BAB II

AUDIT PADA SEKTOR PUBLIK

A. Pengertian Audit Sektor Publik

Langkah awal untuk memperoleh pengertian audit pada sektor publik adalah dengan
mencermati teori keseimbangan yang dibahas oleh Leo Herbert dalam buku Auditing the
Performance of Management. Dalam buku tersebut dijelaskan bahwa terdapat tiga
pihak yang saling berkaitan dalam kegiatan audit, yaitu: (1) entitas pemeriksa (auditor),
(2) entitas yang diaudit (auditee), dan (3) entitas yang meminta pertanggungjawaban.
Hubungan antara ketiga pihak tersebut dapat dilihat pada Figur 2.1.
Pihak pertama (auditor) adalah pihak yang mengaudit akuntabilitas pihak kedua
terhadap pihak ketiga dan memberikan atestasi kepada pihak ketiga. Pihak kedua
(auditee) adalah entitas yang bertanggung jawab kepada pihak ketiga dan diperiksa
akuntabilitasnya oleh pihak pertama. Pihak ketiga (penerima akuntabilitas dan hasil
audit) adalah entitas yang meminta pertanggungjawaban dari pihak kedua dan
menerima laporan hasil audit dari pihak pertama, dapat berupa tingkat yang

Figur 2.1 Hubungan Auditrl

Sumber: Leo Herbert, Auditing the Performance of Management, (Belmont,
California: Wadsworth, Inc., 1979), him. 5.
lebih tinggi dalam organisasi yang sama, dewan direksi, pemangku kepentingan
(stakeholder), parlemen, masyarakat, pers, atau investor.
Audit berkaitan erat dengan akuntabilitas dan atestasi. Akuntabilitas berkaitan dengan
kewajiban pihak dalam organisasi untuk melaporkan pertanggungjawabannya kepada
pihak eksternal atau pihak lain dengan kewenangan yang lebih tinggi. Untuk menjamin
keandalan informasi dalam laporan akuntabilitas tersebut, dibutuhkan pihak yang
 independen untuk memberikan atestasi atas informasi tersebut dengan cara melakukan
audit.
Hubungan audit dalam Figur 2.1 juga berlaku di pemerintahan Indonesia. Sebagai
gambaran, di tingkat Pemerintah Pusat, yang bertindak sebagai pihak pertama (auditor)
adalah Badan Pemeriksa Keuangan yang merupakan auditor eksternal Pemerintah;
pihak kedua (auditee) adalah Kementerian Negara/Lembaga; pihak ketiga adalah
legislatif (DPR). Kementerian Negara/Lembaga memiliki hubungan akuntabilitas dengan
DPR. Akuntabilitas ini diaudit oleh BPK, kemudian BPK memberikan atestasi kepada
legislatif dalam bentuk laporan hasil audit.
Secara sederhana, audit (auditing) adalah kegiatan membandingkan suatu kriteria (apa
yang seharusnya) dengan kondisi (apa yang sebenarnya terjadi). Arens, et al. (2005)
mendefinisikan audit sebagai kegiatan pengumpulan dan evaluasi terhadap bukti-bukti
yang dilakukan oleh orang yang kompeten dan independen untuk menentukan dan
melaporkan tingkat kesesuaian antara kondisi yang ditemukan dan kriteria yang
ditetapkan.
Audit sektor publik adalah kegiatan yang ditujukan terhadap entitas yang menyediakan
pelayanan dan penyediaan barang yang pembiayaannya berasal dari penerimaan pajak
dan penerimaan negara lainnya dengan tujuan untuk membandingkan antara kondisi
yang ditemukan dan kriteria yang ditetapkan. Audit sektor publik di Indonesia dikenal
sebagai audit keuangan negara. Audit keuangan negara ini diatur dalam UU No. 15
Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.
Undang-undang ini merupakan pengganti ketentuan warisan Belanda, yaitu Indische
Comptabiliteitswet (ICW) dan Instructie en verdere bepalingen voor de Algemene
Rekenkamer (IAR), yang mengatur prosedur audit atas akuntabilitas pengelolaan
keuangan oleh pemerintah.
KARAKTERISTIK AUDIT SEKTOR PUBLIK Ditinjau dari proses (metodologi) dan teknik
audit, tidak ada perbedaan mendasar antara audit sektor publik dan sektor privat.
Namun demikian, karena karakteristik
B. Karakteristik Audit Sektor Publik
Ditinjau dari proses (metodologi) dan teknik audit, tidak ada perbedaan mendasar
antara audit sektor publik dan sektor privat. Namun demikian, karena karakteristik
manajemen sektor publik yang berkaitan erat dengan kebijakan dan pertimbangan
politik serta ketentuan peraturan perundang-undangan, auditor sektor publik harus
memberikan perhatian yang memadai pada hal-hal tersebut.
Dalam hal proses politik, auditor harus secara jelas dapat membedakan hal- hal yang
berkaitan dengan kebijakan yang ditetapkan dan dapat dikendalikan oleh auditee
(controllable factor) serta kebijakan yang ditetapkan di luar organisasi (uncontrollable
factor). Dalam hal ketentuan yang harus ditaati, auditor sektor publik dalam
 melaksanakan pekerjaannya banyak terikat dengan peraturan perundang-undangan dan
ketentuan yang berlaku mengingat hampir semua kegiatan pada sektor publik diatur
dengan undang-undang dan ketentuan. Oleh karena itu, aspek kepatuhan terhadap
peraturan sangat menonjol pada setiap pelaksanaan audit sektor publik.
Untuk menambah pemahaman pembaca tentang audit sektor publik, perhatikan Tabel
2.1.yang menyebutkan beberapa perbedaan antara audit sektor-privat dan audit sektor
publik.
Tabel 2.1
Perbedaan antara Audit Sektor Privat dan Audit Sektor Publik di Indonesia

Uraian Audit Sektor Privat Audit Sektor Publik

Pelaksanaan audit Kantor Akuntan Publik (KAP). Lembaga audit pemerintah

dan juga KAP yang ditunjuk
oleh lembaga audit
pemerintah.

Objek audit Perusahaan/entitas swasta. Entitas, program, kegiatan

dan fungsi yang berkaitan
dengan pelaksanaan
pengelolaan dan tanggung
jawab keuangan negara,
sesuai dengan peraturan
perundang-undangan.

Standar audit yang digunakan Standar Profesional Akuntan Standar Pemeriksaan

Publik (SPAP) yang Keuangan Negara (SPKN) yang
dikeluarkan oleh IAI. dikeluarkan oleh BPK.

Kepatuhan terhadap Tidak terlalu dominan dalam Merupakan faktor dominan

peraturan perundang- audit. karena kegiatan di sektor
undangan publik sangat dipengaruhi
oleh peraturan perundang-
undangan.

C. Tujuan Audit Sektor Publik

Organisasi sektor publik mendapat amanah dan kepercayaan dari masyarakat untuk
menggunakan sumber daya publik. Oleh karena itu, mereka dituntut untuk mengelola
sumber daya tersebut secara akuntabel dan transparan. Untuk meningkatkan
 akuntabilitas dan transparansi pengelolaan sumber daya tersebut, diperlukan audit
pada sektor publik.
Informasi yang diperoleh dari hasil audit sektor publik dapat digunakan oleh pihak
internal (entitas yang diaudit) untuk melaksanakan perbaikan internal. Disamping itu,
hasil audit juga diperlukan oleh pihak eksternal (di luar entitas yang diaudit) untuk
mengevaluasi apakah:
1. sektor publik mengelola sumber daya publik dan menggunakan
kewenangannya secara tepat dan sesuai dengan ketentuan dan peraturan;
2. program yang dilaksanakan mencapai tujuan dan hasil yang diinginkan;
3. pelayanan publik diselenggarakan secara efektif, efisien, ekonomis, etis, dan
berkeadilan.
Tujuan audit sektor publik dipertegas dalam UU No. 15 Tahun 2004 tentang
Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Undang-undang ini
menyatakan bahwa pemeriksaan berfungsi untuk mendukung keberhasilan upaya
pengelolaan keuangan negara secara tertib dan taat pada peraturan perundang-
undangan yang berlaku.
D. Jenis Audit Sektor Publik
Berdasarkan UU No. 15 Tahun 2004 dan SPKN, terdapat tiga jenis audit keuangan
negara, yaitu audit keuangan, audit kinerja, dan audit dengan tujuan tertentu, yang
akan dijelaskan sebagai berikut.
Audit Keuangan
Audit keuangan adalah audit atas laporan keuangan yang bertujuan untuk memberikan
keyakinan yang memadai (reasonable assurance), apakah laporan keuangan telah
disajikan secara wajar, dalam semua hal yang material sesuai dengan prinsip akuntansi
yang berlaku umum di Indonesia atau basis akuntansi komprehensif selain prinsip
akuntansi yang berlaku umum di Indonesia.
Audit Kinerja
Audit kinerja adalah audit yang dilakukan secara objektif dan sistematis terhadap
berbagai macam bukti untuk menilai kinerja entitas yang diaudit dalam hal ekonomi,
efisiensi, dan efektivitas, dengan tujuan untuk memperbaiki kinerja dan entitas yang
diaudit dan meningkatkan akuntabilitas publik.
Audit dengan Tujuan Tertentu
Audit dengan tujuan tertentu adalah audit khusus, di luar audit keuangan dan audit
kinerja yang bertujuan untuk memberikan simpulan atas hal yang diaudit. Audit dengan
tujuan tertentu dapat bersifat eksaminasi (examination), reviu (review), atau prosedur
yang disepakati (agreed-upon procedures). Audit dengan tujuan tertentu mencakup
audit atas hal-hal lain di bidang keuangan, audit investigatif, dan audit atas sistem
pengendalian internal.
 Meskipun terdapat beberapa jenis audit pada sektor publik, lembaga audit pemerintah
tidak harus melaksanakan audit tersebut sekaligus. Selain membutuhkan waktu yang
cukup lama dan menyerap sumber daya yang cukup besar, pelaksanaan audit tersebut
tidak akan memberikan nilai tambah yang besar sehingga hasil yang diperoleh tidak
seimbang dengan sumber daya yang dikeluarkan. Dengan demikian, selain dilaksanakan
oleh lembaga audit pemerintah, audit sektor publik juga dapat dilaksanakan oleh KAP
untuk dan atas nama lembaga audit pemerintah tersebut.
E. Standar Audit
Standar audit adalah ukuran mutu berupa persyaratan minimum yang harus dipenuhi
oleh seorang auditor. Pasal 5 UU No. 15 Tahun 2004 menyatakan bahwa standar audit
keuangan negara disusun oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Saat ini, BPK telah
menetapkan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) sebagai standar audit di
lingkungan keuangan negara. SPKN ini merupakan revisi dari Standar Audit
Pemerintahan (SAP) 1995.
SPKN secara resmi dikeluarkan oleh BPK pada tanggal 19 April 2007. Referensi dari
penyusunan SPKN ini adalah:
1. Standar Audit Pemerintahan 1995-BPK;
2. Generally Accepted Government Auditing Standards (GAGAS) 2003-US GAO;
3. Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP)-Ikatan Akuntan Indonesia (IAI);
4. Auditing Standards 1995-INTOSAI;
5. Generally Accepted Auditing Standards (GAAS) 1992-AICPA;
6. Internal Control Standards 2001-INTOSAI;
7. Standards for the Professional Practice of Internal Auditing (SPPIA) 2003- ILA.
SPKN merupakan patokan untuk melakukan audit atas pengelolaan dan tanggung jawab
keuangan negara. SPKN berlaku untuk semua audit yang dilaksanakan terhadap entitas,
program, kegiatan, serta fungsi yang berkaitan dengan pengelolaan dan tanggung jawab
keuangan negara. SPKN berlaku bagi BPK dan akuntan publik atau pihak lainnya yang
melakukan audit keuangan negara untuk dan atas nama BPK. Sementara itu, Aparat
Pengawasan Internal Pemerintah (APIP) seperti Badan Pengawasan Keuangan dan
Pembangunan (BPKP), Inspektorat Jenderal (Itjen), dan Badan Pengawasan Daerah
(Bawasda) dapat menggunakan SPKN sebagai acuan dalam menyusun standar
pengawasan sesuai dengan kedudukan, tugas, dan fungsinya. SPKN memuat standar
umum yang mengatur tentang persyaratan profesional auditor, standar pekerjaan
lapangan yang memuat mutu pelaksanaan audit di lapangan, dan standar pelaporan
yang memuat persyaratan laporan audit yang profesional. Standar umum berlaku baik
untuk audit keuangan, audit kinerja, maupun audit dengan tujuan tertentu. Adapun
standar pekerjaan lapangan dan standar pelaporan untuk setiap jenis audit berbeda-
beda (lihat Tabel 4.1). SPKN digunakan bersama-sama dengan SPAP yang diterbitkan
oleh LAI. SPKN memberlakukan standar pekerjaan lapangan, standar pelaporan, dan
Pernyataan Standar Audit (PSA) yang berkaitan dengan audit keuangan dan perikatan
atestasi dalam SPAP, kecuali ditentukan läin. Penerapan SPAP perlu memerhatikan
standar umum serta standar tambahan pada standar pelaksanaan dan standar
pelaporan dalam SPKN. Buku ini tidak membahas konsep dan praktik audit laporan
keuangan dan audit dengan tujuan tertentu. Pada bagian-bagian selanjutnya hanya akan
dibahas mengenai konsep dan praktik audit kinerja pada sektor publik beserta studi
kasusnya.