Machine Translated by Google
Kebijakan Penggunaan Lahan, Vol. 13, No. 3, hal. 181-195,
pergamon
Tekanan terhadap pengambil kebijakan
perkotaan di Afrika untuk meresmikan sistem
kepemilikan lahan dan pembagian lahan
semakin meningkat, sementara pada saat
yang sama terdapat peningkatan permintaan
akan akses informal terhadap lahan perkotaan
untuk produksi subsisten dan perumahan
murah. Di Kampala, Uganda, pertanian semi-
subsisten merupakan komponen penting
dalam perekonomian perkotaan, namun
secara teknis pertanian ini merupakan bentuk
penggunaan lahan yang ilegal dan sering disalahpahami
Makalah ini menganalisis cara-cara akses
terhadap lahan, yang sebagian besar bersifat
informal, dan membahas kemungkinan
respons kebijakan terhadap persaingan
permintaan atas lahan perkotaan dan
pinggiran kota. Hak Cipta © 1996 Else vier Science Ltd
Penulis bekerja di International Food Policy
Research Institute, 1200 17th Street NW,
Washington, DC 20036, AS. Beliau
sebelumnya menjabat sebagai staf Land
Tenure Center, Universitas Wisconsin-
Madison, AS
Saya berterima kasih atas bantuan
penelitian yang sangat baik dari Gertrude
Atukunda dari Make rere Institute of Social
Research, dan atas komentar terhadap draf
awal makalah ini dari John Bruce dari
Land Tenure Center, Jennifer Kaggwa dari
Center for Basic Research, mendiang
Emmanuel Nabu guzi dari pencarian
Makerere Institute of Social Re, serta dari
dua pengulas anonim. Pendanaan penelitian utama pada formalisasi dan individualisasi hak milik atas tanah, penyederhanaan
ini berasal dari Fulbright-Hays Doctoral
Dissertion Research Abroad Fellowship,
dan dari National Science Foundation, AS.
Saya juga berterima kasih atas dukungan
kelembagaan Institut Penelitian Sosial
Makerere selama kerja lapangan. Semua
kesalahan atau kekurangan adalah tanggung jawab saya.
bersambung di halaman 182 perkotaan
1996 Hak Cipta © 1996 Elsevier Science Ltd
Dicetak di Inggris Raya. Semua hak dilindungi undang-
S0264-8377(96)00006-3 undang 0264-8377/96 $15,00 + 0,00
Penggunaan tertinggi dan terbaik?
Akses terhadap lahan
perkotaan untuk produksi pangan semi-subsiste
Daniel G Maxwell
'Penggunaan Tertinggi dan Terbaik' dapat didefinisikan sebagai penggunaan yang menghasilkan keuntungan
bersih terbesar dalam bentuk uang dan fasilitas selama periode waktu tertentu.
Persaingan penggunaan lahan paling besar dan nyata dibandingkan di kota-kota. 2
Krisis pembangunan perkotaan di Afrika secara langsung disamakan dengan persoalan
kepemilikan lahan perkotaan dan penggunaan lahan. 3 Bukti terbatas dari studi empiris
yang tersebar mengenai lahan perkotaan dan pinggiran kota di Afrika menunjukkan bahwa
beberapaoleh pemerintah
tren kota dan
telah muncul pembuat
selama kebijakan.
dua dekade terakhir. Pertama, pemusatan kepemilikan,
dan penyempitan hak keluarga atau marga atas tanah. 4 Meningkatnya jumlah orang yang
tidak memiliki lahan merupakan masalah yang semakin besar dan hal ini paling nyata
terjadi di wilayah pinggiran kota, 5 dimana terdapat persaingan yang ketat antara
penggunaan
lahan pertanian dan perumahan. mendasari pasar itu. 7 Mabogunje
menggambarkan situasi ini sebagai 'masyarakat kuat dan negara lemah'. Tren ketiga
adalah, meskipun terdapat perpecahan dalam kendali garis keturunan atau klan atas
tanah, transaksi di tanah perkotaan tetap bergantung pada hubungan yang dipersonalisasi
antara pemilik dan penghuni, atau pembeli dan penjual. Pembentukan politik seluruh
lingkungan perkotaan mungkin ditopang oleh hubungan semacam itu. '~
Setelah program penyesuaian struktural generasi pertama di Afrika pada tahun 1980an,
yang cenderung memberikan prioritas pada pertanian dan memandang kota melalui
kacamata 'bias perkotaan', lingkungan kebijakan kontemporer memberikan perhatian yang
lebih besar terhadap permasalahan perkotaan. Tidak ada masalah yang lebih mendesak
dibandingkan masalah penguasaan lahan dan pengelolaan lahan, dengan penekanan
pengelolaan lahan perkotaan, pengembangan sistem penyerahan lahan yang mendorong
penggunaan lahan yang paling ekonomis. langkanya lahan perkotaan, dan potensi
meningkatkan pendapatan kota dari lahan perkotaan. ~2 Namun pada saat yang sama,
kombinasi dari penurunan perekonomian
perkotaan pada tahun 1970an dan 1980an serta terus berlanjutnya pertumbuhan pesat
181
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

lanjutan dari halaman 181 Populasi penduduk telah menyebabkan peningkatan ketergantungan pada strategi mata
1Dorau, H dan Hinman, G Tanah Perkotaan
pencaharian di kota-kota di Afrika yang dikategorikan sebagai 'straddling', atau
Perusahaan Penerbitan McGrath Ekonomi ,
Taman Perguruan Tinggi, MD (1928) 215
mengandalkan pendapatan tunai dan produksi subsisten untuk konsumsi langsung.
2Ely, R dan Wehrwein, G Ekonomi Tanah Meskipun terdapat konsentrasi dan individualisasi kepemilikan tanah, sejumlah besar
Universitas Wisconsin Press, Madison,
wilayah perkotaan yang bernilai tinggi digunakan untuk produksi pertanian yang bernilai
Wl (1940) 138
3Mabogunje, Sebuah Perspektif Perkotaan relatif rendah. Teori ekonomi tidak hanya menyatakan bahwa penggunaan lahan bernilai
Kebijakan Pengelolaan Pertanahan dan Perkotaan di rendah akan tersingkir karena persaingan pasar, namun penggunaan lahan untuk
Teknis Bank Dunia Afrika Sub-Sahara
pertanian secara teknis ilegal di banyak kota di Afrika. Apa yang menjelaskan kontradiksi
Makalah Nomor 196, Bank Dunia, Washington ton,
DC (1992) penggunaan lahan perkotaan secara informal untuk pertanian semi-subsisten di tengah
4Dickerman, C 'Konsentrasi lahan perkotaan' di kekuatan pasar dan peraturan daerah yang melarang pertanian perkotaan? Apa saja
Downs dan Reyna (eds) Tanah dan Masyarakat di
cara mengakses lahan perkotaan untuk kegiatan tersebut? Dengan kata lain, hubungan
Universitas Afrika Kontemporer
Pers New England, Hanover, NH (1988) sosial apa yang mengizinkan dan melindungi penggunaan lahan informal perkotaan?
Pertanyaan-pertanyaan ini tidak hanya dihadapi oleh para perencana tata guna lahan
5Swindell, K dan Mamman, A 'Perampasan dan
perkotaan, namun juga para praktisi pembangunan secara umum dalam menghadapi
akumulasi lahan di Soko hingga pinggiran, Nigeria
Barat Laut' Afrika 1990 60 173-187 pesatnya pertumbuhan populasi perkotaan, meningkatnya kemiskinan dan pengangguran
perkotaan, dan krisis lingkungan perkotaan yang berkembang pesat. J3 Akar dari
6Keduanya, M, Francisco, A dan Boucher, S
pertanyaan-pertanyaan ini terletak pada persoalan akses lahan, hak atas lahan, dan
Pasar Tanah, Ketenagakerjaan dan Sumber Daya
Gunakan di Zona Hijau Per#Urban penggunaan lahan--dan bagaimana mengakomodasi persaingan tuntutan penggunaan
Maputo, Pusat Kepemilikan Tanah Mozambik, lahan di wilayah perkotaan dan di pinggiran kota yang berubah dengan cepat.
Universitas Wisconsin-Madison,
Madison, Wl (1995)
7Aronson, D 'Kapitalisme dan budaya di Makalah ini menganalisis akses terhadap lahan untuk pertanian perkotaan di Kampala,
Antropologi Perkotaan pembangunan kota Ibadan ibu kota dan kota terbesar di Uganda. Penelitian ini berlangsung selama tahun 1992-1993
1978 7 253-267; Mabogunje naik cit
dan terdiri dari 40 studi kasus komparatif rumah tangga dan survei dua putaran terhadap
Referensi 3

8Mabogunje naik cit Ref 3 350 rumah tangga di tiga wilayah kota, yang dipilih menjadi sampel acak multistage.
9Barnes, S Patron dan Pewee Menciptakan a Wawancara informan kunci dan diskusi kelompok terfokus melengkapi kedua sumber
Komunitas Politik di Metropolitan Lagos
data primer ini.la Lokasi daerah pencacahan survei ditunjukkan pada Peta 1. Studi kasus
Manchester University Press, Manchester (1986)
1°Bates, dilakukan di seluruh kota.
R Pasar dan Negara Bagian di Tropis
Afrika Universitas California Press, Ber keley (1981);
Bank Dunia Mempercepat Pembangunan di Dunia
Afrika Sub-Sahara
Bank, Washington, DC (1981) Bertani di kota
1~ Farvacque, C dan McAuslan, P Mereformasi
Kebijakan dan Institusi Pertanahan Perkotaan di
Pertanian perkotaan dan penggunaan lahan perkotaan untuk tujuan pertanian telah lama
Manajemen Perkotaan Negara Berkembang menjadi praktik umum di Kampala dan kota-kota Afrika lainnya.
Makalah Program Nomor 5, Bank Dunia, Baru dalam satu dekade terakhir pertanian perkotaan di kota-kota di Afrika Timur diteliti
Washington, DC (1992); Mabogunje, 'Paradigma baru
pembangunan perkotaan' di
secara sistematis.~S Sebagian besar penelitian ini menggambarkan pertanian perkotaan
Prosiding Tahunan Bank Dunia sebagai strategi kelangsungan hidup rumah tangga, salah satu dari banyak cara yang
Konferensi Ekonomi Pembangunan digunakan keluarga perkotaan untuk mengerahkan kembali tenaga kerja dan sumber
Bank Dunia, Washington, DC (1991)
~2Kituuka, S 'Pengelolaan lahan perkotaan di
daya lainnya dalam perjuangan mereka. untuk bertahan hidup di lingkungan ekonomi
Mimeo Uganda, Pusat Kemanusiaan PBB perkotaan yang semakin tidak bersahabat. Banyak dari penelitian ini yang mencatat
Pemukiman, Nairobi (1992); Nordberg, L dan Nsamba- keterbatasan akses terhadap lahan untuk pertanian perkotaan dan mengamati bahwa
Gayiiya, E Laporan Tanah
Defvery Kementerian Pertanahan, Perumahan dan
sebagian besar lahan yang digunakan untuk budidaya perkotaan tidak dimiliki atau bahkan
Pembangunan Perkotaan, Kampala (1991); diakses secara sah oleh petani perkotaan. Sawio j~' menunjukkan bahwa lebih dari
NsambaoGayiiya, E Laporan Nasional separuh respondennya mewarisi atau membeli lahan pertanian mereka--sebagian dari
Lokakarya Kebijakan dan Pengelolaan Pertanahan
Perkotaan Kementerian Pertanahan, Perumahan Rakyat dan
bukti yang ia sampaikan menunjukkan bahwa penduduk perkotaan yang mampu adalah
Pembangunan Perkotaan, Kampala (1993) mereka yang mampu bertani. Namun 'membeli' dalam hal ini tidak serta merta berarti
13Stren, R dan White, R Kota Afrika di peralihan suatu akta atau hak milik. Rakodi w mencatat bahwa 57% petani di Lusaka
Krisis Westview, Boulder, CO (1989)
14Maxwell, D 'Buruh, tanah, pangan dan pertanian: tidak mengetahui lahan siapa yang mereka gunakan. Lade TM menyatakan bahwa
analisis rumah tangga pertanian perkotaan di 'jongkok', atau penggunaan lahan tanpa izin untuk pertanian perkotaan di Nairobi, bersifat
Kampala, disertasi PhD Uganda, Universitas 'musiman dan bersifat sementara' dan mencatat bahwa penggunaan tersebut dapat
Wisconsin-Madison,
berpindah dari satu pengguna ke pengguna lainnya, yang menyiratkan adanya
Madison, Wl (1995)
~SLado, C 'Pertanian perkotaan informal di kekosongan kelembagaan mengenai akses terhadap lahan tersebut. Bukti dari penelitian
Nairobi, Kebijakan Penggunaan Lahan Kenya 1990 7 lain menunjukkan bahwa 'jongkok' juga merupakan strategi akses lahan jangka panjang.
257-266; Lee-Smith, D, Manundu, M,
Lamba, D dan Gathuru, K Urban Food melanjutkan Freeman berpendapat bahwa jongkok sebagai strategi akses lahan merupakan bentuk
pada halaman 183 ekonomi moral. ") Namun pertanyaan kelembagaan mengenai akses terhadap tanah yang tidak dimiliki s

182
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

'-"TENGAH
,
saya UBAG) r,.-
J MAKINDYE

3 .~°, oi.. - • -

°°" .°" • " * • '

Sakit

° °o'°" °°'.-°- -

".2"2.2.2.:'2.'.;
°l...... °...o..
• ° •

Peta 1, Pembagian administratif 2~22;.

"
Kampala: (1) Paroki Kiswa; (2)
Paroki Najjanankumbi; (3) Paroki
Luwafu (tempat pencacahan terang
benderang).

lanjutan dari halaman 182 akses terhadap lahan tersebut dipertahankan dari waktu ke waktu sebagian besar tidak
Produksi dan Situasi Bahan Bakar Memasak di
ditangani oleh penelitian sebelumnya atau ditangani secara spekulatif. Kampa|a luasnya
Urban Kenya Mazingira Institute, Nairobi
(1987); Maxwell, D dan Zziwa, S 'Pertanian perkotaan 213 kilometer persegi (21.300 hektar).
di Kampala: respons adaptif masyarakat adat terhadap Perkiraan terbaru memperkirakan total penggunaan lahan pertanian adalah 11.942 hektar,
krisis ekonomi' Ekologi Pangan dan Gizi 1993 29 (1)
atau 56•1% dari total luas lahan kota (Tabel 1). Survei sampel acak multistage di Kampala
91-109; Rakodi, C 'Pertanian perkotaan: mengungkapkan bahwa 35% rumah tangga Kampala terlibat dalam beberapa bentuk
pertanyaan penelitian dan bukti Zambia' pertanian di kota tersebut. Meskipun sebagian besar tenaga kerja di pertanian perkotaan
Journal of Modem African Studies
adalah perempuan, data menunjukkan bahwa baik laki-laki maupun perempuan terlibat
1988 26 (3) 495-515; Sanyal, B'Urban
melanjutkan di halaman 184 dalam pengadaan tanah. 2° Ada dua bentuk penggunaan lahan untuk pertanian perkotaan
yang berbeda secara historis di Kampala. Yang pertama, yang sebagian besar terjadi di
Tabel 1. Penggunaan lahan di Kampala.
pusat kota, merupakan fenomena yang cukup baru. Yang kedua, terjadi di wilayah pinggiran
Kategori penggunaan lahan Luas (ha) Proporsi kota, mewakili kelanjutan penggunaan tradisional atas kepemilikan tanah adat bahkan
Perumahan 4 945 23,2% ketika kota tersebut melakukan ekspansi ke luar untuk memasukkan wilayah-wilayah
Komersial 596 2,8%
Campuran 572 2,7% tersebut. Pertanian dapat dilakukan pada lahan yang sama dengan tempat tinggal, mungkin
Kelembagaan 1 112 5,2% berdekatan, atau mungkin agak jauh dari tempat tinggal. • Tanaman yang ditanam jauh
Ruang terbuka hijau 279 1,3%
Transportasi, utilitas 230 t .t % dari tempat tinggal hampir seluruhnya merupakan tanaman umbi-umbian yang bernilai
Pertanian 11 942 56,1% rendah; jagung dan pisang raja ditanam di lahan yang sama dengan rumah tangga.
Hutan, lahan basah, air 1 624 8,6%

Sumber: Dinas Perencanaan Fisik Kota

Kampala: Revisi Rencana Struktur Kementerian
Alasan langsung yang paling sering dikutip untuk bertani adalah kebutuhan untuk
Lahan, Perumahan dan Pembangunan Perkotaan,
Kampala (1992) menyediakan sumber makanan untuk dikonsumsi langsung oleh masyarakat

183
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

rumah tangga, meskipun terdapat sejumlah kecil petani komersil, dan sebagian bahan
pangan dijual terutama oleh produsen subsisten--baik ketika mereka mempunyai surplus
yang mudah rusak atau ketika ada kebutuhan mendesak akan uang tunai. Dari beberapa
alasan utama masyarakat tidak bertani , alasan pertama dan paling jelas adalah
masalah akses terhadap lahan: sejumlah responden menyatakan bahwa mereka
sebelumnya pernah bertani di Kampala namun kehilangan akses terhadap lahan,
sehingga tidak lagi bertani. memproduksi makanan mereka sendiri di dalam kota. Yang
lainnya sama sekali tidak mampu memperoleh tanah. Perbedaan yang tajam terjadi
tergantung pada bagaimana lahan diakses dan kategori kepemilikan lahan, perbedaan
hak, keamanan kepemilikan, dan praktik pertanian.

Kategori kepemilikan lahan di Kampala

Ada empat kategori besar kepemilikan tanah yang berbeda di dalam kota, yang juga
disertai dengan berbagai bentuk akses informal, mulai dari 'jongkok' hingga peminjaman
tanah, pembelian dan penjualan hak penggunaan informal, dan pembagian lahan
secara ilegal. Berbagai pengaturan sewa juga umum terjadi. Perencanaan penggunaan
lahan dan kapasitas penegakan hukum pemerintah kota dan daerah terkikis secara
parah selama era Amin dan tahun-tahun kekacauan setelahnya, sehingga menimbulkan
banyak sengketa tanah yang membuat sangat sulit untuk menyelesaikan masalah
kepemilikan dan hak hunian. Di satu sisi, situasi ini telah menciptakan banyak peluang
informal untuk menguasai lahan perkotaan untuk berbagai tujuan. Pemanfaatan informal
atas lahan perkotaan ini tidak hanya terbatas pada masyarakat miskin perkotaan saja,
namun telah menciptakan celah di mana masyarakat miskin dapat memanfaatkan lahan
tersebut. bertahan hidup melalui perumahan yang sangat murah, produksi sebagian
kebutuhan pangan mereka, atau keduanya. Di sisi lain, hal ini telah menciptakan sistem
penguasaan lahan yang membingungkan dimana hak atas tanah dan bahkan perbaikan
tanah tidak selalu terjamin. Hal ini juga menyebabkan sistem penyediaan tanah
perkotaan yang penuh dengan peluang untuk memperoleh keuntungan lebih besar dari
informasi dan akses terhadap prosedur birokrasi atau dari spekulasi dan penimbunan
tanah dibandingkan dari kegiatan produktif, yang secara efektif menjauhkan tanah dari
pasaran. 2~ Donor dan beberapa kelompok penekan dalam negeri kini mendesak
dilakukannya reformasi dalam administrasi dan kepemilikan tanah perkotaan.

Reformasi yang diusulkan akan menyederhanakan sistem penyediaan tanah di Kampa

la, memungkinkan investor mendapatkan hak atas tanah, dan meningkatkan jumlah
lanjutan dari halaman 183
pertanian: siapa yang mengolah dan mengapa?' lahan yang tersedia untuk pembangunan sekaligus mengurangi peluang untuk mencari
Buletin Pangan dan Gizi 1985 7 (3) 15-24; keuntungan.
Sawio, C 'Memberi makan masyarakat perkotaan? Empat kategori utama kepemilikan tanah yang berlaku di Kampala saat ini adalah
Menuju pemahaman tentang dinamika
pertanian perkotaan di Dares Salaam, tanah publik dan tiga kategori tanah milik pribadi secara de facto —tanah hak milik,
disertasi PhD Tanzania yang Tidak tanah mailo , dan tanah Kabakaship—terlepas dari kenyataan bahwa Keputusan
Diterbitkan, Clark University, Worcester, Reformasi Pertanahan tahun 1975 secara resmi diubah menjadi milik pribadi. tanah
MA (1993); Mbiba, B Pertanian Perkotaan
menjadi hak sewa dan mengalihkan kepemilikan seluruh tanah pribadi kepada negara.
di Zim babwe Avebury, Aldershot
(1995) lSSawio op cit Lahan publik (tanah Kerajaan sebelum kemerdekaan) mendominasi bagian tengah dan
Ref 15 lrRakodi op cit timur kota. Kendali perencanaan atas tanah-tanah tersebut lebih besar di wilayah-
Ref 15 18Lade op cit Ref
15, 263 19Freeman, DA Kota Petani: wilayah ini dibandingkan dengan tanah milik pribadi, namun administrasinya terhenti
Pertanian Perkotaan Informal di Ruang pada era Amin. Meskipun telah dihapuskan melalui Keputusan Reformasi Pertanahan,
Terbuka Nairobi, Kenya McGill University sejumlah tanah hak milik tetap diakui dan dikelola seperti itu. Mayoritas lahan di Kampala
Press, Toronto
(1991 ) 2°Maxwell, D 'Strategi ketahanan dikuasai oleh lembaga keagamaan. Kepemilikan lahan di Mailo secara de facto
pangan perkotaan alternatif: analisis merupakan bentuk kepemilikan pribadi dan perorangan, meskipun kepemilikan tersebut
rumah tangga pertanian perkotaan di juga telah dihapuskan.
Kampala' Perkembangan Dunia
Kepemilikan Mailo adalah bentuk hak milik yang dimodifikasi yang diperkenalkan selama era kolonial dengan
1995 23 (10) 1669-1681 ~Nordberg dan
Nsamba-Gayiiya op cit Ref 12; Kituuka op cit beberapa
Ref 12 pembatasan pada keterasingan. Institusi yang kuat

184
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

Tabel 2. Kategori kepemilikan dan penggunaan lahan di Kampala.

Kategori kepemilikan Subkategori kepemilikan Akses tidak resmi

Tanah publik Kelembagaan publik 'Jongkok'
Persewaan

Disewakan

Sewa adat Subdivisi yang tidak sah

( Bibinja) Meminjamkan/meminjam
'Jongkok'
Penjualan hak pakai
'Kosong' 'Jongkok'
Tanah hak milik Institusi Swasta 'Jongkok'
Pemilik pribadi
Disewakan

Sewa adat Subdivisi yang tidak sah

(Bibanja) Meminjamkan/meminjam
'Jongkok'
Penjualan hak pakai
Tanah Mailo Hunian pemilik Subdivisi yang tidak sah
Meminjamkan/meminjam
Persewaan

Disewakan (ekspatriat)
Sewa adat Subdivisi yang tidak sah
(Bibanja) Meminjamkan/meminjam

Kosong 'Jongkok'
Meminjamkan/meminjam
Penjualan hak pakai
Tanah Kabakasi Institusi Kerajaan
Disewakan

Sewa adat Subdivisi yang tidak sah

(Bibanja) Meminjamkan/meminjam
'Jongkok'
Penjualan hak pakai
Sumber: Studi kasus penulis (1993)

penyewaan jangka panjang dikaitkan dengan kepemilikan mailo , dan sejumlah besar
lahan mailo di Kampala sebenarnya dikuasai oleh penyewa dan 'penghuni liar'. Kategori
tanah tambahan yang harus diperlakukan secara terpisah, karena sejarahnya yang baru,
adalah tanah Kabakaship , yang dimiliki oleh Raja Buganda. Itu adalah tanah mailo
sebelum penghapusan Kerajaan pada tahun 1966, dengan kantor Kabaka sebagai
pemiliknya, tetapi semua tanah ini disita dan dikelola sebagai tanah publik oleh Dewan
Kota Kampala sampai tahun 1993, dan sekarang telah dikembalikan ke pemerintah.
Kabak.
Namun, antara tahun 1966 dan 1993, pembelian, penjualan dan pembagian tanah
tersebut pada dasarnya tidak berada di bawah pengawasan otoritas pengendali mana
pun dan tidak didaftarkan di mana pun kecuali pembeli meminta sewa resmi dari Dewan
Kota Kampala. Tanah tersebut secara resmi dikembalikan kepada Kabaka pada tahun
1993, namun kini ditempati oleh orang-orang yang 'membeli' bidang tanah dan percaya
bahwa mereka adalah pemilik yang sah.
Tabel 2 menggambarkan empat kategori kepemilikan lahan di Kampala, serta kategori
hunian formal dan akses informal. Akses informal lebih banyak terjadi pada beberapa
kategori hunian formal dibandingkan kategori lainnya. Berbagai kategori dijelaskan
secara rinci di bawah ini.

Akses terhadap lahan perkotaan untuk pertanian

Meskipun perdebatan kebijakan mengenai penggunaan lahan perkotaan sebagian besar

berkaitan dengan perumahan dan penggunaan lahan 'perkotaan' lainnya, pertanian terus
menempati berbagai bidang lahan perkotaan. Kategori akses lahan untuk pertanian tidak
berhubungan langsung dengan kategori kepemilikan lahan di Kampala. Pekerjaan
tersebut bervariasi, mulai dari pekerjaan formal dan legal, hingga pekerjaan informal dan teknis

185
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

bentuk hunian ilegal. Kategori akses lahan untuk pertanian perkotaan diuraikan
secara singkat pada bagian berikut.

Hunian oleh pemilik

Sebelum kembalinya tanah Kabakaship, secara de facto kepemilikan pribadi atas tanah mailo
menguasai sekitar 45% luas tanah Kampala. 22 Bentuk penggunaan lahan pertanian yang
paling umum di lahan pribadi adalah pemilik lahan yang melakukan budidaya di lahannya
sendiri, meskipun pemiliknya sering kali mengizinkan orang lain untuk mengolah lahan yang
tidak digunakan, dan 'penghuni liar' yang tidak diundang sering kali hanya membantu diri
mereka sendiri jika lahan tersebut tidak digunakan. lahan tidak dihuni.

Hunian oleh Penyewa

Sebelum pengembalian tanah Kabakaship, lebih dari separuh tanah di dalam batas kota
Kampala adalah tanah publik, di mana pemohon dapat diberikan hak sewa jangka panjang
yang dapat diperbarui. Meskipun hanya sedikit orang yang memperoleh hak sewa atas tanah
untuk tujuan pertanian semata, pertanian merupakan praktik yang tersebar luas di tanah
yang disewakan untuk perumahan. Sewa juga sering diberikan kepada individu atau
organisasi atas tanah hak milik institusional, dan kadang-kadang kepada orang non-Uganda
atas tanah mailo . Hak sewa atas tanah Kabaka tetap dihormati setelah properti tersebut
dikembalikan kepada Kabaka.

Sewa tahunan terbarukan

Area utama di bagian timur kota dikhususkan untuk kawasan perumahan dewan kota,
di mana rumah-rumah disewakan kepada pegawai negeri dan masyarakat umum.
Sebagian besar rumah-rumah ini mempunyai lahan kecil, yang saat ini ditutupi oleh
kebun dan perkebunan. Secara formal, ini adalah sewa tahunan, namun dalam
praktiknya, orang yang menempati rumah tersebut 20-30 tahun yang lalu mungkin
masih ditemukan di sana.

Bibanja 23

Berdasarkan sistem kepemilikan mailo di Buganda, di mana Kampala berada, kibanja berarti
pemberian hak guna jangka panjang atas sebidang tanah kepada penyewa oleh pemilik
tanah pribadi, atau oleh kepala atau pejabat pemerintah Kabaka sebagai imbalan atas sewa
tahunan yang tetap. Pada tahun-tahun berikutnya, tuan tanah sebenarnya mulai menjual hak
kibanja kepada penyewa, dan inilah pengertian yang lebih umum dari istilah 'kibanja' seperti
yang digunakan di Kampala saat ini. Setelah Keputusan Reformasi Pertanahan, baik
pemegang mailo maupun Kabakaship bibanja (yang secara teknis merupakan tanah publik
pada saat itu) dicabut haknya atas tanah mereka dan harus digusur dalam waktu singkat.

Sebagian besar tanah milik pribadi di wilayah Kampala dimana tanah mailo berada
ditempati oleh pemegang kibanja . Secara teknis, jual beli bibanja tidak sah, namun
praktiknya terus berlanjut, dan faktanya sebagian besar lahan yang digunakan untuk
pertanian termasuk dalam kategori hunian ini. Penggarap adat di tanah publik juga
menyebut tanah mereka sebagai bibanja, dan sebagian besar tanah Kabakaship
ditempati oleh penyewa tanpa dokumentasi hukum, namun menyatakan diri mereka
sebagai pemegang bibanja . Bibanja sebelumnya juga diberikan atas tanah hak milik
yang dimiliki oleh lembaga keagamaan.

22Departemen Perencanaan Fisik Kota Kampala:

Revisi Rencana Struktur Kementerian Pertanahan,
Subdivisi yang tidak sah
Perumahan dan Pembangunan Perkotaan,
Kampala (1992) eaKibanja
Pembagian dan penjualan bibanja tanpa izin pemilik atau perencana pada ketiga jenis
secara harafiah diterjemahkan sebagai sebidang
tanah atau sebidang tanah. Bibanja adalah bentuk tanah milik pribadi tersebut telah menyebabkan menjamurnya kawasan kumuh yang
jamak. tidak terencana, yang secara tampilan menyerupai

186
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

pemukiman liar di kota-kota lain. Namun, para penghuninya biasanya telah membayar penghuni
sebelumnya untuk membagi kibanja, atau telah diberi hak untuk menetap di tanah tersebut oleh
seorang kepala suku jika itu adalah tanah Kabakaship, dan oleh karena itu tidak menganggap diri
mereka sebagai penghuni liar (walaupun mereka dapat disebut sebagai penghuni liar). seperti).
Dalam kondisi ini, penggunaan lahan untuk pertanian perlahan-lahan digantikan oleh bentuk
penggunaan lahan lain di wilayah yang lebih padat penduduknya, terutama dalam beberapa tahun
terakhir, karena akses terhadap lahan untuk perumahan jauh lebih murah di bibanja dibandingkan
di lahan pribadi atau sewa .
Namun demikian, di daerah tertentu, sebagian besar lahan tersebut digunakan untuk pertanian
tujuan.

Peminjaman
Peminjaman lahan merupakan bentuk akses lahan yang sangat umum untuk tujuan pertanian. Ia
menawarkan akses terhadap tanah dengan persetujuan dari pemilik atau pengurus (seseorang
yang ditunjuk oleh pemilik untuk menjaga tanah) dan jaminan bahwa meskipun hak pakai di masa
depan dicabut, tenaga kerja yang diinvestasikan pada tanaman pada tahun tertentu tidak akan
hilang karena untuk ringkasan penggusuran.
Dalam beberapa kasus, sejumlah kecil uang dibayarkan kepada pengurus; yang lebih umum,
sebagian makanan yang dipanen diberikan sebagai tanda terima kasih atau 'sewa'. Dalam kasus
tanah pribadi yang dimiliki untuk tujuan spekulatif, pengaturan tersebut melayani kepentingan
pemilik dengan membiarkan tanah tersebut ditempati oleh orang-orang yang akan pergi tanpa
kompensasi ketika tanah tersebut dijual atau dikembangkan.

Faktanya, penggunaan tanah secara terus-menerus merupakan suatu kewajiban dalam kasus
peminjaman dan merupakan alasan utama pemilik tanah untuk mengizinkan penggunaan tanah
dengan harga sewa di bawah pasar. Salah satu pemilik mengatakan: '[Peminjam] merawat tanah
tersebut. Mereka sebenarnya membantu Anda mengusir pelanggar atau penghuni liar yang tidak
diinginkan.'

'Jongkok'
Hunian informal tanpa izin terjadi baik di lahan publik maupun pribadi di Kampala. Namun, menurut
perkiraan responden sendiri, akan sangat sulit untuk memperoleh lahan dengan cara seperti itu di
Kampala saat ini--kebanyakan dari kelompok ini telah bercocok tanam di lahan yang sama sejak
pertengahan hingga akhir tahun 1970an. Sebagian besar responden setuju bahwa saat ini akan
sangat sulit mendapatkan tanah dengan cara seperti itu. Pengalihan lahan tersebut saat ini
kemungkinan besar terjadi dalam kategori pembelian hak pakai.

Membeli hak pakai

Masih ada sebidang tanah yang luas di kota, baik milik pemerintah maupun swasta,
yang belum dibangun, dan pemiliknya mempunyai alasan untuk tidak ingin
menjualnya. Penggunaan lahan tersebut untuk pertanian perkotaan seringkali
ditoleransi, dan sarana utama untuk mengakses lahan tersebut adalah 'jongkok'.
Namun, di wilayah yang sudah lama menerapkan toleransi tersebut, telah muncul
pasar tanah informal untuk jual beli hak pakai, namun terjadi antar pengguna, bukan
antara pemilik dan pengguna. Meskipun 'harga' tanah tersebut rendah, yang
mencerminkan kuantitas jaminan kepemilikan yang tidak diketahui, hak guna dan
hak eksklusif dalam praktiknya cukup kuat.
Beberapa responden melaporkan melakukan pembayaran token kepada pemilik atau pengurus
untuk meminjam tanah; sebagian besar melaporkan melakukan pembayaran kecil baik dalam
bentuk tunai atau barang sebagai tanda 'sewa' untuk mempertahankan hak akses mereka. Hak-
hak penghuni liar sebagaimana diuraikan sepenuhnya bergantung pada tidak adanya pernyataan
klaim hukum yang lebih tinggi atas tanah tersebut, namun kasus-kasus tersebut tidak dapat diselesaikan.

187
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

Tabel 3. Frekuensi kategori akses/penguasaan lahan (menurut bidang tanah).

Kategori akses/ Daerah pencacahan a

kepemilikan 1 2 3 Total

Hunian pemilik (berjudul mailo)

Dibeli: 1 - 6 7
Diwarisi: 2 - 3 5

Hunian Laaseholdar (disewakan untuk umum)

Dibeli: 3 2b - 5
° -
Diwarisi: 5 2 7

Sewaan: 1 2 3 6

Bibanja (digunakan oleh pemegang kibanja )

Dibeli: 2 - 2 4
Diwarisi: 7 - 1 8
a Daerah pencacahan: (1) Luwafu, daerah pinggiran kota
Hibah adat: 7 - - 7
dengan pendapatan rendah hingga menengah yang
berkembang pesat; kepadatan penduduk kurang dari 30
Bibenja terbagi (dijual tanpa izin pemilik)
jiwa/ha di wilayah pencacahan; (2) Kiswa, daerah kumuh -
surat: 1
dalam kota yang berpenghasilan rendah dan padat Publik: 21 - - jilid 21

penduduk; kepadatan penduduk sekitar 190 jiwa/ha di

wilayah pencacahan; (3) Najjanankumbi, kawasan Dipinjam: 23 8 3 34
pemukiman tua dengan pendapatan campuran ; kepadatan 3 17 3 23
• 'Jongkok' (hunian tanpa izin):
penduduk sekitar 70 jiwa/ha di wilayah
pencacahan. b Semua sewa telah habis masa berlakunya, Hak pakai yang dibeli: 4 2 2 8

kepemilikan tanah masih dipertanyakan secara hukum. Total 79 33 24 136

Sumber: Survei penulis (1993)

didokumentasikan dimana lahan tersebut telah digunakan terus menerus oleh rumah tangga yang
sama selama 20 tahun. Ada juga kasus-kasus yang terdokumentasi dimana tanah yang awalnya
diakses melalui cara tersebut telah diubah menjadi tanah 'borrowed', atau tanah yang hak pakainya
telah dijual.
Penghuni liar atau peminjam harus menjaga keberadaan fisik di lahan tersebut sepanjang tahun
untuk melindungi klaim mereka atas kepemilikan sebelumnya. Oleh karena itu, tanaman ditanam
pada waktu yang berbeda-beda di seluruh lahan, agar selalu ada tanaman yang tumbuh. Pada tanah
pinjaman, alasan pemilik atau pengurusnya adalah untuk mencegah 'penghuni liar' yang tidak
diinginkan mengambil alih klaim atas tanah tersebut, sehingga hak pakai akan dicabut jika peminjam
tidak mempertahankan kehadirannya di atas tanah tersebut. Sebagaimana dicatat oleh seorang
peminjam tanah: 'Kami memastikan bahwa kami menggunakan seluruh bagiannya sehingga
pemiliknya tidak memberikannya kepada orang lain.' Pernyataan serupa juga disampaikan oleh
peminjam tanah lainnya. Penjaga tanah tersebut terkadang juga meminta 'pembayaran' dari tanah
tersebut; selalu menanam tanaman memastikan peminjam dapat memenuhi permintaan 'sewa'
tersebut. Atas tanah yang diakses tanpa izin, tuntutan hak pakai didasarkan pada adanya penghunian
sebelumnya. Kurangnya pemanfaatan secara terus-menerus akan membuka peluang bagi orang lain
untuk mengklaim kepemilikan sebelumnya, bahkan atas tanah yang hak pakainya telah dibeli, kecuali
jika para tetangga saling memperhatikan kepentingan satu sama lain. Lima kategori akses pertama
mungkin terkait dengan tempat tinggal petani; tiga yang terakhir khusus untuk penggunaan pertanian.
Tabel 3 menyajikan kategori frekuensi akses berdasarkan wilayah pencacahan di kota.

Kategori formal penguasaan lahan di Kampala tidak cukup menjelaskan praktik aktual di lapangan
dalam hal mengakses dan menguasai lahan untuk tujuan pertanian. Beberapa interpretasi teoretis
mengenai akses informal terhadap lahan perkotaan ditawarkan pada bagian berikutnya, diikuti dengan
pembahasan bukti empiris dari Kampala.

Interpretasi terhadap akses informal terhadap lahan

Penemuan kembali 'ekonomi moral' yang lazim

Dalam upaya untuk menjelaskan bagaimana penduduk perkotaan dapat menggunakan lahan mereka

188
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

tidak memiliki lahan untuk kegiatan pertanian yang ilegal, Freeman z4 berpendapat bahwa apa yang
mungkin terjadi adalah penafsiran ulang hukum tanah adat pra-kolonial dalam lingkungan perkotaan
kontemporer. Studinya difokuskan pada pertanian perkotaan di Nairobi. Untuk menjelaskan pengaturan
de facto yang memungkinkan penggunaan lahan perkotaan secara informal untuk pertanian, ia mengkaji
sistem kepemilikan adat di wilayah tersebut sebelum pemerintahan kolonial dan reformasi pertanahan
setelahnya.

Berdasarkan hukum adat Kikuyu, seorang penyewa (ahoi) memperoleh sebuah lahan untuk jangka
waktu tidak terbatas, dan bahkan jika tuan tanah menghentikan sewa tersebut, ahoi diperbolehkan untuk
memanen seluruh hasil panennya dan mendapat penggantian untuk perbaikan seperti pohon dan
tanaman tahunan. Meskipun hukum adat ini sudah tidak berlaku lagi karena reformasi tanah yang meluas
di Kenya, hak-hak Ahoi masih diingat. Untuk menjelaskan pendudukan informal atas lahan perkotaan
untuk pertanian, Freeman menyarankan munculnya kembali ahoi perkotaan kontemporer, yang
menegaskan kembali hak petani Kikuyu yang tidak memiliki tanah atas penghidupan dalam kehidupan
desa tradisional. Ia lebih lanjut menyatakan bahwa dengan mengabaikan pendudukan dan penggunaan
lahan secara ilegal, pemerintah kota secara diam-diam menghormati pernyataan ini.

Klientelisme

Mabogunje 25 mengangkat isu hubungan patron/klien yang mengatur akses dan penggunaan informal
lahan perkotaan, sebagai pengganti penyelidikan hubungan kelas formal. Tesisnya adalah, pada era
pasca-kemerdekaan di Afrika, individu-individu tertentu mampu mengendalikan penggunaan lahan
perkotaan bukan melalui kepemilikannya , namun melalui posisi otoritas mereka di dalam, atau koneksi

ke, dewan kota atau birokrasi lainnya.

Mereka telah menggunakan posisi mereka untuk mengontrol akses terhadap lahan publik perkotaan
sebagai imbalan atas klientelisme politik. Lemarchand menggambarkan hubungan patron/klien sebagai:

• .
. ikatan diadik antara individu-individu yang memiliki kekuasaan dan status sosial-ekonomi yang tidak
setara; mereka menunjukkan kualitas yang menyebar, partikularistik, dan tatap muka yang sangat
mengingatkan kita pada solidaritas yang bersifat deskriptif; tidak seperti ikatan yang bersifat skriptif,
namun ikatan ini dilakukan secara sukarela dan mendapatkan legitimasinya berdasarkan harapan akan
keuntungan bersama. 26

Mabogunje berpendapat bahwa jaringan tak kasat mata ini memitigasi munculnya konflik kelas atas
tanah perkotaan karena jaringan ini mengaburkan siapa pemilik tanah, siapa yang mempunyai akses
terhadap tanah tersebut, dan bagaimana proses aksesnya. Terkait dengan aktivitas seperti pertanian
perkotaan, salah satu faktor yang mendorong hubungan ini adalah sejauh mana rumah tangga 'klien'
harus bergantung pada berbagai cara untuk bertahan hidup dan bereproduksi. Mabogunje mengaitkan
pengaburan kesadaran kelas di kota-kota di Afrika dengan apa yang disebutnya 'straddling', atau
ketergantungan pada upah buruh dan pendapatan dari perdagangan serta pendapatan subsisten dalam

bentuk barang.

2"Orang bebas op cit Ref 19 Etnisitas dan kekerabatan

2SMabogunje, A 'Perencanaan kota dan negara pasca-
Aronson e7 dan Barnes 28 menunjukkan perbedaan cara dimana hubungan etnis dan kekerabatan
kolonial di Afrika: tinjauan penelitian' African Studies
Review 1990 33 (2) 121-203 dapat berperan penting dalam mendapatkan akses terhadap lahan perkotaan, atau dalam memperkuat
klaim atas lahan perkotaan. Dalam beberapa hal, literatur ini dapat dikarakterisasi serupa dengan
26Lemarchand, R 'Klientelisme politik komparatif:
struktur, proses, dan optik' dalam Eisenstadt, S dan
analisis Mabogunje, kecuali bahwa ketika Mabogunje terutama berkaitan dengan tanah publik di bawah
Lemarchand, R (eds) administrasi kota, maka literatur ini terutama berkaitan dengan konversi tanah pedesaan berdasarkan
Klientelisme Politik, Patronase, dan Pembangunan marga atau garis keturunan menjadi tanah perkotaan yang dimiliki secara individu. . Sejauh hubungan
Sage, Beverly Hills (1981) 15
27Aronson op cit Referensi 7 patron/klien pada tingkat tertentu didasarkan pada kekerabatan atau etnis, kategori-kategori ini mungkin
28Barnes op cit Referensi 9 tumpang tindih. Jika hal tersebut terjadi, maka kategori-kategori tersebut mungkin saling tumpang tindih.
29Mabogunje op cit Ref 3

189
Machine Translated by Google
Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell
a°Aronson op cit Ref 7, 265, 253
(penekanan
ditambahkan) al
Dickerman op cit Ref 4 a2Leys, C
Keterbelakangan di Kenya University of
California Press, Los Angeles (1975)
33Portes, A dan Walton, J Buruh, Kelas
dan Sistem Internasional Academic Press,
New York (1981)
3"Mamdani, M 'Uganda: kontradiksi
Program dan perspektif IMF '
Pembangunan dan Perubahan 1991 21
427-467 35Kasfir, N 'Apakah petani Afrika
mandiri?' Pembangunan dan Perubahan
1986 1"7
351 a~Dickerman, C Perumahan Perkotaan
dan Pasar Tanah: Bujumbura, Burundi
Makalah Penelitian LTC Nomor 97, Pusat
Kepemilikan Tanah, Universitas Wisconsin-
Madison, Madison, Wl (1988)
190
mungkin sebagian berfungsi untuk melindungi kepentingan kelompok etnis atau kerabat.
Namun terdapat juga unsur rasionalitas sarana-tujuan yang jelas di pihak 'patron' dalam
memelihara atau menciptakan kembali hubungan-hubungan ini dan asimetri kekuasaan
yang jelas yang memungkinkan hal tersebut.
Aronson merinci proses bagaimana satu faksi dalam sebuah keluarga besar
menggabungkan manipulasi instrumental terhadap faksi keluarga lain dan hubungan etnis
di luar keluarga untuk memecah dan menjual tanah keluarga di daerah yang mengalami
urbanisasi pesat di dekat Ibadan. Perselisihan kepemilikan yang diakibatkannya
diselesaikan sesuai keinginan pemilik baru, namun kelompok keluarga yang kurang
berkuasa yang memegang tanah berdasarkan kepemilikan adat tidak memperoleh apa
pun dari pembagian dan penjualan tanah tersebut dan kehilangan hak akses mereka
dalam proses tersebut. Oleh karena itu, meskipun mengandalkan hubungan timbal balik
dan etnis, proses ini berorientasi pada individualisasi kepemilikan tanah--yang jelas
menguntungkan sebagian pihak dan merugikan pihak lain. Aronson mencirikan 'ikatan
personal dalam sistem kapitalis' ini sebagai contoh 'proses sosial khas Yoruba yang
bertahan seiring dengan perubahan undang-undang pertanahan . '3° Dickerman 3j
menggambarkan proses ini sebagai penyempitan hak atas tanah keluarga atau garis
keturunan di daerah perkotaan, dan mencatat bahwa ini adalah proses yang terjadi di
seluruh benua.
Eksploitasi
Penafsiran yang lebih jahat terhadap bukti yang sama yang dikemukakan oleh Freeman
akan menyiratkan bahwa toleransi negara terhadap penggunaan lahan informal dan
pelanggaran peraturan daerah merupakan bukti bahwa kegiatan-kegiatan tersebut
berfungsi sebagai 'katup pengaman' atau subsidi untuk upah rendah yang dibayarkan oleh
negara kepada masyarakat sipil. pekerja dan industri terhadap penerima upah--pandangan
ini sampai batas tertentu sejalan dengan interpretasi seluruh sektor informal seperti yang
dikemukakan oleh Leys 32 dan Portes dan Walton, 33 dan oleh Mamdani 34 sehubungan
dengan restrukturisasi ekonomi di Uganda, meskipun tidak dengan referensi khusus
mengenai penggunaan lahan perkotaan. Sebagian besar diskusi mengenai hubungan
patron/klien atau hubungan etnis dan kekerabatan juga dapat dianalisis dalam kaitannya
dengan ketidaksetaraan atau hubungan kelas. Seperti yang telah dicatat oleh Kasfir
sehubungan dengan hubungan sosial di pedesaan Uganda, 'patronase adalah sebuah ekspresi hubungan
Media pertukarannya mungkin bersifat budaya, namun motifnya bersifat material.'35
Namun, mengingat sifat timbal baliknya, dan 'ketidakpastian dalam menempatkan
kepentingan kelas' yang dirujuk oleh Mabogunje dalam kaitannya dengan penerapan
berbagai strategi ekonomi, hubungan-hubungan ini mungkin bersifat lebih baik dipahami
dalam istilah klientelisme daripada kelas, asalkan jelas bahwa 'timbal balik' tidak berarti
'setara'. Dengan beberapa pengecualian,36 diskusi mengenai gender – yang merupakan
tema umum dalam literatur mengenai lahan pedesaan dan perekonomian informal
perkotaan – secara mengejutkan tidak ada dalam literatur mengenai kepemilikan lahan
perkotaan di Afrika.
Literatur yang ada sepertinya menyarankan bentuk-bentuk hubungan sosial atas tanah
yang diprediksi oleh teori modernisasi dan ekonomi politik Marxian akan hilang dalam
masyarakat perkotaan. Penjelasan serupa mengenai akses lahan juga dikemukakan di
Kampala.
Bukti empiris dari Kampala
Klientelisme
Terdapat bukti luas mengenai hubungan patron/klien yang mengatur akses informal
terhadap lahan mailo . Sifat hubungan antara pemilik mailo dan penyewa kibanja
menunjukkan jenis hubungan patron/klien.
Namun perlu dicatat bahwa pada dasarnya tidak ada tuan tanah/penyewa
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

S°T kewajiban asli~

PENJAGA PERAWATAN
Tidak Ada Kewajiban Sosial Pengecualian terhadap Penghuni Liar

Gambar 1. Peminjaman tanah pribadi.

:J:::y
hubungan di beberapa tanah mailo di kota, misalnya, dalam situasi di mana penyewa
kibanja menempati tanah tersebut dan pemiliknya tidak terdengar kabarnya sejak
pembayaran busuulu (sewa) dihapuskan pada tahun 1975 melalui Keputusan Reformasi
Pertanahan. Dalam kasus lain, hubungan tuan tanah/penyewa adalah antara pemegang
kibanja dan penghuni perumahan yang dibangun di atas kibanja.

Berkenaan dengan tanah mailo yang dipinjam atau diakses tanpa izin untuk
keperluan pertanian, bukti pertukaran patron/klien telah disebutkan: pembayaran 'sewa'
kecil-kecilan dalam bentuk tunai dan barang untuk penggunaan jangka pendek atas
tanah milik pribadi; penggunaan hak istimewa atas sebidang tanah yang cukup luas
yang diberikan oleh pemilik kepada individu tertentu dan penggusuran langsung
terhadap orang lain dari bidang tanah yang kecil, tergantung pada keadaan sosial
penggunanya; dan, khususnya, pemilik lahan yang memberikan izin untuk menggunakan
lahan untuk bertani dengan imbalan mengusir penghuni yang tidak diinginkan sementara
nilai lahan meningkat tajam. Oleh karena itu, meskipun pengguna mendapatkan
keuntungan jangka pendek dari mengolah lahan tersebut, pemilik lahan secara efektif
mengontrol akses masyarakat terhadap lahan di suatu area dan mengakumulasi nilai lahan yang menin
Yang paling penting, sebagai imbalan atas penggunaan lahan, para penggarap
diharapkan dapat mengusir 'penghuni liar' yang tidak diundang sebelum lahan tersebut
dibangun atau dijual (Gambar 1). Sementara itu, tanah tersebut tidak hanya nilainya
meningkat dengan cepat, tetapi juga merupakan jaminan yang baik untuk pinjaman
bank. Meskipun pemilik sering kali memiliki kerabat yang bertugas sebagai pengurus
untuk menjaga tanah, peminjam umumnya bukanlah orang-orang yang memiliki
kewajiban kekerabatan dengan pemilik tanah. Data pada Tabel 3 menunjukkan bahwa
peminjaman merupakan satu-satunya cara akses yang paling umum terhadap lahan
untuk pertanian di kota. Meskipun pemilik tanah dan penghuninya mungkin berasal
dari kelompok etnis yang sama, responden jarang menyatakan hubungan tersebut
dalam kaitannya dengan etnis. Sebaliknya, sistem peminjaman tanah yang berkembang
di pinggiran kota dan pinggiran kota Kampala sesuai dengan kepentingan jangka
pendek baik pemilik maupun peminjam.

Hubungan intra-rumah tangga dan gender

Perempuan memiliki akses langsung terhadap lahan untuk bercocok tanam di 31%
rumah tangga yang diwawancarai; di antara kategori akses paling informal, proporsinya
adalah 43%. Sebagian besar pertanian di kota dilakukan oleh perempuan, namun
perempuan bergantung pada laki-laki untuk mengakses lahan, atau mendapatkan
akses sendiri melalui pengaturan yang paling tidak formal dan tidak aman. Namun
kategori akses informal ini adalah yang paling penting dalam hal meningkatkan
ketahanan pangan dan

191
Machine Translated by Google
Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell
Keterangan: Chi-kuadrat = 21,87; df = 12; p = 0,04
Sumber: Survei penulis (1993)
3ZKampala Kebijakan Pengelolaan Pertanahan
Dewan Kota Dewan Kota Kampala, Kam pala (1990);
Dewan Kota Kampala Rencana Pembangunan
Kampa la, 1972: Laporan Struktur Dewan Kota
Kampala, Kampala (1972) aSA Komite Kebijakan
Pertanian RUU Kepemilikan dan Pengendalian Tanah,
1993 Pertanian
Komite Kebijakan, Bank Uganda, Kam pala (1993)
39Dewan Kota Kampala op cit Ref 37;
Nordberg dan Nsamba-Gayiiya op cit Ref
12; Nsamba-Gayiiya op cit Ref 12; Kituuka opcitRef
12; van Nostrand, J etalKampa la Urban Study,
Laporan Tahap I John van
Rekan Nostrand, Kampala (1993)
192
Tabel 4. Akses lahan dan kelompok pendapatan.
Kelompok pendapatan
Menengah
Sangat Menengah atas /
Kategori rendah Rendah ke bawah
tinggi Total
Kepemilikan formal 0 17 3 4 24
Persewaan 2 2 7
Bibinja 1 13 3 1 19
Subdivisi yang tidak sah 2 9 8 1 21
Akses tidak resmi 4 17 40 8 01 66
Total 24 81 24 7 136
status gizi masyarakat miskin perkotaan. Perempuan seringkali secara aktif melindungi
klaim satu sama lain atas tanah dalam kondisi akses informal.
Eksploitasi
Terdapat hubungan yang jelas antara cara akses lahan dan kelompok pendapatan,
seperti digambarkan pada Tabel 4. Kelompok berpendapatan tinggi lebih bergantung
pada akses formal terhadap lahan, dan kelompok berpendapatan terendah jarang mampu
mendapatkan akses formal. Namun hasil-hasil ini hanya menggarisbawahi fakta nyata
bahwa akses formal terhadap lahan perkotaan itu mahal; mereka tidak mendukung tesis
bahwa eksploitasi pada tingkat individu adalah logika yang mendorong persoalan akses
terhadap lahan perkotaan untuk pertanian. Di tingkat kota secara keseluruhan, jelas
bahwa penggunaan sebagian besar lahan perkotaan untuk pertanian memberikan
penyangga atau katup pengaman terhadap fluktuasi harga yang cepat di pasar pangan
perkotaan. Namun, hanya ada sedikit bukti yang menunjukkan bahwa akses individu
terhadap tanah merupakan hasil dari subsidi yang disengaja untuk menutupi ketidakpuasan
terhadap upah rendah, atau hasil kebijakan yang disengaja dalam penjelasan 'ekonomi
moral'.
Perdebatan kebijakan pertanahan di Kampala
Mengingat banyaknya pengaturan kepemilikan lahan di dalam kota yang membingungkan,
tumpang tindih hak berbagai pihak atas lahan mailo , dan pembagian serta fragmentasi
kepemilikan lahan yang tidak terencana, para perencana kota di Kampala telah lama
menaruh perhatian pada hubungan kepemilikan lahan/pengelolaan lahan. dan,
khususnya, pertanyaan tentang bagaimana menyediakan lahan yang memadai untuk
tujuan pembangunan perkotaan. 37 Saat ini, usulan undang-undang pertanahan yang
mempengaruhi seluruh negara mengusulkan agar sistem kepemilikan yang seragam
diterapkan di seluruh Uganda, mengubah semua tanah menjadi hak milik, kecuali tanah
yang disewakan kepada orang asing. Hal ini akan berlaku baik di daerah pedesaan
maupun perkotaan. Pada lahan perkotaan yang sebelumnya tidak dihuni, beberapa
pembatasan pembangunan akan berlaku, dan lahan pada awalnya akan diberikan
berdasarkan sewa selama lima tahun, dan akan diubah menjadi hak milik setelah lima
tahun jika persyaratan pembangunan telah terpenuhi. 3s Sejak tahun 1990, setidaknya
lima laporan berbeda telah diserahkan mengenai cara-cara untuk menyederhanakan
atau memformalkan administrasi pertanahan perkotaan di Kampala.
Permasalahan yang disebutkan dalam hampir semua laporan ini mencakup struktur
administrasi yang membingungkan dan tumpang tindih; banyaknya sistem kepemilikan;
permasalahan dalam menentukan kepemilikan tanah mailo ; ketidakmampuan pemerintah
kota untuk merencanakan dan mengendalikan penggunaan lahan; maraknya pembagian
tanah yang disewakan secara tidak terencana dan tidak terdaftar; insentif bagi pencarian
rente birokrasi; spekulasi tanah; dan kapasitas kelembagaan yang rendah. 39 Diskusi
mengenai manfaat relatif dari kepemilikan hak milik versus kepemilikan hak sewa cukup
umum terjadi dalam laporan-laporan ini: meskipun terdapat konsensus yang jelas bahwa hak milik
Machine Translated by Google

Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell

menawarkan jaminan kepemilikan yang lebih besar, insentif yang lebih besar untuk investasi
dan lebih sedikit korupsi, sejarah pembagian lahan yang tidak sah dan penyebaran yang
tidak terkendali yang diakibatkannya pada lahan mailo dan hak milik menimbulkan ketakutan
bahwa masalah perencanaan dan pengendalian penggunaan lahan di bawah kondisi
Sistem hak milik (freehold system) akan lebih besar dibandingkan dengan sistem hak milik
(leasehold) yang mana otoritas terpusat akan mempunyai kontrol yang lebih besar atas
penggunaan lahan. Tidak ada konsensus yang muncul mengenai perlindungan akses
terhadap lahan bagi masyarakat miskin perkotaan. Tujuan umumnya adalah untuk
meningkatkan formalisasi dan privatisasi kepemilikan kota, namun belum ada kesepakatan
menyeluruh mengenai cara-caranya.

Kebijakan pertanahan perkotaan dan pertanian perkotaan

Hingga saat ini, pertanian perkotaan dipandang sebagai suatu masalah baik oleh para
perencana tata guna lahan maupun pengelola perkotaan secara umum. Dalam laporan
mereka mengenai permasalahan penyediaan lahan di Kampala, Nordberg dan Nsamba-
Gayiiya 4° mencatat bahwa penggunaan lahan pertanian di kota tersebut sebagian besar
merupakan hasil dari penyewaan lahan publik secara adat. Meskipun mereka menyebutnya
sebagai masalah 'serius', mereka mengacu pada aturan kepemilikan tanah adat di kota
tersebut dan bukan pada penggunaan lahan itu sendiri. Namun implikasinya adalah jika
aturan akses mencerminkan nilai tanah, masyarakat yang ingin bertani setidaknya akan
dipindahkan ke pinggiran kota, dan lahan yang dekat dengan pusat kota akan digunakan
untuk tujuan lain.
Pertanian di kota, sebagaimana telah disebutkan, secara teknis ilegal. Namun, permasalahan
utama yang harus diatasi oleh kebijakan pertanahan perkotaan bukanlah prevalensi
penggunaan lahan tertentu, baik secara teknis legal maupun ilegal.
Masalahnya adalah pengaturan kelembagaan informal yang ada dan hubungan sosial yang
dipersonalisasi yang mengatur akses terhadap lahan perkotaan.
Sebagian besar lahan yang dipinjamkan kepada petani perkotaan adalah lahan milik
pribadi, dan penggunaan lahan milik pribadi secara luas dianggap berada di luar kewenangan
intervensi pemerintah kota atau nasional. Meskipun pembatasan langsung terhadap
pembangunan (atau sanksi karena membiarkan lahan perkotaan 'belum dikembangkan')
mungkin secara politis tidak mungkin diterapkan dan secara praktis tidak mungkin untuk
ditegakkan, pajak atas tanah perkotaan dan khususnya pajak keuntungan modal atas nilai
properti perkotaan yang meningkat pesat dapat berdampak buruk pada pembangunan.
memiliki lahan yang 'belum dikembangkan' tidak layak secara ekonomi. Dari perspektif
yang lebih luas, ada alasan yang sah untuk jenis perpajakan ini. Namun, pada tingkat lokal,
pajak tersebut akan berdampak negatif pada petani perkotaan berpenghasilan rendah yang
bergantung pada lahan pinjaman.
Konsekuensi dari formalisasi kepemilikan lahan dalam praktik penggunaan lahan
perkotaan di Kampala tidak diragukan lagi akan mengakibatkan hilangnya lahan untuk
pertanian. Jelas dari diskusi mengenai akses lahan di atas bahwa para penggarap perkotaan
telah memanfaatkan ruang kelembagaan interstisial yang diciptakan di lahan perkotaan
baik oleh kompleksitas berbagai sistem kepemilikan lahan, undang-undang perpajakan dan
pengaturan penyewaan yang berlaku di kota, dan. oleh kekacauan administratif di era Amin
dan pasca-Amin. Formalisasi kepemilikan tanah tidak serta merta berarti berakhirnya
pertanian di kota, namun jika akses dan hunian lahan dibuat sesuai dengan peraturan yang
lebih formal, maka pertanian perkotaan akan semakin sulit dilakukan oleh kelompok
masyarakat yang tidak mampu membeli tanah. --kelompok yang saat ini paling bergantung
pada pertanian perkotaan untuk mendapatkan akses terhadap pangan.

Terlepas dari bagaimana lahan diakses untuk tujuan pertanian, pangan dari pertanian
perkotaan saat ini merupakan bagian dari hak pangan bagi banyak rumah tangga
4Tua berpendapatan rendah, dan, lebih lagi,

193
Machine Translated by Google
Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell
“1Sen, AK Kemiskinan dan Kelaparan : An
Esai tentang Hak dan Perampasan
Clarendon Pers, Oxford (1981)
"2Maxwell op cit Ref 20
43Walton, J dan Seddon, D Pasar Bebas
dan Kerusuhan Pangan: Poh'tical of Global
Penyesuaian Blackwell, Oxford (1994)
"4Doebele, W 'Evolusi konsep kepemilikan
lahan perkotaan di negara berkembang'
Habitat International 1988 11 (1) 7- 21
194
yang lebih penting, hak tersebut merupakan hak langsung dan bukan hak pertukaran--
yaitu, pangan yang diproduksi secara langsung oleh rumah tangga konsumen, tidak
diperoleh melalui pasar. 4' Akses terhadap pangan tersebut sepenuhnya bergantung
pada kelanjutan akses terhadap lahan. Proposal yang diajukan oleh Dewan Kota
Kampala dan pemerintah pusat saat ini kemungkinan besar akan mengubah aturan
akses lahan, sehingga menjadikan pertanian perkotaan (urban farming) menjadi usaha
yang jauh lebih sulit, dan menimbulkan ancaman terhadap ketahanan pangan bagi
sebagian besar penduduk perkotaan. Meskipun reformasi semacam ini memerlukan
waktu yang lama untuk diterapkan, penting untuk memberikan kompensasi atas
hilangnya hak-hak tersebut. Secara khusus, nilai hak guna atas tanah perlu diakui dan
diberi kompensasi, bukan sekadar nilai perbaikan atas tanah tersebut.
Fakta bahwa sebagian besar rumah tangga perkotaan memperoleh sebagian
kebutuhan pangan mereka dari pertanian perkotaan telah menciptakan situasi di mana
terdapat logika sistemik dalam menganalisis pertanian perkotaan sebagai penyangga
terhadap fluktuasi pendapatan pribadi atau rumah tangga dan fluktuasi harga, dan
dalam mempertimbangkan praktik penggunaan lahan perkotaan sedemikian rupa.
Bukti rinci mengenai hal ini disajikan di tempat lain. 42 Singkatnya, di kalangan
penduduk perkotaan yang berpenghasilan rendah, akses terhadap lahan untuk bertani
(terlepas dari bagaimana lahan tersebut diakses) merupakan faktor yang sangat
penting dalam menentukan ketahanan pangan rumah tangga dan status gizi anak.
Oleh karena itu, dari sudut pandang masyarakat miskin kota, akses terhadap lahan
sangatlah penting. Dari sudut pandang politik, pertanyaannya adalah sejauh mana
ketergantungan sebagian besar penduduk kota pada pertanian perkotaan sebagai
sumber pangan memungkinkan penerapan langkah-langkah penghematan ekonomi
dari atas tanpa risiko protes yang disertai kekerasan, seperti yang telah terjadi. Hal ini
biasa terjadi di kota-kota Afrika lainnya yang berada di bawah tekanan penyesuaian
struktural. 43 Secara abstrak, permasalahan ini menghadirkan dilema yang mendalam
dalam perdebatan mengenai kebijakan pertanahan perkotaan, khususnya dalam jangka
pendek.
Di satu sisi, lembaga-lembaga keuangan internasional, Kementerian Perencanaan
dan Perdagangan, dan Otoritas Investasi Uganda, melihat sistem kepemilikan yang
tumpang tindih, peluang birokrasi untuk mencari keuntungan, ketidakamanan hak
kepemilikan, dan, yang terpenting, 'beban' penyewa pada lahan publik dan swasta
sebagai belenggu utama pada investasi dan pembangunan perkotaan, khususnya
investasi asing dalam kegiatan komersial dan industri di kota. Pihak-pihak ini
menginginkan sistem penyerahan tanah perkotaan yang teratur, berdasarkan nilai pasar
yang adil atas tanah yang hak kepemilikannya bersifat permanen. Di sisi lain, cukup
jelas bahwa salah satu alasan mengapa langkah-langkah penghematan yang ketat
yang diterapkan di bawah penyesuaian struktural tidak menimbulkan protes politik yang
lebih besar di Kampala justru karena akses informal terhadap tanah di kota telah
memungkinkan masyarakat untuk bertahan hidup dalam kondisi ekonomi yang
memburuk. penyesuaian sebelumnya dan untuk bertahan dari pemotongan upah,
penghematan, dan kenaikan biaya hidup akibat penyesuaian.
Singkatnya, perdebatan mengenai penggunaan lahan untuk pertanian di wilayah
perkotaan bermula dari isu mendasar mengenai keseimbangan efisiensi dan kesetaraan
dalam akses lahan,44 atau, dalam hal ini, menyeimbangkan pertumbuhan ekonomi
secara keseluruhan pada tingkat sistem dengan kelangsungan hidup ekonomi pada
tingkat sistem. tingkat individu atau rumah tangga. Seperti dikemukakan di atas,
argumen ini mempunyai unsur ekonomi dan politik. Minimal, untuk melindungi
kepentingan penduduk perkotaan berpenghasilan rendah yang saat ini bergantung
pada akses informal terhadap lahan untuk produksi subsisten, perubahan dalam
administrasi pertanahan perkotaan harus mendorong perencanaan penggunaan lahan yang terlokalisas
Machine Translated by Google
4SSmit, J dan Nasr, J 'Pertanian perkotaan untuk kota
berkelanjutan: menggunakan limbah dan lahan kosong
serta badan air sebagai sumber daya' Lingkungan
Hidup dan Urbanisasi 1992 4 (2) 141-151
Penggunaan tertinggi dan terbaik?: DG Maxwell
kompensasi yang tepat waktu dan memadai atas hilangnya akses terhadap lahan,
khususnya berdasarkan perjanjian sewa adat. Meskipun memformalkan administrasi
praktik ekonomi informal sulit dilakukan, berdasarkan pengalaman di tempat lain,
terdapat kemungkinan untuk melakukan zonasi permanen atau semi permanen pada
wilayah penggunaan lahan pertanian di dalam kota. 45 Penggunaan sebagian lahan
perkotaan untuk pertanian baru-baru ini secara resmi diizinkan oleh Dewan Kota
Kampala.
Implikasi dari diskusi ini lebih luas dari sekadar penggunaan sejumlah lahan tertentu
di dalam atau sekitar kota tertentu untuk praktik pertanian tertentu. Konsentrasi
kepemilikan lahan dan ketidakberdayaan lahan di daerah perkotaan dan pinggiran kota
dengan kepadatan penduduk yang tinggi di Afrika Sub Sahara berjalan seiring dengan
meningkatnya strategi mata pencaharian di daerah-daerah yang bergantung pada
pendapatan tunai dan subsisten. Selama penduduk perkotaan dan pinggiran kota yang
berpendapatan rendah tidak memiliki kemampuan untuk memiliki tanah secara formal,
namun tidak mampu memenuhi kebutuhan hidupnya hanya dari upah atau pendapatan
perdagangan, akan terus terdapat permintaan yang kuat terhadap akses informal dan
penggunaan lahan perkotaan dan perkotaan. lahan pinggiran kota untuk subsisten.
Selama masih ada insentif bagi pemilik lahan swasta dan lemahnya administrasi lahan
publik, praktik akses informal kemungkinan besar akan terus berlanjut. Intervensi yang
dilakukan oleh pemerintah negara bagian atau kota yang berupaya untuk segera
meresmikan akses terhadap lahan atau mengatur praktik penggunaan lahan tanpa
menyediakan mata pencaharian alternatif atau upah yang lebih tinggi kemungkinan
besar akan mendapat penolakan atau memicu protes politik.
195