BAB II

KERANGKA TEORI

A. Tinjauan Teori

1. Keuangan Negara

Menurut M. Suparmoko (2000:4), “Keuangan Negara adalah

bagian dari ilmu ekonomi yang mempelajari tentang kegiatan-kegiatan

pemerintah dalam bidang ekonomi, terutama mengenai penerimaan

dan pengeluarannya beserta pengaruh-pengaruhnya di dalam

perekonomian tersebut”

Pengertian keuangan negara dalam perspektif Undang-undang

No 17 tahun 2003 dituangkan dalam Bab I Ketentuan Umum, pasal 1

angka (1) adalah:

Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang

dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang
maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung
dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Berdasarkan penjelasan atas Undang-Undang Nomor 17 tahun

2003 tentang Keuangan Negara, pendekatan perumusan dan ruang

lingkup keuangan negara adalah sebagai berikut:

Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan

Negara adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan. Dari sisi
obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak
dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk
kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan
pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala

9
 sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat
dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan
kewajiban tersebut. Dari sisi subyek yang dimaksud dengan
Keuangan Negara meliputi seluruh obyek sebagaimana tersebut di
atas yang dimiliki negara, dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat,
Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain
yang ada kaitannya dengan keuangan negara. Dari sisi proses,
Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang
berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas
mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai
dengan pertanggunggjawaban. Dari sisi tujuan, Keuangan Negara
meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang
berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek
sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan
pemerintahan negara.
Bidang pengelolaan Keuangan Negara yang demikian luas dapat
dikelompokkan dalam sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang
pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara
yang dipisahkan.

Berdasarkan penjelasan atas Undang-Undang Nomor 17 tahun

2003 tentang Keuangan Negara, kekuasaan atas pengelolaan

keuangan negara adalah sebagai berikut:

Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan

pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan
pemerintahan. Kekuasaan tersebut meliputi kewenangan yang
bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Untuk
membantu Presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan dimaksud,
sebagian dari kekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri
Keuangan selaku Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah dalam
kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan. Menteri Keuangan
sebagai pembantu Presiden dalam bidang keuangan pada
hakekatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) Pemerintah
Republik Indonesia. Sub bidang pengelolaan fiskal meliputi fungsi-
fungsi pengelolaan kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro,
penganggaran, administrasi perpajakan, administrasi kepabeanan,
perbendaharaan, dan pengawasan keuangan.

10
 Pasal 8 Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 menjelaskan

Menteri Keuangan sebagai pengelola fiskal mempunyai tugas sebagai

berikut:

a. menyusun kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro;

b. menyusun rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara

(APBN) dan rancangan Perubahan APBN;

c. mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran;

d. melakukan perjanjian internasional di bidang keuangan;

e. melaksanakan pemungutan pendapatan negara yang telah

ditetapkan dengan undang-undang;

f. melaksanakan fungsi bendahara umum negara;

g. menyusun laporan keuangan yang merupakan pertanggungjawaban

pelaksanaan APBN;

h. melaksanakan tugas-tugas lain di bidang pengelolaan fiskal

berdasarkan ketentuan undang-undang.

Istilah anggaran dalam bahasa Inggris dikenal dengan kata

budget, berasal dari bahasa Perancis “bougette” yang artinya tas kecil.

Menurut Indra Bastian (2010:191), berdasarkan National Committee on

Governmental Accounting (NCGA) yang saat ini telah diubah menjadi

Governmental Accounting Standards Board (GASB), definisi anggaran

(budget) adalah “…rencana operasi keuangan yang mencakup estimasi

11
pengeluaran yang diusulkan, dan sumber pendapatan yang diharapkan

untuk membiayainya dalam periode waktu tertentu”.

Bachtiar Arif, Muchlis, dan Iskandar (Widjajarso, et.al, 2006:28)

menyebutkan bahwa definisi anggaran terdiri dari komponen-

komponen sebagai berikut:

a. rencana keuangan mendatang yang berisi pendapatan dan belanja;

b. gambaran strategis pemerintah dalam pengalokasian sumber daya

untuk pembangunan;

c. alat pengendalian;

d. instrument politik;

e. disusun dalam periode tertentu.

2. Siklus Anggaran Negara

Widjajarso, et.al (2006:28) menjelaskan bahwa siklus anggaran

sebagai berikut:

Pengelolaan APBN dilakukan dalam 5 (lima) tahap, yaitu “tahap

perencanaan APBN, penetapan UU APBN, pelaksanaan UU APBN,
pengawasan pelaksanaan UU APBN, dan pertanggunjawaban
pelaksanaan UU APBN. Hasil pengawasan dan pertanggunjawaban
pelaksanaan APBN digunakan sebagai pertimbangan dalam
penyusunan rancangan APBN tahun anggaran berikutnya. Oleh
karena itu, proses tersebut merupakan suatu lingkaran yang tidak
terputus, dan karena itu sering disebut sebagai siklus atau daur atau
lingkaran anggaran negara (APBN).

a. Tahap perencanaan APBN

12
 b. Tahap penetapan UU APBN

c. Tahap Pelaksanaan UU APBN

d. Tahap Pengawasan Pelaksanaan UU APBN

e. Tahap Pertanggungjawaban atas Pelaksanaan UU APBN

2. Pendekatan penyusunan RKA-K/L (

3. Perencanaan

Menurut Siagian (1994), Perencanaan adalah keseluruhan proses

pemikiran dan penetuan secara matang daripada hal-hal yang akan

dikerjakan di masa yang akan datang dalam rangka pencapaian yang

telah ditentukan. George R. Terry dalam bukunya Principles of

Management (Sukarna, 2011: 10) mengemukakan tentang Planning

sebagai berikut, yaitu

“Planning is the selecting and relating of facts and the making and
using of assumptions regarding the future in the visualization and
formulation to proposed of proposed activation believed necesarry to
accieve desired result”.
“…Perencanaan adalah pemilih fakta dan penghubungan fakta-
fakta serta pembuatan dan penggunaan perkiraan-perkiraan atau
asumsi-asumsi untuk masa yang akan datang dengan jalan
menggambarkan dan merumuskan kegiatan-kegiatan yang diperlukan
untuk mencapai hasil yang diinginkan.”

Sedangkan menurut Undang-Undang Republik Indonesia Nomor

25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional,

Perencanaan adalah suatu proses untuk menentukan tindakan masa

13
depan yang tepat, melalui urutan pilihan, dengan memperhitungkan

sumber daya yang tersedia.

Robbins dan Coulter (2002) menjelaskan bahwa paling tidak ada

empat fungsi dari perencanaan, yaitu:

a. Perencanaan sebagai Pengarah

b. Perencanaan sebagai Minimalisasi Ketidakpastian

c. Perencanaan sebagai Minimalisasi Pemborosan Sumber Daya

d. Perencanaan sebagai Penetapan Standar dalam Pengawasan

Kualitas

Dalam sistem perencanaan publik, terdapat dua jenis rencana,

yaitu:

a. Rencana strategis atau perencanaan jangka panjang (long range

planning) yaitu proses pengambilan keputusan yang menyangkut

tujuan jangka panjang organisasi, kebijakan yang harus

diperhatikan, serta strategi yang harus dijalankan untuk mencapai

tujuan.

b. Rencana operasional, yaitu terdiri dari:

1) Rencana sekali pakai (single use plan), yakni rencana yang

disusun untuk mencapai tujuan tertentu dan segera dibubarkan

setelah tujuan tercapai.

2) Rencana permanen (standing plans), yakni pendekatan yang

sudah distandarisasi untuk menghadapi situasi berulang dan

dapat diramalkan sebelumnya.

14
 Sistem perencanaan mencakup lima pendekatan dalam seluruh

rangkaian perencanaan, yaitu:

a. Politik

b. Teknokratik

c. Partisipatif

d. Atas-bawah (Top-down)

e. Bawah-atas (Bottom-up)

Sistem perencanaan di Indonesia berpedoman kepada Undang-

Undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem

Perencanaan Pembangunan Nasional. Dalam undang-undang

tersebut, definisi dari Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

adalah satu kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk

menghasilkan rencanarencana pembangunan dalam jangka panjang,

jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur

penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat Pusat dan Daerah.

Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional bertujuan untuk:

i. mendukung koordinasi antarpelaku pembangunan;

j. menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi baik

antarDaerah, antarruang, antarwaktu, antarfungsi pemerintah

maupun antara Pusat dan Daerah;

k. menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan,

penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan;

l. mengoptimalkan partisipasi masyarakat; dan

15
m. menjamin tercapainya penggunaan sumber daya secara efisien,

efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan.

Perencanaan Pembangunan Nasional menghasilkan:

a. rencana pembangunan jangka panjang;

b. rencana pembangunan jangka menengah; dan

c. rencana pembangunan tahunan.

Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Nasional

merupakan penjabaran dari tujuan dibentuknya pemerintahan Negara

Indonesia yang tercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar

Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dalam bentuk visi, misi, dan

arah pembangunan Nasional. Penyusunan RPJP dilakukan melalui

urutan:

a. penyiapan rancangan awal rencana pembangunan.

b. musyawarah perencanaan pembangunan (Musrenbang).

c. penyusunan rancangan akhir rencana pembangunan.

Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Nasional

merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program presiden yang

penyusunannya berpedoman pada RPJP Nasional, yang memuat

strategi pembangunan nasional, kebijakan umum, program

Kementerian/Lembaga dan lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan

dan lintas kewilayahan, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup

gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan

fiskal dalam rencana kerja yang berupa kerangka regulasi dan

16
kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. Penyusunan RPJM

Nasional dan RKP dilakukan melalui urutan kegiatan:

a. penyiapan rancangan awal rencana pembangunan.

b. penyiapan rancangan rencana kerja.

c. musyawarah perencanaan pembangunan.

d. penyusunan rancangan akhir rencana pembangunan.

Rencana Kerja Pemerintah (RKP) merupakan penjabaran dari

RPJM Nasional, memuat prioritas pembangunan, rancangan kerangka

ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara

menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal, serta program

Kementerian/Lembaga, lintas Kementerian/Lembaga, kewilayahan

dalam bentuk kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat

indikatif. Rancangan awal RKP disiapkan oleh Menteri PPN/Kepala

Bappenas sebagai penjabaran dari RPJM Nasional.

Pimpinan Kementerian/Lembaga menyiapkan rancangan rencana

kerja kementerian negara/lembaga (Renja-KL) sesuai dengan tugas

pokok dan fungsinya dengan mengacu kepada rancangan awal RKP

dan berpedoman pada Renstra-Kementerian/Lembaga. Menteri PPN/

Kepala Bappenas mengkoordinasikan penyusunan rancangan RKP

dengan menggunakan rancangan Renja-KL. Rancangan RKP dibahas

dalam Sidang Kabinet untuk ditetapkan menjadi RKP paling lambat

pertengahan bulan Mei. RKP ditetapkan dengan Peraturan Presiden

17
dan dipergunakan sebagai bahan pembahasan kebijakan umum dan

prioritas anggaran di DPR.

Rencana Strategis Kementerian/Lembaga (Renstra-KL) memuat

visi, misi, tujuan, strategi, kebijakan, program, dan kegiatan

pembangunan sesuai dengan tugas dan fungsi Kementerian/Lembaga

yang disusun dengan berpedoman pada RPJM Nasional dan bersifat

indikatif.

Rencana Kerja Kementerian/Lembaga (Renja-KL) disusun

dengan berpedoman pada Renstra-KL dan mengacu pada prioritas

pembangunan Nasional dan pagu indikatif, serta memuat kebijakan,

program, dan kegiatan pembangunan baik yang dilaksanakan langsung

oleh Pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi

masyarakat.

Visi adalah rumusan umum mengenai keadaan yang diinginkan

pada akhir periode perencanaan. Misi adalah rumusan umum

mengenai upaya-upaya yang akan dilaksanakan untuk mewujudkan

visi.

Strategi adalah langkah-langkah berisikan program-program

indikatif untuk mewujudkan visi dan misi. Kebijakan adalah

arah/tindakan yang diambil oleh Pemerintah Pusat/Daerah untuk

mencapai tujuan.

Program adalah instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih

kegiatan yang dilaksanakan oleh instansi pemerintah/lembaga untuk

18
mencapai sasaran dan tujuan serta memperoleh alokasi anggaran,

atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi

pemerintah.

4. Penganggaran

Pengertian anggaran menurut Halim dan Kusufi (2016:48) adalah

sebagai berikut:

“Anggaran adalah dokumen yang berisi estimasi kinerja, baik

berupa penerimaan dan pengeluaran, yang disajikan dalam ukuran
moneter yang akan dicapai pada periode waktu tertentu dan
menyertakan data masa lalu sebagai bentuk pengendalian dan
penilaian kinerja”.

Sri Rahayu dan Andry Arifian Rachman (2013:4) mendefinisikan

anggaran adalah sebagai berikut:

“Anggaran merupakan alat perencanaan dan pengendalian.

Perencanaan adalah pandangan ke depan untuk melihat tindakan apa
yang seharusnya dilakukan agar dapat mewujudkan tujuan-tujan
tertentu, sedangkan pengendalian adalah melihat ke belakang,
memutuskan apa yang sebenarnya telah terjadi dan
membandingkannya dengan hasil yang direncanakan sebelumnya”.

Pengertian anggaran menurut Mardiasmo (2011:61) adalah

sebagai berikut:

“Anggaran adalah pernyataan mengenai estimasi kinerja yang

hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam
ukuran financial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metode
untuk mempersiapkan suatu anggaran”.

Dari berbagai definisi dan penjelasan di atas, dapat disimpulkan

bahwa anggaran adalah suatu alat perencanaan yang berisi estimasi

kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang

19
dinyatakan dalam ukuran financial, baik berupa penerimaan dan

pengeluaran, dan sebagai alat pengendalian akan kinerja masa lalu.

Mardiasmo (2009:12) mendefinisikan anggaran sektor publik

sebagai “instrument akuntabilitas atas pengelolaan publik dan

pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik.”

Nordiawan (2006:48) mendefinisikan anggaran sektor publik

adalah sebagai berikut:

“anggaran sebagai sebuah proses yang dilakukan oleh

organisasi sektor publik untuk mengalokasikan sumber daya yang
dimilikinya ke dalam kebutuhan-kebutuhan yang tidak terbatas (the
process of allocation resources to unlimited demands).”

Berdasarkan teori tersebut dapat disimpulkan bahwa anggaran

sektor publik adalah instrument akuntabilitas atas alokasi sumber daya

organisasi sektor publik ke dalam kebutuhan-kebutuhan yang terbatas.

Noor Fuad, et al (2006:91) menyebutkan bahwa secara umum

siklus anggaran terbagi atas empat tahap yaitu:

a. Penyusunan anggaran (budget formulation)

b. Pengesahan anggaran (budget enactment)

c. Pelaksanaan dan pengawasan anggaran (budget execution)

d. Pemeriksaan dan pertanggungjawaban anggaran (budget auditing

and assessment)

Sistem penganggaran yang berbasis kinerja (Performance Based

Budgeting) merupakan sistem yang saat ini berkembang pesat dan

banyak dipakai oleh negara-negara maju di dunia sebagai pengganti

20
sistem penganggaran lama yaitu sistem Line Item Budgeting (Bastian,

2006:170). Robinson and Last (2009) menyatakan Performance-Based

Budgeting bertujuan untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas

pengeluaran publik dengan mengaitkan pendanaan organisasi sektor

publik dengan hasil yang dicapai dengan penggunaan informasi kinerja

secara sistematik.

“Anggaran belanja berbasis kinerja adalah anggaran pelaksanaan

yang mencakup kombinasi antara belanja line-item (line-item budget),

anggaran berprogram (program budget), obyek-obyek pengeluaran

(seperti persediaan dan bahan), dan data-data hasil kerja.” (Noor Fuad,

et al, 2006:91).

Dalam pasal 7 Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004,

penyusunan anggaran berbasis kinerja dilakukan dengan

memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan

hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan

keluaran tersebut. Dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja

diperlukan indikator kinerja, standar biaya, dan evaluasi kinerja dari

setiap program dan jenis kegiatan. Tingkat kegiatan yang direncanakan

dan standar biaya yang ditetapkan pada permulaan siklus tahunan

penyusunan anggaran menjadi dasar untuk menentukan anggaran

untuk tahun anggaran yang direncanakan dan prakiraan maju bagi

program yang bersangkutan.

21
 Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK) merupakan suatu

pendekatan dalam sistem penganggaran yang memperhatikan

keterkaitan antara pendanaan dan Kinerja yang diharapkan, serta

memperhatikan efisiensi dalam pencapaian Kinerja tersebut. Yang

dimaksud Kinerja adalah prestasi kerja berupa keluaran (output) dan/

atau hasil, dari kegiatan yang dilakukan oleh Kementerian/Lembaga,

unit eselon I, dan eselon II/satker dengan kuantitas dan kualitas yang

terukur. Landasan konseptual yang mendasari penerapan PBK

meliputi:

1) Pengalokasian anggaran berorientasi pada Kinerja (keluaran

(output) and outcome oriented)

Alokasi anggaran yang disusun dalam dokumen rencana kerja dan

anggaran dimaksudkan untuk memperoleh manfaat yang sebesar‐

besarnya dengan menggunakan sumber daya yang efisien. Dalam

hal ini, program/kegiatan harus diarahkan untuk mencapai hasil dan

keluran yang telah ditetapkan dalam rencana.

Dalam rangka sinkronisasi perencanaan dan penganggaran

pembangunan nasional, penyusunan Rencana Kerja

Kementerian/Lembaga (RKA-K/L) menggunakan informasi kinerja

yang diambil dari Rencana Kerja Kementerian/Lembaga (Renja

K/L). Informasi kinerja anggaran menurut Peraturan Menteri

Keuangan Nomor 142/PMK.02/2018 tentang Perubahan Atas

Peraturan Menteri Keuangan Nomor 94/PMK.02/2017 tentang

22
 Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan Rencana Kerja dan

Anggaran Kementerian Negara/Lembaga dan Pengesahan Daftar

Isian Pelaksanaan Anggaran, adalah berupa Sasaran Strategis

Kementerian/Lembaga dan indikatornya, Sasaran Program dan

indikatornya, dan Sasaran Kegiatan dan Indikatornya. Adapun

informasi kinerja anggaran yang diperlukan untuk menyusun RKA-

K/L adalah Keluaran (Output) Program dan indikatornya, serta

Keluaran (Output) Kegiatan dan indikatornya.

2) Pengalokasian anggaran program/ kegiatan pembangunan

nasional dilakukan dengan pendekatan penganggaran berbasis

program (money follow program) melalui PBK

Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 17 tahun 2017 tentang

Sinkronisasi Proses Perencanaan dan Penganggaran

Pembangunan Nasional:

“Penyusunan perencanaan dan penganggaran

pembangunan nasional dilakukan dengan pendekatan
penganggaran berbasis program (money follow program) melalui
penganggaran berbasis kinerja. Pendekatan penganggaran
berbasis program (money follow program) melalui penganggaran
berbasis kinerja dilaksanakan melalui kerangka pendanaan,
kerangka regulasi, dan kerangka pelayanan umum investasi.
Kerangka Pendanaan dilakukan melalui pengintegrasian
sumber pendanaan, baik sumber pendanaan pemerintah maupun
non-pemerintah, yang dimanfaatkan dalam rangka pencapaian
Sasaran pembangunan nasional.
Kerangka Regulasi dilakukan melalui sinergi proses
perencanaan pembentukan regulasi dalam rangka memfasilitasi,
mendorong, dan mengatur perilaku masyarakat dan penyelenggara
negara dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional.
Kerangka Pelayanan Umum dan Investasi sebagaimana
dilakukan melalui pengintegrasian kegiatan yang dilakukan oleh

23
pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan/ atau swasta dalam
rangka menyediakan barang dan jasa publik yang diperlukan oleh
masyarakat.”

Konsep money follow program menegaskan perlunya pendekatan

penganggaran yang berdasarkan pada bobot program/kegiatan

sesuai dengan tujuan yang ditetapkan oleh pemerintah. Pada

konsep Money Follow Program juga menegaskan adanya fase

penilaian atas program-program yang akan diajukan. Program-

program yang memberi manfaat yang besar pada rakyat akan

mendapatkan prioritas utama dalam pengalokasian anggaran, baru

berikutnya diikuti pengalokasian anggaran pada program-program

dengan bobot dibawahnya (lebih rendah). Sebaliknya jika terjadi

efisiensi (penghematan) anggaran maka program-program yang

memiliki bobot yang memberikan manfaat lebih rendah kepada

rakyat yang harus dihemat (dipotong) terlebih dahulu. Prinsipnya

tidak semua fungsi pemerintahan yang didanai, jika memang tidak

memberikan manfaat yang lebih besar kepada rakyat, maka tidak

perlu didanai.

Berdasarkan Surat Edaran Menteri Keuangan Nomor SE-

1/MK.1/2019 tentang Pedoman Reviu Struktur Informasi Kinerja

dan Anggaran dan Penyusunan Rencana Kerja Kementerian

Keuangan:

Proses perencanaan di Kementerian Keuangan dilakukan

dengan pendekatan Money Follow Program sejalan dengan yang

24
 dilaksanakan di tingkat nasional. Pengalokasian angaran yang
dilakukan tidak lagi berbasis pada pelaksanaan tugas dan fungsi
yang seluruhnya harus diberikan anggarannya, namun fokus pada
program prioritas yang berorientasi mendukung pencapaian tujuan
pembangunan nasional dan tujuan Kementerian Keuangan.
Program prioritas yang telah ditetapkan harus dijadikan
prioritas dalam penganggarannya, begitu juga saat terjadi
penyesuaian anggaran baik pada saat pagu anggaran maupun
pagu alokasi dengan tetap memperhatikan pencapaian kinerjanya.

Kriteria Penetapan project prioritas/kegiatan unggulan:

• Bukan merupakan kegiatan rutin, namun sesuai dengan tugas
pokok dan fungsi Unit Eselon I.
• Kegiatan rutin dapat diusulkan sebagai project
prioritas/kegiatan unggulan asalkan signifikan mendukung
pencapaian prioritas nasional dan prioritas Kementerian
Keuangan,
• Memiliki kelengkapan data yang meliputi ruang lingkup (fokus),
jangka waktu penyelesaian dengan tahapan project yang akan
dilakukan, indikator pemantauan/evaluasi, beserta kebutuhan
anggaran.

Project Prioritas dan Kegiatan Unggulan unit eselon I harus

dituangkan dalam Comprehensive Budget Document (CBD)
sehingga dapat memberikan gambaran dan informasi yang
komprehensif terkait project tersebut.

CBD merupakan dokumen yang memberikan gambaran dan

informasi yang komprehensif terkait project prioritas dan kegiatan
unggulan yang ada pada unit eselon I lingkup Kementerian
Keuangan. Informasi yang terdapat dalam CBD merupakan
integrasi dari informasi yang terdapat dalam beberapa dokumen
anggaran dan kinerja yang ada (Renstra, Renja, RKA-K/L, TOR dan
RAB, Kontrak Kinerja).

3) Fleksibilitas pengelolaan anggaran dengan tetap menjaga prinsip

akuntabilitas (let the manager manages).

Prinsip tersebut menggambarkan keleluasaan manager unit Kerja

dalam melaksanakan kegiatan untuk mencapai keluaran sesuai

rencana. Keleluasaan tersebut meliputi penentuan cara dan

25
tahapan suatu kegiatan untuk mencapai keluaran dan hasilnya

pada saat pelaksanaan kegiatan, yang memungkinkan berbeda

dengan rencana kegiatan. Cara dan tahapan kegiatan beserta

alokasi anggaran pada saat perencanaan merupakan dasar dalam

pelaksanaan kegiatan. Dalam rangka akuntabilitas pengelolaan

keuangan negara seorang manager unit kerja bertanggung jawab

atas penggunaan dana dan pencapaian kinerja yang telah

ditetapkan (outcome).

Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2013 tentang

Tata Cara Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja

Negara, dijelaskan bahwa Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran

dapat direvisi dikarenakan empat hal, yaitu: (1) alasan administratif,

(2) alasan alokatif, (3) perubahan rencana penarikan dana,

dan/atau (4) perubahan rencana penerimaan dana. Adapun

menurut Peraturan Menteri Keuangan Nomor PMK-

206/PMK.02/2018 tentang Tata Cara Revisi Anggaran Tahun

Anggaran 2019, yang dimaksud revisi anggaran adalah perubahan

rincian anggaran yang telah ditetapkan berdasarkan APBN Tahun

Anggaran 2019 dan disahkan dalarn Daftar Isian Pelaksanaan

Anggaran Tahun Anggaran 2019. Atas hal-hal tersebut,

dimungkinkan terdapat perubahan-perubahan yang dianggap perlu

oleh pelaksana anggaran sepanjang hal tersebut tetap sesuai

dengan prinsip akuntabilitas

26
 Landasan konseptual dalam rangka penerapan PBK tersebut

bertujuan untuk:

1) Menunjukkan keterkaitan antara pendanaan dengan Kinerja yang

akan dicapai (direct linkages between performance and budget);

2) Meningkatkan efisiensi dan transparansi dalam penganggaran

(operational efficiency); dan

3) Meningkatkan fleksibilitas dan akuntabilitas unit dalam

melaksanakan tugas dan pengelolaan anggarar: (more flexibility

and accountability).

5. Penelitian Terdahulu

Penelitian tentang Implementasi Anggaran Berbasis Kinerja

telah banyak dilakukan oleh peneliti-peneliti sebelumnya. Penulis

berharap bahwa hasil penelitian ini dapat melengkapi hasil penelitian-

penelitian sebelumnya. Adapun hasil penelitian terdahulu adalah

sebagai berikut:

a) Penelitian tentang Analisis Implementasi Anggaran Berbasis

Kinerja (Studi Kasus pada Badan Pendidikan dan Pelatihan

Keuangan) oleh Noor Cholis Madjid dan Hasan Ashari tahun 2013

yang menyimpulkan bahwa secara umum BPPK telah memenuhi

elemen-elemen kelengkapan Anggaran Berbasis Kinerja.

Sedangkan penelitian terhadap substansi elemen tersebut adalah:

1) Indikator Kinerja: Terdapat perbedaan antara Indikator pada

dokumen perencanaan dengan indikator kinerja pada Renja

27
 dan RKA KL. Indikator kinerja di level Renstra dibuat sesuai

dengan konsep Balance score card (BSC), sementara

indokator dalam renja dan RKA-KL tidak memperhatikan

konsep BSC dan semata dibuat untuk kepentingan besarnya

kebutuhan anggaran.

2) Standar Biaya; BPPK menyusun standar biaya keluaran untuk

sebagian kecil dari aktivitas yang dilakukan dan standar biaya

baru diterapkan pada sebagian output pusdiklat Anggaran dan

Perbendaharaan dan sebagian output pada sekretariat Badan.

Standar biaya keluaran belum mengakomodir biaya yang

terkait dengan kualitas diklat yang diselenggarakan di BPPK

sebagaimana indikator dalam renstra BPPK.

3) Evaluasi Kinerja; Dari semua aspek evaluasi tersebut BPPK

baru melakukan evaluasi kinerja terkait dengan aspek

implementasi dan baru dari unsur penyerapan anggaran

sehingga dapat disimpulkan evaluasi kinerja dalam rangka

penerapan Anggaran Berbasis Kinerja belum dilaksanakan

dengan optimal.

b) Penelitian Implementasi Anggaran Berbasis Kinerja Dalam

Penyelenggaraan Pemerintahan Kabupaten Karanganyar Tahun

2008 oleh Janti Pamungkas yang menyimpulkan bahwa penerapan

sistem anggaran berbasis kinerja di Pemerintah Kabupaten

Karanganyar mengalami berbagai kendala, yaitu kendala yuridis dan

28
 kendala administratif. Kendala Yuridis, menyangkut permasalahan

Pengaturan dan perangkat hukum, dalam hal ini dibagi kedalam

kendala eksternal dan kendala internal.

Kendala eksternal bidang pengaturan dapat dikaji berdasarkan

peraturan yang ada berkaitan dengan pengelolaan keuangan daerah

yang beberapa materi substansinya bertentangan, akibatnya daerah

menjadi sulit menentukan sikap. Sementara itu untuk kendala yuridis

yang berisifat internal nampak dari belum dimilikinya Peraturan

Daerah Kabupaten Karanganyar, khususnya tentang Pengelolaan

keuangan Daerah.

Kendala Administratif juga dibagi dalam kendala administratif

internal dan eksternal. Kendala internal dibidang administratif lebih

pada belum dimilikinya atau belum ditetapkannya dokumen-

dokumen yang diperlukan untuk menyusun anggaran berbasis

kinerja seperti Renstrada, Repetada, KUA dan sebagainya.

Disamping itu masih terbatasnya kemampuan dan pengetahuan

pegawai yang berkaitan dengan anggaran kinerja. Kendala

administratif yang berasal dari luar biasanya bersumber pada

ketidaktepatan waktu plafon anggaran atau informasi dana-dana dari

pusat di daerah. Biasanya informasi dari Pusat keluar pada saat

anggaran di daerah sudah dibuat.

c) Penelitian Implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja dalam

Menunjang Tugas dan Fungsi Pemasyarakatan oleh Rachmayanthy

29
tahun 2017 yang menyimpulkan bahwa faktor-faktor yang

mempengaruhi pelaksanaan anggaran berbasis kinerja di

lingkungan Pemasyarakatan adalah sebagai berikut:

1) Belum sepenuhnya prinsip bottom up dalam menyusun

anggaran dilaksanakan, sehingga kebijakan yang terpusat

menjadi beban bagi wilayah.

2) Kemampuan tenaga perencana penyusun anggaran pada

semua satuan fungsi secara pendidikan formal belum merata,

pengalaman kerja dalam pembuatan anggaran masih minim,

sehingga pemahaman tentang anggaran berbasis kinerja masih

belum utuh. Disamping itu kemampuan teknis dalam

penyusunan anggaran masih rendah hal ini disebabkan

sebagaian tenaga perencana belum mengikuti pelatihan

anggaran atau yang sudah mengikuti diklat anggaran pindah

dimutasikan kebagian teknis pembinaan.

3) Masih terdapat personil yang belum memahami perbedaan

antara rencana kerja dan rencana kegiatan.

4) Masih ada rencana keja yang hanya mengcopy dari rencana

kerja tahun sebelumnya.

5) Rencana kerja yang dibuat hanya memenuhi syarat administratif

saja, karena masih ditemukan rencana kerja yang tidak memuat

rincian anggaran yang dibutuhkan.

30
 6) Penentuan besaran kebutuhan anggaran masih dan hanya

mengacu pada analisis standar biaya yang terpusat (indeks

secara nasional), sehingga tidak/ belum mencerminkan

kebutuhan riil di UPT.

7) Turunnya anggaran dalam bentuk DIPA, tidak pernah sama

dengan konsep yang diajukan, yang akhirnya perlu dilakukan

lagi penyesuaian-penyesuaian

B. Konsep Kunci

“Anggaran belanja berbasis kinerja adalah anggaran

pelaksanaan yang mencakup kombinasi antara belanja line-item (line-

item budget), anggaran berprogram (program budget), obyek-obyek

pengeluaran (seperti persediaan dan bahan), dan data-data hasil

kerja.” (Noor Fuad, et al, 2006:91).

Gambar 2.1 Bagan Alur Keterkaitan Dokumen Perencanaan

dan Penganggaran

Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK) merupakan suatu

pendekatan dalam sistem penganggaran yang memperhatikan

keterkaitan antara pendanaan dan Kinerja yang diharapkan, serta

31
memperhatikan efisiensi dalam pencapaian Kinerja tersebut. Yang

dimaksud Kinerja adalah prestasi kerja berupa keluaran (output) dan/

atau hasil, dari kegiatan yang dilakukan oleh Kementerian/Lembaga,

unit eselon I, dan eselon II/satker dengan kuantitas dan kualitas yang

terukur. Landasan konseptual yang mendasari penerapan PBK

meliputi:

a) Pengalokasian anggaran berorientasi pada Kinerja (keluaran

(output) and outcome oriented)

Alokasi anggaran yang disusun dalam dokumen rencana

kerja dan anggaran dimaksudkan untuk memperoleh manfaat yang

sebesar‐besarnya dengan menggunakan sumber daya yang

efisien. Dalam hal ini, program/kegiatan harus diarahkan untuk

mencapai hasil dan keluran yang telah ditetapkan dalam rencana.

Dalam rangka sinkronisasi perencanaan dan penganggaran

pembangunan nasional, penyusunan Rencana Kerja

Kementerian/Lembaga (RKA-K/L) menggunakan informasi kinerja

yang diambil dari Rencana Kerja Kementerian/Lembaga (Renja

K/L). Informasi kinerja anggaran menurut Peraturan Menteri

Keuangan Nomor 142/PMK.02/2018 tentang Perubahan Atas

Peraturan Menteri Keuangan Nomor 94/PMK.02/2017 tentang

Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan Rencana Kerja dan

Anggaran Kementerian Negara/Lembaga dan Pengesahan Daftar

Isian Pelaksanaan Anggaran, adalah berupa Sasaran Strategis

32
 Kementerian/Lembaga dan indikatornya, Sasaran Program dan

indikatornya, dan Sasaran Kegiatan dan Indikatornya. Adapun

informasi kinerja anggaran yang diperlukan untuk menyusun RKA-

K/L adalah Keluaran (Output) Program dan indikatornya, serta

Keluaran (Output) Kegiatan dan indikatornya.

b) Pengalokasian anggaran program/ kegiatan pembangunan

nasional dilakukan dengan pendekatan penganggaran berbasis

program (money follow program) melalui PBK

Berdasarkan Surat Edaran Menteri Keuangan Nomor SE-

1/MK.1/2019 tentang Pedoman Reviu Struktur Informasi Kinerja

dan Anggaran dan Penyusunan Rencana Kerja Kementerian

Keuangan:

Proses perencanaan di Kementerian Keuangan dilakukan

dengan pendekatan Money Follow Program sejalan dengan yang
dilaksanakan di tingkat nasional. Pengalokasian angaran yang
dilakukan tidak lagi berbasis pada pelaksanaan tugas dan fungsi
yang seluruhnya harus diberikan anggarannya, namun fokus pada
program prioritas yang berorientasi mendukung pencapaian tujuan
pembangunan nasional dan tujuan Kementerian Keuangan.
Program prioritas yang telah ditetapkan harus dijadikan prioritas
dalam penganggarannya, begitu juga saat terjadi penyesuaian
anggaran baik pada saat pagu anggaran maupun pagu alokasi
dengan tetap memperhatikan pencapaian kinerjanya.

Kriteria Penetapan project prioritas/kegiatan unggulan:

• Bukan merupakan kegiatan rutin, namun sesuai dengan tugas
pokok dan fungsi Unit Eselon I.
• Kegiatan rutin dapat diusulkan sebagai project
prioritas/kegiatan unggulan asalkan signifikan mendukung
pencapaian prioritas nasional dan prioritas Kementerian
Keuangan,
• Memiliki kelengkapan data yang meliputi ruang lingkup (fokus),
jangka waktu penyelesaian dengan tahapan project yang akan

33
 dilakukan, indikator pemantauan/evaluasi, beserta kebutuhan
anggaran.

Project Prioritas dan Kegiatan Unggulan unit eselon I harus

dituangkan dalam Comprehensive Budget Document (CBD)
sehingga dapat memberikan gambaran dan informasi yang
komprehensif terkait project tersebut.

CBD merupakan dokumen yang memberikan gambaran dan

informasi yang komprehensif terkait project prioritas dan kegiatan
unggulan yang ada pada unit eselon I lingkup Kementerian
Keuangan. Informasi yang terdapat dalam CBD merupakan
integrasi dari informasi yang terdapat dalam beberapa dokumen
anggaran dan kinerja yang ada (Renstra, Renja, RKA-K/L, TOR dan
RAB, Kontrak Kinerja).

c) Fleksibilitas pengelolaan anggaran dengan tetap menjaga prinsip

akuntabilitas (let the manager manages).

Prinsip tersebut menggambarkan keleluasaan manager unit

Kerja dalam melaksanakan kegiatan untuk mencapai keluaran

sesuai rencana. Keleluasaan tersebut meliputi penentuan cara dan

tahapan suatu kegiatan untuk mencapai keluaran dan hasilnya

pada saat pelaksanaan kegiatan, yang memungkinkan berbeda

dengan rencana kegiatan. Cara dan tahapan kegiatan beserta

alokasi anggaran pada saat perencanaan merupakan dasar dalam

pelaksanaan kegiatan. Dalam rangka akuntabilitas pengelolaan

keuangan negara seorang manager unit kerja bertanggung jawab

atas penggunaan dana dan pencapaian kinerja yang telah

ditetapkan (outcome).

Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2013

tentang Tata Cara Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja

34
 Negara, dijelaskan bahwa Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran

dapat direvisi dikarenakan empat hal, yaitu: (1) alasan administratif,

(2) alasan alokatif, (3) perubahan rencana penarikan dana,

dan/atau (4) perubahan rencana penerimaan dana. Adapun

menurut Peraturan Menteri Keuangan Nomor PMK-

206/PMK.02/2018 tentang Tata Cara Revisi Anggaran Tahun

Anggaran 2019, yang dimaksud revisi anggaran adalah perubahan

rincian anggaran yang telah ditetapkan berdasarkan APBN Tahun

Anggaran 2019 dan disahkan dalarn Daftar Isian Pelaksanaan

Anggaran Tahun Anggaran 2019. Atas hal-hal tersebut,

dimungkinkan terdapat perubahan-perubahan yang dianggap perlu

oleh pelaksana anggaran sepanjang hal tersebut tetap sesuai

dengan prinsip akuntabilitas

C. Model Berpikir

Gambar 2.2 Model Berpikir Penelitian

35
 Implementasi Anggaran Berebasis Kinerja didasari landasan

konseptual yaitu (1) Pengalokasian anggaran berorientasi pada Kinerja

(output and outcome oriented); (2) Pengalokasian anggaran program/

kegiatan pembangunan nasional dilakukan dengan pendekatan

penganggaran berbasis program (money follow program); (3)

Terdapatnya fleksibilitas pengelolaan anggaran dengan tetap menjaga

prinsip akuntabilitas.

D. Pertanyaan Penelitian

1. Bagaimana Pengalokasian anggaran berorientasi pada Kinerja

(output and outcome oriented) di Inspektorat Jenderal?

2. Bagaimana Pengalokasian anggaran program/ kegiatan

pembangunan nasional dilakukan dengan pendekatan

penganggaran berbasis program (money follow program) di

Inspektorat Jenderal?

3. Bagaimana fleksibilitas pengelolaan anggaran dengan tetap

menjaga prinsip akuntabilitas di Inspektorat Jenderal?

UU 17 tahun 2003 – keuangan negara

Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 – pendekatan penyusunan anggaran

36
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 142/PMK.02/2018 tentang Perubahan Atas
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 94/PMK.02/2017 tentang Petunjuk Penyusunan
dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga dan
Pengesahan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran

Penyusunan anggaran menggunakan PBK

SE juksunlah RKAKL

37