www.ginandjar.com 10
Kajian-kajian mengenai etika administrasi masih sosial. Di bidang administrasi, etika juga tidak terbatas
berlangsung hingga saat ini, masih belum terkristalisasi. hanya pada administrasi negara, tetapi juga dalam
Hal ini mencerminkan uapya untuk menetapkan identitas administrasi niaga, yaitu antara lain disebut sebagai
ilmu administrasi, yang sebagai dipsiplin ilmu bersifat business ethics.
elektif dan terkait erat dengan dunia praktik, tidak dapat
Di bidang administrasi negara, masalah etika
tidak terus berkembang mengikuti perkembangan zaman.
dalam birokrasi menjadi keprihatinan (concern) yang
Untuk kepentingan pembahasan di sini diikuti sangat besar, karena perilaku birokrasi mempengaruhi
jejak Rohr (1989), pakar masalah etika dalam birokrasi, bukan hanya dirinya, tetapi masyarakat banyak. Selain itu,
yang menggunakan etika dan moral dalam pengertian yang birokrasi juga bekerja atas dasar kepercayaan, karena
kurang lebih sama, meskipun untuk kepentingan seorang birokrat bekerja untuk negara dan berarti juga
pembahasan lain, misalnya dari sudut filsafati, memang untuk rakyat. Wajarlah apabila rakyat mengharapkan
ada perbedaan. Rohr menyatakan: For the most part, I adanya jaminan bahwa para birokrat yang dibiayanya
shaal use the words “ethics” and “morals” harus mengabdi kepada kepentingan umum menurut
interchangeably. Although there may be nuances and standar etika yang selaras dengan kedudukannya.
shades of meaning that differentiate these words, they are
Selain itu, tumbuh pula keprihatinan bukan saja
derived etymologically from Latin and Greek words with
terhadap individu – individu para birokrat tetapi terhadap
the same meaning. Berbagai kepustakaan dan kamus
organisasi sebagai sebuah sistem yang cenderung
menunjukkan kata etika berasal dari Yanani ethos yang
mengesampingkan nilai – nilai. Apalagi birokrasi modern
artinya kebiasaan atau watak; dan moral, dari kata Latin
cenderung bertambah besar dan bertambah luas
mos (atau mores untuk jamak) yang artinya juga kebiasaan
kewenangannya. Appleby (1952) termasuk orang yang
atau cara hidup.
paling berpengaruh dalam studi masalah ini. Ia mencoba
Walaupun etika administarasi sebagai subdisiplin mengaitkan nilai – nilai demokrasi dengan birokrasi dan
baru berkembang kemudian, namun masalah kebaikan dan melihat besarnya kemungkinan untuk memadukannya
keburukan sejak awal telah menjadi bagian dari secara serasi. Namun, Appleby mengakui bahwa dalam
pembahasan dalam administrasi. Misalnya, konsep praktiknya yang terjadi adalah kebalikannya. Ia membahas
birokrasi dari Weber, dengan konsep hirarki dan birokrasi patologi birokrasi yang memperlihatkan bahwa birokrasi
sebagai profesi, mencoba menunjukkan birokrasi yang melenceng dari keadaan yang seharusnya. Golembiewski
baik dan benar. Begitu juga upaya Wilson untuk (1989, 1993) yang juga merujuk pada pandangan Appleby,
memisahkan politik dari administrasi. Bahkan konsep selanjutnya mengatakan bahwa selama ini organisasi selalu
manajemen ilmiah dari Taylor dapat dipandang sebagai dilihat sebagai masalah teknis dan bukan masalah moral,
upaya ke arah itu. Cooper (1990) justru menyatakan bahwa sehingga timbul berbagai persoalan dalam bekerjanya
nilai-nilai adalah jiwa dari administrasi negara. Sedangkan birokrasi pemerintah. Hummel (1977, 1982, 1987)
Frederickson (1994) mengatakan nilai-nilai menempati mengritik birokrasi rasional ala Weber dengan mengatakan
setiap sudut administrasi. Jauh sebelum itu Waldo (1948) bahwa birokrasi yang disebut sebagai bentuk organisasi
menyatakan, siapa yang mempelajari administrasi berarti yang ideal, telah merusak dirinya dan masyarakatnya
telah mempelajari nilai, dan siapa yang mempraktikkan dengan ketiadaan norma – norma, nilai – nilai dan etika
administrasi berarti mempraktikkan alokasi nilai-nilai. dan masyarakatnya dengan ketiadaan norma – norma, nilai
– nilai, dan etika yang berpusat pada manusia. Sementara
Peran etika dalam administrasi mengambil wujud
Hart (1994) antara lain mengungkapkannya sebagai
yang lebih terang belakangan ini saja, ya kni kurang lebih
berikut : … For too long, the management orthodoxy has
dalam dua dasawarsa terakhir ini. Masalah etika ini
taken as axiomatic the proposition that “good systems will
terutama lebih ditampilkan oleh kenyataan bahwa
produce good people,” and that ethical problems will yield
meskipun kekuasaan ada di tangan mereka yang
to better systems design. But history is clear that a just
memegang kekuasaan politik (political masters), namun
society depends more upon the moral trustworhiness of its
administrasi juga memiliki kewenangan yang secara umum
citizens and its leaders than upon structures designed to
disebut discretionary power. Persoalannya sekarang adalah
transform ignoble actions into socially useful results.
apa jaminan dan bagaimana menjamin kewenangan itu
Systems are importany, but good character is more
digunakan secara “benar” dan tidak secara “salah” atau
important. As a result, management scholars and
secara baik dan tidak secara buruk. Banyak pembahasan
practitioners are giving increasing attention to
dalam kepustakaan dan kajian subdisiplin etika
administrative ethics…
administrasi yang merupakan upaya untuk menjawab
pertanyaan itu. Etika tentu bukan hanya masalah
administrasi negara. Ia masalah manusia dan kemanusiaan,
dan karena itu sejak lama sudah menjadi bidang studi ilmu
falsafat dan juga dipelajari dalam semua bidang ilmu
www.ginandjar.com 11
Pendekatan keputusan, atau kelompoknya, atau kelompok yang ingin
diuntungkan.
Secara garis besar ada dua pendekatan yang dapat
diketengahkan untuk mewakili banyak pandangan (2) Di mana batas antara hak perorangan dengan
mengenai administrasi negara yang berkaitan dengan etika, kepentingan umum. Jika kepentingan umum
yaitu (1) pendekatan teleologi, dan (2) pendekatan mencerminkan dengan mudah kepentingan individu, maka
deontologi. masalahnya sederhana. Namun, jika ada perbedaan tajam
antara keduanya, maka akan timbul masalah yang lebih
Pertama, pendekatan teleologi. Pendekatan
rumit.
teleologi terhadap etika administrasi berpangkal tolak
bahwa apa yang baik dan buruk atau apa yang seharusnya (3) Bagaimana membuat perhitungan yang tepat
dilakukan oleh administrasi, acuan utamanya adalah nilai bahwa langkah – langkah yang dilakukan akan
kemanfaatan yang akan diperoleh atau dihasilkan, yakni menguntungkan kepentingan umum dan tidak merugikan.
baik atau buruk dilihat dari konsekuensi keputusan atau Hal ini penting karena kekuatan dari pendekatan
tindakan yang diambil. Dalam konteks administrasi (utilitarianism) ini adalah bahwa karena kekuatan dari
negara, pendekatan teleologi mengenai baik dan buruk ini, pendekatan manfaat yang sebesar – besarnya dan kerugian
diukur antara lain dari pencapaian sasaran kebijaksanaan – yang sekecil – kecilnya, untuk kepentingan masyarakat
kebijaksanaan – kebijaksanaan publik (seperti secara keseluruhan. Atau dengan kata lain efisiensi.
pertumbuhan ekonomi, pelayanan kesehatan, kesempatan
Salah satu jawaban yang juga berkembang adalah
untuk mengikuti pendidikan, kualitas lingkungan),
apa yang disebut pilihan (public choice) suatu teori yang
pemenuhan pilihan – pilihan masyarakat atau perwujudan
berkembang atas dasar prinsip – prinsip ekonomi.
kekuasaan organisasi, bahkan kekuasaan perorangan kalau
Pandangan ini berpangkal pada pilihan – pilihan
itu menjadi tujuan administrasi.
perorangan (individual choices) sebagai basis dari langkah
Pendekatan ini terdiri atas berbagai kategori, tetapi – langkah politik dan administratif. Memaksimalkan
ada dua yang utama. Pertama adalah ethical egoism, yang pilihan – pilihan individu merupakan pandangan teleologis
berupaya mengembangkan kebaikan bagi dirinya. Yang yang paling pokok dengan mengurangi sekecil mungkin
amat dikenal disini adalah Niccolo Machaveavelli, seorang biaya atau beban dari tindakan kolektif terhadap individu.
birokrat di Itali pada abad ke-15, yang menganjurkan Konsep ini berkaitan erat dengan prinsip – prinsip
bahwa kekuasaan dan survival pribadi adalah tujuan yang ekonomi pasar dan partisipasi masyarakat dalam
benar untuk seorang administrator pemerintah. Kedua pengambilan keputusan. Dengan sendirinya akan ada
adalah utilitarianism, yang pangkal tolaknya adalah prinsip konflik dalam pilihan – pilihan tersebut, dan bagaimana
kefaedahan (utility), yaitu mengupayakan yang terbaik mengelola konflik – konflik itu merupakan tantangan
untuk sebanyak – banyaknya orang. Prinsip ini sudah pokok bagi administrasi dalam merancang dan mengelola
berakar sejak lama, terutama pada pandangan – pandangan badan – badan dan program – program publik.
abad ke-19, antara lain dari Jeremy Bentham dan John
Tidak semua pihak merasa puas dengan
Stuart Mills. Namun, di antara keduanya yaitu egoism dan
pendekatan – pendekatan tersebut. Munculnya pandangan
utilitarianism, tidak terdapat jurang pemisah yang tajam
– pandangan mengenai etika administrasi menjelang akhir
karena merupakan suatu kontinuum, yang di antaranya
abad ke 20 ini justru berkaitan erat dengan upaya
dapat ditempatkan, misalnya, pandangan Weber bahwa
menundukkan etika atau moral sebagai prinsip utama
seorang birokrat sesungguhnya bekerja untuk kepentingan
(guiding principles) dalam administrasi. Hal ini merupakan
dirinya sendiri pada waktu ia melaksanakan perintah
tema dari pendekatan yang kedua, yaitu pendekatan
atasanya, yang oleh Chandler (1994) disebut sebagai a
deontologi.
disguise act of ego.
Pendekatan ini berdasar pada prinsip – prinsip
Namun, dapat diperkirakan bahwa dalam masa
moral yang harus ditegakkan karena kebenaran yang ada
modern dan pasca modern ini pandangan utilitarianism
dalam dirinya, dan tidak terkait dengan akibat atau
dari kelompok pendakatan teleologis ini memperoleh lebih
konsekuensi dari keputusan atau tindakan yang dilakukan.
banyak perhatian. Dalam pandangan ini yang amat pokok
Asasnya adalah bahwa proses administrasi harus
adalah bukan memperhatikan nilai – nilai moral, tetapi
berlandaskan pada nilai – nilai moral yang mengikat.
konsekuensi dari keputusan dan tindakan administrasi itu
Pendekatan inipun, tidak hanya satu garisnya. Yang amat
bagi masyarakat. Kepentingan umum (public interest)
mendasar adalah pandangan yang bersumber pada falsafah
merupakan ukuran penting menurut pendekatan ini. Disini
Immanuel Kant (1724-1809), yaitu bahwa moral adalah
ditemui berbagai masalah, antara lain :
imperatif dan kategoris, yang tidak membenarkan
(1) Siapa yang menentukan apakah sesuatu pelanggaran atasnya untuk tujuan apapin, meskipun karena
sasaran, ukuran atau hasil yang dikehendaki didasarkan itu masyarakat dirugikan atau jatuh korban.
kepentingan umum, dan bukan kepentingan si pengambil
www.ginandjar.com 12
Berbeda dengan pandangan Kantian tersebut, sumbernya dan juga beragam kebudayaan serta
adapula pandangan relativisme dalam moral dan peradabannya seperti telah diuraikan diatas.
kebudayaan, yang menolak kekuatan dan absolutisme
Berkaitan dengan itu, belakangan ini banyak
dalam memberi nilai pada moral. Menurut pandangan ini
kepustakaan etika administrasi yang membahas dan
suatu peradaban atau kebudayaan akan menghasilkan
mengkaji etika kebajikan (ethics of virtue). Etika ini
sistem nilainya sendiri yang dapat tapi tidak harus selalu
berbicara mengenai karakter yang dikehendaki dari
sama dengan peradaban atau kebudayaan lain. Dari pokok
seorang administrator. Konsep ini merupakan koreksi
pikiran tersebut berkembang pandangan – pandangan yang
terhadap paradigma yang berlaku sebelumnya dalam
disebut situalionism yang bertentangan dengan paham
administrasi, yaitu etika sebagai aturan (ethics as rules),
universalism. Situation ethics ini intinya adalah bahwa
yang dicerminkan dalam struktur organisasi dan fungsi-
determinan dari moralitas yang ditetapkan senantiasa
fungsi serta prosedur, termasuk sistem insentif dan
terkait dengan situasi tertentu.
disinsentif serta sanksi-sanksi berdasarkan aturan.
Dalam dunia praktik, yang menjadi dua
Pandangan etika kebajikan bertumpu pada
administrasi, masukkan nilai – nilai moral ke dalam
karakter individu. Pandangan ini, seperti juga pandangan
administrasi meruapakan upaya yang tidak mudah, karena
administrasi negara baru, bersumber dari konferensi
harus mengubah pola pikir yang sudah lama menjiwai
Minnowbrook di New York pada akhir dasawarsa 1960-
administrasi, seperti yang dicerminkan oleh paham
an, yang ingin memperbaharui dan merevitalisasi bidang
utilitarianism. Oleh karena memang per definisi
studi administrasi negara. Nilai-nilai kebajikan inilah yang
administrasi adalah usaha bersama untuk mencapai suatu
diharapkan dapat mengendalikan peran seseorang di dalam
tujuan, maka pencapaian tujuan itu merupakan nilai utama
organisai sehingga pencapaian tujuan organisasi senantiasa
dalam administrasi selama ini.
berlandaskan nilai-nilai moral yang sesuai dengan
Selanjutnya, Fox (1994) mengetengahkan tiga martabat kemanusiaan.
pandangan yang menggambarkan pendekatan deontologi
Tantangan selanjutnya adalah menemukan apa
dalam etika administrasi ini. Pertama, pandangan
saja nilai-nilai kebajikan itu, atau lebih tepatnya lagi nilai-
mengenai keadilan sosial, yang muncul bersama
nilai mana yang pokok (cardinal value), dan mana yang
berkembang konsep administrasi negara baru (antara lain
menjadi turunan (derivative) dari nilai-nilai pokok itu.
Frederickson dan Hart, 1985). Seperti telah diungkapkan
Frankena (1973) misalnya mengatakan many moralists,
di atas, menurut pandangan ini administrasi negara
among them schopenbouer, have taken benevolence and
haruslah secara pro-aktif mendorong terciptanya
justice to be the cardinal moral virtues, as I WOULD . It
pemerataan atau keadilan sosial (Social equity).
seems to me that all of the usual virtues (such as love,
Pandangan ini tidak lepas dari pengaruh John Rawls
courage, temperance, honesty, gratitude, and
(1971), dengan Theory of Justice-nya yang menjadi
considerateness), at least insofar as they are moral virtues,
rujukan dari berbagai teori pemerataan dan keadilan sosial.
can be derived from these two. Hart mengatakan bahwa
Mereka melihat bahwa masalah yang dihadapi oleh
kebajikan utama itu adalah eudaimonia dan benevolence.
administrasi negara modern adalah adanya
Yang dimaksud dengan eudaimonia menurut Hart adalah
ketidakseimbangan dalam kesempatan. Sehingga mereka
konsep bahwa all individuals are born with unique
yang kaya, memiliki pengetahuan, dan terorganisasi
potentialities and the purpose of life is to actualize them in
dengan baik memperoleh posisi yang senantiasa
the world. These potentialities involve, first, moral virtues
menguntungkan dalam negara. Dengan lain perkataan,
and, second, our unique individual talents. With respect to
secara etika, administrasi harus membantu yang miskin,
morality, eudaimonia cannot involve harming either self or
yang kurang memiliki pengetahuan dan tidak terorganisasi.
others, as the prefix”eu”, or “good”, makes clear.
Pandangan ini cukup berkembang meskipun didunia
Sedangkan benevolence diartikannya sebagai the love of
akademik banyak juga yang mengkritiknya. Kedua, apa
other.
yang disebut regime values atau regime norms. Pandangan
ini bersumber dari Rohr (1989), yang berpendapat bahwa Selanjutnya administrator yang baik (virtuous
etika administrasi negara harus mengacu kepada nilai- administrator) adalah yang berusaha, seperti dikatakan
nilai yang melandasi keberadaan negara yang Hart (1994), agar kebajikan menjadi sentral dalam
bersangkutan. Dalam hal ini ia merujuk pada konstitusi karakternya sendiri, yang akan membimbing perilakunya
Amerika yang harus menjadi landasan etika administrasi dalam organisasi. Tidak berhenti disitu saja, administrator
dinegara itu. Ketiga, tatanan moral universal atau yang baik berkewajiban moral untuk mengupayakan agar
universal moral order (antara lain Denhardt, 1988, 1994). kebajikan juga menjadi karakter mereka yang bekerja
Pandangan ini berpendapat ada nilai-nilai moral yang dibawahnya. Namun, dinyatakannya pula bahwa kebajikan
bersifat universal yang menjadi pegangan bagi tidak bisa dipaksakan kepada yang lain karena kebajikan
administrator publik. Masalah disini adalah nilai-nilai berasal dari diri masing – masing individu (voluntary
moral itu sendiri banyak dipertanyakan karena beragam observance). Ia menekankan bahwa virtue does not yield
www.ginandjar.com 13
to social engineering. Disini Hart mengetengahkan Administrasi pembangunan berkembang karena
pentingnya pendidikan kebajikan sejak dini, serta adanya kebutuhan di negara – negara yang sedang
dilancarkannya kebijaksanaan program, praktik – praktik membangun untuk mengembangkan lembaga – lembaga
yang mendorong berkembangnya nilai – nilai kebajikan dan pranata – pranata sosial, politik, dan ekonominya, agar
dalam organisasi. Akhirnya, yang teramat penting adalah pembangunan dapat berhasil. Dari sudut praktik, dan
keteladanan. Ia sendiri mengakui tidak ada orang yang ekonominya, agar pembangunan merangkum dua kegiatan
dapat mencapai tingkat kebajikan ideal, karena itu dalam besar dalam satu kesatuan pengertian, yakni administrasi
etika kebajikan yang penting adalah proses untuk dan pembangunan. Perkembangan administrasi
menginternalisasikannya dibandingkan dengan hasilnya. pembangunan, baik dalam tataran teoritik maupun dalam
praktik, mengikuti perkembangan pemikiran studi
administrasi, khususnya administrasi negara dan studi
Etika Perorangan dan Etika Organisasi pembangunan. Oleh karena itu, upaya untuk memahami
Dalam membahas etika dalam organisasi,s administrasi pembangunan perlu dimulai dengan
ejumlah pakar membedakan antara etika perorangan pemahaman mengenai administrasi dan pembangunan,
(personal ethics) dan etika organisasi. Etika perorangan sebagaimana telah diupayakan pada awal bab ini.
menentukan baik atau buruk perilaku individual seseorang Sebagai bidang studi, administrasi pembangunan
dalam hubungannya dengan orang lain dalam organisasi. berkembang dari studi administrasi perbandingan
Etika organisasi menetapkan parameter dan merinci (comparative administration), yang merupakan upaya
kewajiban – kewajiban (obligations) organisasi, serta untuk menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk
menggariskan konteks tempat keputusan – keputusan etika menyegarkan kembali ilmu administrasi, dan untuk
perorangan itu dibentuk (Vasu, Stewart dan Garson, 1990). menyempurnakan sistem administrasi di negara – negara
Menjadi tugas para pengkaji organisasi untuk memahami tersebut. Perkembangan ilmu administrasi pembangunan
lebih dalam hakikat etika perorangan dan etika organisasi didorong oleh lembaga internasional terutama Perserikatan
serta interaksinya. Bangsa – Bangsa dan badan – badannya, serta badan –
Nilai – nilai kebajikan yang diuraikan diatas badan pemerintah di negara maju, yang berupaya
adalah etika perorangan yang harus dimiliki siapa saja, membantu negara – negara berkembang dalam
bahkan dalam pandangan ilmu administrasi, justru harus pembangunannya.
dimiliki oleh mereka yang menjadi pengabdi masyarakat Administrasi pembangunan bersumber dari
(public servants). administrasi negara. Dengan demikian, kaidah – kaidah
Dalam menganalisis etika perorangan dari kaca umum administrasi negara berlaku pula pada administrasi
mata ilmu administrasi, Rohr (1983) membaginya dalam pembngunan. Namun administrasi pembangunan memberi
kelompok metaetika (studi mengenai dasar – dasar ini ia perhatian lebih luas daripada hanya membahas
memasukkan etika profesional. Etika profesional lebih penyelenggaraan administrasi pemerintahan dalam
sempit dibandingkan dengan etika profesional. Etika pengertian umum, seperti memelihara keamanan, hukum
profesional lebih sempit dibandingkan dengan etika dan ketertiban, mengumpulkan pajak, memberikan
perorangan yang berlaku untuk semua itu. Etika pelayanan publik, dan menyelenggarakan hubungan
profesional berkaitan dengan pekerjaan seseorang. Oleh dengan negara lain. Administrasi pembangunan bersifat
karena itu, etika profesional berlaku dalam suatu kerangka dinamis dan inovatif, karena menyangkut upaya
yang diterima oleh semua yang secara hukum atau secara mengandalkan perubahan – perubahan sosial. Dalam
moral mengikat mereka dalam kelompok profesio yang upaya itu administrasi pembangunan sangat
bersangkutan. Etika profesional pada profesi tertentu berkepentingan dan terlibat dalam pengerahan sumber
dilembagakan dalam kode etik. Misalnya, kode etik untuk daya dan pengalokasiannya untuk kegiatan pembangunan
dokter, hakim, pengacara, wartawan, arsitek, pegawai (Katz, 1971).
negeri, periklanan, dan sebagainya. Kode etik itu ada yang Perbedaan tersebut kini tidak terlalu tajam lagi
diperkuat oleh sistem hukum, atau mengikat secara sosial karena pada dasarnya administrasi negara modern juga
dan kultural, sehingga mengikat secara moral. menghendaki perubahan dalam dirinya dan ingin
memprakarsai pembaharuan lingkungan sosialnya, seperti
tercermin dalam paradigma administrasi negara baru.
Administrasi Pembangunan Perbedaannya mungkin terletak pada di mana
Setelah membahas berbagai pengertian dasar dan diterapkannya konsep itu. Administrasi pembangunan
perkembangan pemikiran dalam konsep pembangunan dan adalah untuk negara berkembang, dan umumnya tidak
administrasi dapatlah kiranya diperoleh pemahaman yang diterapkan di negara maju, meskipun administrasi negara
lebih jelas mengenai hakikat administrasi pembangunan. di negara maju juga secara aktif terlibat dalam upaya
memperbaiki diri dan kehidupan masyarakatnya. Dengan
www.ginandjar.com 14
demikian, latar belakang perbedaan antara keduanya kurang pentingnya adalah perhatian dan komitmen
terletak pada dua aspek : (1) tingkat perkembangan sosial terhadap kepentingan publik yang dapat menjadi ukuran
ekonomi dan sosial politik sebagai ukuran kemajuan; dan bagi kredibilitas dan akuntabilitasnya.
(2) lingkungan budaya yang mempengaruhi perkembangan
Kedua sisi administrasi pembangunan tersebut
sistem nilai serta penerapan sasaran – sasaran
akan dibahas lebih lanjut dalam bab – bab berikutnya.
pembangunan.
Namun sebelum sampai kepada pembahasan lebih lanjut
Di negara maju, peranan pemerintah relatif kecil, perlu kiranya diketengahkan dua aspek penting dalam
karena insitusi – institusi masyarakat telah berkembang administrasi pembangunan, yaitu aspek atau dimensi ruang
maju. Bahkan pemerintah yang kecil dans edikit (spatial dimension of development administration) dan
keterlibatannya lebih dikehendaki. Sebaliknya, di negara kebijaksanaan publik.
berkembang, dengan segala kekurangannya, pemerintah
adalah institusi yang paling maju. Oleh karena itu,
tanggung jawab pembangunan terutama berada di pundak Dimensi Spesial dalam Administrasi Pembangunan
pemerintah (administrasi negara). Institusi lain, seperti Pembangunan suatu abngsa yang jumlah
usaha swasta, pada umumnya belum berkembang. penduduknya besar dan wilayahnya luas pada dasarnya
Dengan demikian, adanya sistem administrasi dilakukan melalui tiga pendekatan yakni pembangunan
negara yang mampu menyelenggarakan pembangunan makro, sektoral dan regional. Pembangunan makro
menjadi prasyaratan bagi berhasilnya pembangunan. Di mencakup sasaran – sasaran dan upaya – upaya pada
lain pihak, sistem pemerintahan di negara – negara lingkup nasional, yang pencapaiannya merupakan hasil
berkembang pada awal kemerdekaanya, umumnya dari upaya – upaya pada tingkat sektoral dan regional
mempunyai ciri – ciri sebagai berikut : (Kartasasmita, 1996d). Ketiga pendekatan tersebut
mempunyai implikasi administratif yang berbeda, sesuai
Pertama, kelembagaannya mewarisi sistem
lingkup dan kewenangan amsing – masing dalam rangka
administrasi kolonial yang sangat terbatas cakupannya,
penyelenggaraan negara dan pembangunan. Dari sisi inilah
karena tujuan pemerintahan kolonial bukan memajukan
dimensi ruang dan daerah menajdi penting artinya dalam
bangsa jajahan, tetapi mengeksploitasinya. Kedua, sumber
administrasi pembangunan dan administrasi pembangunan
daya manusianya terbatas dalam kualitas. Jabatan banyak
daerah menjadi penting dalam rangka pembangunan
diisi oleh orang – orang yang tidak memenuhi persyaratan
nasional.
yang dibutuhkan untuk jabatan itu. Ketiga, kegiatan sistem
pemerintahan terutama untuk menyelenggarakan fungsi – Pertimbangan dimensi ruang dan daerah dalam
fungsi pemerintahan yang bersifat umum atau rutin, dan administrasi pembangunan memiliki cara pandang atau
tidak berorientasi kepada pembangunan. pendekatan (Heaphy, 1971). Cara pandang pertama
menyebutkan bahwa dimensi ruang dan daerah dalam
Membangun sistem administrasi tradisional
perencanaan pembangunan adalah perencanaan
menjadi sistem administrasi modern yang mampu
pembangunan bai suatu kota, daerah, ataupun wilayah.
menyelenggarakan pembangunan merupakans alah satu
Pendekatan ini memandang kota, daerah, atau wilayah
tujuan administrasi pembangunan. Berbagai ahli
sebagi suatu maujud (entity) bebas yang
memberikan berbagai batasan dan pengertian mengenai
pengembangannya tidak terikat dgh kota, daerah, atau
administrasi pembangunan. Pada dasarnya,a dministrasi
wilayah lain,s ehingga penekanan perencaanaanya
pembangunan adalah bidang studi yang mempelajari
mengikuti pola yang lepas dan mandiri (independent).
sistem administrasi negara di negara yang sedang
Cara pandang kedua melihat bahwa pembangunan di
membangun serta upaya untuk meningkatkan
daerah merupakan bagian dari pembangunan nasional.
kemampuannya. Ini berarti dalam studi dan praktik
Perencanaan pembangunan daerah, dalam pednekatan ini
administrasi pembangunan diperlukan adanya perhatian
merupakan pola perencanaan pada suatu jurisdiksi ruang
dan komitmen terhadap bilai – nilai yang mendasari dan
atau wilayah tertentu yang dapat digunakan sebagai bagian
perlu diwujudkan menjadid asar etika birokrasi.
dari pola perencanaan pembangunan nasional. Yang ketiga
Dengan demikian ada dua sisi dalam batasan adalah cara pandang yang melihat bahwa perencanaan
pengertian administrasi pembangunan tersebut. Pada sisi pembangunan daerah adalah instrumen bagi penentuan
pertama tercakup upaya untuk mengenali peranan alokasi sumber daya pembangunan dan lokasi kegiatan di
administrasi negara dalam pembangunan, atau dengan kata daerah yang telah direncanakan secara terpusat yang
lain administrasi dari proses pembangunan, yang berguna untuk mencegah terjadinya kesenjangan ekonomi
memebdakannya dengan administrasi negara dalam antar daerah.
pengertian umum. Pada sisi kedua tercakup kehendak
Kebijaksanaan yang menyangkut dimensi ruang
untuk mempelajari dengan cara bagaimana membangun
dalam administrasi pembangunan dipengaruhi oleh banyak
administrasi negara dan tugas pembangunan. Namun, tak
faktor, disamping sistem pemerintahan, politik, dan
www.ginandjar.com 15
ekonomi sebagaimana disebutkan diatas, juga oleh lingkungan, tahapan dan pengelolaan pembangunan, serta
pandangan eideologi, kemampuan sumber daya manusia pembinaan kemampuan kelembagaan dan sumber daya
did aerah, pengelompokan wilayah, perubahan sosial, dan manusia yang ada dan tersedia, dengan selalu mendasarkan
lain sebagainya. Implikasi aspek ruang yang meliputi pada kesatuan wilayah nasional dan ditujukan bagi sebesar
tingkat pembangunan daerah, lokasi, mobilitas penduduk – besarnya kemakmuran rakyat, memelihara lingkungan
dan penyebarannya, serta budaya daerah, memiliki hidup, dan diarahkan untuk mendukung upaya pertahanan
hubungan dan keterkaitan yang sangat erat dengan keamanan. Jadi, dalam konteks ini, pengelolaan ruang
pembangunan ekonomi. Untuk itu, administrasi dalam dimensi administratif adalah upaya
pembangunan, dalam kaitannuya dengan dimensi ruang mengoptimasikan sumber daya untuk pembangunan
dan daerah harus dapat mencari jawaban tentang (Kartasasmita, 1995d).
bagaimana pembangunan dapat tetap menjaga kesaruan
Aspek ketiga adalah otonomi daerah. Amsyarakat
dan persatuan, tetapi dengan memberikan kewenangan dan
dalam suatu negara tidak hanya tinggal dan berada di pusat
tanggung jawab yang cukup pada daerah dan
pemerintahan, tetapi juga di tempat – tempat yang jauh dan
masyarakatnya.
terpencil dari pusat pemerintahan. Jika kewenangan dan
Ada beberapa aspek dari dimensi ruang dand aerah penguasaan pusat atas sumber daya menjadi terlalu besar,
yang berkaitan dengan administrasi pembangunan daerah. maka akan timbul konflik atas penguasaan sumber –
Aspek pertama adalah regionalisasi atau perwilayahan. sumber daya tersebut. Untuk menjaga agar konflik tersebut
Regionalisasi, sebagai bagian dari upaya mengatasi aspek tidak terjadi dan meletakkan kewenangan pada masyarakat
ruang dalam pembangunan, memberikan keuntungan dalam menentukan nasib sendiri sesuai dengan prinsip
dalam mempertajam fokus dalam lingkup ruang yang jauh kedaulatan rakyat maka diterapkan prinsip ekonomi.
lebih kecil dalam suatu negara. Tidak ada rumusan baku Melalui otonomi diharapkan upaya meningkatkan
dan pasti yang dapat digunakan dalam pengelompokan kesejahteraan masyarakat did aerah menjadi lebih efektif.
atau penggolongan suatu wilayah. Namun, wilayah disini
Dimensi administratif yang berkaitan dengan
umumnya dimaksudkan sebagai suatu wujud (entity)
otonomi adalah sentralisasi. Desentralisasi pada dasarnya
politik dan pemerintahan,a rtinya unit – unit wilayah
adalah penataan mekanisme pengelolaan kebiajaksanaan
pemerintah sesuai dengan tingkatannya, baik bersifat
dengan kewenangan yang lebih besar diberikan kepada
otonom atau administratif. Unit – unit wilayah dapat
daerah agar penyelenggaraan pemerintahan dan
dibentuk karena alasan historis, geografis, kondisi
pelaksanaan pembangunan menjadi lebih efektif dan
ekonomi[, atau latar belakang sosial budaya (Kartasasmita,
efisien. Desentralisasi dierminkan oleh pendelegasian
1996d). aspek kedua, yaitu ruang, akan tercermin dalam
penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan
penataan ruang. Tata ruang pada hakikatnya merupakan
kepada pemerintah daerah dan hak untuk mengurus
lingkungan fisik yang mempunyai hubungan organisatoris
keperluannya sendiri. Selain memberikan hak – hak
/ fungsional antara berbagai macam obyek dan manusia
kepada daerah, desentralisasi juga menerima kewajiban –
yang terpisah dalam ruang – ruang (Rapoport, 1980). Di
kewajiban. Kedua aspek ini harus dapat diserasikan, dan
dalam tata ruang terdapat suatu distribusi dari tindakan
untuk itu administrasi pembangunan berperan dalam
manusia dan kegiatannya untuk mencapai tujuan
menjembatani kebijaksanaan dan strategi nasional dengan
sebagaimana dirumuskan sebelumnya. Tata ruang dalam
upaya – upaya pembangunan yang diselenggarakan di
hal ini, menurut Wetzing (1978), merupakan jabataran dari
daerah.
suatu produk perencanaan fisik, konsepsi tata rung ini
tidak hanya menyangkut suatu wawasan yang disebut Aspek keempat adalah partisipasi masyarakat
wawasan spesial, tetapi menyangkut pula aspek – aspek dalam pembangunan. Salah satu karakteristik atau ciri
non spasial atau a-spasial (Foley, 1970). Hal ini didasarkan sistem administrasi modern adalah bahwa pengambilan
pada kenyataan bahwa struktur fisiks angat ditentukan dan keputusan dilakukan sedapat – dapatnya pada tingkat yang
dipengaruhi oleh faktor – faktor nonfisik seperti organisasi paling bawah (grass-root level). Dalam hal ini masyarakat,
fungsional, pola sosial budaya, dan nilai kehidupan bersama – sama dengan aparatur pemerintah, menjadi
komunitas (Porteous, 1981). stakeholder dalam perumusan, implementasi, dan evaluasi
daris etiap upaya pembangunan. Dengan meningkatnya
Penataan ruang secara umum memiliki pengertian
pendidikan, masyarakat akan menjadi semakin terbuka,
sebagai suatu proses yang meliputi proses perencanaan,
semakin maju dan modern. Dalam kondisi seeprti ini,
pelaksanaan atau pemanfaatan tata ruang, dan
masyarakat tidak akan puas dengan hanya mendegar dan
pengendalian pelaksanaan atau pemanfaatan ruang yang
melaksanakan petunjuk, tetapi juga ingin ikut
terkait satu dengan lainnya. Berdasarkan konsepsi ini,
berpartisipasi dalam pembangunan dan menentukan nasib
penataan ruang dapat disebutkan secara lebih spesifik
mereka sendiri. Pembangunan yang memberi kesempatan
sebagai upaya mewujudkan tata ruang yang terencana,
dan bertumpu pada masyarakat telah menjadi paradigma
dengan memperhatikan keadaan lingkungan alam,
pembangunan yang memang relatif baru, namun sekarang
lingkungan buatan, lingkungan sosial, interaksi antar
www.ginandjar.com 16
berkembang dan dianut oleh para pakar seperti terungkat apa saja yang dilakukan dan tidak dilakukan oleh
dalam banyak kepustakaan mengenai studi pembangunan pemerintah. Dalam kaitan ini, kebijaksanaan merupakan
(Kartasasmita, 1996b). upaya untuk memahami dan mengartikan (1) apa yang
dilakukan (atau tidak dilakukan) oleh pemerintah
Aspek kelima, sebagai implikasi dari dimensi
mengenai suatu masalah, (2) apa yang menyebabkan atau
administrasi dalam pembangunan daerah yang dikaitkan
yang mempengaruhinya, (3) apa pengaruh dan dampak
dengan kemajemukan adalah dimungkinkannya keragaman
dari kebijaksanaan publik tersebut. Eulau dan Prewitt
dalam kebijaksanaan (policy diversity). Dari segi
(1973) mendefinisikan kebijaksanaan sebagai sebuah
perencanaan pembangunan harus dipahami bahwa satu
“ketetapan yang berlaku” yang dicirikan oleh perilaku
daerah berbeda dengan daerah lainnya. Tak ada satu pun
yang konsisten dan berulang, baik dari yang membuatnya
daerah yang memiliki karakteristik yang sama, baik dari
maupun yang menaatinya. Sedangkan Peters (1993)
potensi ekonomi, sumber daya manusia, maupun
mengartikan kebijaksanaan publik sebagai total kegiatan
kelembagaan masyarakatnya. Disamping itu, premis
pemerintah, baik yang dilakukan langsung atau melalui
bahwa pemerintahan di daerah lebih mengetahui
pihak lain, yang berpengaruh pada kehidupan penduduk di
permasalahan daerahnya semakin menguat. Dalam
negara itu.
kerangka ini, kebijaksanaan yang bersifat nasional harus
luwes (flexible), agar aparat pemerintah dibawahnya dapat Analisis kebijaksanaan adalah upaya
mengembangkan dan memodifikasi kebijaksanaan tersebut menghasilkan dan mentransformasikan informasi yang
sesuai dengan kondisi masing – masing wilayah (Heaphy, dibutuhkan untuk suatu kebijaksanaan, dengan
1971). Untuk itu, kebijaksanaan nasional harus memahami menggunakan berbagai metode penelitian dan pembahasan
karakteristik daerah dalam mempertimbangkan potensi dalam suatu kondisi tertentu untuk menyelesaikan masalah
pembangunan di daerah terutama dalam kebijaksanaan (Dunn, 1981). Analisis kebijaksanaan publik dengan
investasi sarana dan prasarana guna merangsang demikian lebih banyak memberi perhatian kepada teknik
berkembangnya kegiatan ekonomi daerah. yang dapat digunakan untuk menganalisis dan
mengevaluasi kebijaksanaan, dalam kaitannya dengan
masukan (input), keluaran (outpuT0, hasil, pengorbanan,
Kebijaksanaan Publik dalam Administrasi dan lain sebagainya, yang berkaitan dengan kebijaksanaan
Pembangunan publik (Waldo, 1992), dan bukan pada substansi dari
Kebijaksanaan publik (public policy) merupakan kebijaksanaan itu sendiri.
bidang kajian yang berkembang pesat pada dasawarsa Oleh karena itu, banyak yang menganggap bahwa
(1980-an. Bidang kajian ini, yang oleh banyak ahli kebijaksanaan publik lebih dekat kepada administrasi
dipandang sebagai suatu subdisiplin atau sub-field, negara dibandingkan dengan ilmu politik. Bahlan Eulau
menjadi bidang kajian ilmu administrasi dan ilmu politik, menyatakan bahwa studi kebijaksanaan sebenarnya
bahkan oleh Henry (1995) diidentifikasi sebagai berada di hanyalah “administrasi negara lama dalam baju yang
antara (twilight zone) kedua disiplin ilmu itu. Ilmu diperbaharui” (dalam Goodin, 1982). Henry menunjukkan
ekonomi, khususnya ekonomi politik juga mempunyai bahwa kebijaksanaan publik dari segi politik lebih banyak
kontribusi yang kuat pada studi kebijaksanaan. memberikan perhatian kepada substansi (substantive
Kebijaksanaan atau policy berkembang sebagai branch) dibandingkan dengan administrasi negara yang
bidang studi multidisiplin, sehingga sering disebut sebagai lebih memperhatikan masalah – masalah perancangan,
policy sciences. Sebagai suatu bidang studi, kebijaksanaan pilihan, pelaksanaan, evaluasi, efisiensi, efektivitas,
publik relatif masih baru, tetapi telah menarik banyak produktivitas, dan hal – hal lain yang tidak berkenaan
perahtian dan menjadi kajian dalam berbagai disiplin ilmu dengan isi dari kebijaksanaan itu sendiri (theoritical
sosial. Analisis kebijaksanaan (policy) analysis) selain branch). Meskipun sebenarnya ilmu politik pun mengkaji
merupakan metode untuk memahami apa dan bagaimana kebijaksanaan publik sebagai analisis yang bersifat
kebijaksanaan terjadi, juga menyediakan alat yang deskriptif dengan membedakannya dengan substansi yang
bermanfaat bagi para praktisi yang terlibat dalam proses disebutnya policy advocacy yang bersifat preskriptif.
kebijaksanaan. Policy analysis mempersoalkan mengapa, sedangkan
policy advocacy mempersoalkan apa yang harus dilakukan
pemerintah (Dye, 1995). Namun, asumsi yang mendasar
Pengertian adalah bahwa dengan mengetahui berbagai daya
(kekuatan) yang membentuk kebijaksanaan dan
Banyak pengertian diberikan kepada dampaknya, maka kebijaksanaan yang diambil akan lebih
kebijaksanaan publik. Dilihat dari berbagai disiplin dapat baik, dalama rti bisa menghasilkan apa yang dikehendaki
muncul berbagai pengertian. Di antaranya dikemukakan dengan kebijaksanaan tersebut secara lebih tepat, efisien,
oleh Dye (1995), Eulau dan Prewitt (1973) dan Peters dan efektif.
(1993). Menurut Dye (1995) kebijaksanaan publik adalah
www.ginandjar.com 17
Berbagai pandangan tersebut dikemukakan untuk perencanaan strategis. Pendekatan proses lebih bersifat
lebih memperjelas bahwa bidang studi ini berada di antara deskriptif,s edangkan pendekatan output lebih bersifat
kedua disiplin yang besar itu, bahkan juga diliput secara preskriptif. Preskriptif dimaksudkan bahwa dengan
kuat oleh ilmu ekonomi. Ekonomi politik, dan ekonomi pendekatan yang baik maka hasil atau isi dari
perencanaan, merupakan kajian ekonomi atas tindakan – kebijaksanaan publik akan menjadi lebih baik pula. Bukan
tindakan atau kebijaksanaan pemerintah dalam maksudnya disini untuk membahas model – model
mempengaruhi jalannya perekonomian. Dalam kaitan ini tersebut. Yang patut dicatat adalah bahwa banyak
pilihan masyarakat (public choice) merupakan telaah yang kebijaksanaan tidak dapat dijelaskan hanya melalui satu
penting dalam ekonomi, supaya pilihan yang ditetapkan model, tetapi merupakan gabungan dari berbagai model.
(sebagai kebijaksanaan) benar – benar mencerminkan
Perhatian dalam kebijaksanaan publik banyak
pilihan masyarakat. Yang diupayakan adalah kondisi
diberikan kepada proses penetapan kebijaksanaan.
pareto Optimum, yaitu keadaan di mana perbaikan
Pembuatan kebijaksanaan pada umumnya adalah sebuah
ekonomi untuk menguntungkan seseorang tidak dapat
proses yang dilakukan melalui tahap – tahap tertentu. Pada
dilakukan tanpa merugikan orang lain, karena keadaannya
garis besarnya proses tersebut dikenali sebagai berikut :
sudah optimal.
pengenalan masalah, penetapan agenda, perumusan
Namun, bagaimana pun juga kebijaksanaan publik kebijaksanaan, pengukuhan (legitimation), pelaksanaan
merupakan bidang kajian yang makin penting dalam dan evaluasi (Dye, 1995). Jones menguraikannya lebih
administrasi negara, bahkan oleh Golembiewski (1977) rinci, meliputi 11 tahapan atau rangkaian kegiatan dalam
dianggap sebagai menandai fase perkembangannya yang proses, yakni : pemahaman, penghitungan (aggregation),
paling mutakhir. Semua administrasi negara berdiri netral pengorganisasian, perwakilan, penetapan agenda,
dalam kebijaksanaan publik, yang dianggap sebagai urusan perumusan, pengukuhan, pendanaan, pelaksanaan,
disiplin ilmu lain. Namun, dengan berkembangnya studi evaluasi, penyesuaian atau penyelesaian (penghentian).
mengenai analisis kebijaksanaan dan proses kebijaksanaan Meskipun lebih rinci, unsur – unsur pokoknya tidak
itu sendiri, maka peranan administrasi negara telah banyak berbeda dengan pandangan Dye diatas.
direevaluasi dalam kaitannya dengan kebijaksanaan publik
(Rosenbloom et al, 1994). Caiden (1991).
Memformulasikan bahwa kebijaksanaan publik produk Kebijaksanaan Publik dan Pembangunan
administrasi negara sebagai alat untuk mempengaruhi Seperti dikemukakan diatas, kebijaksanaan publik
kinerja pemerintah dalam mengemban amanat untuk dapat dilihat dari (1) mengapa dan bagaimana (why dan
kepentingan publik. how), yang mencoba memahami “bekerjanya”
kebijaksanaan publik tanpa terkait dengan isinya, dan (2)
apa (what), yang memberi perhatian pada substansi
Metode Pendekatan
kebijaksanaan publik dan mencari pemecahan atas masalah
Berbagai metode pendekatan dalam analisis yang dihadapi kebijaksanaan publik.
kebijaksanaan publik telah dikembangkan. Ada
Dalam konteks pembahasan ini, dan dalam studi –
pendekatan deskriptif vs preskriptif, ada pula pendekatan
studi kebijaksanaan publik, pengetahuan mengenai
deterministik vs probabilistik dilihat dari derajat
keduanya memang diperlukan. Para pengambil
kepastiannya (Stokey dan Zeckhauser, 1978). Atau dengan
kebijaksanaan yang tidak memahami metodologi
pednekatan lain, ada yang bersifat empirik, evaluatif dan
penetapan kebijaksanaan publik, dapat menanggung resiko
normatif (Dunn, 1981). Robert Goodin,s eorang pakar ilmu
mengambil pendekatan yang menyebabkan hasil atau
politik mendekati dengan teori empiris dan teori etis atau
dampak kebijaksanaan publik tidak sesuai dengan yang
teori nilai. Pendekatan ini sangat tipikal ilmu politik
dimaksud. Sebaliknya, para pelajar dan praktisi yang ingin
seperti ditunjukkan oleh Henry diatas.
mendalami pengetahuan mengenai berbagai aspek
Untuk memahami dan menjelaskan kebijaksanaan kebijaksanaan, tidak mungkin hanya membatasi diri pada
publik, Dye menunjukkana danya sembilan model, yakni teknik analisis, tanpa mengetahui isu – isu yang dihadapi
model institusional, proses, kelompok, elite, rasional, dalam masyarakat, yang akan dijawab dan diatasi dengan
inkremental, teori permainan (game theory), pilihan publik berbagai kebijaksanaan. Karena, meskipun Dye
(public choice), dan sistem. Henry lebih lanjut membagi menyatakan tidak perlu kebijaksanaan publik itu
modelnya dalam dua kelompok, yakni sebagai proses dan mengandung tujuan yang rasional (bahkan tidak
sebagai keluaran (outpu). Sebagai proses ia mengambil langkah apapun sudah menunjukkan
menggolongkan enam model, yakni model elite, kebijaksanaan), namun dalam praktiknya untuk setiap
kelompok, sistem, institusional, neo-institusional, dan kebijaksanaan publik harus jelas apa yang ingin dihasilkan.
anarki yang diatur (organized anarchy). Dari segi output, ia
Di negara berkembang kebijaksanaan
mengenalkan tiga model, yakni inkremental, rasional dan
pembangunan menjadi pokok substansi (policy content)
www.ginandjar.com 18
kebijaksanaan publik. Setiap hari pemerintah di semua kebijaksanaan publik yang “baik”, dan mendorong
negara mengambil keputusan atas dasar kewenangannya “kepentingan umum”, merupakan tantangan yang lebih
mengatur alokasi sumber daya publik, mengarahkan besar bagi negara yang sedang membangun (Grindle dan
kegiatan masyarakat, memberikan pelayanan publik, Thomas, 1991).
menjamin keamanan dan ketentraman, dan sebagainya.
Oleh karena itu, pengetahuan mengenai
Kegiatan itu tidak ada bedanya di negara manapun, baik
kebijaksanaan publik dan berbagai aspeknya perlu dimiliki
negara maju maupun negara berkembang. Namun, tetap
oleh para pelajar administrasi pembangunan. Yang amat
ada perbedaan di antara keduanya. Pertama – tama
penting adalah mempelajari dan memahami kondisi
disebabkan oleh kondisi sosial ekonomi yang berbeda, dan
lingkungan kebijaksanaan publik di negara berkembang,
juga karena adanya kegiatan pembangunan di negara
yang berbeda dengan di negara – negara maju dan
berkembang yang merupakan kegiatan diatas dari yang
mempengaruhi kebijaksanan, berfungsinya administrasi
“biasa” dilakukan oleh pemerintah di negara maju. Adanya
pembangunan di negara berkembang, serta proses
sistem administrasi negara yang mampu
penetapan kebijaksanan publik untuk pembangunan (lihat
menyelenggarakan pembangunan menjadi prsyarat bagi
Kartasasmita, 1995b).
berhasilnya pembangunan. Berarti pula administrasi
negara yang mampu menghasilkan kebijaksanaan –
www.ginandjar.com 19