MAKALAH

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA

Dosen Pengampu :
Anan Tarfi, M.M

Oleh :
KELOMPOK 5
1. IRWAN KUSWANDI
2. ISKANDAR DINATA
3. MISRIATUN AINI
4. SITI SOFA MARWATI

INSTITUT TEKNOLOGI SOSIAL KESEHATAN MUHAMMADIYAH

PROGRAM STUDI ADMINISTRASI PUBLIK
TA 2022/2023
 KATA PENGANTAR

Dengan menyebut nama Allah SWT yang Maha Pengasih lagi Maha Penyayang, kami
panjatkan puja dan puji syukur atas ke hadirat-Nya, yang telah melimpahkan rahmat, hidayah,
dan inayah-Nya kepada kami, sehingga kami dapat menyelesaikan makalah sejarah birokrasi di
indonesia ini tepat pada waktunya.

Makalah ini telah kami susun dengan maksimal dan mendapatkan bantuan dari berbagai
pihak sehingga dapat memperlancar pembuatan makalah sejarah birokrasi di Indonesia ini.
Untuk itu kami menyampaikan banyak terima kasih kepada semua pihak yang telah
berkontribusi dalam pembuatan makalah ini.

Terlepas dari semua itu, kami menyadari sepenuhnya bahwa masih ada kekurangan baik
dari segi susunan kalimat maupun tata bahasanya. Oleh karena itu dengan tangan terbuka kami
menerima segala saran dan kritik dari pembaca agar kami dapat memperbaiki makalah sejarah
birokrasi di indonesia  ini.

Akhir kata kami berharap semoga makalah ini dapat memberikan manfaat maupun
inspirasi bagi kami dan pembaca pada umumnya.

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | i

 DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR.............................................................................................................
DAFTAR ISI...........................................................................................................................
BAB I  PENDAHULUAN.......................................................................................................
A. Latar Belakang.............................................................................................................
B. Rumusan Masalah........................................................................................................
BAB II PEMBAHASAN.........................................................................................................

A. Birokrasi masa colonial...............................................................................................

B. Birokrasi masa sekarang..............................................................................................

BAB III PENUTUP.................................................................................................................

A. Kesimpulan..................................................................................................................
B. Saran............................................................................................................................
DAFTAR PUSTAKA..............................................................................................................

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | ii

 BAB I 
PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG
Kondisi birokrasi di Indonesia beberapa tahun belakangan ini mendapa tsorotan
tajam dari berbagai kalangan, mulai dari rendahnya disiplin kerja, output kinerja yang tidak
maksimal, serta banyaknya kualitas pelayanan yang tidak sesuai standar, membuat
reformasi birokrasi mendesak dilakukan. Esensi Reformasi adalah mengubah paradigm
dari yang “dilayani“ menjadi “pelayan masyarakat”. Harapan kearah tersebut memang
masih belum bisa terwujud hingga saat ini karena disebabkan oleh beberapa factor seperti
kapasitas SDM, sarana penunjang tugas dan rendahnya upah. Sehingga wajar jika
gambaran kualitas pelayanan birokrasi di Indonesia di nilai buruk, lamban dan mahal.
Bentuk usaha untuk meningkatkan perbaikan pelayanan publik, pemerintah perlu
melakukan evaluasi terhadap instansi yang mendapat banyak keluhan dari masyarakat.
Berbagai keluhan dari masyarakat secara nasional telah ditampung dan ditindak lanjuti
oleh Ombudsman Republik Indonesia. Ombudsman merupakan seorang pejabat atau badan
yang bertugas menyelidiki berbagai keluhan masyarakat. Kata ombudsman berasal dari
bahasa Swedia kunoumbuðsmann, artinya perwakilan.

B. RUMUSAN MASALAH
1. Bagaimana sejarah birokrasi di Indonesia dari dulu sampe sekrang ?

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 1

 BAB II
PEMBAHASAN

A. Perkembangan Sistem Pemerintahan, Struktur Birokrasi, dan Sistem Hukum pada Masa
Kolonial

1. Sistem Pemerintahan Kolonial

Pemerintahan kolonial Belanda diawali dengan dibentuknya lembaga dagang
VOC yang memiliki pengurus terdiri atas tujuh belas orang yang disebut De Heeren
Zeventien (Dewan Tujuh Belas). 

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 2

 Lembaga ini berpusat di negeri Belanda. Sebagai pelaksana harian di Indonesia,
Dewan Tujuh Belas mengangkat gubernur jenderal yang di dampingi Dewan
Hindia. Dewan Hindia (Ideler) ini beranggotakan sembilan orang yang sebagian menjabat
gubernur di daerah seperti Banten, Cirebon, dan Surabaya. Gubernur jenderal bersama
Dewan Hindia mengemudikan pemerintahan VOC di Indonesia yang kekuasaannya tidak
terbatas. Selain gubernur jenderal, diangkat pula seorang direktur jenderal yang bertugas
mengurusi perniagaan serta mengurus perkapalan. 

Setelah VOC runtuh, Indonesia diperintah oleh Deandels, seorang yang pandai
tetapi diktator. Ia membagi Pulau Jawa menjadi sembilan karisidenan yang dikepalai oleh
seorang perfect. Ia juga mendirikan pengawas keuangan (Algemene Rekenkamer). Sikap
otoriter Daendels menyebabkan banyak peperangan dengan raja-raja daerah serta
keburukan pemerintahannya, sehingga ditarik kembali pulang ke negeri
Belanda. Selanjutnya, Indonesia jatuh ke tangan Inggris di bawah Raffles yang memiliki
kepribadian yang simpati dan liberalis. 
Dalam menjalankan pemerintahannya di Indonesia, Raffles didampingi oleh
badan penasihat (advisory council). Adapun tindakan yang diambilnya adalah:
1. membagi Pulau Jawa menjadi 16 karesidenan, setiap karesidenan dibagi dalam
distrik, setiap distrik terdapat divisi (kecamatan);
2. mengubah sistem pemerintahan yang semula dilakukan oleh penguasa pribumi
menjadi sistem pemerintahan kolonial yang bercorak Barat;
3. para penguasa pribumi dan para bupati dijadikan pegawai kolonial dan digaji.

2. Struktur Birokrasi Kolonial

Dalam rangka politik Pax Nederlandica, Belanda banyak menggunakan tenaga
pribumi yang mampu mengerjakan administrasi pemerintahan, yang memiliki
keterampilan dan latihan kerja yang memadai dalam berbagai jenis kegiatan. Untuk
memenuhi kebutuhan tenaga pribumi yang memiliki kemampuan dan keterampilan maka

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 3

 didirikan sekolah untuk mendapat pendidikan yang terampil dan berpengetahuan, agar
nanti dapat dipekerjakan pada kantor-kantor milik pemerintah kolonial. Pusat
pemerintahan Belanda di Batavia membutuhkan banyak tenaga untuk melaksanakan
tugas guna mengikat hubungan dengan daerah-daerah di seluruh wilayah Indonesia. 
Sementara itu, adanya perluasan hubungan antara pemerintah kolonial di Batavia
dengan negeri induknya, serta dengan daerah-daerah di seluruh Nusantara, menuntut
adanya desentralisasi hubungan. Pemikiran yang demikian akhirnya mendorong
dibentuknya Volksraad pada tahun 1918 dengan tujuan agar hubungan dengan rakyat
Indonesia semakin lebih baik.

3. Sistem Hukum
Pada tahun 1838, di negeri Belanda telah diundangkan hukum dagang dan hukum
perdata. Hal ini terdorong oleh adanya kegiatan perdagangan hasil bumi orang-orang
Belanda dengan perantara pedagang Cina. Politik hukum pemerintahan kolonial Belanda
dapat diperlihatkan dalam Pasal 131 Indische Staatsregeling yang menyangkut hukum
orang-orang Indonesia. Dalam pasal tersebut diatur bahwa hukum perdata dan dagang
serta hukum acara perdata dan pidana harus dimasukkan dalam kitab Undang-
Undang. Golongan bangsa Eropa harus menganut perundang-undangan yang berlaku di
negeri Belanda, sedangkan golongan bangsa Indonesia dan timur asing dapat dikenakan
ketentuan hukum orang Eropa apabila dikehendaki. 
Pada tahun 1855 sebagian dari kitab Undang-Undang Hukum Perdata telah
memuat hukum kekayaan, begitu juga hukum dagang bagi orang-orang
Cina. Selanjutnya, pemerintah kolonial Belanda dalam membentuk kitab undang-undang
bagi orang Indonesia maka hukum adat selalu menjadi bahan pertimbangan
hukum. Menurut peraturan pemerintah kolonial 1854 dan peraturan Hindia Belanda 1925,
bidang hukum dan peradilan Hindia Belanda dibagi atas dua bagian, yaitu pengadilan
gubernemen dan pengadilan pribumi. Pengadilan gubernemen dilaksanakan oleh
pemerintah kolonial melalui pegawai pemerintahan sesuai dengan aturan hukum,
sedangkan pengadilan pribumi dilaksanakan berdasarkan hukum adat yang pada
umumnya tidak tertulis. 

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 4

 Pada tahun 1819 didirikan Hoog Gerechtschof (Mahkamah Agung), yang
kemudian memiliki kekuasaan untuk mengawasi pengadilan di Jawa. Pada tahun 1869
berdasarkan keputusan raja, para pegawai pamong praja dibebaskan dari pengadilan
pribumi. Pada tahun 1918 berlaku hukum pidana Hindia Belanda yang didasarkan pada
kitab Undang- Undang untuk pengadilan bagi orang Eropa dan pribumi tidak ada
perbedaan hukum.

B. Birokrasi Di Indonesia Sekarang Ini

Birokrasi dianggap sebagai instrumen penting dalam negara yang kehadirannya
tak mungkin terelakkan karena birokasi adalah sebuah konsekuensi logis dari diterimanya
hipotesis bahwa negara mempunyai misi untuk memberikan pelayanan kepada
masyarakat. Dengan misi tersebut maka harapan masyarakat pada birokrasi adalah bahwa
birokrasi harus fokus memberikan pelayanan kepada masyarakat secara profesional.
Keberpihakan kepada penguasa dan kepentingan kelompok atau golongan dapat
menjadikan birokrasi menjadi tidak profesional bahkan timbul berbagai malpraktik
birokrasi yang pada akhirnya merugikan masyarakat.
Akan tetapi birokrasi yang terjadi di indonesia sekarang ini sudah bukan menjadi
rahasia umum lagi bahwa setiap pengurusan apapun di instansi pemerintah terkesan
lamban, lama, berbelit-belit, pungutan liar bahkan suap, sehingga muncul adagium
negatif “kalau bisa di persulit kenapa harus dipermudah”. Sebagai warga negara yang
baik, tentunya mengikuti segala aturan dan sistem yang telah diberlakukan dalam
pengurusan apapun mulai dari berkas-berkas yang diperlukan sebagai syarat akan tetapi
karena kebutuhan akan surat resmi tersebut serta keinginan pengurusan agar lebih cepat
tak jarang ada warga negara yang menyuap petugas.
Padahal tiap instansi pemerintah ada SOP (Standar Operasional Prosedur) dalam
melayani masyarakat. Akan tetapi SOP ini ditabrak karena ada kepentingan buruk untuk
menyeleweng dan bisa mendapat penghasilan tambahan di luar gaji dan tunjangan yang
diberikan oleh negara. Sehingga pada bulan Mei tahun 2013 kemaren, Wakil Menteri
Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Eko Prasojo mengungkapkan
ada 7 realita kebobrokan birokrasi di Indonesia, yaitu :
1. Pola pikir para birokrasi di Indonesia terlalu sesuai aturan.

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 5

2. Orientasi budaya kerjanya lemah.
3. Birokrasi di Indonesia secara organisasi terlalu gemuk.
4. Peraturan perundang-undangan yang tidak harmonis.
5. Banyak seorang birokrasi ditempatkan di posisi yang tidak sesuai dengan
kemampuannya.
6. Soal kewenangan yang tumpang tindih atau overlapping sehingga ada kecenderungan
penyalahgunaan kewenangan oleh birokrat.
7. Pelayanan publik yang buruk.
Pernyataan diatas membuktikan reformasi birokrasi yang dirancang oleh
pemerintah bahkan ada departemen khusus untuk menangani sistem birokrasi di
Indonesia belum berhasil. Masih banyak celah-celah kelemahan yang masih kelihatan,
bahwa aparatur sipil negara tidak maksimal dalam mencurahkan kinerjanya dan
memaksimalkan waktu yang tersedia untuk peningkatan pelayanan publik.
Kalau kita membandingkan dengan negara-negara yang mana birokrasi
pemerintahannya telah berjalan dengan baik disertai adanya indikasi rasa kepuasan dari
masyarakatnya dalam menerima pelayanan dari pemerintahnya, ada beberapa hal yang
bisa menjadi tolak ukur kita dalam mencapai good governance tersebut. Diantaranya
dengan the right man on the right place, adanya analisis jabatan dalam penempatan
seseorang dalam suatu jabatan. Kesesuaian jabatan dengan kemampuan aparatur tersebut
akan memudahkannya dalam menerjemahkan isi kebijakan yang telah dibuat dan telah
diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan serta kebijakan atasannya demi
mewujudkan pelayanan publik yang prima dan jangan sampai terjadi pemerintah hanya
bisa membuat peraturan saja namun tidak bisa melaksanakannya dengan baik.
Akan tetapi, dalam menjalankan roda pemerintahan, ada suatu hal yang sangat
dijaga oleh para birokrat Indonesia dan sudah menjadi rahasia umum juga yaitu menutup
aib sesama antar birokrat. Budaya kerja seperti ini akan menimbulkan dampak negatif
yang luar biasa dalam mewujudkan good governance bahkan menjadi hambatan utama
dalam reformasi birokrasi yang dirancang oleh pemerintah.     
Sedangkan dalam perusahaan swasta ada konsep yang dikenal yaitu good
corporate governance (GCG), di Indonesia, konsep GCG resmi diterapkan di lingkungan
perusahaan BUMN melalui keputusan Kepmeneg BUMN Nomor

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 6

KEP-117/M-MBU/2002 tentang Penerapan Praktik GCG pada BUMN. Konsep GCG itu
ada lima yaitu transparency, independency, accountability, responsibility dan fariness.
Besar kemungkinan konsep GCG bisa diterapkan diadopsi ke instansi-instansi
pemerintah agar bisa memiliki daya saing dalam hal non profit akan tetapi dalam hal
peningkatan pelayanan prima untuk masyarakat agar stigma negatif terhadap birokrasi
pemerintahan bisa berubah kearah yang positif.
Sehingga ada perubahan besar di dunia dalam bidang birokrasi pemerintahan ini.
Semua kebijakan yang diambil oleh para birokrasi pemerintahan berbagai negara telah
mengacu pada pasar, sebagaimana yang dilakukan oleh perusahaan-perusahaan besar
dalam melayani pangsa pasarnya. Dalam hal ini tentu pasar birokrasi adalah masyarakat
sehingga dalam hal pelayanan bisa maksimal diberikan kepada masyarakat dengan
orientasi kepuasan masyarakat dalam menerima pelayanan dari birokrasi pemerintah.
Namun bagi kebanyakan orang, menjadi seorang aparatur negara berarti telah
memiliki suatu kekuasaan sesuai dengan tugas pokoknya. Sehingga kemungkinan-
kemungkinan untuk menyelewengkan kekuasaannya tersebut bisa jadi terjadi baik dari
sisi internal pribadinya seperti kurang inisiatif dalam bekerja, terlalu banyak formalitas,
lamban dan tidak totalitas dalam bekerja maupun dari sisi eksternal berupa godaan suap,
uang dan lain-lain.
Sikap mental seperti ini akan menimbulkan dampak buruk dalam jalannya
birokrasi pemerintahan, akan banyak pencapaian-pencapaian yang tidak sesuai dengan
target, kemudian menurunnya dukungan publik akan program-program yang dibuat oleh
pemerintah dan hal ini akan menjadi problem tersendiri kedepannya.
Apalagi pada era reformasi ini, dengan ditandai dengan pemilihan kepala daerah
secara langsung baik ditingkat gubernur, walikota/bupati, anggota DPRD I dan anggota
DPRD II tiap 5 tahun sekali adalah sesuatu yang positif, akan tetapi pasca pemilihan dan
telah terpilihnya gubernur yang baru, walikota/bupati yang baru serta anggota dewan
yang baru menimbulkan gejolak di tingkat birokrasinya, karena sudah menjadi rahasia
umum apabila gubernur telah berganti, walikota/bupati berganti maka kepala dinas,
kabid, kasie, kepala sekolah, camat, lurah juga akan berganti.
Perbedaan pandangan politik telah memasuki dunia birokrasi di pemerintahan.
Siapa birokrat yang mendukung pemenang pemilihan maka yang bersangkutan pasti akan

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 7

mendapat posisi yang strategis nantinya, siapa yang tidak mendukung maka otomatis
siap-siap di mutasi ke posisi yang kurang strategis walaupun kinerjanya bagus dan ini
terjadi merata di setiap daerah.
Hal ini tentu berdampak negatif terhadap kinerja para birokrat yang harusnya
mengedepankan profesionalitas, integritas dan akuntabilitas serta berorientasi pada
pelayanan prima pada publik akan berubah menjadi orientasi pada keuntungan dan
kesenangan para politisi, seluruh kebijakan yang sifatnya politis akan diterapkan ke
jajaran birokrasi dibawahnya, siapa yang membantah dan membangkang maka siap-siap
di mutasi.
Ancaman mutasi dari para birokrat yang berafiliasi pada partai tertentu akan
merugikan jalannya pemerintahan dan mengganggu proses administrasi pemerintahan.
Para birokrat tidak akan nyaman bekerja apabila ada kebijakannya yang merugikan partai
pemimpin daerahnya.
Dengan adanya kebijakan reformasi birokrasi serta telah disahkan Undang-
Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara yang menegaskan dalam
Pasal 5 UU ini bahwa aparatur negara bebas dari intervensi partai politik.
Dengan rancangan program reformasi birokrasi diharapkan ada perubahan mind
set dalam pola pikir serta budaya kerja untuk melayani publik, dan reformasi birokrasi
telah masuk dalam nomenklatur kementerian yaitu Kementerian Pendayagunaan Aparatur
Negara dan Reformasi Birokrasi, sehingga birokrasi yang terkesan bermasalah di sistem
pemerintahan Indonesia bisa berubah kearah yang lebih baik.
Kredibilitas dan transparansi adalah norma utama yang menjadi tuntutan publik
atas lembaga-lembaga pelayanan umum yang ada. Transparansi memberikan pemaparan
yang jelas bagi publik terhadap segala hal yang ingin diketahui dari lembaga umum yang
merupakan wujud haknya sebagai warga negara. Transparansi menumbuhkan kembali
kepercayaan publik terhadap institusi. 
Sumber Daya Manusia (SDM) yang berkualitas akan menjadikan salah satu tolak
ukur dalam upaya peningkatan pelayanan publik yang prima bagi seluruh masyarakat,
walaupun begitu harus ada sistem pengawasan yang berjalan didalam sistem birokrasi
pemerintahan agar kinerja birokrasi pemerintahan tetap berada pada jalur yang sesuai dan
tidak melanggar peraturan perundang-undangan yang berlaku.

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 8

 Pengawasan atas suatu kinerja merupakan suatu hal mesti ada pada zaman
sekarang ini dalam setiap instansi baik pemerintah maupun swasta. Hal ini menjadi
penentu apakah kinerja berjalan dengan sesuai aturan atau tidak?, apakah petugasnya
melampaui tugas dan wewenangnya atau tidak?.
Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 19 Tahun 1996
menyebutkan pengawasan adalah seluruh proses kegiatan penilaian terhadap objek
pengawasan dan atau kegiatan tertentu dengan tujuan untuk memastikan apakah
pelaksanaan tugas dan fungsi dari objek pengawasan tersebut telah sesuai dengan yang
ditetapkan.
BAB III
PENUTUP

A. KESIMPULAN
Dari pembahasan ini, penulis dapat menyimpulkan bahwa birokrasi yang terjadi
saat ini masih terlalu banyak celah untuk para birokratnya melakukan penyelewengan
kekuasaan sehingga apa yg menjadi tujuan dari birokrasi tersebut sulit untuk kita capai.
Bahkan untuk mencapai yang namanya good govermance itu memerlukan waktu
yang begitu panjang kalau dari para birokrat atau dari masyarakat itu memiliki kesadaran
akan peraturan itu lemah

B. SARAN
Pemerintah diharapkan terus melakukan evaluasi kinerja para birokratnya agar
pencapaian kinerja berdasarkan tugas serta fungsi birokrasi itu sendiri bisa maksimal
dalam pelayanan public.

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 9

 DAFTAR PUSTAKA
https://www.materiedukasi.com/2017/02/sistem-pemerintahan-birokrasi-dan-hukum-pada-
masa-penjajahan-kolonial-voc-dan-belanda-di-indonesia.html
http://jia.stialanbandung.ac.id/index.php/jia/article/view/155
https://www.pa-cilegon.go.id/artikel/248-dinamika-birokrasi-indonesia-dan-sistem-
pengawasan-untuk-mewujudkan-good-governance

SEJARAH BIROKRASI DI INDONESIA | 10