ada, tetapi
juga oleh faktor-faktor seperti jumlah pemain veto, ada atau tidak adanya
keputusan konsensus berorientasi budaya, atau dukungan atau oposisi kelompok
kepentingan (Cowles et al 2001;. Hritier et al, 2001.).
Singkatnya, cendekiawan Uni Eropa diperkaya studi proses implementasi oleh
dua inovasi penting. Pertama, mereka mengadopsi strategi metodologis baru.
Berbeda dengan riset implementasi "nasional", di mana penyelidikan lintasnasional yang solid masih jarang (O'Toole 2000, 268), pengaturan khusus dari Uni
Eropa mendorong pendekatan yang jauh lebih komparatif pada lingkungan.
Akibatnya, perbandingan lintas negara untuk sementara menjadi pendekatan
metodologis standar dalam bidang studi ini. Tidak seperti peneliti pelaksanaan
tradisional, cendekiawan Uni Eropa sehingga semakin menyadari perbedaan
kelembagaan dan budaya yang sistematis dalam gaya pelaksanaan khas berbagai
negara.
Inovasi kedua adalah bahwa riset implementasi Uni Eropa bukan mencari
untuk mendirikan sebuah "teori implementasi tertentu

menjadi unggul

melainkan lebih mudah menerima teori-teori umum, terutama dari bidang politik
komparatif. Hal ini merupakan perkembangan penting karena penggabungan
konsep dari institusionalisme sejarah, Game Theory atau pendekatan budaya
memfasilitasi komunikasi dengan bidang-bidang studi dan dengan demikian dapat
meningkatkan visibilitas riset implementasi dalam komunitas ilmiah yang lebih
luas.

20

2) THE INTERPRETATIVE APPROACH TO POLICY IMPLEMENTATION

Pendekatan interpretatif untuk implementasi kebijakan berangkat dari sikap
ontologis yang berbeda dari kontribusi teoritis dibahas sebelumnya. Hal ini
mempertimbangkan perbedaan tegas antara fakta dan nilai-nilai yang mendasari
filsafat ilmu positivis yang tidak dapat dipertahankan, dan kemungkinan
menantang pengamatan yang netral dan berbobot. Dalam kata-kata Yanow (ix,
2000) menyatakan bahwa "... analisis kebijakan interpretatif [implementasi]
menggeser diskusi dari nilai-nilai sebagai satu set biaya, manfaat, dan poin pilihan
untuk fokus pada nilai-nilai, keyakinan, dan perasaan sebagai seperangkat makna,
dan dari pandangan perilaku manusia, instrumental dan teknis rasional untuk
tindakan manusia yang ekspresif (makna).
Pendekatan interpretatif tidak mengambil esensi masalah faktual sebagai titik
utama dari referensi, tetapi menunjukkan bahwa beberapa dan kadang-kadang
ambigu dan bertentangan makna serta berbagai interpretasi yang tumbuh
berdampingan secara paralel. Sedangkan analisis tradisional berfokus pada
memberikan penjelasan terhadap kesenjangan implementasi antara niat kebijakan
dan hasil, analisis interpretatif berfokus pada analisis "bagaimana cara
pengimplementasian kebijakan" (Yanow 1996). Hal ini juga menolak asumsi
bahwa implementasi kebijakan dapat dipelajari tanpa melihat proses pembentukan
kebijakan. Sebaliknya, ia menganggap bahwa perdebatan sebelum dan makna
kebijakan berdampak pada pelaksanaan kebijakan karena mereka mempengaruhi
pemahaman pelaksana 'dari masalah kebijakan. Aktor pelaksana juga dihadapkan
dengan beberapa arti kebijakan sebagai pembentukan kebijakan sering melibatkan
akomodasi dari kepentingan yang bertentangan. Selain itu, konten kebijakan yang
ditulis hanya mungkin mencerminkan tujuan yang dinyatakan secara terbuka,
sedangkan lembaga pelaksana juga dihadapkan dengan kebutuhan pelaksanaan
yang disebut "Verboten Goals" (Yanow 1996, 205) yang hanya diam-diam
dikomunikasikan. Dalam hal ini, analisis interpretatif mempelajari definisi dari
masalah atau, dengan kata lain, mengkaji "perjuangan untuk penentuan makna"
(Yanow 1996, 19) dan mendalami "bagaimana makna tersebut dikomunikasikan"
(Yanow 1996, 222 ).

20

D. TIGA PULUH TAHUN RISET IMPLEMENTASI: Apa Yang Dapat Kita

Pelajari?
Lebih dari tiga puluh tahun pasca dipublikasikannya studi pelopor karya
Pressman dan Wildavsky, tampaknya tepat untuk mengambil stok pelajaran yang
kita pelajari dari riset implementasi. Apa yang diajarkan dari riset implementasi
kepada kita tentang kekuatan dibelakang proses implementasi? Adapun lima hal
berikut ini dapat menguraikan hal tersebut, antara lain sebagai berikut:
1. Setelah bertahun-tahun perdebatan antara cendekiawan top-down dan bottomup, kedua belah pihak tampaknya setuju bahwa implementasi kebijakan adalah
kontinum yang terletak antara bimbingan pusat dan otonomi daerah.
Preferensi street-level bureaucrats dan negosiasi dalam jaringan implementasi
harus diperhitungkan pada tingkat yang sama sebagai tujuan kebijakan
didefinisikan terpusat dan upaya kontrol hirarkis. Posisi yang sebenarnya dari
proses implementasi individu pada kontinum ini adalah empiris daripada
pertanyaan teoritis.
2. Cendekiawan Bottom-uppers telah berhasil meyakinkan masyarakat luas
tentang implementasi bahwa implementasi lebih dari eksekusi teknis tatanan
politik dari atas. Hal ini sendiri merupakan proses politik dalam perjalanan
kebijakan yang sering mengubah bentuk, didefinisikan ulang atau bahkan
benar-benar terbalik.
3. Apa yang disarankan oleh para cendekiawan bottom-up sejak lama telah
menjadi lebih unggul dan lebih diterima juga di antara para pendukung
"hybrid theory" atau teori "sintesis" bahwa implementasi dan perumusan
kebijakan adalah proses yang bergantungan.
4. Karya Sabatier telah memberitahu kita beberapa fakta bahwa proses
implementasi (dan proses perubahan kebijakan yang lebih umum) tidak harus
dilihat secara terpisah. Sebaliknya, pengaruh eksogen dari bidang kebijakan
lain atau perkembangan ekonomi eksternal perlu diperhitungkan.
5. Analisis implementasi Uni Eropa terbaru telah menyoroti bahwa negaranegara

yang

berbeda

tampaknya

memiliki

berbagai

macam

"gaya

implementasi." Untuk mempelajari lebih lanjut tentang logika kontras

implementasi dalam pengaturan negara yang berbeda, penelitian lebih lanjut

20

dengan perbandingan fokus eksplisit pada lintas negara (nasional, regional dan
lokal studi) sangat diperlukan. Selain itu, alur ini dari literatur menunjukkan
bahwa bukan mencari "teori implementasi" yang unik, namun argumen teoritis
dari politik komparatif, seperti pemutar veto teorema atau wawasan dari
institutionalisms sejarah, dapat memberikan penerangan baru tentang proses
implementasi.
Lebih lanjut untuk pandangan yang mendorong proses menempatkan
kebijakan dalam praktek, riset penelitian juga telah memberikan kontribusi
terhadap tiga perdebatan yang lebih luas dalam analisis kebijakan dan ilmu
politik.
Pertama, riset penelitian memiliki kontribusi tegas untuk perdebatan dalam
administrasi publik dan teori organisasi tentang karakter birokrasi modern. Para
cendekiawan bottom-up terus-menerus mengatakan bahwa pelaku administrasi
sering tidak cukup dikontrol ketat oleh politisi dan memiliki beberapa otonomi
dalam menentukan bagaimana kebijakan yang benar-benar dijalankan, hal ini
merupakan teguran serius terhadap keyakinan bahwa administrasi publik modern
yang menyerupai model Weberian dari hirarki birokrasi terorganisir dan
teknokratis adalah bawahan dari otoritas pemimpin politik.
Kedua, perdebatan yang lebih luas pada kemudi politik dan pemerintahan,
yang telah sangat ramai di Eropa, khususnya di Jerman, mengambil banyak
wawasan cendekiawan implementasi (untuk gambaran, lihat Mayntz 1996, 2004).
Pada tahun 1960 dan awal 1970-an, pandangan dominan dalam perdebatan ini
ditandai dengan pendekatan perencanaan politik (Mayntz dan Scharpf 1973).
Pendekatan ini dimulai dari asumsi hubungan hirarkis sederhana antara keadaan
aktif dan pasif masyarakat. Dalam pandangan ini, kemampuan para pemimpin
politik untuk membentuk masyarakat sesuai dengan tujuan yang ditetapkan secara
politik menemukan batas-batasnya hanya dalam ketersediaan pengetahuan ilmiah
tentang masalah yang paling mendesak yang harus diselesaikan dan dalam
efektivitas mesin negara untuk merancang strategi politik yang tepat untuk
mengatasinya. Baik pelaksanaan aktual dari kebijakan oleh pemerintah maupun
reaksi oleh kelompok sasaran dipandang sebagai masalah besar. Temuan

20

pelaksanaan cendekiawan tentang kompleksitas dan masalah eksekusi kebijakan

berarti kemunduran serius untuk model ini.
Ketiga, cendekiawan implementasi, terutama yang berasal dari pendekatan
bottom-up, termasuk di antara mereka yang menyuarakan keprihatinan serius
mengenai apakah teori demokrasi liberal klasik masih sesuai untuk sebuah dunia
di mana tidak hanya wakil yang dipilih, tetapi juga aktor administratif dan
kelompok kepentingan memiliki hak dalam menentukan, membentuk dan
memberikan kebijakan. Oleh karena itu, analisis pelaksanaan memberi dorongan
penting bagi pengembangan alternatif model demokrasi perwakilan.

DAFTAR PUSTAKA
Fischer, Frank, Gerrald J. Miller, dan Mara S. Sidney. 2007. Handbook of Public
Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. Uniterd States of America:
CRC Press.

20