Kebijakan Perdagangan di Negara Berkembang

Sejauh ini kami telah menganalisis instrumen kebijakan perdagangan dan

tujuannya tanpa menentukan konteksnya — yaitu, tanpa banyak bicara tentang
negara yang melakukan kebijakan tersebut. Setiap negara memiliki tersendiri
sejarah dan masalah, tetapi dalam membahas kebijakan ekonomi, satu perbedaan
antara negara menjadi jelas: tingkat pendapatan mereka. Seperti yang ditunjukkan
Tabel 11-1, setiap negara memiliki pendapatan per kapita yang sangat berbeda. Di
satu ujung spektrum adalah negara maju atau maju, klub yang anggotanya
termasuk Barat Eropa, beberapa negara yang sebagian besar dihuni oleh orang
Eropa (termasuk Amerika Serikat), dan Jepang; negara-negara ini memiliki
pendapatan per kapita yang dalam beberapa kasus melebihi $ 40.000 per tahun.
Akan tetapi,populasi dunia tinggal di sebagian besar negara-negara yang jauh lebih
miskin. Rentang pendapatan di antara-berkembang 1 negara negara ini sendiri
sangat luas. Beberapa negara ini, seperti Korea Selatan, sekarang dianggap sebagai
anggota kelompok negara “industri baru” dengande status negara majufacto, baik
dalam hal statistik resmi maupun cara mereka berpikir tentang diri mereka sendiri.
Yang lainnya, seperti Bangladesh, tetap sangat miskin. Meskipun demikian, untuk
hampir semua negara berkembang, upaya untuk menutup kesenjangan pendapatan
dengan negara yang lebih maju telah menjadi perhatian utama dari kebijakan
ekonomi.

Mengapa beberapa negara jauh lebih miskin daripada yang lain? Mengapa
beberapa negara yang miskin satu generasi yang lalu berhasil membuat kemajuan
dramatis, sementara yang lain tidak? Ini adalah pertanyaan-pertanyaan yang sangat
diperdebatkan, dan mencoba menjawabnya —atau bahkan mendeskripsikan secara
panjang lebar jawaban-jawaban yang diajukan para ekonom selama bertahun-tahun
— akan membawa kita keluar dari ruang lingkup buku ini. Apa yang dapat kami
katakan, bagaimanapun, adalah bahwa perubahan pandangan tentang
pembangunan ekonomi memiliki peran utama dalam menentukan
kebijakan perdagangan.

Selama sekitar 30 tahun setelah Perang Dunia II, kebijakan perdagangan di banyak
negara berkembang sangat dipengaruhi oleh keyakinan bahwa kunci pembangunan
ekonomi adalah penciptaan sektor manufaktur yang kuat, dan bahwa cara terbaik
untuk menciptakan 1Negara berkembang adalah istilah yang digunakan oleh
organisasi internasional yang kini telah menjadi standar, meskipun beberapa
negara "berkembang" telah mengalami penurunan standar hidup dalam waktu
lama. lebih deskriptif Istilah yangtetapi kurang sopan adalah negara-negara yang
kurang berkembang (LDC).

TABEL 11-1 Produk Domestik Bruto Per Kapita, 2009 (dolar, disesuaikan dengan
perbedaan tingkat harga)

Amerika Serikat 46.008

Jerman 36.163
Jepang 34.167
Korea Selatan 28.443
Meksiko 15.1308.383
Cina
Bangladesh 1.747

Sumber: Conference Board Total Database Ekonomi.

bahwa sektor manufaktur melindungi pabrikan dalam negeri dari

persaingan internasional. Bagian pertama dari bab ini menjelaskan dasar pemikiran
untuk strategi industrialisasi yang menggantikan impor ini, serta kritik terhadap
strategi tersebut yang menjadi semakin umum setelah sekitar tahun 1970, dan
munculnya kebijaksanaan konvensional baru pada akhir tahun 1980-an yang
menekankan keutamaan. perdagangan bebas.

Bagian kedua dari bab ini menjelaskan perubahan luar biasa dalam berkembang
kebijakan perdagangan negarayang telah terjadi sejak 1980-an. Akhirnya, ketika
para ekonom memperdebatkan alasanpendapatan yang besar terus-menerus di
kesenjanganantara negara-negara, sejak pertengahan 1960-an sekelompok negara
Asia yang semakin melebar telah mengejutkan dunia dengan mencapai tingkat
pertumbuhan ekonomi yang spektakuler. Bagian ketiga dari bab ini dikhususkan
untuk penafsiran "keajaiban Asia" ini, dan implikasinya (yang banyak
diperdebatkan) bagi kebijakan perdagangan internasional.
TUJUAN BELAJAR
Setelah membaca bab ini, Anda akan mampu untuk:
• Merangkum kasus proteksionisme sebagaimana yang telah dipraktikkan secara
historis di negara-negara berkembang, dan mendiskusikan industrialisasi yang
didorong oleh substitusi impor dan argumen “industri bayi”.

• Meringkas ide-ide dasar di balik "dualisme ekonomi" dan hubungannya dengan

perdagangan internasional.
• Diskusikan sejarah ekonomi negara-negara Asia baru-baru ini, seperti Cina
dan India, dan detail hubungan antara pertumbuhan ekonomi yang cepat
dan partisipasi mereka dalam perdagangan internasional.

Industrialisasi Pengganti Impor

Dari Perang Dunia II hingga 1970-an, banyak negara berkembang berusaha

mempercepat pembangunannya dengan membatasi impor barang manufaktur, guna
mendorong manufaktur yang sektor melayani pasar domestik. Strategi ini menjadi
populer karena sejumlah alasan, tetapi argumen ekonomi teoretis untuk substitusi
impor memainkan peran penting dalam kebangkitannya. Mungkin yang paling
penting dari argumen ini adalah argumen industri bayi, yang telah kami sebutkan
di Bab 7.

 Argumen Industri Bayi

Menurut argumen industri bayi, negara berkembang memiliki potensi komparatif

Keunggulan dalam manufaktur, tetapi industri manufaktur baru di negara
berkembang pada awalnya tidak dapat bersaing dengan manufaktur mapan di
negara maju. Untuk memungkinkan manufaktur mendapatkan pijakan, pemerintah
harus sementara mendukung baru industri sampai mereka tumbuh cukup kuat
untuk memenuhi persaingan internasional. Jadi masuk akal, menurut argumen ini,
untuk menggunakan tarif atau kuota impor sebagai sementara Langkah untuk
memulai industrialisasi. Merupakan fakta sejarah bahwa beberapa di ekonomi
pasar terbesardunia memulai industrialisasi mereka di balik hambatan
perdagangan: Amerika Serikat memiliki tingkat tarif yang tinggi untuk manufaktur
pada abad ke-19, sementara Jepang memiliki ekstensif kendali impor yang hingga
tahun 1970-an.
Masalah dengan Argumen Industri Bayi , Argumen industri bayi tampaknya
sangat masuk akal, dan pada kenyataannya telah meyakinkan banyak pemerintah.
Namun para ekonom telah menunjukkan banyak jebakan dalam argumen tersebut,
menyarankan bahwa hal itu harus digunakan dengan hati-hati.

Pertama, tidak selalu merupakan ide yang baik untuk mencoba masuk hari ini
(lebih cepat) ke dalam industri yang akan memiliki keunggulan komparatif di masa
depan. Misalkan sebuah negara yang saat ini melimpah tenaga kerja sedang dalam
proses mengumpulkan modal. Ketika ia mengakumulasi cukup modal, ia akan
memiliki keunggulan komparatif dalam industri padat modal. Namun, bukan
berarti harus segera mencoba mengembangkan industri tersebut. Pada 1980-an,
misalnya, Korea Selatan menjadi pengekspor mobil; Mungkin bukan gagasan yang
baik bagi Korea Selatan untuk mencoba mengembangkan industri otomotifnya
pada tahun 1960-an, ketika modal dan tenaga kerja terampil masih sangat langka.

Kedua, melindungi manufaktur tidak ada gunanya kecuali jika perlindungan itu
sendiri membantu membuat industri kompetitif. Misalnya, Pakistan dan India telah
melindungi manufaktur mereka Sektor selama beberapa dekade dan baru-baru ini
mulai mengembangkan ekspor manufaktur yang signifikan barang. Barang yang
mereka ekspor, bagaimanapun, adalah manufaktur ringan seperti tekstil, bukan
berat manufakturyang mereka lindungi; kasus yang baik dapat dibuat bahwa
mereka akan mengembangkan ekspor manufaktur mereka bahkan jika mereka
tidak pernah melindungi manufaktur. Beberapa ahli ekonomi telah
memperingatkan kasus "industri palsu," di mana industri awalnya dilindungi,
kemudian menjadi kompetitif karena alasan yang tidak ada hubungannya dengan
perlindungan. Dalam kasus ini, perlindungan industri bayi pada akhirnya tampak
sukses, tetapi sebenarnya mungkin merupakan biaya bersih bagi perekonomian.

Secara umum, fakta bahwa membangun sebuah industri membutuhkan biaya dan
waktu yang lama bukanlah alasan untuk intervensi pemerintah kecuali jika ada
kegagalan pasar domestik. Jika suatu industri diharapkan dapat memperoleh
pengembalian yang cukup tinggi untuk modal, tenaga kerja, dan faktor produksi
lainnya agar layak dikembangkan, lalu mengapa investor swasta tidak
mengembangkan industri tersebut tanpa bantuan pemerintah? Kadang-kadang
dikatakan bahwa investor swasta hanya memperhitungkan keuntungan saat ini
dalam suatu industri dan gagal memperhitungkan prospek masa depan, tetapi
argumen ini tidak konsisten dengan perilaku pasar. Setidaknya di negara maju,
investor sering mendukung proyek yang pengembaliannya tidak pasti dan masih
jauh di masa depan. (Pertimbangkan, misalnya, industri bioteknologi AS, yang
menarikratusan juta dolar modal bertahun-tahun bahkan sebelum ia membuat satu
pun penjualan komersial.)

Kegagalan Pasar Pembenaran untuk Perlindungan Industri Bayi Untuk

membenarkan bayi argumen industri, perlu untuk pergi di luar pandangan yang
masuk akal tapi dipertanyakan bahwa industri selalu perlu dilindungi saat masih
baru. Apakah industri bayi perlindungan dapat dibenarkan bergantung pada
analisis yang kita bahas di Bab 10. Artinya, argumen untuk melindungi industri
dalam pertumbuhan awalnya harus terkait dengan beberapa rangkaian kegagalan
pasar tertentu yang mencegah pasar swasta mengembangkan industri tersebut.
secepat yang seharusnya. Pendukung yang canggih dari argumen industri bayi
telah mengidentifikasi dua kegagalan pasar sebagai alasan mengapa perlindungan
industri bayi mungkin merupakan bagus ide yang (alasan adanya ide perlindungan
industri bayi perlu untuk diterapkan) : pasar modal yang tidak sempurna dan
masalah kelayakan.

Alasan pasar modal yang tidak sempurna untuk perlindungan industri bayi adalah
sebagai berikut: Jika sebuah negara berkembang tidak memiliki sekumpulan
lembaga keuangan (seperti pasar saham dan bank yang efisien) yang akan
memungkinkan tabungan dari sektor tradisional (seperti pertanian) digunakan
untuk membiayai investasi di sektor baru (seperti manufaktur), maka pertumbuhan
industri baru akan dibatasi oleh kemampuan perusahaan di industri tersebut untuk
memperoleh keuntungan saat ini. Dengan demikian, keuntungan awal yang rendah
akan menjadi hambatan bagi investasi bahkan jika pengembalian investasi jangka
panjang akan tinggi. terbaik pertama Kebijakan adalah menciptakan pasar modal
yang lebih baik, tetapi perlindungan industri baru, yang akan meningkatkan
keuntungan dan dengan demikian memungkinkan pertumbuhan yang lebih cepat,
dapat dibenarkan sebagai terbaik kedua pilihan kebijakan.

Argumen kelayakan untuk perlindungan industri bayi dapat memiliki banyak

bentuk, tetapi semuanya memiliki kesamaan gagasan bahwa perusahaan dalam
industri baru menghasilkan manfaat sosial yang tidak diberikan kompensasi kepada
mereka. Misalnya, perusahaan yang pertama kali memasuki suatu industri mungkin
harus mengeluarkan biaya "awal" untuk mengadaptasi teknologi dengan keadaan
lokal atau untuk membuka pasar baru. Jika perusahaan lain dapat mengikuti
langkah mereka tanpa menimbulkan biaya awal ini, para pionir akan dicegah untuk
memperoleh keuntungan dari pengeluaran ini. Dengan demikian, perusahaan
perintis dapat, selain menghasilkan output fisik, menciptakan manfaat tidak
berwujud (seperti pengetahuan atau pasar baru) di mana mereka tidak dapat
menetapkan hak milik. Dalam beberapa kasus, manfaat sosial dari penciptaanbaru
industri akan melebihi biayanya, namun karena masalah kelayakan, tidak ada
pengusaha swasta yang mau masuk. Jawaban terbaik pertama adalah memberi
kompensasi kepada perusahaan atas kontribusi tidak berwujud mereka. Namun,
jika tidak memungkinkan, ada kasus terbaik kedua untuk mendorong masuk ke
industri baru dengan menggunakan tarif atau kebijakan perdagangan lainya.

Baik argumen pasar modal yang tidak sempurna maupun kasus kelayakan untuk
bayi perlindungan industrijelas merupakan kasus khusus dari pembenaran
kegagalan pasar untuk mengganggu perdagangan bebas. Perbedaannya adalah
bahwa dalam kasus ini, argumen tersebut berlaku khusus untuk industri baru
daripada industri apa pun. Masalah umum dengan pendekatan kegagalan pasar
tetap ada. Dalam praktiknya, sulit untuk mengevaluasi industri mana yang benar-
benar memerlukan perlakuan khusus, dan terdapat risiko bahwa kebijakan yang
dimaksudkan untuk mendorong pembangunan akan berakhir dengan kepentingan
khusus.Ada banyak cerita tentang industri bayi yang tidak pernah tumbuh dan tetap
bergantung pada perlindungan.

Mempromosikan Manufaktur Melalui Perlindungan

Meskipun ada keraguan tentang argumen industri bayi, banyak negara berkembang
telah melihat argumen ini sebagai alasan kuat untuk memberikan dukungan khusus
untuk

pengembangan industri manufaktur. Pada prinsipnya, dukungan tersebut dapat

diberikan
dengan berbagai cara. Misalnya, negara dapat memberikan subsidi
untukmanufaktur
produksisecara umum, atau mereka dapat memfokuskan upaya mereka pada
subsidi untuk ekspor
beberapa barang manufaktur yang mereka yakini dapat
mengembangkankomparatif

keunggulan. Namun di sebagian besar negara berkembang, strategi dasar

industrialisasi
adalah mengembangkan industri yang berorientasi pada pasar domestik dengan
menggunakan

pembatasan perdagangan seperti tarif dan kuota untuk mendorong

penggantianimpor
manufakturdengan produk dalam negeri. Strategi mendorong industri dalam negeri
dengan
membatasi impor barang manufaktur dikenal dengan strategisubstitusi impor
industrialisasi.

260 BAGIAN DUA Kebijakan Perdagangan Internasional

Orang mungkin bertanya mengapa pilihan perlu dibuat. Mengapa tidak mendorong
substitusi impor
dan ekspor? Jawabannya kembali ke analisis ekuilibrium umum tarif di

Bab 6: Tarif yang mengurangi impor juga harus mengurangi ekspor. Dengan
melindungi
industri pengganti impor, negara menarik sumber daya dariaktual atau potensial
sektor ekspor. Jadi pilihan suatu negara untuk mencari substitusi impor juga
merupakan pilihan untuk
menghambat pertumbuhan ekspor.
Alasan mengapa substitusi impor daripada pertumbuhan ekspor biasanya dipilih
sebagai strategi industrialisasi adalah campuran ekonomi dan politik. Pertama,
hingga tahun-
1970an banyak negara berkembang yang skeptis tentang kemungkinan
mengekspor
barang-barang manufaktur (meskipun skeptisisme ini juga
mempertanyakanindustri bayi

argumenuntuk perlindungan manufaktur). Mereka percaya bahwa industrialisasi

perlu
didasarkan pada substitusi industri dalam negeri untuk impor daripada pada
pertumbuhan

ekspor manufaktur. Kedua, dalam banyak kasus,industrialisasi yang menggantikan

impor
kebijakansecara alami selaras dengan bias politik yang ada. Kami telah mencatat
kasus

negara-negara Amerika Latin yang terpaksa mengembangkan pengganti impor

selama tahun-
1930an karena Depresi Besar, dan juga selama paruh pertama tahun 1940-an
karena
gangguan perdagangan pada masa perang (Bab 10). Di negara-negara ini,
substitusi impor
secara langsung menguntungkan kelompok kepentingan yang kuat dan mapan,
sementara promosi ekspor tidak memiliki
konstituen alami.
Perlu juga ditunjukkan bahwa beberapa pendukung kebijakan substitusi impor
percaya bahwa ekonomi dunia dicurangi terhadap pendatang baru — bahwa
keuntungan
negara industri yang sudah mapan terlalu besar untuk diatasi olehindustri baru

ekonomi. Para pendukung ekstrim dari pandangan ini menyerukan kebijakan

umum untuk memisahkan
negara berkembang dari negara maju; tetapi bahkan di antara para
pendukungproteksionis yang lebih lembut

strategi pembangunan, pandangan bahwa sistem ekonomi internasional yang secara

sistematis
bekerja melawan kepentingan negara-negara berkembang tetap umum sampai
tahun 1980-an.
Pada tahun 1950-an dan 1960-an, terjadi gelombang pasang industrialisasi
pengganti-impor.
Negara berkembang biasanya memulai dengan melindungi tahap akhir industri,
sepertimakanan

pemrosesandan perakitan mobil. Di negara berkembang yang lebih besar, produk

dalam negeri
hampir sepenuhnya menggantikan barang konsumsi yang diimpor (walaupun
pembuatannya

sering dilakukan oleh perusahaan multinasional asing). Setelah kemungkinan untuk

mengganti

impor barang konsumen habis, negara-negara ini beralih ke perlindungan

barang perantara, seperti badan mobil, baja, dan petrokimia.

Di sebagian besar negara berkembang, dorongan substitusi impor berhenti

melampauilogisnya
batas: Barang-barang manufaktur yang canggih seperti komputer, peralatan mesin
presisi,
dan sebagainya terus diimpor. Meskipun demikian, negara-negara besar yang
mengejar
industrialisasi substitusi impor mengurangi impor mereka ke tingkat yang sangat
rendah. Kasus yang paling

ekstrim adalah India: Pada awal tahun 1970-an, impor produk India selain minyak
hanya sekitar 3 persen dari PDB.

Sebagai strategi untuk mendorong pertumbuhan manufaktur, industrialisasi

pengganti impor
jelas berhasil. Perekonomian Amerika Latin mulai menghasilkan bagianhampir
sama besarnya dengan

output dari manufaktur yangnegara-negara maju. (India menghasilkan lebih

sedikit, tetapi hanya
karena penduduknya yang lebih miskin terus menghabiskan sebagian besar
pendapatannya untuk makanan.)
Namun, bagi negara-negara ini, dorongan manufaktur bukanlah tujuan itu sendiri;
sebaliknya, itu adalah alat untuk mencapai tujuan akhir dari pembangunan
ekonomi. Apakahmenggantikan impor
industrialisasi yangmendorong pembangunan ekonomi? Di sini keraguan serius
muncul. Meskipun
banyak ekonom menyetujui langkah-langkah substitusi impor pada 1950-an dan
awal 1960-an,
sejak 1960-an, industrialisasi substitusi impor mendapatsemakin keras
kecaman yang. Memang, sebagian besar fokus analis ekonomi dan pembuat
kebijakan telah bergeser
dari mencoba mendorong substitusi impor menjadi mencoba memperbaiki
kerusakan yang diakibatkan olehburuk
kebijakan substitusi impor yang.

BAB 11 Kebijakan Perdagangan di Negara Berkembang 261

Studi Kasus
Meksiko Meninggalkan Industrialisasi Pengganti Impor

Pada tahun 1994 Meksiko, bersama dengan Kanada dan Amerika Serikat,
menandatanganiUtara
Perjanjian Perdagangan Bebas Amerika— sebuah perjanjian yang, seperti yang
kami jelaskan di Bab 12,
telah menjadi sangat penting. kontroversial. Tetapi peralihan Meksiko dari industri
pengganti
impor menjadi perdagangan yang relatif bebas sebenarnya dimulai hampir satu
dekade sebelum negara itu

bergabung dengan NAFTA.

Peralihan Meksiko menuju perdagangan bebas membalikkan sejarah setengah
abad. Seperti banyak
negara berkembang, Meksiko menjadi proteksionis selama Depresi Besar
tahun 1930-an. Setelah Perang Dunia II, kebijakan industrialisasi untuk
melayanidilindungi
pasar domestik yangmenjadi eksplisit. Sepanjang tahun 1950-an dan 1960-an,
hambatan perdagangan
dinaikkan lebih tinggi, karena industri Meksiko semakin mandiri. Pada
tahun 1970-an, Meksiko telah membatasi impor barang manufaktur hanya untuk
barang-
barang seperti mesin canggih yang tidak dapat diproduksi di dalam negeri kecuali
dengan
biaya yang mahal.
Industri Meksiko menghasilkan sangat sedikit untuk ekspor; Pendapatan luar
negeri negara tersebut
sebagian besar berasal dari minyak dan pariwisata, dengan satu-satunya ekspor
manufaktur yang signifikan
berasal dari maquiladora, pabrik khusus yang terletak di dekat perbatasan AS yang
dibebaskan dari beberapa pembatasan perdagangan.
Akan tetapi, pada akhir tahun 1970-an, Meksiko mengalami kesulitan ekonomi,
termasuk
meningkatnya inflasi dan meningkatnya utang luar negeri. Masalah ini memuncak
pada tahun 1982, ketika
negara tersebut tidak dapat membayar penuh hutang luar negerinya. Hal ini
menyebabkan
krisis ekonomi yang berkepanjangan — dan perubahan radikal dalam kebijakan.
Antara 1985 dan 1988, Meksiko secara drastis menurunkan tarif dan menghapus
sebagian besar
kuota impor yang sebelumnya melindungi industrinya. Sasaran kebijakan baru
adalah menjadikan Meksiko eksportir utama barang-barang manufaktur yang
terintegrasi erat
dengan ekonomi AS. Kedatangan NAFTA pada 1990-an tidak banyak
mengurangiperdagangan
hambatan, karena Meksiko telah melakukan pengangkatan besar liberalisasi
perdagangan pada
1980-an. Namun, NAFTA meyakinkan investor bahwa perubahan kebijakan
tidak akan dibatalkan.
Jadi, bagaimana cara kerja perubahan kebijakan? Ekspor memang berkembang
pesat. Pada 1980,Meksiko
eksporhanya 10,7 persen dari PDB — dan sebagian besar adalah minyak. Pada
tahun 2008, ekspor

mencapai 28,3 persen dari PDB, terutama manufaktur. Saat ini, pabrikan Meksiko
, daripada mengabdikan diri untuk melayani pasar domestik kecil, lebih merupakan
bagian

dari sistem manufaktur Amerika Utara yang terintegrasi.

Namun, hasil untuk perekonomian Meksiko secara keseluruhan agak
mengecewakan. Pendapatan per kapita telah meningkat selama 25 tahun terakhir,
tetapi tingkat
pertumbuhan sebenarnya lebih rendah dari yang dicapai ketika Meksiko
menjalankan
kebijakan industrialisasi substitusi impor.
Apakah ini berarti liberalisasi perdagangan adalah suatu kesalahan? Belum tentu.
Sebagian besar
(tetapi tidak semua) ekonom yang telah melihat kinerja Meksiko menyalahkan
pertumbuhan yang relatif rendah pada faktor-faktor seperti pendidikan yang buruk.
Tetapi kenyataannya adalah bahwa
berpalingnya Meksiko dari substitusi impor, meskipun sangat berhasil menjadikan
Meksiko sebagai negara pengekspor, tidak memberikan sebanyak yang diharapkan
dalam hallebih luas
kemajuan ekonomi yang.