MAKALAH KEBIJAKAN PUBLIK

Terjemahan Chapter 7
(Dampak Kebijakan, Evaluasi dan Perubahan)

Oleh:
Kelompok 10
Stefany Gabriel Montolalu
Sindi Rolos
Marseli Mantiri
Julieta N Rumawir
Kurnia Veronica Pasari
Virginia Tessalonica Tiranda

PRODI ILMU ADMINISTRASI NEGARA

FAKULTAS ILMU SOSIAL
UNIVERSITAS NEGERI MANADO
 2021
Kata Pengantar
Puji dan syukur kami panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha Esa yang telah memberikan
Rahmat dan Anugerah sehingga makalah ini dapat terselesaikan tepat pada waktunya. Kami
menyadari bahwa kekurangan dalam penulisan makalah ini, itu dikarenakan kemampuan penulis
yang terbatas. Kami berharap dengan penulisan makalah ini dapat bermanfaat khususnya bagi
kelompok kami dan bagi para pembaca umumnya serta semoga dapat menjadi bahan
pertimbangan untuk mengembangkan dan meningkatkan prestasi di masa yang akan datang.

Tondano, 5 Januari 2021

i
 Daftar Isi
Kata Pengantar……………………………………………………………………………………i
Daftar Isi………………………………………………………………………………………….ii
BAB I PEMBAHASAN………………………………………………………………………….1
A. Latar Belakang……………………………………………………………………………1
B. Dampak Kebijakan………………………………………………………………………..1
C. Proses Evaluasi Kebijakan………………………………………………………………..9
D. Studi Kasus ( GAO dan Keamanan Pangan)……………………………………………12
E. Masalah Dalam Kebijakan………………………………………………………………17
F. Evaluasi Kebijakan: Penggunaan dan Penyalahgunaan
Analisis Manfaat Biaya Analisis……………………………………………...…………22
BAB II RANGKUMAN………………………………………………………………………..29
Kesimpulan…………………….………………………………………………………………..32
Lampiran………………………………………………………………………………………...33

ii
 BAB 1
PEMBAHASAN
A. Latar Belakang
Ketika proses kebijakan dipandang sebagai pola rangkaian kegiatan, tahap
terakhirnya adalah evaluasi kebijakan. Lebih dari seni daripada ilmu,evaluasi kebijakan,
mencakup estimasi, penilaian atau penilaian suatu kebijakan, termasuk konten,
Implementasi, Pencapaian tujuan dan efek lainnya. Evaluasi juga dapat mencoba
mengidentifikasi faktor-faktor yang berkontribusi pada keberhasilan atau kegagalan
suatu kebijakan.
Sebagai aktivitas fungsional, evaluasi kebijakan dapat terjadi kapan saja selama
proses kebijakan, tidak sekadar mengikuti upaya untuk mengimplementasikan suatu
kebijakan. Dengan demikian, upaya yang dilakukan untuk menentukan secara prosprektif
yaitu, untuk memperkirakan atau memprediksi kemungkinan efek dari berbagai
alternative kebijakan pada masalah sebelum diadopsi salah satunya. Terlepas dari
kualifikasi ini, evaluasi biasanya “Melihat ke belakang” sedangkan tahanan lain dari
proses kebijakan mengharapkan tujuan masa depan.
Pada bab ini perhatian tertuju pada evaluasi kebijakan yang terkait dengan upaya
pelaksanaan atau pelaksanaan kebijakan. Seperti yang akan kita lihat lebih lanjut,
evaluasi kebijakan dapat mengindetifikasi masalah atau kekurangan yang menyebabkan
daur ulang proses kebijakan (defenisi masalah, formulasi, adopsi, dan sebagainya).
Untuk melanjutkan dan memodifikasi memperkuat atau menghentikan suatu kebijakan.
Dengan kata lain, informasi yang dikembangkan melalui implementasi dimasukkan
kembali ke dalam proses kebijakan.
Evaluasi kebijakan, sebagai aktivitas fungsional sama tuanya dengan kebijakan itu
sendiri. Legislator, administrator, hakim, pejabat, kelompok penekan, komentator media
dan warga negara selalu membuat penilaian tentang nilai atau efek dari kebijakan,
program dan proyek tertentu.
B. Dampak Kebijakan

Untuk memulai, ada kebutuhan untuk menarik garis yang berbeda antara keluaran
kebijakan dan hasil kebijakan. Keluaran kebijakan adalah hal-hal yang sebenarnya
dilakukan oleh lembaga-lembaga dalam rangka pengambilan keputusan dan pernyataan
kebijakan. Konsep keluaran memusatkan perhatian seseorang pada hal-hal seperti jumlah
pajak yang dikumpulkan, bermil-mil jalan raya yang dibangun, tunjangan kesejahteraan
yang dibayarkan, perjanjian penetapan harga yang dituntut, denda lalu lintas yang
dikumpulkan, atau proyek bantuan asing yang dilakukan.
1
 Keluaran biasanya dapat dengan mudah dihitung, dijumlahkan, dan dianalisis
secara statistik.
Memeriksa keluaran mungkin menunjukkan, atau tampak menunjukkan, bahwa banyak
yang sedang dilakukan untuk mengimplementasikan suatu kebijakan.
Aktivitas seperti itu, bagaimanapun, terkadang tidak lebih dari apa yang Profesor
William T. Gormley, Jr., sebut sebagai "menghitung kacang." Badan-badan, di bawah
tekanan dari legislator, kelompok kepentingan, dan lain-lain untuk mendemonstrasikan
hasil, "dapat fokus pada keluaran, bukan hasil, untuk menghasilkan statistik yang
menciptakan ilusi kemajuan." Jika persentase siswa yang lulus dari universitas di suatu
negara bagian meningkat, apakah hal ini menjelaskan tentang kualitas pendidikan yang
mereka terima?
Hasil kebijakan, sebaliknya, adalah konsekuensi bagi masyarakat, disengaja dan
tidak diinginkan, yang berasal dari tindakan atau kelambanan pemerintah yang disengaja.
Kebijakan kesejahteraan sosial dapat digunakan untuk menggambarkan konsep ini.
Cukup mudah untuk mengukur keluaran kebijakan kesejahteraan seperti jumlah manfaat
yang dibayarkan, tingkat manfaat rata-rata, dan jumlah orang yang dibantu. Tapi apa
hasil, atau konsekuensi sosial, dari tindakan ini? Apakah mereka meningkatkan
keamanan dan kepuasan pribadi? Apakah mereka mengurangi inisiatif individu? Apakah
Bantuan untuk Keluarga dengan Anak Tanggungan (AFDC) berdampak mendorong
pergaulan bebas dan tidak sah, atau kehamilan remaja, seperti yang dituduhkan beberapa
orang? Apakah program kesejahteraan membantu orang miskin tetap diam, seperti
pendapat orang lain? Pertanyaan seperti ini, yang sulit untuk dijawab, mengarahkan
perhatian kita pada efek sosial dari kebijakan. Antara lain, siswa kebijakan harus ingin
mengetahui apakah kebijakan mencapai tujuan yang dimaksudkan, apakah masyarakat
berubah sebagai konsekuensi dari tindakan kebijakan dan bukan karena faktor lain
seperti keputusan ekonomi swasta, dan apakah itu berubah seperti yang dimaksudkan
atau di tempat lain. cara. Dampak kebijakan adalah gabungan antara keluaran dan hasil. 
Dampak suatu kebijakan dapat memiliki beberapa dimensi, yang kesemuanya
harus diperhitungkan baik dalam pelaksanaan evaluasi formal atau dalam proses
penilaian kebijakan secara informal. Mereka termasuk yang berikut ini:
1. Kebijakan mempengaruhi masalah publik yang menjadi sasarannya dan
orang-orang yang terlibat. Populasi sasaran yang akan dipengaruhi oleh
kebijakan harus ditentukan, apakah mereka orang miskin, pengusaha kecil,
anak sekolah yang kurang beruntung, produsen minyak bumi, atau siapa pun.
Efek yang diinginkan dari kebijakan kemudian harus ditentukan. Jika ini
adalah program anti kemiskinan, apakah tujuannya untuk meningkatkan
2
pendapatan masyarakat miskin, untuk meningkatkan kesempatan mereka
untuk bekerja, atau untuk mengubah sikap dan perilaku mereka?
Jika beberapa kombinasi dari tujuan tersebut dimaksudkan, analisis menjadi
lebih rumit karena prioritas harus diberikan pada berbagai efek yang
diinginkan.
Biasanya, kebijakan mencapai setidaknya sebagian dari tujuan atau
sasarannya. Selanjutnya, kebijakan mungkin memiliki konsekuensi yang
disengaja atau tidak diinginkan (tidak terduga atau tidak direncanakan), atau
bahkan keduanya. Sebuah program kesejahteraan, misalnya, dapat
meningkatkan situasi pendapatan kelompok-kelompok yang diuntungkan,
sebagaimana yang dimaksudkan oleh para pendukungnya, tetapi apa
dampaknya terhadap inisiatif mereka untuk mencari pekerjaan? Apakah itu
mengurangi inisiatif ini, seperti pendapat beberapa orang? Program perumahan
umum dapat memperbaiki situasi perumahan orang kulit hitam perkotaan,
tetapi juga dapat diatur sedemikian rupa sehingga berkontribusi pada segregasi
rasial dalam perumahan. Program dukungan pendapatan pertanian, yang
dimaksudkan untuk meningkatkan pendapatan petani, juga dapat
menyebabkan produksi komoditas yang didukung secara berlebihan, harga
pangan yang lebih tinggi bagi konsumen, atau peningkatan nilai
tanah. Ilustrasi yang baik tentang kebijakan dengan konsekuensi yang tidak
diinginkan adalah undang-undang tahun 1970 yang melarang penyiaran iklan
rokok di radio dan televisi. Larangan iklan ini secara luas dipandang sebagai
kemenangan legislatif bagi kekuatan antirokok. Namun, larangan tersebut juga
menghilangkan kebutuhan para penyiar, di bawah doktrin faimess Komisi
Komunikasi Federal (yang dicabut pada pertengahan 1980-an), untuk
menyumbangkan waktu siaran kepada kelompok-kelompok anti-rokok tentang
isu kontroversial merokok. Penelitian menunjukkan bahwa pesan anti-rokok
yang disiapkan oleh kelompok-kelompok ini, yang berisi gambaran merokok
yang suram atau tidak menarik, memiliki efek jera yang substansial terhadap
konsumsi rokok. Namun, kampanye iklan antirokok sangat bergantung pada
waktu yang disumbangkan. Alhasil, setelah pelarangan iklan rokok
diberlakukan, sebagian besar rokok iklan anti juga ditiadakan. Efek jangka
pendeknya jelas merupakan peningkatan signifikan dalam merokok, jelas
bukan apa yang dimaksudkan oleh para pendukung larangan tersebut.
Meskipun efek jangka panjangnya kurang jelas, "bobot bukti tampaknya
mendukung kesimpulan bahwa larangan iklan adalah kebijakan rabun."
4
2. Kebijakan dapat mempengaruhi situasi atau kelompok selain yang
diarahkan. Ini disebut efek pihak ketiga, efek spillover, atau eksternalitas.
Pembangunan jalan raya antarnegara bagian perkotaan sangat bermanfaat bagi
pengendara dan perusahaan angkutan truk. Namun, mereka juga menyebabkan
ketidaknyamanan, gangguan, dan gangguan sosial bagi lingkungan tempat
mereka bekerja. Penebangan hutan nasional, yang menguntungkan perusahaan
perkayuan dan sejalan dengan pandangan mereka yang memandang hutan
sebagai perkebunan pohon, sangat mengganggu para pencinta lingkungan,
pecinta alam, dan banyak olahragawan, karena berakibat pada perusakan
hutan. habitat satwa liar, hilangnya nilai estetika, dan pendangkalan aliran ikan
trout. Kedua contoh ini menggambarkan eksternalitas negatif, tetapi
eksternalitas mungkin juga positif. Program pendidikan publik tidak hanya
mendidik siswa, tetapi juga menyediakan tenaga kerja yang lebih mampu dan
masyarakat dengan warga negara yang lebih berpengetahuan. Garis penelitian
yang kuat mendukung korelasi antara pendidikan dan dukungan untuk
demokrasi. Mereka yang berpendapat bahwa hanya mereka yang memiliki
anak di sekolah umum yang harus berkontribusi terhadap dukungan mereka
mengabaikan sifat luar biasa positif tersebut.Meskipun program pengendalian
polusi membebankan biaya pada banyak industri, program tersebut merupakan
keuntungan bagi produsen peralatan pengendalian polusi. Banyak hasil dari
kebijakan publik yang dapat dipahami sebagai ekstemalitas yang
membebankan biaya atau memberikan manfaat bagi pihak ketiga.
3. Kebijakan memiliki konsekuensi untuk masa depan maupun kondisi saat
ini; untuk beberapa polis, sebagian besar manfaatnya atau sebagian biayanya
mungkin terjadi jauh di masa mendatang. Apakah program Head Start -
program pendidikan prasekolah bagi orang miskin dimaksudkan untuk
meningkatkan kemampuan kognitif jangka pendek anak-anak yang
berpartisipasi atau perkembangan jangka panjang dan kapasitas penghasilan
mereka? Apakah regulasi harga lapangan gas alam, sebuah kebijakan yang
dimulai pada 1950-an dan berlanjut hingga 1980-an, benar-benar
menghasilkan kekurangan gas pada 1970-an, seperti yang dikatakan beberapa
orang (terutama pejabat industri perminyakan dan pendukung mereka, yang
telah lama menjadi kritikus? regulasi harga) Efek masa depan dari beberapa
kebijakan mungkin sangat tersebar atau tidak pasti. Dengan asumsi bahwa
kebijakan paten dan hak cipta benar-benar mendorong penemuan dan
kreativitas, dan bahwa aktivitas ini pada akhirnya meningkatkan pertumbuhan
5
 ekonomi dan perkembangan masyarakat, bagaimana seseorang mengukur
manfaatnya, baik secara kualitatif maupun kuantitatif?
Sekali lagi, bagaimana seseorang menilai (dengan objektivitas yang masuk
akal) efek dari National Foundation on the Arts dan dukungan Humaniora
untuk kegiatan literasi, seni, dan museum? Akankah penghapusan kebijakan
seperti ini memiliki konsekuensi yang merugikan bagi masyarakat Amerika?
4. Sebagaimana kebijakan memiliki efek atau manfaat positif, kebijakan
juga memerlukan biaya. Para ekonom sepertinya tidak pernah bosan memberi
tahu kita bahwa tidak ada yang namanya makan siang gratis. Biaya datang
dalam berbagai bentuk. Pertama, ada biaya langsung untuk pelaksanaan
kebijakan atau program pemerintah. Ini biasanya cukup mudah untuk dihitung,
baik dinyatakan sebagai jumlah sebenarnya dari uang yang dibelanjakan untuk
program tersebut, bagiannya dari total pengeluaran pemerintah, atau proporsi
dari produk domestik bruto yang dialokasikan untuk itu. Dokumen anggaran
akan menghasilkan angka seperti itu. Namun, jika pengeluaran pemerintah
memiliki banyak tujuan, seperti mengoperasikan program luar angkasa dan
mengembangkan teknologi baru, alokasi biaya menjadi lebih
membingungkan. 
 Biaya langsung juga termasuk pengeluaran pribadi yang diperlukan
untuk mematuhi kebijakan publik, seperti kesehatan dan keselamatan industri
dan pengendalian pencemaran lingkungan. Ini mungkin lebih sulit untuk
ditemukan atau dihitung. Selain itu, ada kemungkinan bahwa beberapa
perusahaan memasang perangkat pelindung jika tidak ada kebijakan, baik
karena keinginan untuk melayani kepentingan publik atau untuk melindungi
diri dari tuntutan hukum. Haruskah biaya mereka kemudian dimasukkan ke
dalam polis? Dengan tidak adanya subsidi pemerintah, biaya langsung untuk
mematuhi kebijakan regulasi pada awalnya jatuh terutama pada pihak yang
diatur, yang memiliki insentif ideologis untuk menaikkan biaya yang diklaim,
dengan sengaja membuat kebijakan tersebut tampak lebih memberatkan. Pada
akhirnya, tentu saja, banyak biaya kepatuhan kemungkinan besar akan
dialihkan ke konsumen dalam bentuk harga barang dan jasa yang lebih tinggi. 
Ini membawa kita ke masalah biaya tidak langsung. Kebijakan publik
dapat menyebabkan penurunan produksi, harga yang lebih tinggi, atau
kesedihan atau tekanan mental. Pengeluaran untuk memenuhi persyaratan
keselamatan tambang batu bara dapat menyebabkan penurunan hasil tambang.
Orang-orang yang meminta layanan juri biasanya menerima kompensasi yang
tidak lebih dari menutupi biaya perjalanan.
6
 Konsekuensinya adalah hilangnya upah, atau hilangnya produksi, atau
keduanya. Banyak kebijakan publik memiliki biaya tidak langsung atau sosial
semacam ini. Penderitaan mental dapat terjadi ketika kota asal seseorang
dibanjiri oleh penyitaan baru. Kompensasi finansial mungkin dibayarkan untuk
rumah masa kecil seseorang, tetapi bagaimana dengan kerugian yang terjadi
karena, berada di bawah air setinggi empat puluh kaki, tidak dapat dikunjungi
lagi? Konsep biaya tidak langsung sering kali menuntut pemberian label harga
pada barang tak berwujud. Mereka cenderung menentang pengukuran. 
Terakhir, ada biaya peluang, sebuah konsep yang didasarkan pada fakta
bahwa kita tidak dapat melakukan semuanya sekaligus, dan bahwa sumber
daya yang digunakan untuk satu tujuan (misalnya, pengendalian banjir) tidak
dapat digunakan untuk tujuan lain (misalnya, perumahan umum). "Biaya
peluang lebih merupakan pengambilan keputusan daripada konsep akuntansi."
Ini memusatkan perhatian pada apa yang harus diserahkan (atau, secara
alternatif, apa yang akan diperoleh) jika sumber daya digunakan untuk satu
tujuan daripada tujuan lain. Dengan demikian, para ekonom berpendapat
bahwa semua tentara sukarelawan Amerika Serikat tidak akan menarik
rekrutan yang dibutuhkan jika biaya peluang dinas militer dijaga di bawah
biaya kehidupan sipil. Ketika jajaran militer sebagian besar diisi oleh wajib
militer, lebih sedikit perhatian yang harus diberikan pada biaya peluang dan
kompensasi personel dinas.  
5. Dampak kebijakan dan program dapat berupa material (berwujud) atau
simbolis (tak berwujud). Konsekuensi dari simbol penting dan sulit diukur.
Keluaran simbolis, menurut ilmuwan politik Gabriel A. Almond dan G.
Bingham Powe`ll, "termasuk penegasan nilai oleh elit; pajangan bendera,
pasukan, dan upacara militer; kunjungan oleh bangsawan atau pejabat tinggi;
dan pernyataan kebijakan atau niat oleh politik pemimpin. " Akibatnya,
mereka "sangat bergantung pada penyadapan keyakinan, sikap, dan aspirasi
populer untuk efektivitas mereka." Keluaran kebijakan simbolik tidak
menghasilkan perubahan yang langsung terlihat dalam kondisi masyarakat.
Tidak ada yang makan lebih baik karena parade Hari Peringatan atau pidato
yang menggugah oleh pejabat tinggi publik tentang kebaikan hadiah masuk
gratis, betapapun tindakan seperti itu mungkin memuaskan secara ideologis
atau emosional bagi banyak orang.

7
Lebih penting lagi, bagaimanapun, tindakan kebijakan yang seolah-olah
diarahkan untuk memenuhi keinginan atau kebutuhan material mungkin dalam
praktiknya menjadi lebih simbolis daripada material dalam efeknya. 
 Perubahan nada kebijakan ini diilustrasikan dengan baik oleh Fair
Housing Act of 1968. Diberlakukan oleh Kongres sebagian karena tekanan
yang diciptakan oleh pembunuhan Dr. Martin Luther King, Jr., undang-undang
tahun 1968 melarang diskriminasi dalam sewa atau penjualan perumahan
karena ras, warna kulit, agama, jenis kelamin, atau asal kebangsaan. Namun,
Departemen Perumahan dan Pembangunan Perkotaan (HUD), yang sebagai
tanggung jawab utama yang ditandatangani untuk penegakannya, berwenang
hanya untuk menengahi perselisihan antara seseorang yang mengira dia telah
didiskriminasi dan penyewa atau penjual. Departemen Kehakiman pada
gilirannya tidak dapat bertindak kecuali menemukan "pola atau praktik"
diskriminasi. Sebagai akibat dari ketentuan penegakan yang lemah ini,
Undang-Undang Perumahan yang Adil dalam praktiknya tidak memenuhi
janjinya. Tindakan tersebut, yang oleh salah satu anggota Kongres disebut
sebagai "harimau tanpa gigi", tidak banyak gunanya dalam mencegah
diskriminasi di perumahan. 
 Kongres pada tahun 1988 mencapai kesepakatan kompromi tentang
undang-undang untuk memperkuat penegakan Undang-Undang Perumahan
yang Adil. Sekarang seseorang yang merasa telah didiskriminasi dapat
mengajukan pengaduan ke HUD, yang jika tidak dapat menyelesaikan
perselisihan, dapat mengeluarkan tuduhan diskriminasi perumahan. Pada titik
ini, salah satu pihak yang bersengketa dapat memilih untuk diputuskan oleh
pengadilan distrik federal atau sidang administratif.
Jika salah satu pihak memilih untuk pergi ke pengadilan federal,
pilihan itu yang berlaku. Prosedur ini dimaksudkan untuk memberikan
beberapa "gigi" nyata ke dalam penegakan tindakan tersebut dan
memberikannya materi, bukan hanya efek simbolis. 
 Kebijakan publik lain yang tampaknya menjanjikan secara lebih
simbolis daripada implementasinya menghasilkan keuntungan material
termasuk aktivitas antimonopoli, regulasi tingkat utilitas publik, dan
kesempatan kerja yang setara. Meskipun efek sebenarnya dari suatu kebijakan
mungkin jauh lebih kecil daripada yang dimaksudkan atau diinginkan, hal itu
mungkin memiliki konsekuensi yang signifikan bagi masyarakat. Program anti
kemiskinan yang tidak mencapai sasarannya dapat memberikan jaminan

8
 kepada masyarakat bahwa pemerintah peduli terhadap orang miskin dan ingin
mengurangi kemiskinan. Undang-undang tentang kesempatan kerja yang
setara menginformasikan kepada orang-orang bahwa pemerintah mereka,
setidaknya secara resmi, tidak membenarkan diskriminasi dalam perekrutan
berdasarkan ras, jenis kelamin, atau kebangsaan. Terlepas dari dampak
kebijakan tersebut terhadap kondisi masyarakat, kebijakan tersebut dapat
berkontribusi pada pemeliharaan ketertiban sosial, dukungan untuk
pemerintah, dan harga diri pribadi, yang bukan merupakanyang tidak
penting pertimbangan.  
Analisis dan evaluasi kebijakan publik biasanya difokuskan pada apa
yang sebenarnya dilakukan pemerintah, mengapa, dan dengan efek material
apa. Namun, kita tidak boleh mengabaikan aspek simbolis pemerintah,
meskipun sifatnya tidak berwujud dan samar. Retorika pemerintah - apa yang
dikatakan, atau tampaknya dikatakan oleh pemerintah - jelas merupakan
subjek yang perlu dan pantas bagi analis kebijakan. Sekarang kita · beralih ke
beberapa cara di mana evaluasi kebijakan ditangani di pemerintah pusat. 
C. Proses Evaluasi Kebijakan
Banyak evaluasi kebijakan dilakukan oleh aktor nonpemerintah. Media
komunikasi; sarjana universitas dan pusat penelitian; organisasi penelitian swasta seperti 
Brookings Institution, Urban Institute, dan American Enterprise Institute; kelompok
penekan; dan organisasi kepentingan publik, Common Cause, Audubon Society, dan
Ralph Nader dan "raiders" (kumpulan aktivis kepentingan publik) adalah contohnya;
semua melakukan evaluasi terhadap kebijakan dan program publik yang memiliki efek
yang lebih besar atau lebih kecil pada pejabat publik. Mereka juga memberikan
informasi kepada masyarakat umum, mempublikasikan keberhasilan dan kegagalan
kebijakan, terkadang bertindak sebagai pendukung untuk penyebab yang tidak populer,
dan terkadang memberikan perwakilan bagi mereka yang tidak terwakili dalam proses
kebijakan, seperti orang lanjut usia yang dibatasi untuk menjalankan panti jompo secara
lalai atau pekerja pertanian migran yang dieksploitasi. .
Secara kolektif, kumpulan penilai swasta kebijakan publik ini telah ditetapkan
oleh Profesor Richard Hofferbert sebagai "industri evaluasi kebijakan." Di sini kita akan
melihat tiga komponennya. 
Banyak sarjana universitas terlibat dalam evaluasi atas inisiatif mereka sendiri,
sebagai anggota pusat penelitian universitas, saat berada di bawah kontrak dengan
lembaga pemerintah, atau untuk mendapatkan ketenaran akademis. Banyak universitas
memiliki sekolah pascasarjana kebijakan publik yang fakultasnya memiliki orientasi
lebih "terapan" atau praktis dan  cenderung untuk melakukan penelitian kebijakan.
9
 Beberapa hasil penelitian para sarjana dipublikasikan di jurnal seperti Evaluation and
Program Planning, Evaluation Review, dan Journal of Policy Analysis and Management.
Namun, sebagian besar, sarjana universitas lebih tertarik untuk memberikan kontribusi
teoritis pada disiplin akademis mereka daripada terlibat dalam debat kebijakan saat ini. 
Sejumlah organisasi riset swasta ("think tank") mencurahkan seluruh atau
sebagian besar waktunya untuk melakukan studi evaluasi. Perusahaan Riset
Pengembangan Ketenagakerjaan menggunakan dana dari pemerintah pusat, negara
bagian, dan lokal, serta yayasan untuk meneliti program kesejahteraan sosial dan
ketenagakerjaan. Rand Corporation beroperasi terutama sebagai peneliti kontrak yang
menghasilkan laporan kebijakan untuk Departemen Pertahanan. Organisasi riset
semacam ini seringkali dapat bertindak lebih mandiri dan lebih kritis terhadap tindakan
agensi daripada personel agensi internal. "Tentu saja, peneliti kontrak sering menghadapi
tekanan untuk mengikuti jalur agensi, terutama jika mereka sangat bergantung pada satu
agensi." 
Dalam pemberitaannya, ketika kebijakan publik dilibatkan, media cenderung
fokus pada kebijakan dan tindakan pemerintah yang serba salah. Semacam skandal
kebijakan bahkan lebih "layak diberitakan." Asumsi operatifnya adalah bahwa pelaporan
semacam itu akan menarik lebih banyak pemirsa atau pembaca daripada informasi
tentang program yang berhasil atau operasi rutin pemerintah.
Salah satu jaringan televisi sesekali memasukkan serial berjudul "The Fleecing of
America" sebagai bagian dari laporan berita malamnya. Fokusnya adalah pada kesalahan
dan kesalahan pemerintah. Cakupan seperti ini berkontribusi pada gagasan (salah) bahwa
"pemerintah tidak dapat melakukan apa pun dengan baik." Namun, yang lebih positif,
ada baiknya juga memusatkan perhatian publik pada beberapa hal yang perlu diperiksa
dan dikoreksi. Program televisi dan radio yang menceritakan keberhasilan kebijakan
publik tampaknya tidak ada. 
Selanjutnya, dalam batas-batas pemerintahan nasional, evaluasi kebijakan
dilakukan dengan berbagai cara oleh pejabat dan organisasi. Kadang-kadang evaluasi ini
dilakukan secara ketat dan sistematis; di lain waktu mereka agak serampangan atau
sporadis. Dalam beberapa contoh evaluasi kebijakan telah menjadi for-malisasi,
komponen reguler dari proses kebijakan; di tempat lain itu tetap pada dasarnya informal
dan tidak terstruktur. Di sisa bagian ini, kita melihat beberapa bentuk evaluasi kebijakan
resmi-pengawasan Kongres, studi Kantor Akuntansi Umum (GAO), kegiatan komisi
presiden, dan evaluasi "internal" yang ditangani dalam lembaga. 
Pengawasan Kongres
Meskipun tidak ditentukan dalam Konstitusi, salah satu fungsi utama Kongres
10
 adalah pengawasan dan evaluasi administrasi dan pelaksanaan undang-undang dan
kebijakan, yang biasanya disebut sebagai pengawasan kongres. Beberapa, sependapat
dengan ahli teori politik Inggris John Stuart Mill, berpikir bahwa ini adalah fungsi
terpenting yang dijalankan oleh badan legislatif. Pengawasan, bagaimanapun, bukanlah
aktivitas yang terpisah dan berbeda; sebaliknya, ini merupakan bagian integral dari
hampir semua hal yang dilakukan anggota Kongres, termasuk mengumpulkan informasi,
membuat undang-undang, mengesahkan alokasi, dan melayani konstituen. Ini mungkin
dimaksudkan baik untuk mengontrol tindakan agensi, seperti ketika mereka kadang-
kadang diminta untuk membersihkan tindakan sebelumnya dengan komite tertentu, atau
untuk mengevaluasi tindakan agensi, seperti ketika anggota individu atau komite
berusaha untuk menentukan apakah administrator mematuhi tujuan program yang
ditetapkan oleh Kongres. Aspek evaluatif dari pengawasanlah yang relevan di sini. 
Pengawasan dapat dilakukan dengan sejumlah teknik, termasuk: (1) kasus kerja,
yaitu perantaraan dengan lembaga sebagai konsekuensi dari tuntutan dan permintaan
konstituen; (2) dengar pendapat dan investigasi komite; (3) the appropriations process;
(4) approval of presidential appointments; dan (5) studi staf komite.
Dalam perjalanan kegiatan ini, anggota Kongres mencapai kesimpulan tentang
efisiensi, efektivitas, dan dampak kebijakan dan program-kesimpulan yang dapat
memiliki konsekuensi besar bagi proses kebijakan. Pengawasan kongres pada dasarnya
lebih terfragmentasi dan terputus-putus daripada berkelanjutan dan sistematis. Potongan-
potongan informasi, penilaian impresionistik, dan intuisi dan nilai anggota dicampur
untuk menghasilkan evaluasi kebijakan dan mereka yang mengaturnya. Secara
keseluruhan, bagaimanapun, anggota Kongres lebih mungkin untuk terlibat dengan
inisiasi dan adopsi kebijakan daripada dengan evaluasi, setidaknya dalam pengertian
sistematis. 
Praktik Kongres dalam memberlakukan undang-undang misalnya, Undang-undang
Udara Bersih dan undang-undang Mulai Awal untuk menentukan lamanya waktu
membangun evaluasi ke dalam proses legislatif. Secara berkala, undang-undang
semacam itu harus disahkan kembali oleh Kongres, sehingga menciptakan peluang untuk
membuat perubahan di dalamnya berdasarkan pengalaman dan informasi yang tersedia.
Di tingkat negara bagian, hukum matahari terbenam memiliki efek serupa. Undang-
undang ini menetapkan bahwa lembaga negara akan diberhentikan kecuali dievaluasi dan
diberi otorisasi ulang secara berkala. Peluang evaluasi yang tercipta tentu saja tidak
menjamin akan dimanfaatkan dengan baik. 
Kantor Akuntan Umum
GAO, biasanya dianggap sebagai lengan Kongres, memiliki kewenangan hukum
yang luas untuk mengaudit operasi dan kegiatan keuangan lembaga federal, untuk
11
 mengevaluasi program mereka, dan untuk melaporkan temuannya ke Kongres.24 Badan,
yang memiliki beberapa ribu karyawan, semakin terlibat dengan evaluasi program sejak
awal 1970-an dan sekarang hanya memberikan sebagian kecil dari perhatiannya pada
audit keuangan. 
Undang-Undang Reorganisasi Legislatif tahun 1970, yang mengubah sistem
komite kongres, juga mengarahkan GAO untuk "meninjau dan menganalisis hasil
program dan kegiatan pemerintah yang dilakukan berdasarkan hukum yang ada,
termasuk membuat studi biaya-manfaat," dan membuat personel tersedia untuk
membantu komite kongres dalam menangani kegiatan serupa. Sebuah undang-undang
berikutnya memberi wewenang kepada GAO untuk mendirikan Kantor Tinjauan dan
Evaluasi Program. Karena kegiatan evaluasinya yang diperluas, badan tersebut
mempekerjakan lebih banyak orang yang terlatih dalam ilmu sosial daripada
sebelumnya. 
Kegiatan evaluasi dapat dilakukan oleh GAO atas inisiatifnya sendiri, karena
arahan dalam undang-undang, atas permintaan komite kongres, atau terkadang atas
perintah masing-masing anggota Kongres.

Dalam satu tahun, GAO akan menghasilkan beberapa ratus studi evaluasi, dengan
panjang bervariasi dari beberapa halaman hingga beberapa ratus. Tiga studi penting pada
tahun 1995 memiliki judul yang menunjukkan subjek dan niat mereka: "EPA dan
Negara:  Tantangan Lingkungan Membutuhkan Hubungan Kerja yang Lebih Baik,"
"Korps Pekerjaan: Biaya Tinggi dan Hasil yang Beragam Mengangkat Pertanyaan
Tentang Efektivitas Program," dan "Statistik Ekonomi : Masalah Pengukuran Dapat
Mempengaruhi Anggaran dan Pembuatan Kebijakan Ekonomi. " Pejabat GAO juga
sering bersaksi di depan  komite kongres. 
D. Studi Kasus (The GAO dan Keamanan Pangan) 
Studi kasus singkat akan membantu menyampaikan pemahaman tentang proses
evaluasi GAO. Keamanan pangan terus menjadi masalah di Amerika Serikat. Pusat
Pengendalian Penyakit Federal memperkirakan bahwa 9.000 orang meninggal di AS
setiap tahun karena penyakit yang ditularkan melalui makanan; jutaan lainnya menderita
penyakit terkait makanan. Pada tahun 1992 atas permintaan ketua Sub-komite untuk
Pengawasan dan Investigasi Komite DPR Energi dan Perdagangan, GAO melakukan
evaluasi terhadap konsistensi, efektivitas, dan koordinasi sistem inspeksi keamanan
pangan federal.26 Data dan informasi untuk studi ini diperoleh dengan mewawancarai
pejabat dari lembaga inspeksi makanan; menganalisis prosedur, kebijakan, dan catatan
inspeksi lembaga; dan bertemu dengan perwakilan industri dan kelompok konsumen. 
12
 Lima badan inspeksi makanan federal utama adalah Food and Drug
Administration (FDA) di Departemen Kesehatan dan Layanan Kemanusiaan; Layanan
Keamanan dan Inspeksi Pangan (FSIS), Layanan Pemasaran Pertanian (AMS), dan
Inspeksi Biji-bijian, Pengepakan dan Administrasi Gudang (GIPSA) di Departemen
Pertanian AS; dan National Marine Fisheries Service (NMFS) di Departemen
Perdagangan. (Tujuh lembaga lain juga memiliki tanggung jawab keamanan pangan.)
FDA mengatur sekitar 53.000 pabrik pengolahan makanan dan menetapkan standar
identitas dan kualitas produk makanan. FSIS mengawasi sekitar 6.100 pabrik yang
terlibat dalam pemotongan dan pemrosesan daging dan produk unggas, dan AMS
memiliki yurisdiksi atas ratusan fasilitas telur dan produk telur. NMFS melaksanakan
program penilaian dan inspeksi produk makanan laut secara sukarela dan berbasis biaya. 
Dari studinya, GAO mencapai beberapa kesimpulan negatif tentang sistem
pemeriksaan keamanan pangan. Efektivitas badan-badan tersebut dibatasi oleh
ketidakkonsistenan dan perbedaan yang tidak logis, berdasarkan kewenangan hukum
dan pendanaan, dalam pendekatan mereka terhadap keamanan pangan. Jadi, pabrik yang
memproses daging dan unggas diperiksa setiap hari oleh FSIS, tetapi pabrik pengolahan
makanan di bawah yurisdiksi FDA diperiksa setiap tiga hingga lima tahun sekali. Selain
itu, badan-badan tersebut menarik beberapa garis yurisdiksi yang sempit. Pertama, FSIS
menangani pemeriksaan sandwich daging berwajah terbuka yang dibuat dengan satu
potong roti sedangkan sandwich tradisional dengan dua potong roti adalah tanggung
jawab FDA. Meskipun pabrik daging dan unggas diharuskan mendaftar untuk diperiksa
di FSIS sebelum mereka dapat menjual produk, pabrik pengolahan makanan tidak
memenuhi persyaratan tersebut dan harus dilacak oleh FDA. GAO menemukan bahwa
produk makanan dengan risiko kesehatan yang serupa diperlakukan secara berbeda oleh
agensi, bahwa inspeksi duplikat terjadi, dan bahwa koordinasi di antara agensi tidak
memadai. 
Untuk memperbaiki ini dan masalah lainnya, GAO mengatakan satu badan
keamanan makanan adalah solusi terbaik. Namun, ini bukanlah kemungkinan politik
yang baik. Akibatnya, alternatif yang "lebih realistis", menurut GAO, akan menjadi
pembentukan panel ahli untuk mengembangkan model inspeksi berdasarkan risiko
kesehatan masyarakat dan kekuatan penegakan yang memadai. Model ini akan
memberikan dasar rasional untuk meningkatkan sistem keamanan pangan. Kemungkinan
serangan teroris terhadap pasokan pangan bangsa kembali memusatkan perhatian pada
reformasi sistem keamanan pangan. Namun, reformasi belum terjadi. 
Meski kurang cenderung mencari sorotan, Badan Riset Kongres dan Kantor
Anggaran Kongres juga menyiapkan kajian evaluasi.
13
 Bersama dengan GAO, agensi ini nonpartisan dalam operasi mereka. Secara
kolektif, mereka memberi Kongres kemampuan evaluasi yang kuat.
Komisi Kepresidenan 
Tadi kita mengkaji peran komisi presiden dalam kebijakan perumusan Komisi.
Sekarang kita akan melihat bahwa mereka juga dapat digunakan sebagai instrumen
evaluasi kebijakan. Apakah dibentuk secara khusus untuk mengevaluasi kebijakan atau
manajemen pemerintahan di beberapa bidang atau untuk tujuan lain seperti pencarian
fakta, membuat rekomendasi kebijakan, atau hanya menciptakan kesan keprihatinan
presiden, sebagian besar komisi melibatkan diri mereka dalam evaluasi kebijakan sampai
taraf tertentu. 
Pada November 1986 terungkap bahwa pemerintah Amerika Serikat, di bawah
kepemimpinan pejabat Dewan Keamanan Nasional (NSC), telah menjual senjata kepada
pemerintah Iran dan mengalihkan sebagian keuntungannya kepada pemberontak
Nikaragua. Berita ini memicu kontroversi politik besar.
Untuk menyelidiki masalah ini dan membuat rekomendasi untuk koreksi, Presiden
Reagan menunjuk Dewan Peninjau Khusus Presiden. Lebih dikenal sebagai Komisi
Menara, itu terdiri dari mantan senator Republik John Tower (dari Texas) sebagai ketua,
Edmund Muskie, mantan senator Demokrat dari Maine dan menteri luar negeri, dan
Brent Scowcroft, mantan penasihat keamanan nasional untuk Presiden Gerald Ford (dan
kemudian menjadi Presiden George Bush). 
Dalam laporannya yang dikeluarkan awal tahun 1987, Komisi Menara mengkritik
tajam Presiden Reagan dan pemerintahannya atas perilaku mereka dalam urusan Iran-
Contra. NSC digambarkan menjalankan operasi di luar bidang penasihatnya, menipu
Kongres, tidak memperhatikan hukum, dan menghindari pengawasan yang efektif.
Presiden sendiri dipandang sebagai orang yang kurang informasi, terpisah, dan tidak
mengendalikan tindakan NSC, yang bertentangan dengan kebijakan pemerintahannya
sendiri yang tidak melakukan penjualan senjata kepada Iran. Laporan komisi
memberikan rekomendasi khusus untuk membawa sistem NSC di bawah kendali dan
arahan presiden yang lebih efektif. Presiden Reagan menerima laporan komisi
dan menerapkan beberapa perubahan yang dirancang untuk mencegah terulangnya
masalah tersebut. Komisi kepresidenan yang lebih tradisional adalah Komisi Jaminan
Sosial beranggotakan enam belas orang yang dibentuk oleh Presiden George W. Bush
untuk menilai program Jaminan Sosial dan mengusulkan cara untuk memperkuatnya.
Meski dikritik oleh para kritikus Demokrat, komisi itu menetapkan tiga opsi untuk
privatisasi parsial program dalam laporannya. Tidak jarang komisi mencapai kesimpulan
yang sesuai dengan presiden yang menunjuk. 
14
 Tampaknya evaluasi kebijakan dan rekomendasi yang dibuat oleh komisi
kepresidenan seringkali memiliki pengaruh langsung yang kecil terhadap pembuatan
kebijakan. Untuk efek apa pun yang mereka miliki, variabel penting mungkin bukanlah
kualitas dan kelayakan temuan mereka. Charles Jones menyimpulkan bahwa 
komisi evaluasi kemungkinan besar memiliki pengaruh terbesar ketika laporannya
bertepatan dengan peristiwa pendukung lainnya dan sesuai dengan preferensi kebijakan
presiden, ketika itu termasuk beberapa anggota yang memegang posisi penting
pemerintahan dan berkomitmen pada rekomendasinya, dan ketika komisi tersebut
personel staf kembali ke posisi pemerintahan di mana mereka dapat memengaruhi
penerimaan rekomendasinya.30 Namun, kondisi ini sering tidak ada. 
Badan Administratif 
Banyak evaluasi kebijakan dan program dihasilkan di dalam badan pengelola, baik
atas inisiatif sendiri atau atas arahan Kongres atau eksekutif. Agensi biasanya ingin
mengetahui bagaimana program mereka bekerja dan apa yang dapat dilakukan untuk
memperbaikinya. Evaluasi program pendidikan sering diberi label formatif atau sumatif.
Evaluasi formatif (juga dikenal sebagai pemantauan program) dirancang untuk
membantu pejabat dalam membuat koreksi atau penyesuaian di tengah jalan dalam
program untuk meningkatkan operasi mereka. Evaluasi sumatif lebih luas dan lebih
menyeluruh dalam cakupannya dan digunakan untuk menginformasikan pembuat
kebijakan tingkat atas tentang dampak keseluruhan dari kebijakan dan program penting.
Mereka dapat menyebabkan perubahan program yang besar. Namun, tidak banyak alasan
untuk berharap bahwa evaluasi semacam itu akan menyebabkan pejabat lembaga
merekomendasikan penghentian kebijakan atau program yang disukai. 
Pada 1960-an dan 1970-an, pemerintahan Johnson, Nixon, dan Carter mencoba
memasukkan analisis dan evaluasi kebijakan ke dalam proses anggaran nasional.
Administrasi Johnson melembagakan Sistem Perencanaan-Pemrograman-Penganggaran
(PPBS), yang mengharuskan agensi mencari cara yang paling efektif dan efisien
(berbiaya rendah) untuk mencapai tujuan mereka. Administrasi Nixon menggantikan
PPBS dengan Management by Objectives (MBO), upaya yang lebih sederhana yang
membutuhkan lembaga untuk menentukan tujuan dan mengukur kemajuan untuk
mencapainya. Pada saat pemerintahan Carter datang ke kota dan memasang Zero-Base
Budgeting (ZBB), MBO telah menguap. ZBB mewajibkan lembaga untuk menentukan
berbagai tingkat pendanaan dan pencapaian untuk program, termasuk basis "nol"
(didefinisikan bukan sebagai apa-apa, melainkan sebagai tingkat pendanaan di bawah
mana program tidak akan memiliki nilai nyata). Dengan melakukan itu, lembaga akan
menilai nilai program dan menunjukkan di mana pembelanjaan akan menghasilkan yang
paling baik. ZBB tidak selamat dari pemerintahan Carter. 
15
 Upaya reformasi ini gagal karena sejumlah alasan. Mereka didirikan atas dasar
pemerintah secara luas tanpa banyak perencanaan atau pengujian; mereka bertentangan
dengan praktik dan kebiasaan anggaran yang ada; mereka sulit dan memakan waktu
untuk digunakan; mereka dipandang sebagai upaya untuk mengalihkan kekuasaan ke
tingkat eksekutif yang lebih tinggi; dan mereka kekurangan minat dan dukungan
presiden yang berkelanjutan. Namun, mereka bukannya tidak berpengaruh, karena
mereka meninggalkan sisa-sisa kepentingan dan dukungan untuk analisis dan evaluasi
kegiatan badan-badan yang lebih sistematis. Sekarang sudah menjadi praktik yang cukup
standar bagi Kongres untuk secara khusus mengarahkan badan-badan untuk melakukan
evaluasi program dan kebijakan. Agensi tidak cenderung mengevaluasi diri mereka
sendiri. Pelaksanaan program dan operasi sehari-hari mereka didahulukan daripada
konsep yang lebih "jauh" seperti evaluasi program. Selain itu, evaluasi akan mengalihkan
dana yang langka dari operasi yang mengeluarkan izin, membuat hibah, memproses
aplikasi, memeriksa produk dan fasilitas, dan sebagainya. Jika evaluasi efektivitas
program dilakukan, dan ternyata tidak menguntungkan dari sudut pandang lembaga, hal
itu bisa dijadikan amunisi politik oleh para kritikus lembaga. Secara keseluruhan,
lembaga tidak memiliki banyak insentif untuk mengevaluasi diri mereka sendiri. The
Government Performance and Result Act (1993), didukung oleh Pemerintahan Clinton
dan diberlakukan oleh Kongres dengan sedikit kontroversi atau pemberitahuan publik,
dimaksudkan untuk mengalihkan fokus lembaga dari masukan dan proses ke keluaran
dan hasil-atau hasil. 32 Artinya, bagaimana operasi agen mempengaruhi hal-hal seperti
kualitas udara, keselamatan industri, kelayakan kerja peserta pelatihan, atau peluang
investasi? 
Untuk mencapai tujuan ini, badan-badan diarahkan untuk bekerja dengan Kongres
dan komitenya dalam merumuskan rencana strategis lima tahun. Rencana ini mencakup
"(1) sasaran kinerja tahunan untuk program dan kegiatan utama lembaga, (2) ukuran
yang akan digunakan untuk mengukur kinerja, (3) strategi dan sumber daya yang
diperlukan untuk mencapai sasaran kinerja, dan ( 4) prosedur yang akan digunakan untuk
memverifikasi dan memvalidasi informasi kinerja. Pada tahun 1999, setelah uji coba di
beberapa lembaga, GPRA menjadi efektif untuk semua lembaga yang setiap tahun
melaporkan kemajuan dan hasil mereka pada bulan Maret. 
Jika berhasil dilaksanakan, GPRA akan memfasilitasi evaluasi program. Pada saat
ini tidak jelas apa yang telah dicapai. Di satu sisi, Kantor Akuntan Umum, yang
melakukan survei kepatuhan terhadap undang-undang tersebut, umumnya menyatakan
bahwa "informasi baru dan berharga tentang rencana, tujuan , dan strategi lembaga
federal telah disediakan.
16
 "Di sisi lain, masing-masing lembaga sedang mengalami masalah. Kemajuan
Departemen Pendidikan dalam mencapai beberapa tujuan hasil sulit untuk dinilai b
karena kekurangan data. Dalam kasus lain, ini menunjukkan sedikit kemajuan dalam
mencapai tujuan hasil. Dalam kasus Badan Perlindungan Lingkungan, dilaporkan bahwa
"ukuran kinerja tahunan yang ditetapkan di bawah GPRA sering dipilih berdasarkan data
yang tersedia yang berfokus terutama pada keluaran daripada hasil lingkungan di mana
data yang kredibel sering kurang." 
E. Masalah Dalam Evaluasi Kebijakan 
 Bentuk evaluasi kebijakan yang paling berguna bagi pembuat kebijakan dan
administrator, dan untuk kritikus kebijakan yang menginginkan dasar faktual untuk
posisi mereka, adalah evaluasi sistematis yang mencoba untuk menentukan hubungan
sebab-akibat dan mengukur hasil kebijakan secara ketat. Tentu saja seringkali tidak
mungkin mengukur secara kuantitatif pengaruh kebijakan publik, terutama kebijakan
sosial, dengan ketepatan yang nyata. Dalam konteks ini, "mengukur secara ketat" berarti
menilai dampak kebijakan secermat dan seobjektif mungkin, menggunakan informasi
terbaik yang tersedia dan membuat penilaian yang cermat. Tidak ada alasan untuk
berasumsi bahwa "jika tidak dapat dihitung, maka tidak dihitung." 
Menentukan apakah suatu kebijakan atau program melakukan apa yang seharusnya
dilakukan, atau melakukan sesuatu yang lain, bukanlah tugas yang mudah dan langsung,
seperti anggapan beberapa orang. Penilaian cepat mudah dibuat tetapi kurang definitif.
Berbagai kondisi menimbulkan hambatan atau menimbulkan masalah bagi pelaksanaan
evaluasi kebijakan yang efektif. Ini termasuk ketidakpastian atas tujuan kebijakan,
kesulitan dalam menentukan kausalitas, dampak kebijakan yang tersebar, dan lain-lain,
yang semuanya ditinjau di bagian ini. 
Ketidakpastian atas Tujuan Kebijakan 
Ketika tujuan suatu kebijakan tidak jelas, tersebar, atau beragam, seperti yang
sering terjadi, menentukan sejauh mana tujuan tersebut telah dicapai menjadi tugas yang
sulit dan membuat frustrasi. Situasi ini seringkali merupakan hasil dari proses adopsi
kebijakan . Karena dukungan dari koalisi mayoritas diperlukan untuk menjamin
pengadopsian suatu kebijakan, biasanya perlu untuk menarik orang dan kelompok yang
memiliki kepentingan dan nilai yang berbeda. Untuk memenangkan suara mereka,
komitmen terhadap tujuan kebijakan yang disukai dari berbagai kelompok ini dapat
dimasukkan dalam undang-undang. Model Cities Act, yang merupakan upaya besar
untuk menangani masalah perkotaan, mencerminkan teknik ini. Tujuannya termasuk
membangun kembali daerah kumuh dan rusak; meningkatkan perumahan, pendapatan,
dan peluang budaya; mengurangi kejahatan dan kenakalan; mengurangi ketergantungan
pada kesejahteraan; dan memelihara landmark bersejarah.
17
 Tidak ada prioritas yang ditugaskan ke berbagai tujuan, juga tidak dimensinya ditentukan
dengan baik. Penelitian evaluasi Kota Model harus mencoba memahami sejauh mana
tujuan yang beragam ini dapat dicapai. 
Menentukan tujuan sebenarnya dari sebuah program bisa menjadi tugas yang sulit
atau konfliktual. Orang yang menempati posisi berbeda dalam proses kebijakan, seperti
legislator dan administrator, atau pejabat nasional dan negara, atau memiliki perspektif
ideologis atau filosofis yang berbeda, dapat menentukan tujuan secara berbeda, bertindak
sesuai, dan mencapai kesimpulan yang berbeda tentang pencapaian atau keberhasilan
program. Selain itu, "karena 'apa yang Anda ukur adalah apa yang Anda peroleh',
memilih tujuan yang tepat untuk diukur adalah penting." Nanti di bab ini kita akan
melihat bagaimana berbagai tujuan program Head Start, dan masalah pengukuran,
memperumit evaluasinya. 
Kesulitan Dalam Menentukan Kausalitas 
Evaluasi sistematis mensyaratkan bahwa perubahan masyarakat harus dibuktikan
disebabkan oleh tindakan kebijakan. Fakta bahwa ketika tindakan A diambil, kondisi B
berkembang tidak selalu berarti adanya hubungan sebab-akibat. Tindakan (atau variabel)
lain mungkin merupakan penyebab sebenarnya dari kondisi B. Seperti yang kita ketahui,
banyak flu biasa yang "disembuhkan", bukan dengan menelan obat, mengoleskan salep,
atau menggunakan semprotan hidung, tetapi dengan kekuatan penyembuhan alami tubuh
manusia. 
Pertimbangkan contoh ini. Banyak negara bagian mensyaratkan pemeriksaan
keselamatan mobil secara berkala, dalam upaya mengurangi kecelakaan lalu lintas jalan
raya dan kematian. Penelitian menunjukkan bahwa negara bagian dengan undang-
undang inspeksi wajib memang cenderung memiliki lebih sedikit kematian lalu lintas
daripada negara bagian lain. Namun, faktor lain seperti kepadatan penduduk, kondisi
cuaca, dan persentase pengemudi muda sebenarnya memiliki kekuatan lebih dalam
menjelaskan perbedaannya. Hanya jika kondisi seperti itu dikontrol dalam analisis, dan
jika perbedaan tetap ada antara negara bagian dengan dan tanpa inspeksi, dapatkah
dinyatakan secara akurat bahwa kebijakan inspeksi seluler otomatis mengurangi
kematian lalu lintas. Pada kenyataannya, hukum semacam itu tampaknya memiliki efek
menguntungkan yang sederhana.  
Untuk lebih menggambarkan masalah penentuan kausalitas, mari kita ambil kasus
kebijakan pengendalian kejahatan. Tujuan, atau setidaknya salah satu tujuan, dari
kebijakan ini adalah mencegah kejahatan. Pencegahan dapat diartikan sebagai
pencegahan dari suatu tindakan yang dapat dikatakan memiliki "potensi aktualisasi yang

18
 realistis," yaitu yang benar-benar dapat terjadi.39 (Asumsi ini diperlukan untuk
menghindari jenis analisis yang menyatakan, misalnya, konsumsi minuman beralkohol
mencegah cacingan, karena tidak ada yang pernah mengidapnya setelah mulai minum.)
Masalahnya di sini adalah bahwa tidak melakukan sesuatu adalah suatu tindakan
yang tidak ada, atau tindakan tidak berwujud. Apakah seseorang yang tidak melakukan
perampokan berarti dia telah secara efektif dihalangi oleh kebijakan untuk bertindak
demikian? Jawabannya, tentu saja, pertama-tama bergantung pada apakah dia cenderung
terlibat dalam perampokan. Jika demikian, apakah orang tersebut terhalang oleh
kemungkinan deteksi dan hukuman, oleh faktor-faktor lain seperti pengaruh keluarga,
atau oleh kurangnya kesempatan? Seperti yang ditunjukkan contoh ini, penentuan
kausalitas antara tindakan, terutama dalam masalah sosial dan ekonomi yang kompleks,
seringkali merupakan tugas yang berat. 
Dampak Kebijakan yang Menyebar 
Tindakan kebijakan dapat mempengaruhi kelompok selain mereka yang diarahkan
secara khusus. Program kesejahteraan tidak hanya mempengaruhi orang miskin tetapi
juga orang lain seperti pembayar pajak, pejabat publik, dan orang berpenghasilan rendah
yang tidak menerima tunjangan kesejahteraan. Efek pada kelompok ini dapat berupa
simbolis atau material. Para pembayar pajak mungkin mengomel bahwa "dolar yang
diperoleh dengan susah payah akan mendukung mereka yang terlalu malas untuk
bekerja." Beberapa pekerja berpenghasilan rendah mungkin memang memutuskan untuk
melanjutkan kesejahteraan daripada terus bekerja pada pekerjaan yang kotor dan tidak
menyenangkan dengan upah rendah. Sejauh menyangkut orang miskin yang menerima
tunjangan materi, bagaimana tunjangan mempengaruhi inisiatif dan kemandirian mereka,
solidaritas keluarga, atau pemeliharaan ketertiban sosial? Kita harus ingat bahwa
kebijakan mungkin memiliki maksud yang tidak dinyatakan. Jadi, program anti
kemiskinan mungkin secara diam-diam dimaksudkan untuk membantu meredakan
tuntutan aktivis kulit hitam; atau program untuk mengontrol impor daging mungkin
dimaksudkan untuk menenangkan peternak sapi secara politis, tetapi tidak banyak
berbuat untuk membatasi persaingan asing.
The effects of some programs may be very broad and long-range in nature.
Kebijakan antitrust adalah contohnya. Awalnya dimaksudkan untuk membantu
mempertahankan persaingan dan mencegah monopoli dalam perekonomian, bagaimana
seseorang sekarang mengevaluasi keefektifannya? Kita dapat melihat aktivitas
penegakan hukum saat ini dan menemukan bahwa beberapa merger telah dicegah dan
banyak persekongkolan penetapan harga telah dituntut, tetapi catatan ini hanya akan
sedikit memberi tahu kita tentang sejauh mana persaingan dan monopoli dalam
perekonomian secara umum.
19
 Akan menyenangkan untuk dapat menentukan bahwa perekonomian persen lebih
kompetitif daripada jika tidak ada kebijakan antitrust.
Karena tujuannya umum dan karena sulit mengukur persaingan dan monopoli,
penentuan ini tidak mungkin dilakukan. Menariknya, setelah satu abad tindakan antitrust,
kita masih belum memiliki definisi yang disepakati tentang monopoli dan persaingan
untuk memandu tindakan dan evaluasi kebijakan. Tidak heran jika mereka yang menilai
efektivitas kebijakan antitrust kadang-kadang sampai pada kesimpulan yang sangat
berbeda. 
Kesulitan Dalam Akuisisi Data 
Seperti yang tersirat dalam beberapa komentar sebelumnya, kekurangan data
statistik yang akurat dan relevan serta informasi lain dapat melumpuhkan pengevaluasi
kebijakan, terutama bila perhatian seseorang adalah dengan hasil kebijakan. Jadi, model
ekonometrik dapat memprediksi bagaimana pemotongan pajak akan mempengaruhi
kegiatan ekonomi, tetapi data yang sesuai untuk menunjukkan dampak aktualnya
terhadap perekonomian sulit didapat. Sekali lagi, pemikiran masalah dalam pengamanan
data yang diperlukan untuk mengetahui dampaknya bagi penegak hokum pidana dari
putusan Mahkamah Agung seperti Miranda V Arizona, yang menyatakan bahwa
pengakuan diperoleh ketika tersangka tidak diberitahu haknya pada saat diambil. Ke
tahanan secara inheren tidak valid. Para anggota Komisi Kejahatan Presiden pada tahun
1967 tidak setuju dengan efeknya, mayoritas mengatakan masih terlalu dini untuk
menentukan hasil. Namun, minoritas berpendapat bahwa, jika diterapkan sepenuhnya,
"itu bisa berarti penghapusan virtual interogasi praperadilan terhadap tersangka Sedikit
yang dapat meragukan efek merugikan Miranda terhadap proses penegakan hukum".
Tidak adanya data tidak serta merta menghalangi semua evaluator. 
Penggunaan "kartu Miranda" untuk menginformasikan tersangka tentang hak-hak
mereka sekarang telah menjadi praktik standar kepolisian. Ada konsensus di antara para
sarjana peradilan pidana dan petugas penegak hukum yang menyatakan bahwa reformasi
ini hanya memiliki sedikit efek merugikan pada penegakan hukum. Berbagai studi
lapangan dan kuantitatif mendukung pandangan ini. Selain itu, aturan Miranda
disarankan telah membantu meningkatkan profesionalisme di kalangan polisi.  
Untuk banyak program sosial dan ekonomi, pertanyaan yang biasanya muncul
adalah, "Apakah mereka yang berpartisipasi dalam program kemudian lebih baik
daripada orang sebanding yang tidak? "Memberikan jawaban lebih disukai melibatkan
desain evaluasi eksperimental menggunakan kelompok kontrol. mengunjungi kelompok
kontrol (atau perbandingan) untuk program tenaga kerja diringkas dalam bagian ini: 

20
 Kelompok pembanding yang ketat dalam pengertian laboratorium tentang ilmu fisika
hampir tidak mungkin, terutama karena pola perilaku orang dipengaruhi oleh begitu
banyak sosial eksternal, faktor ekonomi, dan politik. Nyatanya,terkadang undang-undang
itu sendiri menghalangi pembentukan kelompok pembanding yang tepat. Misalnya,
undang-undang Program Insentif Kerja mensyaratkan bahwa semua ayah harus terdaftar
dalam program WIN dalam waktu 30 hari setelah menerima bantuan untuk anak-anak
mereka. Oleh karena itu, kelompok ayah pembanding dengan atribut yang sebanding
dengan ayah yang terdaftar dalam program tidak dapat dibentuk. Bahkan jika semua
faktor eksternal ekonomi dapat dikendalikan, tetap tidak mungkin untuk mereplikasi
lingkungan sosial dan politik yang mempengaruhi program percobaan atau demonstrasi.
Dengan demikian, mudah bagi pengambil keputusan untuk mengabaikan hasil dari
hampir semua studi evaluasi atas dasar kurangnya kelompok kontrol presisi. 
Karena masalah seperti yang disebutkan dalam kutipan, desain eksperimental
sering tidak dapat digunakan. (Alasan ini terlepas dari biaya dolar yang sering tinggi.)
Alternatif terbaik kedua kemudian harus digunakan, seperti desain kuasi-eksperimental
menggunakan kelompok kontrol nonequivalent. 
Perlawanan Resmi 
Mengevaluasi kebijakan, apakah itu disebut analisis kebijakan, pengukuran
dampak kebijakan, atau yang lainnya, melibatkan pelaporan temuan dan penilaian
tentang manfaat kebijakan. Ini benar bahkan jika evaluatornya adalah peneliti universitas
yang berpikir bahwa dia mengejar pengetahuan secara objektif. Pejabat badan dan
program akan waspada terhadap kemungkinan konsekuensi politik dari evaluasi. Jika
hasilnya tidak "benar" dari perspektif mereka, atau lebih buruk, jika hasilnya negatif dan
menjadi perhatian para pembuat keputusan, program, pengaruh, atau karier mereka dapat
terancam bahaya. Akibatnya, pejabat program dapat menghalangi atau meremehkan studi
evaluasi, menolak akses ke data, atau menyimpan catatan yang tidak lengkap. 
Di dalam lembaga, studi evaluasi kemungkinan besar akan sangat didukung oleh
pejabat tingkat yang lebih tinggi, yang harus membuat keputusan tentang alokasi sumber
daya di antara program dan kelanjutan program yang diberikan. Namun, mereka
mungkin enggan untuk meminta evaluasi, terutama jika hasilnya mungkin memiliki efek
yang memecah belah di dalam lembaga. Terakhir, kita harus mencatat bahwa organisasi
cenderung menolak perubahan, dan evaluasi menyiratkan perubahan. Dengan demikian,
kelembaman organisasi dapat menjadi hambatan untuk evaluasi, bersama dengan bentuk
perlawanan yang lebih terbuka.
Perspektif Waktu yang Terbatas 
Horizon waktu para legislator dan pejabat terpilih lainnya seringkali hanya sampai
pada pemilihan berikutnya.
21
 Akibatnya, mereka, dan orang lain yang berpikir seperti mereka, sering
mengharapkan hasil yang cepat dari program pemerintah, bahkan program sosial dan
pendidikan yang pengaruhnya mungkin membutuhkan waktu bertahun-tahun untuk
sepenuhnya muncul. Karena itu, evaluasi pencapaian program jangka pendek mungkin
tidak menguntungkan. Sebuah contoh yang baik adalah program pemukiman kembali
New Deal, yang memberikan peluang bagi kepemilikan tanah bagi ribuan petani bagi
hasil kulit hitam di Selatan selama akhir tahun 1930-an dan awal 1940-an. Itu dinilai
sebagai kegagalan dan hanya terobosan New Deal oleh kritikus kontemporer. Evaluasi
puluhan tahun kemudian terhadap program oleh analis kebijakan Lester Salamon
menyimpulkan, bagaimanapun, bahwa program tersebut memiliki efek jangka panjang
yang positif dan signifikan, meskipun bukan sebagai kebijakan pertanian. Dengan biaya
yang tidak terlalu mahal, hal itu mengubah "sekelompok kulit hitam tanpa
tanah Penyewa menjadi kelas menengah permanen yang akhirnya muncul pada tahun
1960-an sebagai tulang punggung gerakan hak-hak sipil di pedesaan Selatan." Jika
dimensi waktu diabaikan dalam studi evaluasi, hasilnya mungkin cacat dan mengabaikan
efek jangka panjang yang penting. Tekanan untuk mendapatkan umpan balik yang cepat
tentang suatu kebijakan kemudian dapat menimbulkan dilema bagi penilai
Pengaruh Kurangnya Evaluasi 
Setelah selesai, evaluasi program dapat diabaikan atau jawaban tidak menjawab atau
tidak sehat dengan berbagai alasan. Mungkin ada dugaan bahwa evaluasi dirancang
dengan buruk, data yang digunakan tidak memadai, atau temuan tidak meyakinkan.
Akan tetapi, mereka yang sangat tertarik pada suatu program, baik sebagai administrator
atau penerima manfaat, kemungkinan besar tidak akan kehilangan minat mereka hanya
karena studi evaluasi menyimpulkan bahwa biayanya lebih besar daripada manfaatnya.
Selain itu, ada juga kemungkinan evaluasi tersebut cacat. 
F. Evaluasi Kebijakan: Penggunaan dan Penyalahgunaan Analisis Manfaat Biaya Analisis 
biaya-manfaat adalah teknik evaluasi kuantitatif formal yang memerlukan
identifikasi biaya dan manfaat baik dari kebijakan yang diusulkan maupun yang
sebenarnya dan menerjemahkannya ke dalam nilai moneter untuk tujuan perbandingan.
Ini mengasumsikan bahwa masyarakat akan menjadi lebih baik hanya dengan kebijakan
(atau proyek, atau program) yang manfaatnya melebihi biayanya. Analisis biaya-manfaat
paling sering digunakan untuk mengevaluasi kebijakan yang diusulkan

Namun, terkadang, ini digunakan untuk menilai kebijakan yang ada. Jadi ekonom A.
Myrick Freeman III menggunakannya untuk mengevaluasi kebijakan pengendalian
polusi udara dan air nasional. Ia menemukan bahwa pengendalian pencemaran udara dari
22
sumber yang tidak bergerak menghasilkan keuntungan yang jauh lebih besar daripada
biaya pengendalian. Di sisi lain, biaya pengendalian pencemaran air industri dan kota
lebih besar daripada manfaat yang disadari. Dalam pembahasan berikut, fokusnya adalah
pada analisis biaya-manfaat terutama sebagai teknik evaluasi prospektif. 
Langkah-langkah utama dalam melakukan analisis biaya-manfaat dapat segera
diringkas. Pertama, seseorang mengidentifikasi semua efek atau konsekuensi dari suatu
kebijakan dan mengkategorikannya sebagai biaya atau manfaat untuk berbagai
kelompok. (Perhatikan bahwa hal ini memerlukan penetapan kelompok mana yang
berhak dipertimbangkan dalam menentukan biaya dan manfaat.) Baik pengaruh langsung
maupun tidak langsung harus dianalisis. Kedua, nilai dolar ditempatkan pada berbagai
biaya dan manfaat. Ini akan relatif mudah untuk barang-barang yang biasa dibeli dan
dijual di pasar. Untuk hal-hal seperti kesehatan yang baik, perpanjangan umur manusia,
atau pemandangan indah, akan jauh lebih sulit. Ketiga, karena beberapa konsekuensi dari
suatu kebijakan akan terjadi saat ini atau jangka pendek tetapi yang lain akan terjadi
bertahun-tahun, maka tingkat diskonto diperlukan untuk menyamakan nilai efek saat ini
dan masa depan. Asumsi dasar yang mendasari tingkat diskonto adalah bahwa satu dolar
saat ini bernilai lebih dari satu dolar satu atau dua dekade dari sekarang. Inflasi,
misalnya, dapat menurunkan nilai dolar, atau daya beli. Keempat, biaya dan manfaat,
langsung dan tidak langsung, saat ini dan masa depan, dari kebijakan tersebut
dibandingkan. Jika manfaat melebihi biaya, kebijakan tersebut dapat diterima;
sebaliknya, jika biaya melebihi manfaat, itu harus ditolak, atau cara yang lebih baik
untuk melakukannya harus ditemukan. 
Jadi disajikan, analisis biaya-manfaat muncul sebagai metode yang cukup jelas
untuk menilai kebijakan. Pada kenyataannya, bagaimanapun, ada masalah signifikan
yang terlibat dalam penerapannya, beberapa di antaranya dibahas di sini. 
Data yang baik tentang biaya dan manfaat suatu kebijakan seringkali sulit didapat.
Bagaimana, misalnya, menghitung nilai manfaat kesehatan dari udara bersih. Atau dari
manfaat estetika mengurangi kabut asap di taman nasional? Bagaimana nilai
dolar diberikan untuk masalah seperti itu? Nilai tanah yang tergenang (biaya) untuk
waduk dapat dengan mudah ditentukan dengan mengacu pada nilai tanah di dekatnya.
Tapi bagaimana dengan nilai rumah leluhur yang terletak di sana? Data dan nilai dolar
yang menjadi dasar analisis biaya-manfaat dapat bersifat lemah dan dapat
diperdebatkan. 
Lebih jauh, bukanlah tugas yang mudah untuk mengidentifikasi tingkat diskonto
yang sesuai. Ini dapat didasarkan pada kriteria seperti tingkat bunga, tingkat inflasi, atau
biaya peluang modal - yaitu, tingkat pengembalian yang akan diperoleh uang jika

23
 digunakan untuk investasi swasta dan bukan untuk kepentingan publik. Terlepas dari
pentingnya, tidak ada cara ilmiah untuk memutuskan tingkat diskon. Tingkat diskonto
yang rendah mempertahankan nilai manfaat di masa depan, sedangkan tingkat diskonto
yang tinggi dapat mengurangi nilainya secara drastis. Selama tahun-tahun Reagan,
Kantor Manajemen dan Anggaran menganjurkan tingkat diskon 10 persen. Tingkat
potongan ini berarti bahwa nilai manfaat di masa depan, seperti umur panjang dua atau
tiga dekade, sehingga dengan mengurangi kejadian kanker, akan memiliki nilai yang
sangat rendah. Hal ini pada gilirannya meningkatkan kemungkinan bahwa rasio biaya-
manfaat menjadi tidak menguntungkan. 
Analisis biaya-manfaat didasarkan pada premis bahwa efisiensi adalah nilai utama,
jika bukan satu-satunya, yang harus direalisasikan. Tindakan dievaluasi berdasarkan
apakah sumber daya digunakan untuk meningkatkan barang publik agregat. Sedikit
perhatian diberikan altematif atau nilai-nilai yang bersaing ekuitas, martabat manusia,
kebebasan pribadi, dan kesetaraan, untuk beberapa nama. Ini penting bagi kebanyakan
orang. Sistem peradilan pidana Amerika, misalnya, tidak terlalu efisien karena perhatian
kita pada keadilan dan proses hukum. 
Masalah lain yang muncul dalam banyak analisis biaya-manfaat adalah kebutuhan
untuk memberi nilai pada kehidupan manusia. Beberapa orang mengambil posisi bahwa
kehidupan tidak ternilai harganya dan bahwa upaya untuk menempatkan nilai dolar pada
kehidupan membuatnya hanya menjadi komoditas lain. Sebagai tanggapan, dikatakan
bahwa banyak keputusan kebijakan, seperti standar keselamatan industri dan batas
kecepatan jalan raya, berdampak pada kehidupan manusia. Lebih baik secara obyektif
memperhitungkan nilai kehidupan. Gambar 7.1 menunjukkan beberapa cara altematif
untuk menilai kehidupan manusia. 
GAMBAR7.1 
Penilaian Kehidupan Manusia 
Beberapa teknik penilaian kehidupan manusia untuk analisis biaya-manfaat telah
dikembangkan. * Empat disajikan di sini. 
1. Pendekatan modal manusia. Ini terkadang juga disebut diskon penghasilan
masa depan. Teknik ini, yang tampak bebas dari sentimen moral, menyatakan
bahwa nilai seseorang bergantung pada apa yang dia dapat lakukan di pasar
selama masa kerja, diskon hingga saat ini. Beberapa analis akan mengurangi
biaya hidup seseorang dari pendapatan untuk mendapatkan nilai bersih.
Semakin banyak seseorang makan, semakin berharga hidup seseorang. 
24
2. Kesediaan untuk membayar. Ini dapat ditentukan dengan beberapa cara.
Tingkat upah dalam pekerjaan berisiko dapat dibandingkan dengan pekerjaan
 yang tidak terlalu berisiko. Perbedaan upah dan perbedaan besarnya risiko
yang terlibat digunakan untuk menghitung nilai kehidupan. Misalnya, jika
gaji tahunan lebih tinggi $ 50 untuk pekerjaan yang
membuatmenghadapi Seseorang risiko kematian 1 dari 50.000 lebih besar,
itu akan menghasilkan angka $ 2,5 juta. Varian penilaian kontingen
melibatkan penggunaan survei untuk menentukan berapa banyak orang yang
bersedia membayar untuk mengurangi risiko kesehatan. Berdasarkan
tanggapan mereka, diberikan nilai dolar untuk kehidupan. 
3. Penyelesaian kasus pengadilan. Penghargaan yang diberikan oleh hakim dan
juri dalam kasus pertanggungjawaban produk dan malpraktik medis atas
kematian dapat digunakan untuk membangun nilai kehidupan. Namun, harus
dicatat bahwa penghargaan ini sangat bervariasi dalam jumlah dan bahwa
banyak kasus kematian akibat kelalaian yang berpotensi ditindaklanjuti tidak
diajukan ke pengadilan. 
4. Penilaian individu. Dengan asumsi bahwa orang adalah penilai terbaik untuk
kepentingan mereka sendiri, mereka mungkin disurvei tentang berapa banyak
mereka bersedia membayar untuk menghindari kematian. Atau, seseorang
dapat ditanyai tentang seberapa banyak dia akan menerima pembayaran atas
kematiannya. Apakah teknik ini akan menghasilkan banyak informasi yang
berguna masih diragukan. 
Akhirnya, mari kita perhatikan bahwa analisis biaya-manfaat menekankan
konsekuensi bagi masyarakat secara keseluruhan. Seperti yang kita ketahui, bagaimanapun,
kebijakan publik mendistribusikan keuntungan dan kerugian, atau biaya dan keuntungan.
Mereka yang membayar biaya polis seringkali tidak mendapatkan keuntungan dari mereka,
begitu pula sebaliknya. Dengan kata lain, kebijakan memiliki konsekuensi distributif yang
penting. Orang mungkin lebih peduli dengan siapa yang diuntungkan dari kebijakan
keselamatan industri daripada apakah total biaya melebihi manfaat mereka. 
Masalah-masalah seperti yang digambarkan di sini tidak menghalangi penggunaan
analisis biaya-manfaat sebagai alat dalam pengambilan keputusan pemerintah selama
beberapa dekade. Undang-Undang Pengendalian Banjir tahun 1936 menetapkan bahwa
proyek-proyek pengendalian banjir dapat dilakukan oleh Korps Insinyur Angkatan Darat
hanya "jika manfaat yang dapat mereka peroleh melebihi perkiraan biaya." Standar ini juga
harus digunakan untuk proyek air yang ditangani oleh Dinas Konservasi Tanah dan telah
digunakan secara sukarela oleh Biro Reklamasi.
25
Pada tahun 1960-an,biaya analisis manfaatpertama kali digunakan dalam mengevaluasi
program pertahanan dan kemudian program domestik sebagai bagian dari PPBS. 
 Pada 1970-an Presiden Ford dan Carter mengarahkan badan pengatur cabang
eksekutif untuk mempersiapkan "pernyataan dampak inflasi" dan "analisis peraturan,"
masing-masing, dalam mengembangkan beberapa peraturan yang diusulkan. Pernyataan ini
melibatkan analisis konsekuensi ekonomi yang diharapkan. Administrasi Carter
menjelaskan, bagaimanapun, bahwa meskipun badan pengatur harus mempertimbangkan
beban dan keuntungan dari peraturan yang diusulkan, tes manfaat biaya tidak digunakan
dalam menilai mereka. 
Sasaran pemerintahan Reagan ketika mulai menjabat adalah untuk secara substansial
mengurangi regulasi pemerintah atas kegiatan ekonomi swasta. Orang-orang yang kritis
terhadap program di bawah yurisdiksi mereka diangkat ke posisi regulatori. Tindakan kedua
melibatkan penerbitan Perintah Eksekutif 12291 pada Februari 1981, yang sangat menarik
pengalaman pemerintahan Carter. Perintah yang mensyaratkan bahwayang diusulkan yang 
peraturan utama dikeluarkan oleh badan cabang eksekutif (komisi peraturan independen
dibebaskan) harus disertai dengan analisis dampak peraturan yang menilai potensi manfaat,
biaya, dan manfaat bersih peraturan, termasuk pengaruh yang tidak dapat dihitung dalam
istilah moneter, kecuali kalkulasi semacam itu dilarang oleh hukum. Beberapa undang-
undang melarang penggunaan analisis biaya-manfaat untuk program yang mereka buat. 
Peraturan utama didefinisikan sebagai peraturan yang kemungkinan besar memiliki
dampak tahunan terhadap ekonomi $ 100 juta atau lebih, yang menyebabkan kenaikan biaya
atau harga yang besar, atau memiliki "pengaruh buruk yang signifikan terhadap persaingan,
lapangan kerja, investasi, produktivitas, inovasi, atau kemampuan perusahaan berbasis AS
untuk bersaing dengan perusahaan berbasis asing di pasar domestik atau ekspor. " OMB
diberi wewenang untuk membuat keputusan akhir tentang apa yang merupakan aturan
utama, untuk mengawasi proses evaluasi, dan untuk menunda penerbitan aturan yang
diusulkan atau final jika ditemukan analisis regulasi tidak memuaskan. 
Aturan hanya dapat dikeluarkan jika perkiraan manfaatnya melebihi perkiraan
biayanya. Jika pilihan tersedia, alternatif yang lebih murah harus dipilih. Beban pembuktian
bahwa standar ini dipenuhi berada pada badan. Tindakan OMB yang memegang aturan
dapat diajukan banding ke Satgas Bantuan Peraturan Presiden, yang diawaki oleh OMB dan
terdiri dari beberapa pejabat eksekutif di bawah kepemimpinan Wakil Presiden George
Bush. (Kata "pembebasan" dalam judul gugus tugas menunjukkan orientasinya.) Meskipun
gugus tugas tersebut dihapus pada tahun 1983, semua perencanaan ini dimaksudkan untuk
memastikan, antara lain, bahwa "Tindakan Pengaturan tidak boleh dilakukan kecuali

26
potensi manfaat bagi masyarakat karena peraturan lebih besar daripada biaya potensial bagi
masyarakat. " Jadi analisis biaya-manfaat lebih dari sekedar teknik analisis; itu menjadi
aturan keputusan dengan bias konservatif. 
 Program analisis regulasi Reagan adalah pusat kontroversi. Para kritikus berpendapat
bahwa hal itu digunakan secara tidak tepat untuk mengurangi cakupan regulasi dan untuk
menunda penerbitan aturan daripada untuk meningkatkan kualitas regulasi dengan
mendorong analisis yang lebih baik. OMB juga dituduh mencampuri secara tidak
semestinya dalam proses pengaturan dengan mengambil alih kewenangan yang diberikan
pada badan pengatur. Tuduhan tersebut dibantah oleh pemerintah. Namun, dalam
praktiknya, pejabat administrasi menunjukkan lebih banyak kewaspadaan tentang biaya
daripada manfaat regulasi dalam mencoba mengurangi beban aktivitas regulasi pada bisnis. 
Pemerintahan George Bush melanjutkan program analisis peraturan dan pada
waktunya membentuk Council on Competitiveness, sebuah komite antarlembaga yang
diketuai oleh Wakil Presiden Dan Quayle, untuk bekerja dengan OMB dalam
mengabadikan penggunaan analisis manfaat biaya. Dalam dua tahun terakhir pemerintahan
George Bush, Council on Competitiveness bertindak giat untuk mewakili komunitas bisnis
dalam proses regulasi dan mengurangi jumlah dan kekuatan regulasi baru. Sebagian besar,
ia menghindari publisitas dan berusaha meninggalkan sedikit "sidik jari". 
Pemerintahan Clinton dengan cepat menghapuskan Council on Competitiveness dan
kemudian menggantikan Executive Order 12291 dengan Executive Order 12866, yang
berjudul "Regulatory Planning and Review." Program tinjauan regulasi Clinton terus
menggunakan analisis biaya-manfaat untuk aturan-aturan utama. Akan tetapi, tinjauan
peraturan dilakukan lebih terbuka, dan tidak seketat dan mengganggu daripada di bawah
pemerintahan Reagan dan George Bush. Badan pengatur tidak banyak mengeluh. 
Pemerintahan George W. Bush mempertahankan perintah eksekutif Clinton. Kantor
Urusan Informasi dan Regulasi, bagaimanapun, sekarang berada di bawah arahan orang
yang benar-benar percaya pada analisis biaya-manfaat. Dalam enam bulan OIRA menolak
dua puluh satu peraturan yang diusulkan, lebih dari yang telah ditolak oleh pemerintahan
Clinton dalam delapan tahun. Ini tidak mengherankan mengingat sikap yang sangat
konservatif dan antiregulasi dari pemerintahan George W. Bush. Seperti yang ditunjukkan
oleh catatan ini, tinjauan presiden atas peraturan yang diusulkan dan penggunaan analisis
biaya-manfaat telah menjadi fitur yang diatur dalam proses pengaturan. Bagaimana
penerapannya akan sangat bergantung pada kecenderungan ideologis pemerintahan
presidensial. 
Digunakan secara wajar, analisis biaya-manfaat dapat berkontribusi pada rasionalitas
dalam proses pengambilan keputusan dengan membantu dalam identifikasi dan penilaian
27
alternatif, membantu mengidentifikasi dampak atau konsekuensi, dan sebaliknya
mengembangkan informasi dan wawasan yang akan membantu orang dalam membuat
reflektif, dipertimbangkan dengan baik. keputusan. Penilaian yang cermat tentang
kemungkinan biaya dan manfaat dari tindakan yang diusulkan, dan orang serta kelompok
yang akan mereka ikuti, tentu berguna, terlepas dari apakah semua diubah menjadi angka
dolar, dan tanpa mengubah analisis biaya-manfaat menjadi keputusan aturan. 
Analisis biaya-manfaat, bagaimanapun, terbuka untuk manipulasi untuk mendukung
nilai dan preferensi penggunanya. Dalam contoh Perintah Eksekutif 12291, karena orientasi
antiregulasi yang kuat dari pelaksananya, itu menjadi bentuk analisis politik partisan yang
didandani sebagai rasionalitas regulasi. Sekali lagi, diragukan bahwa Korps Insinyur
Angkatan Darat tidak pernah dapat melaksanakan proyek sungai dan pelabuhan yang benar-
benar ingin dibangun oleh para pejabatnya karena analisis biaya-manfaat yang
menguntungkan tidak dapat dibuat. 
Evaluasi kebijakan, seperti yang ditunjukkan oleh diskusi kita, lebih dari sekedar
proses analitis teknis atau objektif; ini juga merupakan proses politik. Pada bagian
selanjutnya, studi kasus program Head Start menggambarkan bagaimana faktor politik
dapat mempengaruhi pelaksanaan dan hasil evaluasi program sosial. Kasus ini juga
menunjukkan bahwa evaluasi semacam itu, bahkan ketika dimaksudkan dalam bentuk netral
atau objektif, menjadi politis karena dapat mempengaruhi alokasi sumber daya.

28

BAB II
RANGKUMAN
Evaluasi kebijakan sebagai suatu aktifitas fungsional yang usianya sama dengan kebijakan itu
sendiri. Evaluasi yang sistematis mencari informasi pada dampak suatu kebijakan atau program
pada kebutuhan publik atau pun masalah secara langsung. Tiga desain evaluasi dibahas disini,
yaitu experimental design, quasi experimental design, dan before and after study sebagai
dasarnya.Tiga desain evaluasi dibahas disini, yaitu experimental design, quasi experimental
design, dan before and after study sebagai dasarnya. Experimental design merupakan metode
klasik untuk mengevaluasi suatu kebijakan atau program,Pretests dan posttest dari dua kelompok
digunakan untuk mengetahui perubahan,Before and after study, suatu program perbandingan
hasil setelah suatu periode pelaksanaan implementasi terhadap waktu awal sebelum program
dilaksanakan

Perbedaan antara output dan outcomes, Outputs biasanya dapat dengan mudah dhitung,
dijumlah, dan dianalisis secara statistic, policy outcomes sebaliknya merupakan konsekuensi
terhadap masyarakat yang mau tidak mau juga yang berasal dari timdakan pemerintah secara
langsung atau tidak. Para peneliti kebijakan ingin tahu apakah tujuan yang ingin dicapai.
Dampak kebijkan merupakan campuran dari output dan outcome memilki bebrapa dimensi yang
harus diperhitungkan baik formal maupun informal, yaitu: Kebijakan mempengaruhi maslah
public yang menjadi sasaran, kebijakan dapat mempengaruhi situasi atau kelompok yang disebut
dengan pihak ketiga, efek spilover, atau eksternalitas.kebijakan memiliki beberapa konsekuensi
terhadap masa depan berbagai kebijakan berdampak pada masalah public secara langsung
kebijakan memilki manfaat positif, tetapi juga memerlukan biaya efek dari kebijakan dan
program dapat saja secara material ( dapat dihitung/tangible) atau simbolik (intanginable).

Proses evaluasi kebijakan banyak dilakukan oleh berbagai actor yang bukan berasal ari
pemerintah. Congressional oversight salah satu fungsi utama dari kongres adalah pengawasan
dan evaluasi administrasi dan pelaksanaan hokum dan kebijakan yang biasa disebut sebagai
pengawasan congress. Pengawasan dapat saja diterapkann melalui beberapa teknik, yang
termasuk diantaranya adalahh( 1) casework, dimana perantaraan lembaga sebagai hasil yang
diterima dari tuntutan dan permintaan konstituen: (2) Komite mendengar dan menginvestigasi;
(3) keseuaian proses yang ada; (4) Persetujuan dari perjanjian presidensial; (5) pembelajaran
staff komite.

GAO biasa dianggap sebagai perpanjangan tangan congress memiliki kewenangan hokum
yang sangat luas untuk mengaudit kegiatan operasioanl dan keungan dari badan-badan federal,
untuk mengevaluasi program mereka dan untuk melaporakn temuan congress.

29

Pada tahun 1992 ketua sub comitte, GAO melakukan evaluasi terkait dengan konstituensi
efektifitas dan koordinasi program pengawasan makanan federal, masalah federal centers for
disease control and prevention memperkirakan sekitar 9000 orang tewas di AS setiap tahunnya
disebabkan oleh penyakit yang diakibatkan oleh makanan, metode yang digunakan dalam
menyelesaikan masalah adalah pengumpulan data dan informasi melalui interview pegawai
lembaga, analisis kebijakan, prosedur dan kelompok konsumen.

Pada November 1986 ditemukan bahwa dibawah kepemimpinan pejabat Dewan

Keamanan Nasional (NSC) dalam hal ini pemerintah Amerika Serikat telah menjual senjata
kepada pemerintah Iran dan mengalihkan sebagian keuntungannya kepada pemberontak
Nikaragua sehingga memicu kontroversi politik besar. Untuk menyelidiki masalah ini dan
membuat rekomendasi untuk koreksi, Presiden Reagan menunjuk Dewan Peninjau Khusus
Presiden. Dalam laporannya dikeluarkan pada tahun 1987, Komisi Menara mengkritik tajam
Presiden Reagan dan pemerintahannya atas perilaku mereka dalam urusan Iran- Contra.
Presiden dipandang sebagai orang yang kurang informasi, terpisah, dan tidak mengendalikan
tindakan NSC, yang membuat hal itu bertentangan dengan kebijakan pemerintahannya sendiri
yang tidak melakukan penjualan senjata kepada Iran.
Badan-badan diarahkan untuk bekerja dengan Kongres dan komitenya dalam
merumuskan rencana strategis lima tahun demi. Hal ini mencakup "(1) sasaran kinerja tahunan
untuk program dan kegiatan utama lembaga, (2) ukuran yang akan digunakan untuk mengukur
kinerja, (3) strategi dan sumber daya yang diperlukan untuk mencapai sasaran kinerja, dan ( 4)
prosedur yang akan digunakan untuk memverifikasi dan memvalidasi informasi kinerja. Jika
rencana ini berhasil dilaksanakan, maka GPRA akan memfasilitasi evaluasi program.
Bentuk evaluasi kebijakan yang paling berguna bagi pembuat kebijakan dan
administrator, serta kritikus kebijakan yang menginginkan dasar faktual untuk posisi mereka,
adalah evaluasi sistematis untuk menentukan hubungan sebab- akibat dan mengukur hasil
kebijakan secara ketat. "mengukur secara ketat" artinya menilai dampak kebijakan secermat
mungkin, serta menggunakan informasi terbaik dan membuat penilaian yang cermat.
Ketidakpastian atas tujuan kebijakan, kesulitan dalam menentukan kausalitas, dampak
kebijakan yang tersebar merupakan berbagai kondisi untuk menimbulkan masalah dalam
pelaksanaan evaluasi kebijakan.
Masalah-masalah dalam evaluasi kebijakan

1. Ketidakjelasan rumusan tujuan

Jika tujuan sebuah kebijakan tidak jelas, maka penentuan tingakat pencapaian akan
menajdi sulit. Oleh karena itu, merumuskan tujuan yang tepat dari sebuah kebijakan
merupakan hal yang sanagat penting.
2. Kesulitan dalam menentukan kausalitas
30
Evaluasi yang sistematik mensyaratkan bahwa perubahan yang terjadi di masyarakat
merupakan akibat dari sebuah kebijakan, penentuan sebab akibat dari sebauah
 keadaan terutama pada masyarakat yang mempunyai permaslahan ekonomi, itu
menjadi tugas yang cukup berat bagi evaluator kebijakan.
3. Dampak kebijakan yang menyebar
Akan lebih berdampak pada pada pihak-pihak yang lain disbanding pada pihak yang

Adapun analisis biaya manfaat merupajkan teknik evaluasi kuantitatif formal yang
memerlukan identifikasi terhadap biaya dan manfaat dari rencana kebijakan maupun
pelaksanaan kebijakan actual dan mengubahnya menjadi nilai moneter (uang) untuk tujuuan
perbandingan. Masyarakat dapat menjadi lebih baik hanya dengan kebijakan yang menghasilkan
manfaat lebih besar dari biaya kebijakan tersebut.

Ada beberapa prosedur analisis biaya manfaat: identifikasi semua efek atau konsekuensi
dari suatu kebijakan dan kelompokka efek atau konsekuensi tersebut ke dalam biaya atau
manfaat. Efek langsung dan tidak langsung perlu dianalaisis. Nilai uang diukur sebagai alat ukur
biaya dan manfaat, tetapkan tingkat diskonto untuk menyematkan nilai efek pada masa kini dan
masa akan datang asusmsi ynag bisa mendasari tingkat dikonto ialah nilai uang saat ini lenih
bernilai daripada nilai uang tersebut di masa mendatang

31

KESIMPULAN
 Dampak suatu kebijakan dapat memiliki beberapa dimensi, yang kesemuanya
harus diperhitungkan baik dalam pelaksanaan evaluasi formal atau dalam proses
penilaian kebijakan secara informal. Analisis dan evaluasi kebijakan publik biasanya
difokuskan pada apa yang sebenarnya dilakukan pemerintah, mengapa, dan dengan efek
material apa. Namun, kita tidak boleh mengabaikan aspek simbolis pemerintah,
meskipun sifatnya tidak berwujud dan samar.
Dalam batas-batas pemerintahan nasional, evaluasi kebijakan dilakukan dengan
berbagai cara oleh pejabat dan organisasi. Kadang-kadang evaluasi ini dilakukan secara
ketat dan sistematis; di lain waktu mereka agak serampangan atau sporadis. Dalam
beberapa contoh evaluasi kebijakan telah menjadi for-malisasi, komponen reguler dari
proses kebijakan; di tempat lain itu tetap pada dasarnya informal dan tidak terstruktur. Di
sisa bagian ini, kita melihat beberapa bentuk evaluasi kebijakan resmi-pengawasan
Kongres, studi Kantor Akuntansi Umum (GAO), kegiatan komisi presiden, dan evaluasi
"internal" yang ditangani dalam lembaga. Dari studinya, GAO mencapai beberapa
kesimpulan negatif tentang sistem pemeriksaan keamanan pangan. Efektivitas badan-
badan tersebut dibatasi oleh ketidakkonsistenan dan perbedaan yang tidak logis,
berdasarkan kewenangan hukum dan pendanaan, dalam pendekatan mereka terhadap
keamanan pangan.
Biaya-manfaat adalah teknik evaluasi kuantitatif formal yang memerlukan
identifikasi biaya dan manfaat baik dari kebijakan yang diusulkan maupun yang
sebenarnya dan menerjemahkannya ke dalam nilai moneter untuk tujuan perbandingan.
Analisis biaya-manfaat paling sering digunakan untuk mengevaluasi kebijakan yang
diusulkan. Analisis biaya-manfaat didasarkan pada premis bahwa efisiensi adalah nilai
utama, jika bukan satu-satunya, yang harus direalisasikan. Tindakan dievaluasi
berdasarkan apakah sumber daya digunakan untuk meningkatkan barang publik agregat.
Analisis biaya-manfaat, bagaimanapun, terbuka untuk manipulasi untuk mendukung nilai
dan preferensi penggunanya.

32

LAMPIRAN
 Ketika proses kebijakan dipandang sebagai pola rangkaian kegiatan, tahap
terakhirnya adalah evaluasi kebijakan. Lebih dari seni daripada ilmu,evaluasi
kebijakan, mencakup estimasi, penilaian atau penilaian suatu kebijakan, termasuk
konten, Implementasi, Pencapaian tujuan dan efek lainnya. Evaluasi juga dapat
mencoba mengidentifikasi faktor-faktor yang berkontribusi pada keberhasilan atau
kegagalan suatu kebijakan.
Sebagai aktivitas fungsional, evaluasi kebijakan dapat terjadi kapan saja
selama proses kebijakan, tidak sekadar mengikuti upaya untuk
mengimplementasikan suatu kebijakan. Dengan demikian, upaya yang dilakukan
untuk menentukan secara prosprektif yaitu, untuk memperkirakan atau
memprediksi kemungkinan efek dari berbagai alternative kebijakan pada masalah
sebelum diadopsi salah satunya. Terlepas dari kualifikasi ini, evaluasi biasanya
“Melihat ke belakang” sedangkan tahanan lain dari proses kebijakan
mengharapkan tujuan masa depan.
Pada bab ini perhatian tertuju pada evaluasi kebijakan yang terkait dengan
upaya pelaksanaan atau pelaksanaan kebijakan. Seperti yang akan kita lihat lebih
lanjut, evaluasi kebijakan dapat mengindetifikasi masalah atau kekurangan yang
menyebabkan daur ulang proses kebijakan (defenisi masalah, formulasi, adopsi,
dan sebagainya). Untuk melanjutkan dan memodifikasi memperkuat atau
menghentikan suatu kebijakan. Dengan kata lain, informasi yang dikembangkan
melalui implementasi dimasukkan kembali ke dalam proses kebijakan.
Evaluasi kebijakan, sebagai aktivitas fungsional sama tuanya dengan
kebijakan itu sendiri. Legislator, administrator, hakim, pejabat, kelompok penekan,
komentator media dan warga negara selalu membuat penilaian tentang nilai atau
efek dari kebijakan, program dan proyek tertentu. Pesta teh boston, misalnya
adalah konsekuensi dari evaluasi yang tidak menyenangkan terhadap salah satu
kebijakan pajak raja George untuk koloni. Banyak dari penilaian ini memiliki
variasi impresionastik atau intuitif, paling banter berdasarkan bukti anekdot atau
fragmentaris dan sangat dipengaruhi oleh kriteria penilaian ideologis, partisan, atau
idiosinkratik. Dengan demikian, kaum konservatif yang setia mungkin
menganggap program perumahan public sebagai program sosialistik dan perlu
dicabut, terlepas dari penyebab kebutuhan atau konsekuensinya atau democrat
mungkin mendukung pajak yang lebih tinggi pada perusahaan dan orang kaya
karena
33
mereka yakin ini akan meningkatkan peluang electoral mereka. Kompensasi
pengangguran sebagai program “buruk” karena penilai mengklaim mengetahui “banyak
orang” yang menerima tunjangan secara tidak benar. Cerita apokrif tentang ”ratu
kesejahteraan” yang mengendarai Cadillac untuk mengumpulkan kesejahteraan mereka
adalah hal biasa. Di antara kritikus kesehjateraan. Sebagian besar dari kita mengenal gaya
evaluasi kebijakan ini dan mungkin senang melakukannya sendiri. Akan tetapi. Banyak
hasil konflik dari jenis evaluasi ini, karena penilai yang berbeda bergantung pada nilai
atau kriteria yang mereka gunakan dapat mencapai kesimpulan yang sangat berbeda
mengenai manfaat dari kebijakan yang sama.
Bentuk lain dari evaluasi kebijakan berpusat pada proses pada operasi atau
administrasi kebijakan atau program. 2 program dapat didefenisikan sebagai seperangkat
aturan, rutinitas, dan sumber daya yang dibuat untuk mengimplementasikan kebijakan
atau bagian darinya.
Departemen esensial program Air service perhubungan mensubsidi layanan udra
komersial untuk kota kecil membantu memastikan kelanjutan. Pertanyaan yang diajukan
bagaimana program dijalankan mungkin termausk: berapa finansialnya? Siapa yang
menerima manfaat (pembayaran atau layanan) dan dalam jumlah berapa? Apakah ada
tumpeng tindih yang tidak perlu atau duplikasi program lain? Apakah standard dan
prosedur yang ditentukan secara legislative diikuti?Apakah program ini dikelola dengan
jujur? Evaluasi semacam ini, yang mungkin banyak melibatkan pemantauan terhadap
lembaga dan pejabat mereka, akan memberi tahu kita tentang apakah ada kejujuran atau
efesiensi dalam pelaksanaan suatu program, tetapi seperti evaluasi jenis pertama mungkin
akan menghasilkan sedikit atau tidak sama sekali. Dalam informasi mengenai efek social
(hasil) dari suatu program. Di sisi lain, evaluasi proses seringkali membantu manajer
program yang ingin memperbaiki administrasi program mereka dan mengurangi potensi
kritik politik mereka.
Jenis ketiga, evaluasi kebijakan yang relative baru, yang semakin mendapat
perhatian di pemerintah pusat dalam beberapa decade terkahir adalah evaluasi program
yang sistematis menggunakan metodologi ilmu social untuk mengukur efek social dari
kebijakan atau program dan sejauh mana mereka mencapai tujuan atau sasarannya.

34
 Departemen Tenaga Kerja kesehatan dan layanan kemanusiaan dan energy
misalnya, memilki asisten sekertaris yang tanggung jawabnya meliputi evaluasi program.
Biro-biro dalam departemen ini dan departemen lain sering kali menyertakan staf
evaluasi kebijakan dan program. Selain itu, mereka menandatangani banyak kontrak
dengan organisasi penelitian swasta, sarjana universitas dan lainnya untuk pelaksanaan
studi evaluasi. Perhatian yang lebih besar tampaknya diberikan untuk mengevaluasi
program-program social (Kesejahteraan, pendidikan, kesehatan dan gizi) daripada
kebanyakan kegiatan pemerintahan lainnya. Preferensi ini muncul dari menjamurnya
program-program social dalam beberapa decade terkahir, biaya finansial yang besar
kontroversi yang melingkupi mereka dan ketidaksukaan terhadap “kesehjateraan”.
Evaluasi sistematis mencari inforomasi tentang pengaruh suatu kebijakan atau
program terhadap kebutuhan atau masalah public yang menjadi sasarannya.
Memanfaatkan khusunya bakat ilmuwan social (ekonomi, ilmuwan politik, psikolog, dan
sosiolog) ini melibatkan spesifikasi tujuan atau sasaran pengumpulan infomasi dan data
tentang masukan, keluaran, dan konsekuensi program dan analisis ketat mereka lebih
disukai melalui penggunaan teknik kuantitatif atau statistic.
Peneliti evaluasi menggunakan berbagai desain evaluasi, yang sering digabungkan
dengan teknik statistic dan matematika bertenaga timggi. Tiga desain evaluasi yang
dibahas di sini adalah desain eksperimental desain kuasi eksperimental dan studi sebelum
dan sesudah adalah dasar pemeriksaannya akan menyampaikan gagasan tentang masalah
yang terlibat dalam menyiapkan studi evaluasi.
Desain eksperimental adalah metode klasik untuk mengevaluasi kebijakan atau
program. Dua kelompok pembanding, kelompok eksperimen atau perlakuan dan
kelompok control dipilih secara acak dari populasi sasaran. Kelompok eksperimen
menerima perlakuan melalui kebijakan atau program. Pretest dan posttest dari dua
kelompok digunakan untuk menetukan apakah perubahan, seperti skor membaca yang
meningkat atau insiden penyakit yang lebih rendah telah terjadi pada kedua kelompok.
Jika kinerja kelompok eksperimen secara signifikan lebih baik daripada kelompok control,
program dianggap efektif. Tingkat vadilitas dan generalisasi yang tinggi diberikan pada
hasil eksperimen contohnya adalah dalam urutan.

35
 Pada 1980-an Departemen tenaga kerja Delaware melakukan eksperimen lapangan
untuk menilai efektivitas berbagai kegiatan dalam membantu “Pekerjaan yang terkilir”.
“orang-orang yang kehilangan pekerjaan jangka panjang dan stabil karena meningkatnya
persaingan internasional dan perubahan teknologi. Sasaran program bagi pekerja yang
tercerai berai, yang didanai melalui undang-undang pelatihan kemitraan kerja, adalah
membantu meningkatkan pendapatan pekerja dan mengurangi kebutuhan mereka akan
tunjangan kompensasi pengangguran. Terindentifikasi 175 pekerja dengan karaketristik
yang sebanding, 65 secara acak dimasukkan ke dalam kelompok perlakuan, dengan 110
lainnya menjadi kelompok control. anggota kelompok perlakuan diberikan konseling
tentang kegiatan pencari kerja, bantuan dalam menemukan lowongan, pelatihan ulang
dan layanan lainnya. Kedua kelompok tersebut di monitor selama satu tahun.
Perbandingan kinerja mereka mengungkapkan bahwa kelompok control lebih baik
daripada kelompok perlakuan dalam memenuhi tujuan program. Disimpulkan bahwa
“Program tersebut tampaknya tidak meningkatkan prospek kerja peserta”.

Penggunaan desain eksperimental mungkin tidak dapat dilakukan karena biaya,

waktu, dan pertimbangan etika atau lainnya. Eksperimen semu mungkin bisa menjadi
alternatif yang berguna. Proses pemilihan acak tidak digunakan. Sebaliknya, kelompok
perlakuan dibandingkan dengan kelompok lain ("kelompok pembanding") yang serupa
dalam banyak hal. Akibatnya, dalam eksperimen semu ada kemungkinan yang lebih
besar bahwa kinerja kedua kelompok dapat dipengaruhi oleh karakteristik internal
mereka daripada perlakuan program. Meskipun demikian, eksperimen semu masih
dipandang cukup berguna untuk banyak tujuan.
Eksperimen semu yang terkenal melibatkan program kontrol kecepatan jalan raya
Connecticut. 7 Menyusul rekor jumlah kematian lalu lintas jalan raya, negara bagian
memulai tindakan keras terhadap kecepatan. Data awal menunjukkan bahwa program
penegakan hukum telah mengurangi kematian secara signifikan. Namun, ada
kemungkinan hal ini disebabkan oleh faktor lain, seperti perbedaan cuaca atau mobil
yang lebih aman beroperasi. Untuk mengontrol kemungkinan seperti itu, tingkat kematian
jalan raya Connecticut per 100.000 orang dibandingkan dengan negara bagian tetangga di
mana tidak ada program penegakan yang ditingkatkan. Ini menunjukkan bahwa tingkat
kematian Connecticut lebih rendah daripada negara bagian lain, sehingga mendukung

36
kesimpulan bahwa tindakan keras Connecticut memiliki efek positif dalam mengurangi
kematian lalu lintas.
Kajian sebelum dan sesudah suatu program membandingkan hasil program setelah
suatu periode pelaksanaan dengan kondisi yang ada sebelum dimulainya. Jadi seseorang
dapat membandingkan kualitas air di sungai sebelum dan sesudah program pengendalian
pencemaran diberlakukan. Pelajaran sebelum dan sesudah sering kali berbiaya rendah
dan waktu lebih sedikit pelaksanaannya. Namun, kelemahan utama adalah bahwa
perubahan yang terjadi terbuka untuk penjelasan saingan. Peningkatan kualitas air di
sungai khayalan kita bisa jadi karena peningkatan aliran, tindakan sukarela oleh para
pencemar, atau resesi ekonomi yang menyebabkan berkurangnya aktivitas industri. Di
sisi lain, jika studi sebelum dan sesudah menemukan sedikit perubahan ke arah yang
diinginkan, kemungkinan program tersebut tidak banyak berpengaruh. Mengingat semua
ini, studi sebelum dan sesudah masih memungkinkan untuk menghasilkan banyak
informasi tentang suatu program yang jika tidak maka tidak akan tersedia.
Seperti yang ditunjukkan oleh diskusi ini, evaluasi sistematis mengacu pada
pengalaman dalam menilai pengaruh suatu kebijakan atau program terhadap kebutuhan
atau masalah publik yang menjadi tujuannya. Hal ini memungkinkan tanggapan yang
paling tidak tentatif dan terinformasi untuk pertanyaan-pertanyaan seperti: Apakah
kebijakan ini mencapai tujuan yang ditetapkan? Berapa biaya dan manfaatnya? Siapa
penerima manfaatnya? Apa yang terjadi sebagai konsekuensi dari kebijakan yang tidak
akan terjadi jika tidak ada? Akibatnya, evaluasi sistematis memberikan pembuat
kebijakan dan masyarakat umum, jika mereka tertarik, beberapa pengertian tentang
dampak kebijakan yang sebenarnya dan memberikan diskusi tentang kebijakan dengan
beberapa landasan pada kenyataan. Temuan evaluasi dapat digunakan untuk mengubah
kebijakan dan program saat ini dan untuk membantu merancang yang lain untuk masa
depan.
Tentu saja, studi evaluasi juga dapat digunakan untuk tujuan yang kurang terpuji.
Profesor Carol Weiss berkomentar, "Pembuat keputusan program dapat beralih ke
evaluasi untuk menunda keputusan; untuk membenarkan dan melegitimasi keputusan
yang sudah dibuat; untuk melepaskan diri dari kontroversi tentang arah masa depan
dengan memberikan tanggung jawab; untuk membuktikan program di mata konstituen,

37
 pemberi dana, atau publik; untuk memenuhi persyaratan dari pemerintah atau yayasan
yang diberikan melalui ritual evaluasi. " Singkatnya, evaluator dapat dimotivasi oleh
layanan mandiri serta layanan publik dan oleh keinginan untuk menggunakan analisis
sebagai amunisi untuk kepentingan politik partisan atau pribadi. Dengan demikian, staf
Federal Paperwork Commission hanya tertarik pada evaluasi yang mendukung tujuan
mereka untuk menghilangkan sebanyak mungkin peraturan pemerintah tentang bisnis,
meskipun dengan kedok pengurangan dokumen.
A. Dampak Kebijakan
Untuk memulai, ada kebutuhan untuk menarik garis yang berbeda antara keluaran
kebijakan dan hasil kebijakan. Keluaran kebijakan adalah hal-hal yang sebenarnya
dilakukan oleh lembaga-lembaga dalam rangka pengambilan keputusan dan pernyataan
kebijakan. Konsep keluaran memusatkan perhatian seseorang pada hal-hal seperti jumlah
pajak yang dikumpulkan, bermil-mil jalan raya yang dibangun, tunjangan kesejahteraan
yang dibayarkan, perjanjian penetapan harga yang dituntut, denda lalu lintas yang
dikumpulkan, atau proyek bantuan asing yang dilakukan. Keluaran biasanya dapat
dengan mudah dihitung, dijumlahkan, dan dianalisis secara statistik. Memeriksa keluaran
mungkin menunjukkan, atau tampak menunjukkan, bahwa banyak yang sedang dilakukan
untuk mengimplementasikan suatu kebijakan. Aktivitas seperti itu, bagaimanapun,
terkadang tidak lebih dari apa yang Profesor William T. Gormley, Jr., sebut sebagai
"menghitung kacang." Badan-badan, di bawah tekanan dari legislator, kelompok
kepentingan, dan lain-lain untuk mendemonstrasikan hasil, "dapat fokus pada keluaran,
bukan hasil, untuk menghasilkan statistik yang menciptakan ilusi kemajuan." Jika
persentase siswa yang lulus dari universitas di suatu negara bagian meningkat, apakah hal
ini menjelaskan tentang kualitas pendidikan yang mereka terima?
Hasil kebijakan, sebaliknya, adalah konsekuensi bagi masyarakat, disengaja dan
tidak diinginkan, yang berasal dari tindakan atau kelambanan pemerintah yang disengaja.
Kebijakan kesejahteraan sosial dapat digunakan untuk menggambarkan konsep ini.
Cukup mudah untuk mengukur keluaran kebijakan kesejahteraan seperti jumlah manfaat
yang dibayarkan, tingkat manfaat rata-rata, dan jumlah orang yang dibantu. Tapi apa
hasil, atau konsekuensi sosial, dari tindakan ini? Apakah mereka meningkatkan
keamanan dan kepuasan pribadi? Apakah mereka mengurangi inisiatif individu? Apakah

38
Bantuan untuk Keluarga dengan Anak Tanggungan (AFDC) berdampak mendorong
pergaulan bebas dan tidak sah, atau kehamilan remaja, seperti yang dituduhkan beberapa
orang? Apakah program kesejahteraan membantu orang miskin tetap diam, seperti
pendapat orang lain? Pertanyaan seperti ini, yang sulit untuk dijawab, mengarahkan
perhatian kita pada efek sosial dari kebijakan. Antara lain, siswa kebijakan harus ingin
mengetahui apakah kebijakan mencapai tujuan yang dimaksudkan, apakah masyarakat
berubah sebagai konsekuensi dari tindakan kebijakan dan bukan karena faktor lain seperti
keputusan ekonomi swasta, dan apakah itu berubah seperti yang dimaksudkan atau di
tempat lain. cara. Dampak kebijakan adalah gabungan antara keluaran dan hasil.
Dampak suatu kebijakan dapat memiliki beberapa dimensi, yang kesemuanya
harus diperhitungkan baik dalam pelaksanaan evaluasi formal atau dalam proses
penilaian kebijakan secara informal. Mereka termasuk yang berikut ini:
1. Kebijakan mempengaruhi masalah publik yang menjadi sasarannya dan
orang-orang yang terlibat. Populasi sasaran yang akan dipengaruhi oleh
kebijakan harus ditentukan, apakah mereka orang miskin, pengusaha kecil,
anak sekolah yang kurang beruntung, produsen minyak bumi, atau siapa pun.
Efek yang diinginkan dari kebijakan kemudian harus ditentukan. Jika ini
adalah program anti kemiskinan, apakah tujuannya untuk meningkatkan
pendapatan masyarakat miskin, untuk meningkatkan kesempatan mereka untuk
bekerja, atau untuk mengubah sikap dan perilaku mereka? Jika beberapa
kombinasi dari tujuan tersebut dimaksudkan, analisis menjadi lebih rumit
karena prioritas harus diberikan pada berbagai efek yang diinginkan. Biasanya,
kebijakan mencapai setidaknya sebagian dari tujuan atau sasarannya.
Selanjutnya, kebijakan mungkin memiliki konsekuensi yang disengaja atau
tidak diinginkan (tidak terduga atau tidak direncanakan), atau bahkan keduanya.
Sebuah program kesejahteraan, misalnya, dapat meningkatkan situasi
pendapatan kelompok-kelompok yang diuntungkan, sebagaimana yang
dimaksudkan oleh para pendukungnya, tetapi apa dampaknya terhadap inisiatif
mereka untuk mencari pekerjaan? Apakah itu mengurangi inisiatif ini, seperti
pendapat beberapa orang? Program perumahan umum dapat memperbaiki
situasi perumahan orang kulit hitam perkotaan, tetapi juga dapat diatur

39
 sedemikian rupa sehingga berkontribusi pada segregasi rasial dalam
perumahan. Program dukungan pendapatan pertanian, yang dimaksudkan
untuk meningkatkan pendapatan petani, juga dapat menyebabkan produksi
komoditas yang didukung secara berlebihan, harga pangan yang lebih tinggi
bagi konsumen, atau peningkatan nilai tanah. Ilustrasi yang baik tentang
kebijakan dengan konsekuensi yang tidak diinginkan adalah undang-undang
tahun 1970 yang melarang penyiaran iklan rokok di radio dan televisi.
Larangan iklan ini secara luas dipandang sebagai kemenangan legislatif bagi
kekuatan antirokok. Namun, larangan tersebut juga menghilangkan kebutuhan
para penyiar, di bawah doktrin faimess Komisi Komunikasi Federal
(yang dicabut pada pertengahan 1980-an), untuk menyumbangkan waktu siaran
kepada kelompok-kelompok anti-rokok tentang isu kontroversial merokok.
Penelitian menunjukkan bahwa pesan anti-rokok yang disiapkan oleh
kelompok-kelompok ini, yang berisi gambaran merokok yang suram atau tidak
menarik, memiliki efek jera yang substansial terhadap konsumsi rokok. Namun,
kampanye iklan antirokok sangat bergantung pada waktu yang disumbangkan.
Alhasil, setelah pelarangan iklan rokok diberlakukan, sebagian besar
rokok iklan anti juga ditiadakan. Efek jangka pendeknya jelas merupakan
peningkatan signifikan dalam merokok, jelas bukan apa yang dimaksudkan
oleh para pendukung larangan tersebut. Meskipun efek jangka panjangnya
kurang jelas, "bobot bukti tampaknya mendukung kesimpulan bahwa larangan
iklan adalah kebijakan rabun."
2. Kebijakan dapat mempengaruhi situasi atau kelompok selain yang
diarahkan. Ini disebut efek pihak ketiga, efek spillover, atau eksternalitas.
Pembangunan jalan raya antarnegara bagian perkotaan sangat bermanfaat bagi
pengendara dan perusahaan angkutan truk. Namun, mereka juga menyebabkan
ketidaknyamanan, gangguan, dan gangguan sosial bagi lingkungan tempat
mereka bekerja. Penebangan hutan nasional, yang menguntungkan perusahaan
perkayuan dan sejalan dengan pandangan mereka yang memandang hutan
sebagai perkebunan pohon, sangat mengganggu para pencinta lingkungan,
pecinta alam, dan banyak olahragawan, karena berakibat pada perusakan hutan.

40
 habitat satwa liar, hilangnya nilai estetika, dan pendangkalan aliran ikan
trout. Kedua contoh ini menggambarkan eksternalitas negatif, tetapi
eksternalitas mungkin juga positif. Program pendidikan publik tidak hanya
mendidik siswa, tetapi juga menyediakan tenaga kerja yang lebih mampu dan
masyarakat dengan warga negara yang lebih berpengetahuan. Garis penelitian
yang kuat mendukung korelasi antara pendidikan dan dukungan untuk
demokrasi. Mereka yang berpendapat bahwa hanya mereka yang memiliki
anak di sekolah umum yang harus berkontribusi terhadap dukungan mereka
mengabaikan sifat luar biasa positif tersebut. Meskipun program pengendalian
polusi membebankan biaya pada banyak industri, program tersebut merupakan
keuntungan bagi produsen peralatan pengendalian polusi. Banyak hasil dari
kebijakan publik yang dapat dipahami sebagai ekstemalitas yang
membebankan biaya atau memberikan manfaat bagi pihak ketiga.
3. Kebijakan memiliki konsekuensi untuk masa depan maupun kondisi saat
ini; untuk beberapa polis, sebagian besar manfaatnya atau sebagian biayanya
mungkin terjadi jauh di masa mendatang. Apakah program Head Start -
program pendidikan prasekolah bagi orang miskin dimaksudkan untuk
meningkatkan kemampuan kognitif jangka pendek anak-anak yang
berpartisipasi atau perkembangan jangka panjang dan kapasitas penghasilan
mereka? Apakah regulasi harga lapangan gas alam, sebuah kebijakan yang
dimulai pada 1950-an dan berlanjut hingga 1980-an, benar-benar menghasilkan
kekurangan gas pada 1970-an, seperti yang dikatakan beberapa orang
(terutama pejabat industri perminyakan dan pendukung mereka, yang telah
lama menjadi kritikus? regulasi harga) Efek masa depan dari beberapa
kebijakan mungkin sangat tersebar atau tidak pasti. Dengan asumsi bahwa
kebijakan paten dan hak cipta benar-benar mendorong penemuan dan
kreativitas, dan bahwa aktivitas ini pada akhirnya meningkatkan pertumbuhan
ekonomi dan perkembangan masyarakat, bagaimana seseorang mengukur
manfaatnya, baik secara kualitatif maupun kuantitatif? Sekali lagi, bagaimana
seseorang menilai (dengan objektivitas yang masuk akal) efek dari National
Foundation on the Arts dan dukungan Humaniora untuk kegiatan literasi, seni,

41
 dan museum? Akankah penghapusan kebijakan seperti ini memiliki
konsekuensi yang merugikan bagi masyarakat Amerika?
4. Sebagaimana kebijakan memiliki efek atau manfaat positif, kebijakan
juga memerlukan biaya. Para ekonom sepertinya tidak pernah bosan memberi
tahu kita bahwa tidak ada yang namanya makan siang gratis. Biaya datang
dalam berbagai bentuk. Pertama, ada biaya langsung untuk pelaksanaan
kebijakan atau program pemerintah. Ini biasanya cukup mudah untuk dihitung,
baik dinyatakan sebagai jumlah sebenarnya dari uang yang dibelanjakan untuk
program tersebut, bagiannya dari total pengeluaran pemerintah, atau proporsi
dari produk domestik bruto yang dialokasikan untuk itu. Dokumen anggaran
akan menghasilkan angka seperti itu. Namun, jika pengeluaran pemerintah
memiliki banyak tujuan, seperti mengoperasikan program luar angkasa dan
mengembangkan teknologi baru, alokasi biaya menjadi lebih membingungkan.
Biaya langsung juga termasuk pengeluaran pribadi yang diperlukan
untuk mematuhi kebijakan publik, seperti kesehatan dan keselamatan industri
dan pengendalian pencemaran lingkungan. Ini mungkin lebih sulit untuk
ditemukan atau dihitung. Selain itu, ada kemungkinan bahwa beberapa
perusahaan memasang perangkat pelindung jika tidak ada kebijakan, baik
karena keinginan untuk melayani kepentingan publik atau untuk melindungi
diri dari tuntutan hukum. Haruskah biaya mereka kemudian dimasukkan ke
dalam polis? Dengan tidak adanya subsidi pemerintah, biaya langsung untuk
mematuhi kebijakan regulasi pada awalnya jatuh terutama pada pihak yang
diatur, yang memiliki insentif ideologis untuk menaikkan biaya yang diklaim,
dengan sengaja membuat kebijakan tersebut tampak lebih memberatkan. Pada
akhirnya, tentu saja, banyak biaya kepatuhan kemungkinan besar akan
dialihkan ke konsumen dalam bentuk harga barang dan jasa yang lebih tinggi.
Ini membawa kita ke masalah biaya tidak langsung. Kebijakan publik
dapat menyebabkan penurunan produksi, harga yang lebih tinggi, atau
kesedihan atau tekanan mental. Pengeluaran untuk memenuhi persyaratan
keselamatan tambang batu bara dapat menyebabkan penurunan hasil tambang.
Orang-orang yang meminta layanan juri biasanya menerima kompensasi yang

42
 tidak lebih dari menutupi biaya perjalanan. Konsekuensinya adalah hilangnya
upah, atau hilangnya produksi, atau keduanya. Banyak kebijakan publik
memiliki biaya tidak langsung atau sosial semacam ini. Penderitaan mental
dapat terjadi ketika kota asal seseorang dibanjiri oleh penyitaan baru.
Kompensasi finansial mungkin dibayarkan untuk rumah masa kecil seseorang,
tetapi bagaimana dengan kerugian yang terjadi karena, berada di bawah air
setinggi empat puluh kaki, tidak dapat dikunjungi lagi? Konsep biaya tidak
langsung sering kali menuntut pemberian label harga pada barang tak berwujud.
Mereka cenderung menentang pengukuran.
Terakhir, ada biaya peluang, sebuah konsep yang didasarkan pada fakta
bahwa kita tidak dapat melakukan semuanya sekaligus, dan bahwa sumber
daya yang digunakan untuk satu tujuan (misalnya, pengendalian banjir) tidak
dapat digunakan untuk tujuan lain (misalnya, perumahan umum). "Biaya
peluang lebih merupakan pengambilan keputusan daripada konsep akuntansi."
Ini memusatkan perhatian pada apa yang harus diserahkan (atau, secara
alternatif, apa yang akan diperoleh) jika sumber daya digunakan untuk satu
tujuan daripada tujuan lain. Dengan demikian, para ekonom berpendapat
bahwa semua tentara sukarelawan Amerika Serikat tidak akan menarik
rekrutan yang dibutuhkan jika biaya peluang dinas militer dijaga di bawah
biaya kehidupan sipil. Ketika jajaran militer sebagian besar diisi oleh wajib
militer, lebih sedikit perhatian yang harus diberikan pada biaya peluang dan
kompensasi personel dinas.
5. Dampak kebijakan dan program dapat berupa material (berwujud) atau
simbolis (tak berwujud). Konsekuensi dari simbol penting dan sulit diukur.
Keluaran simbolis, menurut ilmuwan politik Gabriel A. Almond dan G.
Bingham Powe`ll, "termasuk penegasan nilai oleh elit; pajangan bendera,
pasukan, dan upacara militer; kunjungan oleh bangsawan atau pejabat tinggi;
dan pernyataan kebijakan atau niat oleh politik pemimpin. " Akibatnya, mereka
"sangat bergantung pada penyadapan keyakinan, sikap, dan aspirasi populer
untuk efektivitas mereka." Keluaran kebijakan simbolik tidak menghasilkan
perubahan yang langsung terlihat dalam kondisi masyarakat. Tidak ada yang

43
makan lebih baik karena parade Hari Peringatan atau pidato yang menggugah
oleh pejabat tinggi publik tentang kebaikan hadiah masuk gratis, betapapun
tindakan seperti itu mungkin memuaskan secara ideologis atau emosional bagi
banyak orang. Lebih penting lagi, bagaimanapun, tindakan kebijakan yang
seolah-olah diarahkan untuk memenuhi keinginan atau kebutuhan material
mungkin dalam praktiknya menjadi lebih simbolis daripada material dalam
efeknya.
Perubahan nada kebijakan ini diilustrasikan dengan baik oleh Fair
Housing Act of 1968. Diberlakukan oleh Kongres sebagian karena tekanan
yang diciptakan oleh pembunuhan Dr. Martin Luther King, Jr., undang-undang
tahun 1968 melarang diskriminasi dalam sewa atau penjualan perumahan
karena ras, warna kulit, agama, jenis kelamin, atau asal kebangsaan. Namun,
Departemen Perumahan dan Pembangunan Perkotaan (HUD), yang sebagai
tanggung jawab utama yang ditandatangani untuk penegakannya, berwenang
hanya untuk menengahi perselisihan antara seseorang yang mengira dia telah
didiskriminasi dan penyewa atau penjual. Departemen Kehakiman pada
gilirannya tidak dapat bertindak kecuali menemukan "pola atau praktik"
diskriminasi. Sebagai akibat dari ketentuan penegakan yang lemah ini, Undang-
Undang Perumahan yang Adil dalam praktiknya tidak memenuhi janjinya.
Tindakan tersebut, yang oleh salah satu anggota Kongres disebut sebagai
"harimau tanpa gigi", tidak banyak gunanya dalam mencegah diskriminasi di
perumahan.
Kongres pada tahun 1988 mencapai kesepakatan kompromi tentang
undang-undang untuk memperkuat penegakan Undang-Undang Perumahan
yang Adil. Sekarang seseorang yang merasa telah didiskriminasi dapat
mengajukan pengaduan ke HUD, yang jika tidak dapat menyelesaikan
perselisihan, dapat mengeluarkan tuduhan diskriminasi perumahan. Pada titik
ini, salah satu pihak yang bersengketa dapat memilih untuk diputuskan oleh
pengadilan distrik federal atau sidang administratif. Jika salah satu pihak
memilih untuk pergi ke pengadilan federal, pilihan itu yang berlaku. Prosedur

44
 ini dimaksudkan untuk memberikan beberapa "gigi" nyata ke dalam penegakan
tindakan tersebut dan memberikannya materi, bukan hanya efek simbolis.
Kebijakan publik lain yang tampaknya menjanjikan secara lebih
simbolis daripada implementasinya menghasilkan keuntungan material
termasuk aktivitas antimonopoli, regulasi tingkat utilitas publik, dan
kesempatan kerja yang setara. Meskipun efek sebenarnya dari suatu kebijakan
mungkin jauh lebih kecil daripada yang dimaksudkan atau diinginkan, hal itu
mungkin memiliki konsekuensi yang signifikan bagi masyarakat. Program anti
kemiskinan yang tidak mencapai sasarannya dapat memberikan jaminan
kepada masyarakat bahwa pemerintah peduli terhadap orang miskin dan ingin
mengurangi kemiskinan. Undang-undang tentang kesempatan kerja yang setara
menginformasikan kepada orang-orang bahwa pemerintah mereka, setidaknya
secara resmi, tidak membenarkan diskriminasi dalam perekrutan berdasarkan
ras, jenis kelamin, atau kebangsaan. Terlepas dari dampak kebijakan tersebut
terhadap kondisi masyarakat, kebijakan tersebut dapat berkontribusi pada
pemeliharaan ketertiban sosial, dukungan untuk pemerintah, dan harga diri
pribadi, yang bukan merupakanyang tidak penting pertimbangan.
Analisis dan evaluasi kebijakan publik biasanya difokuskan pada apa
yang sebenarnya dilakukan pemerintah, mengapa, dan dengan efek material
apa. Namun, kita tidak boleh mengabaikan aspek simbolis pemerintah,
meskipun sifatnya tidak berwujud dan samar. Retorika pemerintah - apa yang
dikatakan, atau tampaknya dikatakan oleh pemerintah - jelas merupakan subjek
yang perlu dan pantas bagi analis kebijakan. Sekarang kita · beralih ke
beberapa cara di mana evaluasi kebijakan ditangani di pemerintah pusat.
B. Proses Evaluasi Kebijakan
Banyak evaluasi kebijakan dilakukan oleh aktor nonpemerintah. Media
komunikasi; sarjana universitas dan pusat penelitian; organisasi penelitian swasta seperti
Brookings Institution, Urban Institute, dan American Enterprise Institute; kelompok
penekan; dan organisasi kepentingan publik, Common Cause, Audubon Society, dan
Ralph Nader dan "raiders" (kumpulan aktivis kepentingan publik) adalah contohnya;
semua melakukan evaluasi terhadap kebijakan dan program publik yang memiliki efek

45
yang lebih besar atau lebih kecil pada pejabat publik. Mereka juga memberikan informasi
kepada masyarakat umum, mempublikasikan keberhasilan dan kegagalan kebijakan,
terkadang bertindak sebagai pendukung untuk penyebab yang tidak populer, dan
terkadang memberikan perwakilan bagi mereka yang tidak terwakili dalam proses
kebijakan, seperti orang lanjut usia yang dibatasi untuk menjalankan panti jompo secara
lalai atau pekerja pertanian migran yang dieksploitasi. .
Secara kolektif, kumpulan penilai swasta kebijakan publik ini telah ditetapkan oleh
Profesor Richard Hofferbert sebagai "industri evaluasi kebijakan." Di sini kita akan
melihat tiga komponennya.
Banyak sarjana universitas terlibat dalam evaluasi atas inisiatif mereka sendiri,
sebagai anggota pusat penelitian universitas, saat berada di bawah kontrak dengan
lembaga pemerintah, atau untuk mendapatkan ketenaran akademis. Banyak universitas
memiliki sekolah pascasarjana kebijakan publik yang fakultasnya memiliki orientasi
lebih "terapan" atau praktis dan cenderung untuk melakukan penelitian kebijakan.
Beberapa hasil penelitian para sarjana dipublikasikan di jurnal seperti Evaluation and
Program Planning, Evaluation Review, dan Journal of Policy Analysis and Management.
Namun, sebagian besar, sarjana universitas lebih tertarik untuk memberikan kontribusi
teoritis pada disiplin akademis mereka daripada terlibat dalam debat kebijakan saat ini.
Sejumlah organisasi riset swasta ("think tank") mencurahkan seluruh atau sebagian
besar waktunya untuk melakukan studi evaluasi. Perusahaan Riset Pengembangan
Ketenagakerjaan menggunakan dana dari pemerintah pusat, negara bagian, dan lokal,
serta yayasan untuk meneliti program kesejahteraan sosial dan ketenagakerjaan. Rand
Corporation beroperasi terutama sebagai peneliti kontrak yang menghasilkan laporan
kebijakan untuk Departemen Pertahanan. Organisasi riset semacam ini seringkali dapat
bertindak lebih mandiri dan lebih kritis terhadap tindakan agensi daripada personel agensi
internal. "Tentu saja, peneliti kontrak sering menghadapi tekanan untuk mengikuti jalur
agensi, terutama jika mereka sangat bergantung pada satu agensi."
Dalam pemberitaannya, ketika kebijakan publik dilibatkan, media cenderung fokus
pada kebijakan dan tindakan pemerintah yang serba salah. Semacam skandal kebijakan
bahkan lebih "layak diberitakan." Asumsi operatifnya adalah bahwa pelaporan semacam
itu akan menarik lebih banyak pemirsa atau pembaca daripada informasi tentang program
46
 yang berhasil atau operasi rutin pemerintah. Salah satu jaringan televisi sesekali
memasukkan serial berjudul "The Fleecing of America" sebagai bagian dari laporan
berita malamnya. Fokusnya adalah pada kesalahan dan kesalahan pemerintah. Cakupan
seperti ini berkontribusi pada gagasan (salah) bahwa "pemerintah tidak dapat melakukan
apa pun dengan baik." Namun, yang lebih positif, ada baiknya juga memusatkan
perhatian publik pada beberapa hal yang perlu diperiksa dan dikoreksi. Program televisi
dan radio yang menceritakan keberhasilan kebijakan publik tampaknya tidak ada.
Selanjutnya, dalam batas-batas pemerintahan nasional, evaluasi kebijakan
dilakukan dengan berbagai cara oleh pejabat dan organisasi. Kadang-kadang evaluasi ini
dilakukan secara ketat dan sistematis; di lain waktu mereka agak serampangan atau
sporadis. Dalam beberapa contoh evaluasi kebijakan telah menjadi for-malisasi,
komponen reguler dari proses kebijakan; di tempat lain itu tetap pada dasarnya informal
dan tidak terstruktur. Di sisa bagian ini, kita melihat beberapa bentuk evaluasi kebijakan
resmi-pengawasan Kongres, studi Kantor Akuntansi Umum (GAO), kegiatan komisi
presiden, dan evaluasi "internal" yang ditangani dalam lembaga.
Pengawasan Kongres
Meskipun tidak ditentukan dalam Konstitusi, salah satu fungsi utama Kongres
adalah pengawasan dan evaluasi administrasi dan pelaksanaan undang-undang dan
kebijakan, yang biasanya disebut sebagai pengawasan kongres. Beberapa, sependapat
dengan ahli teori politik Inggris John Stuart Mill, berpikir bahwa ini adalah fungsi
terpenting yang dijalankan oleh badan legislatif. Pengawasan, bagaimanapun, bukanlah
aktivitas yang terpisah dan berbeda; sebaliknya, ini merupakan bagian integral dari
hampir semua hal yang dilakukan anggota Kongres, termasuk mengumpulkan informasi,
membuat undang-undang, mengesahkan alokasi, dan melayani konstituen. Ini mungkin
dimaksudkan baik untuk mengontrol tindakan agensi, seperti ketika mereka kadang-
kadang diminta untuk membersihkan tindakan sebelumnya dengan komite tertentu, atau
untuk mengevaluasi tindakan agensi, seperti ketika anggota individu atau komite
berusaha untuk menentukan apakah administrator mematuhi tujuan program yang
ditetapkan oleh Kongres. Aspek evaluatif dari pengawasanlah yang relevan di sini.
Pengawasan dapat dilakukan dengan sejumlah teknik, termasuk: (1) kasus kerja,
yaitu perantaraan dengan lembaga sebagai konsekuensi dari tuntutan dan permintaan

47
 konstituen; (2) dengar pendapat dan investigasi komite; (3) the appropriations process; (4)
approval of presidential appointments; dan (5) studi staf komite. Dalam perjalanan
kegiatan ini, anggota Kongres mencapai kesimpulan tentang efisiensi, efektivitas, dan
dampak kebijakan dan program-kesimpulan yang dapat memiliki konsekuensi besar bagi
proses kebijakan. Pengawasan kongres pada dasarnya lebih terfragmentasi dan terputus-
putus daripada berkelanjutan dan sistematis. Potongan-potongan informasi, penilaian
impresionistik, dan intuisi dan nilai anggota dicampur untuk menghasilkan evaluasi
kebijakan dan mereka yang mengaturnya. Secara keseluruhan, bagaimanapun, anggota
Kongres lebih mungkin untuk terlibat dengan inisiasi dan adopsi kebijakan daripada
dengan evaluasi, setidaknya dalam pengertian sistematis.
Praktik Kongres dalam memberlakukan undang-undang misalnya, Undang-undang
Udara Bersih dan undang-undang Mulai Awal untuk menentukan lamanya waktu
membangun evaluasi ke dalam proses legislatif. Secara berkala, undang-undang semacam
itu harus disahkan kembali oleh Kongres, sehingga menciptakan peluang untuk membuat
perubahan di dalamnya berdasarkan pengalaman dan informasi yang tersedia. Di tingkat
negara bagian, hukum matahari terbenam memiliki efek serupa. Undang-undang ini
menetapkan bahwa lembaga negara akan diberhentikan kecuali dievaluasi dan diberi
otorisasi ulang secara berkala. Peluang evaluasi yang tercipta tentu saja tidak menjamin
akan dimanfaatkan dengan baik.
Kantor Akuntan Umum
GAO, biasanya dianggap sebagai lengan Kongres, memiliki kewenangan hukum
yang luas untuk mengaudit operasi dan kegiatan keuangan lembaga federal, untuk
mengevaluasi program mereka, dan untuk melaporkan temuannya ke Kongres. 24 Badan,
yang memiliki beberapa ribu karyawan, semakin terlibat dengan evaluasi program sejak
awal 1970-an dan sekarang hanya memberikan sebagian kecil dari perhatiannya pada
audit keuangan.
Undang-Undang Reorganisasi Legislatif tahun 1970, yang mengubah sistem
komite kongres, juga mengarahkan GAO untuk "meninjau dan menganalisis hasil
program dan kegiatan pemerintah yang dilakukan berdasarkan hukum yang ada, termasuk
membuat studi biaya-manfaat," dan membuat personel tersedia untuk membantu komite
kongres dalam menangani kegiatan serupa. Sebuah undang-undang berikutnya memberi

48
 wewenang kepada GAO untuk mendirikan Kantor Tinjauan dan Evaluasi Program.
Karena kegiatan evaluasinya yang diperluas, badan tersebut mempekerjakan lebih banyak
orang yang terlatih dalam ilmu sosial daripada sebelumnya.
Kegiatan evaluasi dapat dilakukan oleh GAO atas inisiatifnya sendiri, karena
arahan dalam undang-undang, atas permintaan komite kongres, atau terkadang atas
perintah masing-masing anggota Kongres. Dalam satu tahun, GAO akan menghasilkan
beberapa ratus studi evaluasi, dengan panjang bervariasi dari beberapa halaman hingga
beberapa ratus. Tiga studi penting pada tahun 1995 memiliki judul yang menunjukkan
subjek dan niat mereka: "EPA dan Negara: Tantangan Lingkungan Membutuhkan
Hubungan Kerja yang Lebih Baik," "Korps Pekerjaan: Biaya Tinggi dan Hasil yang
Beragam Mengangkat Pertanyaan Tentang Efektivitas Program," dan "Statistik Ekonomi :
Masalah Pengukuran Dapat Mempengaruhi Anggaran dan Pembuatan Kebijakan
Ekonomi. " Pejabat GAO juga sering bersaksi di depan komite kongres.
C. Studi Kasus (The GAO dan Keamanan Pangan)
Studi kasus singkat akan membantu menyampaikan pemahaman tentang proses
evaluasi GAO. Keamanan pangan terus menjadi masalah di Amerika Serikat. Pusat
Pengendalian Penyakit Federal memperkirakan bahwa 9.000 orang meninggal di AS
setiap tahun karena penyakit yang ditularkan melalui makanan; jutaan lainnya menderita
penyakit terkait makanan. Pada tahun 1992 atas permintaan ketua Sub-komite untuk
Pengawasan dan Investigasi Komite DPR Energi dan Perdagangan, GAO melakukan
evaluasi terhadap konsistensi, efektivitas, dan koordinasi sistem inspeksi keamanan
pangan federal. Data dan informasi untuk studi ini diperoleh dengan mewawancarai
pejabat dari lembaga inspeksi makanan; menganalisis prosedur, kebijakan, dan catatan
inspeksi lembaga; dan bertemu dengan perwakilan industri dan kelompok konsumen.
Lima badan inspeksi makanan federal utama adalah Food and Drug Administration
(FDA) di Departemen Kesehatan dan Layanan Kemanusiaan; Layanan Keamanan dan
Inspeksi Pangan (FSIS), Layanan Pemasaran Pertanian (AMS), dan Inspeksi Biji-bijian,
Pengepakan dan Administrasi Gudang (GIPSA) di Departemen Pertanian AS; dan
National Marine Fisheries Service (NMFS) di Departemen Perdagangan. (Tujuh lembaga
lain juga memiliki tanggung jawab keamanan pangan.) FDA mengatur sekitar 53.000
pabrik pengolahan makanan dan menetapkan standar identitas dan kualitas produk

49
makanan. FSIS mengawasi sekitar 6.100 pabrik yang terlibat dalam pemotongan dan
pemrosesan daging dan produk unggas, dan AMS memiliki yurisdiksi atas ratusan
fasilitas telur dan produk telur. NMFS melaksanakan program penilaian dan inspeksi
produk makanan laut secara sukarela dan berbasis biaya.
Dari studinya, GAO mencapai beberapa kesimpulan negatif tentang sistem
pemeriksaan keamanan pangan. Efektivitas badan-badan tersebut dibatasi oleh
ketidakkonsistenan dan perbedaan yang tidak logis, berdasarkan kewenangan hukum
dan pendanaan, dalam pendekatan mereka terhadap keamanan pangan. Jadi, pabrik yang
memproses daging dan unggas diperiksa setiap hari oleh FSIS, tetapi pabrik pengolahan
makanan di bawah yurisdiksi FDA diperiksa setiap tiga hingga lima tahun sekali. Selain
itu, badan-badan tersebut menarik beberapa garis yurisdiksi yang sempit. Pertama, FSIS
menangani pemeriksaan sandwich daging berwajah terbuka yang dibuat dengan satu
potong roti sedangkan sandwich tradisional dengan dua potong roti adalah tanggung
jawab FDA. Meskipun pabrik daging dan unggas diharuskan mendaftar untuk diperiksa
di FSIS sebelum mereka dapat menjual produk, pabrik pengolahan makanan tidak
memenuhi persyaratan tersebut dan harus dilacak oleh FDA. GAO menemukan bahwa
produk makanan dengan risiko kesehatan yang serupa diperlakukan secara berbeda oleh
agensi, bahwa inspeksi duplikat terjadi, dan bahwa koordinasi di antara agensi tidak
memadai.
Untuk memperbaiki ini dan masalah lainnya, GAO mengatakan satu badan
keamanan makanan adalah solusi terbaik. Namun, ini bukanlah kemungkinan politik
yang baik. Akibatnya, alternatif yang "lebih realistis", menurut GAO, akan menjadi
pembentukan panel ahli untuk mengembangkan model inspeksi berdasarkan risiko
kesehatan masyarakat dan kekuatan penegakan yang memadai. Model ini akan
memberikan dasar rasional untuk meningkatkan sistem keamanan pangan. Kemungkinan
serangan teroris terhadap pasokan pangan bangsa kembali memusatkan perhatian pada
reformasi sistem keamanan pangan. Namun, reformasi belum terjadi.
Meski kurang cenderung mencari sorotan, Badan Riset Kongres dan Kantor
Anggaran Kongres juga menyiapkan kajian evaluasi. Bersama dengan GAO, agensi ini
nonpartisan dalam operasi mereka. Secara kolektif, mereka memberi Kongres
kemampuan evaluasi yang kuat.

50
Komisi Kepresidenan
Tadi kita mengkaji peran komisi presiden dalam kebijakan perumusan Komisi.
Sekarang kita akan melihat bahwa mereka juga dapat digunakan sebagai instrumen
evaluasi kebijakan. Apakah dibentuk secara khusus untuk mengevaluasi kebijakan atau
manajemen pemerintahan di beberapa bidang atau untuk tujuan lain seperti pencarian
fakta, membuat rekomendasi kebijakan, atau hanya menciptakan kesan keprihatinan
presiden, sebagian besar komisi melibatkan diri mereka dalam evaluasi kebijakan sampai
taraf tertentu.
Pada November 1986 terungkap bahwa pemerintah Amerika Serikat, di bawah
kepemimpinan pejabat Dewan Keamanan Nasional (NSC), telah menjual senjata kepada
pemerintah Iran dan mengalihkan sebagian keuntungannya kepada pemberontak
Nikaragua. Berita ini memicu kontroversi politik besar. Untuk menyelidiki masalah ini
dan membuat rekomendasi untuk koreksi, Presiden Reagan menunjuk Dewan Peninjau
Khusus Presiden. Lebih dikenal sebagai Komisi Menara, itu terdiri dari mantan senator
Republik John Tower (dari Texas) sebagai ketua, Edmund Muskie, mantan senator
Demokrat dari Maine dan menteri luar negeri, dan Brent Scowcroft, mantan penasihat
keamanan nasional untuk Presiden Gerald Ford (dan kemudian menjadi Presiden George
Bush).
Dalam laporannya yang dikeluarkan awal tahun 1987, Komisi Menara mengkritik
tajam Presiden Reagan dan pemerintahannya atas perilaku mereka dalam urusan Iran-
Contra. NSC digambarkan menjalankan operasi di luar bidang penasihatnya, menipu
Kongres, tidak memperhatikan hukum, dan menghindari pengawasan yang efektif.
Presiden sendiri dipandang sebagai orang yang kurang informasi, terpisah, dan tidak
mengendalikan tindakan NSC, yang bertentangan dengan kebijakan pemerintahannya
sendiri yang tidak melakukan penjualan senjata kepada Iran. Laporan komisi memberikan
rekomendasi khusus untuk membawa sistem NSC di bawah kendali dan arahan presiden
yang lebih efektif. Presiden Reagan menerima laporan komisi dan menerapkan beberapa
perubahan yang dirancang untuk mencegah terulangnya masalah tersebut. Komisi
kepresidenan yang lebih tradisional adalah Komisi Jaminan Sosial beranggotakan enam
belas orang yang dibentuk oleh Presiden George W. Bush untuk menilai program
Jaminan Sosial dan mengusulkan cara untuk memperkuatnya. Meski dikritik oleh para

51
 kritikus Demokrat, komisi itu menetapkan tiga opsi untuk privatisasi parsial program
dalam laporannya. Tidak jarang komisi mencapai kesimpulan yang sesuai dengan
presiden yang menunjuk.
Tampaknya evaluasi kebijakan dan rekomendasi yang dibuat oleh komisi
kepresidenan seringkali memiliki pengaruh langsung yang kecil terhadap pembuatan
kebijakan. Untuk efek apa pun yang mereka miliki, variabel penting mungkin bukanlah
kualitas dan kelayakan temuan mereka. Charles Jones menyimpulkan bahwa komisi
evaluasi kemungkinan besar memiliki pengaruh terbesar ketika laporannya bertepatan
dengan peristiwa pendukung lainnya dan sesuai dengan preferensi kebijakan presiden,
ketika itu termasuk beberapa anggota yang memegang posisi penting pemerintahan dan
berkomitmen pada rekomendasinya, dan ketika komisi tersebut personel staf kembali ke
posisi pemerintahan di mana mereka dapat memengaruhi penerimaan rekomendasinya.
Namun, kondisi ini sering tidak ada.
Badan Administratif
Banyak evaluasi kebijakan dan program dihasilkan di dalam badan pengelola, baik
atas inisiatif sendiri atau atas arahan Kongres atau eksekutif. Agensi biasanya ingin
mengetahui bagaimana program mereka bekerja dan apa yang dapat dilakukan untuk
memperbaikinya. Evaluasi program pendidikan sering diberi label formatif atau sumatif.
Evaluasi formatif (juga dikenal sebagai pemantauan program) dirancang untuk membantu
pejabat dalam membuat koreksi atau penyesuaian di tengah jalan dalam program untuk
meningkatkan operasi mereka. Evaluasi sumatif lebih luas dan lebih menyeluruh dalam
cakupannya dan digunakan untuk menginformasikan pembuat kebijakan tingkat atas
tentang dampak keseluruhan dari kebijakan dan program penting. Mereka dapat
menyebabkan perubahan program yang besar. Namun, tidak banyak alasan untuk
berharap bahwa evaluasi semacam itu akan menyebabkan pejabat lembaga
merekomendasikan penghentian kebijakan atau program yang disukai.
Pada 1960-an dan 1970-an, pemerintahan Johnson, Nixon, dan Carter mencoba
memasukkan analisis dan evaluasi kebijakan ke dalam proses anggaran nasional.
Administrasi Johnson melembagakan Sistem Perencanaan-Pemrograman-Penganggaran
(PPBS), yang mengharuskan agensi mencari cara yang paling efektif dan efisien
(berbiaya rendah) untuk mencapai tujuan mereka. Administrasi Nixon menggantikan

52
PPBS dengan Management by Objectives (MBO), upaya yang lebih sederhana yang
membutuhkan lembaga untuk menentukan tujuan dan mengukur kemajuan untuk
mencapainya. Pada saat pemerintahan Carter datang ke kota dan memasang Zero-Base
Budgeting (ZBB), MBO telah menguap. ZBB mewajibkan lembaga untuk menentukan
berbagai tingkat pendanaan dan pencapaian untuk program, termasuk basis "nol"
(didefinisikan bukan sebagai apa-apa, melainkan sebagai tingkat pendanaan di bawah
mana program tidak akan memiliki nilai nyata). Dengan melakukan itu, lembaga akan
menilai nilai program dan menunjukkan di mana pembelanjaan akan menghasilkan yang
paling baik. ZBB tidak selamat dari pemerintahan Carter.
Upaya reformasi ini gagal karena sejumlah alasan. Mereka didirikan atas dasar
pemerintah secara luas tanpa banyak perencanaan atau pengujian; mereka bertentangan
dengan praktik dan kebiasaan anggaran yang ada; mereka sulit dan memakan waktu
untuk digunakan; mereka dipandang sebagai upaya untuk mengalihkan kekuasaan ke
tingkat eksekutif yang lebih tinggi; dan mereka kekurangan minat dan dukungan presiden
yang berkelanjutan. Namun, mereka bukannya tidak berpengaruh, karena mereka
meninggalkan sisa-sisa kepentingan dan dukungan untuk analisis dan evaluasi kegiatan
badan-badan yang lebih sistematis. Sekarang sudah menjadi praktik yang cukup standar
bagi Kongres untuk secara khusus mengarahkan badan-badan untuk melakukan evaluasi
program dan kebijakan. Agensi tidak cenderung mengevaluasi diri mereka sendiri.
Pelaksanaan program dan operasi sehari-hari mereka didahulukan daripada konsep yang
lebih "jauh" seperti evaluasi program. Selain itu, evaluasi akan mengalihkan dana yang
langka dari operasi yang mengeluarkan izin, membuat hibah, memproses aplikasi,
memeriksa produk dan fasilitas, dan sebagainya. Jika evaluasi efektivitas program
dilakukan, dan ternyata tidak menguntungkan dari sudut pandang lembaga, hal itu bisa
dijadikan amunisi politik oleh para kritikus lembaga. Secara keseluruhan, lembaga tidak
memiliki banyak insentif untuk mengevaluasi diri mereka sendiri. The Government
Performance and Result Act (1993), didukung oleh Pemerintahan Clinton dan
diberlakukan oleh Kongres dengan sedikit kontroversi atau pemberitahuan publik,
dimaksudkan untuk mengalihkan fokus lembaga dari masukan dan proses ke keluaran
dan hasil-atau hasil. Artinya, bagaimana operasi agen mempengaruhi hal-hal seperti
53
 kualitas udara, keselamatan industri, kelayakan kerja peserta pelatihan, atau peluang
investasi?
Untuk mencapai tujuan ini, badan-badan diarahkan untuk bekerja dengan Kongres
dan komitenya dalam merumuskan rencana strategis lima tahun. Rencana ini mencakup
"(1) sasaran kinerja tahunan untuk program dan kegiatan utama lembaga, (2) ukuran yang
akan digunakan untuk mengukur kinerja, (3) strategi dan sumber daya yang diperlukan
untuk mencapai sasaran kinerja, dan ( 4) prosedur yang akan digunakan untuk
memverifikasi dan memvalidasi informasi kinerja. Pada tahun 1999, setelah uji coba di
beberapa lembaga, GPRA menjadi efektif untuk semua lembaga yang setiap tahun
melaporkan kemajuan dan hasil mereka pada bulan Maret.
Jika berhasil dilaksanakan, GPRA akan memfasilitasi evaluasi program. Pada saat
ini tidak jelas apa yang telah dicapai. Di satu sisi, Kantor Akuntan Umum, yang
melakukan survei kepatuhan terhadap undang-undang tersebut, umumnya menyatakan
bahwa "informasi baru dan berharga tentang rencana, tujuan , dan strategi lembaga
federal telah disediakan. "Di sisi lain, masing-masing lembaga sedang mengalami
masalah. Kemajuan Departemen Pendidikan dalam mencapai beberapa tujuan hasil sulit
untuk dinilai b karena kekurangan data. Dalam kasus lain, ini menunjukkan sedikit
kemajuan dalam mencapai tujuan hasil. Dalam kasus Badan Perlindungan Lingkungan,
dilaporkan bahwa "ukuran kinerja tahunan yang ditetapkan di bawah GPRA sering dipilih
berdasarkan data yang tersedia yang berfokus terutama pada keluaran daripada hasil
lingkungan di mana data yang kredibel sering kurang."
D. Masalah Dalam Evaluasi Kebijakan
Bentuk evaluasi kebijakan yang paling berguna bagi pembuat kebijakan dan
administrator, dan untuk kritikus kebijakan yang menginginkan dasar faktual untuk posisi
mereka, adalah evaluasi sistematis yang mencoba untuk menentukan hubungan sebab-
akibat dan mengukur hasil kebijakan secara ketat. Tentu saja seringkali tidak mungkin
mengukur secara kuantitatif pengaruh kebijakan publik, terutama kebijakan sosial,
dengan ketepatan yang nyata. Dalam konteks ini, "mengukur secara ketat" berarti menilai
dampak kebijakan secermat dan seobjektif mungkin, menggunakan informasi terbaik
yang tersedia dan membuat penilaian yang cermat. Tidak ada alasan untuk berasumsi
bahwa "jika tidak dapat dihitung, maka tidak dihitung."

54
 Menentukan apakah suatu kebijakan atau program melakukan apa yang seharusnya
dilakukan, atau melakukan sesuatu yang lain, bukanlah tugas yang mudah dan langsung,
seperti anggapan beberapa orang. Penilaian cepat mudah dibuat tetapi kurang definitif.
Berbagai kondisi menimbulkan hambatan atau menimbulkan masalah bagi pelaksanaan
evaluasi kebijakan yang efektif. Ini termasuk ketidakpastian atas tujuan kebijakan,
kesulitan dalam menentukan kausalitas, dampak kebijakan yang tersebar, dan lain-lain,
yang semuanya ditinjau di bagian ini.
Ketidakpastian atas Tujuan Kebijakan
Ketika tujuan suatu kebijakan tidak jelas, tersebar, atau beragam, seperti yang
sering terjadi, menentukan sejauh mana tujuan tersebut telah dicapai menjadi tugas yang
sulit dan membuat frustrasi. Situasi ini seringkali merupakan hasil dari proses adopsi
kebijakan . Karena dukungan dari koalisi mayoritas diperlukan untuk menjamin
pengadopsian suatu kebijakan, biasanya perlu untuk menarik orang dan kelompok yang
memiliki kepentingan dan nilai yang berbeda. Untuk memenangkan suara mereka,
komitmen terhadap tujuan kebijakan yang disukai dari berbagai kelompok ini dapat
dimasukkan dalam undang-undang. Model Cities Act, yang merupakan upaya besar
untuk menangani masalah perkotaan, mencerminkan teknik ini. Tujuannya termasuk
membangun kembali daerah kumuh dan rusak; meningkatkan perumahan, pendapatan,
dan peluang budaya; mengurangi kejahatan dan kenakalan; mengurangi ketergantungan
pada kesejahteraan; dan memelihara landmark bersejarah. Tidak ada prioritas yang
ditugaskan ke berbagai tujuan, juga tidak dimensinya ditentukan dengan baik. Penelitian
evaluasi Kota Model harus mencoba memahami sejauh mana tujuan yang beragam ini
dapat dicapai.
Menentukan tujuan sebenarnya dari sebuah program bisa menjadi tugas yang sulit
atau konfliktual. Orang yang menempati posisi berbeda dalam proses kebijakan, seperti
legislator dan administrator, atau pejabat nasional dan negara, atau memiliki perspektif
ideologis atau filosofis yang berbeda, dapat menentukan tujuan secara berbeda, bertindak
sesuai, dan mencapai kesimpulan yang berbeda tentang pencapaian atau keberhasilan
program. Selain itu, "karena 'apa yang Anda ukur adalah apa yang Anda peroleh',
memilih tujuan yang tepat untuk diukur adalah penting." Nanti di bab ini kita akan

55
 melihat bagaimana berbagai tujuan program Head Start, dan masalah pengukuran,
memperumit evaluasinya.
Kesulitan Dalam Menentukan Kausalitas
Evaluasi sistematis mensyaratkan bahwa perubahan masyarakat harus dibuktikan
disebabkan oleh tindakan kebijakan. Fakta bahwa ketika tindakan A diambil, kondisi B
berkembang tidak selalu berarti adanya hubungan sebab-akibat. Tindakan (atau variabel)
lain mungkin merupakan penyebab sebenarnya dari kondisi B. Seperti yang kita ketahui,
banyak flu biasa yang "disembuhkan", bukan dengan menelan obat, mengoleskan salep,
atau menggunakan semprotan hidung, tetapi dengan kekuatan penyembuhan alami tubuh
manusia.
Pertimbangkan contoh ini. Banyak negara bagian mensyaratkan pemeriksaan
keselamatan mobil secara berkala, dalam upaya mengurangi kecelakaan lalu lintas jalan
raya dan kematian. Penelitian menunjukkan bahwa negara bagian dengan undang-undang
inspeksi wajib memang cenderung memiliki lebih sedikit kematian lalu lintas daripada
negara bagian lain. Namun, faktor lain seperti kepadatan penduduk, kondisi cuaca, dan
persentase pengemudi muda sebenarnya memiliki kekuatan lebih dalam menjelaskan
perbedaannya. Hanya jika kondisi seperti itu dikontrol dalam analisis, dan jika perbedaan
tetap ada antara negara bagian dengan dan tanpa inspeksi, dapatkah dinyatakan secara
akurat bahwa kebijakan inspeksi seluler otomatis mengurangi kematian lalu lintas. Pada
kenyataannya, hukum semacam itu tampaknya memiliki efek menguntungkan yang
sederhana.
Untuk lebih menggambarkan masalah penentuan kausalitas, mari kita ambil kasus
kebijakan pengendalian kejahatan. Tujuan, atau setidaknya salah satu tujuan, dari
kebijakan ini adalah mencegah kejahatan. Pencegahan dapat diartikan sebagai
pencegahan dari suatu tindakan yang dapat dikatakan memiliki "potensi aktualisasi yang
realistis," yaitu yang benar-benar dapat terjadi. (Asumsi ini diperlukan untuk menghindari
jenis analisis yang menyatakan, misalnya, konsumsi minuman beralkohol mencegah
cacingan, karena tidak ada yang pernah mengidapnya setelah mulai minum.) Masalahnya
di sini adalah bahwa tidak melakukan sesuatu adalah suatu tindakan yang tidak ada, atau
tindakan tidak berwujud. Apakah seseorang yang tidak melakukan perampokan berarti
dia telah secara efektif dihalangi oleh kebijakan untuk bertindak

56
 demikian? Jawabannya, tentu saja, pertama-tama bergantung pada apakah dia cenderung
terlibat dalam perampokan. Jika demikian, apakah orang tersebut terhalang oleh
kemungkinan deteksi dan hukuman, oleh faktor-faktor lain seperti pengaruh keluarga,
atau oleh kurangnya kesempatan? Seperti yang ditunjukkan contoh ini, penentuan
kausalitas antara tindakan, terutama dalam masalah sosial dan ekonomi yang kompleks,
seringkali merupakan tugas yang berat.
Dampak Kebijakan yang Menyebar
Tindakan kebijakan dapat mempengaruhi kelompok selain mereka yang diarahkan
secara khusus. Program kesejahteraan tidak hanya mempengaruhi orang miskin tetapi
juga orang lain seperti pembayar pajak, pejabat publik, dan orang berpenghasilan rendah
yang tidak menerima tunjangan kesejahteraan. Efek pada kelompok ini dapat berupa
simbolis atau material. Para pembayar pajak mungkin mengomel bahwa "dolar yang
diperoleh dengan susah payah akan mendukung mereka yang terlalu malas untuk
bekerja." Beberapa pekerja berpenghasilan rendah mungkin memang memutuskan untuk
melanjutkan kesejahteraan daripada terus bekerja pada pekerjaan yang kotor dan tidak
menyenangkan dengan upah rendah. Sejauh menyangkut orang miskin yang menerima
tunjangan materi, bagaimana tunjangan mempengaruhi inisiatif dan kemandirian mereka,
solidaritas keluarga, atau pemeliharaan ketertiban sosial? Kita harus ingat bahwa
kebijakan mungkin memiliki maksud yang tidak dinyatakan. Jadi, program anti
kemiskinan mungkin secara diam-diam dimaksudkan untuk membantu meredakan
tuntutan aktivis kulit hitam; atau program untuk mengontrol impor daging mungkin
dimaksudkan untuk menenangkan peternak sapi secara politis, tetapi tidak banyak
berbuat untuk membatasi persaingan asing.
The effects of some programs may be very broad and long-range in nature.
Kebijakan antitrust adalah contohnya. Awalnya dimaksudkan untuk membantu
mempertahankan persaingan dan mencegah monopoli dalam perekonomian, bagaimana
seseorang sekarang mengevaluasi keefektifannya? Kita dapat melihat aktivitas penegakan
hukum saat ini dan menemukan bahwa beberapa merger telah dicegah dan banyak
persekongkolan penetapan harga telah dituntut, tetapi catatan ini hanya akan sedikit
memberi tahu kita tentang sejauh mana persaingan dan monopoli dalam perekonomian

57
 secara umum. Akan menyenangkan untuk dapat menentukan bahwa perekonomian
persen lebih kompetitif daripada jika tidak ada kebijakan antitrust. Karena tujuannya
umum dan karena sulit mengukur persaingan dan monopoli, penentuan ini tidak mungkin
dilakukan. Menariknya, setelah satu abad tindakan antitrust, kita masih belum memiliki
definisi yang disepakati tentang monopoli dan persaingan untuk memandu tindakan dan
evaluasi kebijakan. Tidak heran jika mereka yang menilai efektivitas kebijakan antitrust
kadang-kadang sampai pada kesimpulan yang sangat berbeda.
Kesulitan Dalam Akuisisi Data
Seperti yang tersirat dalam beberapa komentar sebelumnya, kekurangan data
statistik yang akurat dan relevan serta informasi lain dapat melumpuhkan pengevaluasi
kebijakan, terutama bila perhatian seseorang adalah dengan hasil kebijakan. Jadi, model
ekonometrik dapat memprediksi bagaimana pemotongan pajak akan mempengaruhi
kegiatan ekonomi, tetapi data yang sesuai untuk menunjukkan dampak aktualnya
terhadap perekonomian sulit didapat. Sekali lagi, pemikiran masalah dalam pengamanan
data yang diperlukan untuk mengetahui dampaknya bagi penegak hokum pidana dari
putusan Mahkamah Agung seperti Miranda V Arizona, yang menyatakan bahwa
pengakuan diperoleh ketika tersangka tidak diberitahu haknya pada saat diambil. Ke
tahanan secara inheren tidak valid. Para anggota Komisi Kejahatan Presiden pada tahun
1967 tidak setuju dengan efeknya, mayoritas mengatakan masih terlalu dini untuk
menentukan hasil. Namun, minoritas berpendapat bahwa, jika diterapkan sepenuhnya,
"itu bisa berarti penghapusan virtual interogasi praperadilan terhadap tersangka Sedikit
yang dapat meragukan efek merugikan Miranda terhadap proses penegakan hukum".
Tidak adanya data tidak serta merta menghalangi semua evaluator.
Penggunaan "kartu Miranda" untuk menginformasikan tersangka tentang hak-hak
mereka sekarang telah menjadi praktik standar kepolisian. Ada konsensus di antara para
sarjana peradilan pidana dan petugas penegak hukum yang menyatakan bahwa reformasi
ini hanya memiliki sedikit efek merugikan pada penegakan hukum. Berbagai studi
lapangan dan kuantitatif mendukung pandangan ini. Selain itu, aturan Miranda
disarankan telah membantu meningkatkan profesionalisme di kalangan polisi.

58
 Untuk banyak program sosial dan ekonomi, pertanyaan yang biasanya muncul
adalah, "Apakah mereka yang berpartisipasi dalam program kemudian lebih baik
daripada orang sebanding yang tidak? "Memberikan jawaban lebih disukai melibatkan
desain evaluasi eksperimental menggunakan kelompok kontrol. mengunjungi kelompok
kontrol (atau perbandingan) untuk program tenaga kerja diringkas dalam bagian
ini: Kelompok pembanding yang ketat dalam pengertian laboratorium tentang ilmu
fisika hampir tidak mungkin, terutama karena pola perilaku orang dipengaruhi oleh
begitu banyak sosial eksternal, faktor ekonomi, dan politik. Nyatanya,terkadang undang-
undang itu sendiri menghalangi pembentukan kelompok pembanding yang tepat.
Misalnya, undang-undang Program Insentif Kerja mensyaratkan bahwa semua ayah harus
terdaftar dalam program WIN dalam waktu 30 hari setelah menerima bantuan untuk
anak-anak mereka. Oleh karena itu, kelompok ayah pembanding dengan atribut yang
sebanding dengan ayah yang terdaftar dalam program tidak dapat dibentuk. Bahkan jika
semua faktor eksternal ekonomi dapat dikendalikan, tetap tidak mungkin untuk
mereplikasi lingkungan sosial dan politik yang mempengaruhi program percobaan atau
demonstrasi. Dengan demikian, mudah bagi pengambil keputusan untuk mengabaikan
hasil dari hampir semua studi evaluasi atas dasar kurangnya kelompok kontrol presisi.
Karena masalah seperti yang disebutkan dalam kutipan, desain eksperimental
sering tidak dapat digunakan. (Alasan ini terlepas dari biaya dolar yang sering tinggi.)
Alternatif terbaik kedua kemudian harus digunakan, seperti desain kuasi-eksperimental
menggunakan kelompok kontrol nonequivalent.
Perlawanan Resmi
Mengevaluasi kebijakan, apakah itu disebut analisis kebijakan, pengukuran dampak
kebijakan, atau yang lainnya, melibatkan pelaporan temuan dan penilaian tentang
manfaat kebijakan. Ini benar bahkan jika evaluatornya adalah peneliti universitas yang
berpikir bahwa dia mengejar pengetahuan secara objektif. Pejabat badan dan program
akan waspada terhadap kemungkinan konsekuensi politik dari evaluasi. Jika hasilnya
tidak "benar" dari perspektif mereka, atau lebih buruk, jika hasilnya negatif dan menjadi
perhatian para pembuat keputusan, program, pengaruh, atau karier mereka dapat
terancam bahaya. Akibatnya, pejabat program dapat menghalangi atau meremehkan studi
evaluasi, menolak akses ke data, atau menyimpan catatan yang tidak lengkap.

59
 Di dalam lembaga, studi evaluasi kemungkinan besar akan sangat didukung oleh
pejabat tingkat yang lebih tinggi, yang harus membuat keputusan tentang alokasi sumber
daya di antara program dan kelanjutan program yang diberikan. Namun, mereka mungkin
enggan untuk meminta evaluasi, terutama jika hasilnya mungkin memiliki efek yang
memecah belah di dalam lembaga. Terakhir, kita harus mencatat bahwa organisasi
cenderung menolak perubahan, dan evaluasi menyiratkan perubahan. Dengan demikian,
kelembaman organisasi dapat menjadi hambatan untuk evaluasi, bersama dengan bentuk
perlawanan yang lebih terbuka.
Perspektif Waktu yang Terbatas
Horizon waktu para legislator dan pejabat terpilih lainnya seringkali hanya sampai
pada pemilihan berikutnya. Akibatnya, mereka, dan orang lain yang berpikir seperti
mereka, sering mengharapkan hasil yang cepat dari program pemerintah, bahkan program
sosial dan pendidikan yang pengaruhnya mungkin membutuhkan waktu bertahun-tahun
untuk sepenuhnya muncul. Karena itu, evaluasi pencapaian program jangka pendek
mungkin tidak menguntungkan. Sebuah contoh yang baik adalah program pemukiman
kembali New Deal, yang memberikan peluang bagi kepemilikan tanah bagi ribuan petani
bagi hasil kulit hitam di Selatan selama akhir tahun 1930-an dan awal 1940-an. Itu dinilai
sebagai kegagalan dan hanya terobosan New Deal oleh kritikus kontemporer. Evaluasi
puluhan tahun kemudian terhadap program oleh analis kebijakan Lester Salamon
menyimpulkan, bagaimanapun, bahwa program tersebut memiliki efek jangka panjang
yang positif dan signifikan, meskipun bukan sebagai kebijakan pertanian. Dengan biaya
yang tidak terlalu mahal, hal itu mengubah "sekelompokkulit hitam tanpa tanah Penyewa
menjadi kelas menengah permanen yang akhirnya muncul pada tahun 1960-an sebagai
tulang punggung gerakan hak-hak sipil di pedesaan Selatan." Jika dimensi waktu
diabaikan dalam studi evaluasi, hasilnya mungkin cacat dan mengabaikan efek jangka
panjang yang penting. Tekanan untuk mendapatkan umpan balik yang cepat tentang
suatu kebijakan kemudian dapat menimbulkan dilema bagi penilai
Pengaruh Kurangnya Evaluasi

60
 Setelah selesai, evaluasi program dapat diabaikan atau jawaban tidak menjawab atau
tidak sehat dengan berbagai alasan. Mungkin ada dugaan bahwa evaluasi dirancang
dengan buruk, data yang digunakan tidak memadai, atau temuan tidak meyakinkan. Akan
tetapi, mereka yang sangat tertarik pada suatu program, baik sebagai administrator atau
penerima manfaat, kemungkinan besar tidak akan kehilangan minat mereka hanya karena
studi evaluasi menyimpulkan bahwa biayanya lebih besar daripada manfaatnya. Selain itu,
ada juga kemungkinan evaluasi tersebut cacat.
E. Evaluasi Kebijakan: Penggunaan dan Penyalahgunaan Analisis Manfaat Biaya Analisis
biaya-manfaat adalah teknik evaluasi kuantitatif formal yang memerlukan
identifikasi biaya dan manfaat baik dari kebijakan yang diusulkan maupun yang
sebenarnya dan menerjemahkannya ke dalam nilai moneter untuk tujuan perbandingan.
Ini mengasumsikan bahwa masyarakat akan menjadi lebih baik hanya dengan kebijakan
(atau proyek, atau program) yang manfaatnya melebihi biayanya. Analisis biaya-manfaat
paling sering digunakan untuk mengevaluasi kebijakan yang diusulkan. Namun,
terkadang, ini digunakan untuk menilai kebijakan yang ada. Jadi ekonom A. Myrick
Freeman III menggunakannya untuk mengevaluasi kebijakan pengendalian polusi udara
dan air nasional. Ia menemukan bahwa pengendalian pencemaran udara dari sumber yang
tidak bergerak menghasilkan keuntungan yang jauh lebih besar daripada biaya
pengendalian. Di sisi lain, biaya pengendalian pencemaran air industri dan kota lebih
besar daripada manfaat yang disadari. Dalam pembahasan berikut, fokusnya adalah pada
analisis biaya-manfaat terutama sebagai teknik evaluasi prospektif.
Langkah-langkah utama dalam melakukan analisis biaya-manfaat dapat segera
diringkas. Pertama, seseorang mengidentifikasi semua efek atau konsekuensi dari suatu
kebijakan dan mengkategorikannya sebagai biaya atau manfaat untuk berbagai kelompok.
(Perhatikan bahwa hal ini memerlukan penetapan kelompok mana yang berhak
dipertimbangkan dalam menentukan biaya dan manfaat.) Baik pengaruh langsung
maupun tidak langsung harus dianalisis. Kedua, nilai dolar ditempatkan pada berbagai
biaya dan manfaat. Ini akan relatif mudah untuk barang-barang yang biasa dibeli dan
dijual di pasar. Untuk hal-hal seperti kesehatan yang baik, perpanjangan umur manusia,
atau pemandangan indah, akan jauh lebih sulit. Ketiga, karena beberapa konsekuensi dari

61
suatu kebijakan akan terjadi saat ini atau jangka pendek tetapi yang lain akan terjadi
bertahun-tahun, maka tingkat diskonto diperlukan untuk menyamakan nilai efek saat ini
dan masa depan. Asumsi dasar yang mendasari tingkat diskonto adalah bahwa satu dolar
saat ini bernilai lebih dari satu dolar satu atau dua dekade dari sekarang. Inflasi, misalnya,
dapat menurunkan nilai dolar, atau daya beli. Keempat, biaya dan manfaat, langsung dan
tidak langsung, saat ini dan masa depan, dari kebijakan tersebut dibandingkan. Jika
manfaat melebihi biaya, kebijakan tersebut dapat diterima; sebaliknya, jika biaya
melebihi manfaat, itu harus ditolak, atau cara yang lebih baik untuk melakukannya harus
ditemukan.
Jadi disajikan, analisis biaya-manfaat muncul sebagai metode yang cukup jelas
untuk menilai kebijakan. Pada kenyataannya, bagaimanapun, ada masalah signifikan
yang terlibat dalam penerapannya, beberapa di antaranya dibahas di sini.
Data yang baik tentang biaya dan manfaat suatu kebijakan seringkali sulit didapat.
Bagaimana, misalnya, menghitung nilai manfaat kesehatan dari udara bersih. Atau dari
manfaat estetika mengurangi kabut asap di taman nasional? Bagaimana nilai
dolar diberikan untuk masalah seperti itu? Nilai tanah yang tergenang (biaya) untuk
waduk dapat dengan mudah ditentukan dengan mengacu pada nilai tanah di dekatnya.
Tapi bagaimana dengan nilai rumah leluhur yang terletak di sana? Data dan nilai dolar
yang menjadi dasar analisis biaya-manfaat dapat bersifat lemah dan dapat diperdebatkan.
Lebih jauh, bukanlah tugas yang mudah untuk mengidentifikasi tingkat diskonto
yang sesuai. Ini dapat didasarkan pada kriteria seperti tingkat bunga, tingkat inflasi, atau
biaya peluang modal - yaitu, tingkat pengembalian yang akan diperoleh uang jika
digunakan untuk investasi swasta dan bukan untuk kepentingan publik. Terlepas dari
pentingnya, tidak ada cara ilmiah untuk memutuskan tingkat diskon. Tingkat diskonto
yang rendah mempertahankan nilai manfaat di masa depan, sedangkan tingkat diskonto
yang tinggi dapat mengurangi nilainya secara drastis. Selama tahun-tahun Reagan,
Kantor Manajemen dan Anggaran menganjurkan tingkat diskon 10 persen. Tingkat
potongan ini berarti bahwa nilai manfaat di masa depan, seperti umur panjang dua atau
tiga dekade, sehingga dengan mengurangi kejadian kanker, akan memiliki nilai yang
sangat rendah. Hal ini pada gilirannya meningkatkan kemungkinan bahwa rasio biaya-
manfaat menjadi tidak menguntungkan.

62
 Analisis biaya-manfaat didasarkan pada premis bahwa efisiensi adalah nilai utama,
jika bukan satu-satunya, yang harus direalisasikan. Tindakan dievaluasi berdasarkan
apakah sumber daya digunakan untuk meningkatkan barang publik agregat. Sedikit
perhatian diberikan altematif atau nilai-nilai yang bersaing ekuitas, martabat manusia,
kebebasan pribadi, dan kesetaraan, untuk beberapa nama. Ini penting bagi kebanyakan
orang. Sistem peradilan pidana Amerika, misalnya, tidak terlalu efisien karena perhatian
kita pada keadilan dan proses hukum.
Masalah lain yang muncul dalam banyak analisis biaya-manfaat adalah kebutuhan
untuk memberi nilai pada kehidupan manusia. Beberapa orang mengambil posisi bahwa
kehidupan tidak ternilai harganya dan bahwa upaya untuk menempatkan nilai dolar pada
kehidupan membuatnya hanya menjadi komoditas lain. Sebagai tanggapan, dikatakan
bahwa banyak keputusan kebijakan, seperti standar keselamatan industri dan batas
kecepatan jalan raya, berdampak pada kehidupan manusia. Lebih baik secara obyektif
memperhitungkan nilai kehidupan. Gambar 7.1 menunjukkan beberapa cara altematif
untuk menilai kehidupan manusia.
GAMBAR7.1
Penilaian Kehidupan Manusia

Beberapa teknik penilaian kehidupan manusia untuk analisis biaya-manfaat telah

dikembangkan. * Empat disajikan di sini.
1. Pendekatan modal manusia. Ini terkadang juga disebut diskon penghasilan
masa depan. Teknik ini, yang tampak bebas dari sentimen moral, menyatakan
bahwa nilai seseorang bergantung pada apa yang dia dapat lakukan di pasar
selama masa kerja, diskon hingga saat ini. Beberapa analis akan mengurangi
biaya hidup seseorang dari pendapatan untuk mendapatkan nilai bersih.
Semakin banyak seseorang makan, semakin berharga hidup seseorang.
2. Kesediaan untuk membayar. Ini dapat ditentukan dengan beberapa cara.
Tingkat upah dalam pekerjaan berisiko dapat dibandingkan dengan pekerjaan
yang tidak terlalu berisiko. Perbedaan upah dan perbedaan besarnya risiko
yang terlibat digunakan untuk menghitung nilai kehidupan. Misalnya, jika
gaji tahunan lebih tinggi $ 50 untuk pekerjaan yang
membuatmenghadapi Seseorang risiko kematian 1 dari 50.000 lebih besar, itu

63
 akan menghasilkan angka $ 2,5 juta. Varian penilaian kontingen melibatkan
penggunaan survei untuk menentukan berapa banyak orang yang bersedia
membayar untuk mengurangi risiko kesehatan. Berdasarkan tanggapan
mereka, diberikan nilai dolar untuk kehidupan.
3. Penyelesaian kasus pengadilan. Penghargaan yang diberikan oleh hakim dan
juri dalam kasus pertanggungjawaban produk dan malpraktik medis atas
kematian dapat digunakan untuk membangun nilai kehidupan. Namun, harus
dicatat bahwa penghargaan ini sangat bervariasi dalam jumlah dan bahwa
banyak kasus kematian akibat kelalaian yang berpotensi ditindaklanjuti tidak
diajukan ke pengadilan.
4. Penilaian individu. Dengan asumsi bahwa orang adalah penilai terbaik untuk
kepentingan mereka sendiri, mereka mungkin disurvei tentang berapa banyak
mereka bersedia membayar untuk menghindari kematian. Atau, seseorang
dapat ditanyai tentang seberapa banyak dia akan menerima pembayaran atas
kematiannya. Apakah teknik ini akan menghasilkan banyak informasi yang
berguna masih diragukan.
Akhirnya, mari kita perhatikan bahwa analisis biaya-manfaat menekankan
konsekuensi bagi masyarakat secara keseluruhan. Seperti yang kita ketahui, bagaimanapun,
kebijakan publik mendistribusikan keuntungan dan kerugian, atau biaya dan keuntungan.
Mereka yang membayar biaya polis seringkali tidak mendapatkan keuntungan dari mereka,
begitu pula sebaliknya. Dengan kata lain, kebijakan memiliki konsekuensi distributif yang
penting. Orang mungkin lebih peduli dengan siapa yang diuntungkan dari kebijakan
keselamatan industri daripada apakah total biaya melebihi manfaat mereka.
Masalah-masalah seperti yang digambarkan di sini tidak menghalangi penggunaan
analisis biaya-manfaat sebagai alat dalam pengambilan keputusan pemerintah selama
beberapa dekade. Undang-Undang Pengendalian Banjir tahun 1936 menetapkan bahwa
proyek-proyek pengendalian banjir dapat dilakukan oleh Korps Insinyur Angkatan Darat
hanya "jika manfaat yang dapat mereka peroleh melebihi perkiraan biaya." Standar ini juga
harus digunakan untuk proyek air yang ditangani oleh Dinas Konservasi Tanah dan telah
digunakan secara sukarela oleh Biro Reklamasi. Pada tahun 1960-an,biaya analisis

64
manfaatpertama kali digunakan dalam mengevaluasi program pertahanan dan kemudian
program domestik sebagai bagian dari PPBS.
Pada 1970-an Presiden Ford dan Carter mengarahkan badan pengatur cabang
eksekutif untuk mempersiapkan "pernyataan dampak inflasi" dan "analisis peraturan,"
masing-masing, dalam mengembangkan beberapa peraturan yang diusulkan. Pernyataan ini
melibatkan analisis konsekuensi ekonomi yang diharapkan. Administrasi Carter
menjelaskan, bagaimanapun, bahwa meskipun badan pengatur harus mempertimbangkan
beban dan keuntungan dari peraturan yang diusulkan, tes manfaat biaya tidak digunakan
dalam menilai mereka.
Sasaran pemerintahan Reagan ketika mulai menjabat adalah untuk secara substansial
mengurangi regulasi pemerintah atas kegiatan ekonomi swasta. Orang-orang yang kritis
terhadap program di bawah yurisdiksi mereka diangkat ke posisi regulatori. Tindakan kedua
melibatkan penerbitan Perintah Eksekutif 12291 pada Februari 1981, yang sangat menarik
pengalaman pemerintahan Carter. Perintah yang mensyaratkan bahwayang diusulkan yang
peraturan utama dikeluarkan oleh badan cabang eksekutif (komisi peraturan independen
dibebaskan) harus disertai dengan analisis dampak peraturan yang menilai potensi manfaat,
biaya, dan manfaat bersih peraturan, termasuk pengaruh yang tidak dapat dihitung dalam
istilah moneter, kecuali kalkulasi semacam itu dilarang oleh hukum. Beberapa undang-
undang melarang penggunaan analisis biaya-manfaat untuk program yang mereka buat.
Peraturan utama didefinisikan sebagai peraturan yang kemungkinan besar memiliki
dampak tahunan terhadap ekonomi $ 100 juta atau lebih, yang menyebabkan kenaikan biaya
atau harga yang besar, atau memiliki "pengaruh buruk yang signifikan terhadap persaingan,
lapangan kerja, investasi, produktivitas, inovasi, atau kemampuan perusahaan berbasis AS
untuk bersaing dengan perusahaan berbasis asing di pasar domestik atau ekspor. " OMB
diberi wewenang untuk membuat keputusan akhir tentang apa yang merupakan aturan
utama, untuk mengawasi proses evaluasi, dan untuk menunda penerbitan aturan yang
diusulkan atau final jika ditemukan analisis regulasi tidak memuaskan.
Aturan hanya dapat dikeluarkan jika perkiraan manfaatnya melebihi perkiraan
biayanya. Jika pilihan tersedia, alternatif yang lebih murah harus dipilih. Beban pembuktian
bahwa standar ini dipenuhi berada pada badan. Tindakan OMB yang memegang aturan
dapat diajukan banding ke Satgas Bantuan Peraturan Presiden, yang diawaki oleh OMB dan

65
terdiri dari beberapa pejabat eksekutif di bawah kepemimpinan Wakil Presiden George
Bush. (Kata "pembebasan" dalam judul gugus tugas menunjukkan orientasinya.) Meskipun
gugus tugas tersebut dihapus pada tahun 1983, semua perencanaan ini dimaksudkan untuk
memastikan, antara lain, bahwa "Tindakan Pengaturan tidak boleh dilakukan kecuali potensi
manfaat bagi masyarakat karena peraturan lebih besar daripada biaya potensial bagi
masyarakat. " Jadi analisis biaya-manfaat lebih dari sekedar teknik analisis; itu menjadi
aturan keputusan dengan bias konservatif.
Program analisis regulasi Reagan adalah pusat kontroversi. Para kritikus berpendapat
bahwa hal itu digunakan secara tidak tepat untuk mengurangi cakupan regulasi dan untuk
menunda penerbitan aturan daripada untuk meningkatkan kualitas regulasi dengan
mendorong analisis yang lebih baik. OMB juga dituduh mencampuri secara tidak semestinya
dalam proses pengaturan dengan mengambil alih kewenangan yang diberikan pada badan
pengatur. Tuduhan tersebut dibantah oleh pemerintah. Namun, dalam praktiknya, pejabat
administrasi menunjukkan lebih banyak kewaspadaan tentang biaya daripada manfaat
regulasi dalam mencoba mengurangi beban aktivitas regulasi pada bisnis.
Pemerintahan George Bush melanjutkan program analisis peraturan dan pada
waktunya membentuk Council on Competitiveness, sebuah komite antarlembaga yang
diketuai oleh Wakil Presiden Dan Quayle, untuk bekerja dengan OMB dalam mengabadikan
penggunaan analisis manfaat biaya. Dalam dua tahun terakhir pemerintahan George Bush,
Council on Competitiveness bertindak giat untuk mewakili komunitas bisnis dalam proses
regulasi dan mengurangi jumlah dan kekuatan regulasi baru. Sebagian besar, ia menghindari
publisitas dan berusaha meninggalkan sedikit "sidik jari".
Pemerintahan Clinton dengan cepat menghapuskan Council on Competitiveness dan
kemudian menggantikan Executive Order 12291 dengan Executive Order 12866, yang
berjudul "Regulatory Planning and Review." Program tinjauan regulasi Clinton terus
menggunakan analisis biaya-manfaat untuk aturan-aturan utama. Akan tetapi, tinjauan
peraturan dilakukan lebih terbuka, dan tidak seketat dan mengganggu daripada di bawah
pemerintahan Reagan dan George Bush. Badan pengatur tidak banyak mengeluh.
Pemerintahan George W. Bush mempertahankan perintah eksekutif Clinton. Kantor
Urusan Informasi dan Regulasi, bagaimanapun, sekarang berada di bawah arahan orang
yang benar-benar percaya pada analisis biaya-manfaat. Dalam enam bulan OIRA menolak

66
dua puluh satu peraturan yang diusulkan, lebih dari yang telah ditolak oleh
pemerintahan Clinton dalam delapan tahun. Ini tidak mengherankan mengingat sikap
yang sangat konservatif dan antiregulasi dari pemerintahan George W. Bush. Seperti
yang ditunjukkan oleh catatan ini, tinjauan presiden atas peraturan yang diusulkan dan
penggunaan analisis biaya-manfaat telah menjadi fitur yang diatur dalam proses
pengaturan. Bagaimana penerapannya akan sangat bergantung pada kecenderungan
ideologis pemerintahan presidensial.
Digunakan secara wajar, analisis biaya-manfaat dapat berkontribusi pada
rasionalitas dalam proses pengambilan keputusan dengan membantu dalam
identifikasi dan penilaian alternatif, membantu mengidentifikasi dampak atau
konsekuensi, dan sebaliknya mengembangkan informasi dan wawasan yang akan
membantu orang dalam membuat reflektif, dipertimbangkan dengan baik. keputusan.
Penilaian yang cermat tentang kemungkinan biaya dan manfaat dari tindakan yang
diusulkan, dan orang serta kelompok yang akan mereka ikuti, tentu berguna, terlepas
dari apakah semua diubah menjadi angka dolar, dan tanpa mengubah analisis biaya-
manfaat menjadi keputusan aturan.
Analisis biaya-manfaat, bagaimanapun, terbuka untuk manipulasi untuk
mendukung nilai dan preferensi penggunanya. Dalam contoh Perintah Eksekutif
12291, karena orientasi antiregulasi yang kuat dari pelaksananya, itu menjadi bentuk
analisis politik partisan yang didandani sebagai rasionalitas regulasi. Sekali lagi,
diragukan bahwa Korps Insinyur Angkatan Darat tidak pernah dapat melaksanakan
proyek sungai dan pelabuhan yang benar- benar ingin dibangun oleh para pejabatnya
karena analisis biaya-manfaat yang menguntungkan tidak dapat dibuat.
Evaluasi kebijakan, seperti yang ditunjukkan oleh diskusi kita, lebih dari
sekedar proses analitis teknis atau objektif; ini juga merupakan proses politik. Pada
bagian selanjutnya, studi kasus program Head Start menggambarkan bagaimana faktor
politik dapat mempengaruhi pelaksanaan dan hasil evaluasi program sosial. Kasus ini
juga menunjukkan bahwa evaluasi semacam itu, bahkan ketika dimaksudkan dalam
bentuk netral atau objektif, menjadi politis karena dapat mempengaruhi alokasi
sumber daya.
67