2.1.

2 Pinjaman Program : Definisi, Tujuan, dan Kebijakan Perencanaan

Pinjaman program adalah pinjaman yang penguunannya berkaitan dengan program yang
telah dan akan dilaksanakan oleh pemerintah. Dalam pelaksanaannya pinjaman program ini
dikaitkan dengan pemenuhan matriks kebijakan yang telah disepakati bersama antara pemberi
pinjaman dengan pemerintah sebagai pihak yang menerima pinjaman.
Adapun tujuan dari pinjaman program adalah untuk budget support (biaya pendukung) dan
pencairannya dikaitkan dengan pemenuhan matriks kebijakan di bidang kegiatan untuk
mencapai MDG’s (Millenium Development Goals) yaitu meliputi penganggulangan
kemiskinan dan kelaparan, pencapaian pendidikan dasar untuk semua, pemberantasan
korupsi, pemberdayaan masyarakat, kebijakan terkait dengan perubahan iklim, dan
pengembangan infrastruktur.
Kebijakan perencanaan pinjaman program
Kebijakan perencanaan pinjaman program yang dirancang pemerintah secara umum terlihat
dan terkait tentang pengelolaan utang luar negeri. Perencanaan ini dibuat guna semakin
memperkecil ketergantungan pada jenis utang ini. Berikut adalah kebijakan pemerintah
tentang manajemen utang luar negeri.
(a) Mempertimbangkan kemampuan pemerintah untuk membayar kembali pinjaman tersebut
di masa yang akan datang.
(b) Mempertimbangkan kemampuan kementerian/lembaga pemerintah daerah (Pemda
maupun BUMN) pelaksana kegiatan untuk penyerapan dana pinjaman.
(c) Mencapai kemandirian dalam pendanaan pembangunan yaitu dengan cara menurunkan
porsi pinjaman luar negeri dalam pembiayaan APBN.
(d) Pendanaan luar negeri sebagai salah satu alternatif sumber pendanaan pembangunan,
perlu dimanfaatkan secara optimal sehingga dapat meningkatkan kapasitas ekonomi
nasional.

Kebijakan tentang utang luar negeri sejalan dengan hasil kesepakatan Deklarasi Paris (2
Maret 2005) tentang efektivitas pemanfaatan bantuan luar negeri (Paris Declaration on Aid
Effectiveness) yang ditandatangani oleh 91 negara dan 26 lembaga multilateral dan bilateral.
Deklarasi Paris tersebut menyatakan bahwa seluruh penanda tangan deklarasi sepakat akan
memberikan komitmen dalam mempercepat peningkatan aktivitas pemanfaatan bantuan luar
negeri melalui langkah-langkah sebagai berikut.
(a) Meningkatkan kemampuan negara-negara penerima bantuan (partner) dalam
menyusun strategi pembangunan nasional dan kerangka kerja operasional (dalam
perencanaan, pembiayaan, dan penilaian kinerja).
(b) Meningkatkan kesesuaian bantuan dengan prioritas, sistem dan prosedur, serta
membantu meningkatkan kapasitas negara-negara penerima bantuan (partner).
(c) Meningkatkan akuntabilitas (accountability) kebijakan strategi dan kinerja
pemanfaatan bantuan kepada masyarakat dan parlemen di negara donor (pemberi
pinjaman) dan penerima bantuan.
 (d) Menghilangkan duplikasi kegiatan dan melakukan rasionalisasi kegiatan donor
(pemberian pinjaman) agar dana dapat digunakan seefektif mungkin.
(e) Melakukan reformasi dan menyederhanakan kebijakan dan prosedur dari donor
(pemberi pinjaman) untuk meningkatkan kerja sarna dan penyesuaian prioritas, sistem
dan prosedur negara-negara penerima bantuan (partner).
(f) Menyusun standar dan ukuran-ukuran atas kinerja dan akuntabilitas sistem dari
negara-negara penerima bantuan (partner) dalam manajemen keuangan publik,
pengadaan barang dan jasa, perlindungan hukum dan lingkungan hidup, yang sejalan
dengan praktik yang dapat diterima secara luas serta dapat dilaksanakan dengan
mudah.
Kemudian adapun perencanaan pinjaman program melibatkan tiga peran dari pemerintah,
yaitu:
(a) Kementerian Keuangan, selaku pemegang otoritas pengelola keuangan negara,
(b) Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional, selaku koordinator dari para
pengguna dana pinjaman program dan sebagai partner dari Kementerian Keuangan,
(c) Kementerian-kementerian/lembaga atau pemerintah daerah, selaku calon pengguna
dana pinjaman program.
Pada Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional Nomor 05 Tahun 2006
Pasal 11 yang mengatur prosedur pengajuan usulan pinjaman program sebagai berikut.
(a) Berdasarkan kebutuhan pinjaman program yang disusun oleh Menteri Keuangan,
menteri melakukan koordinasi dengan menteri pada Kementerian Negara/Pimpinan
Lembaga/Kepala Daerah Direksi BUMN untuk mengusulkan kebijakan pemerintah di
bidang tertentu yang akan didukung dengan pinjaman program.
(b) Rencana kebijakan pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat
dicantumkan dalam Daftar Rencana Prioritas Pinjaman dan Hibah Luar Negeri
(DRPPHLN).
2.2.3 Permasalahan Pengelolaan Pinjaman Proyek
Utang luar negeri pada prinsipnya berperan dalam pembiayaan defisit anggaran dan
pembangunan ekonomi secara umum. Hal bertolak belakang terjadi di Indonesia karena
pertumbuhan utang luar negeri yang sangat pesat khususnya pinjaman proyek telah
menciptakan masalah tersendiri dalam pengelolaan anggaran dan perekonomian secara
umum. Utang huar negeri pemerintah tidak lagi memainkan peranan sebagaimana seharusnya
dan bahkan menjadi sumber permasalahan tersendiri. Berbagai permasalahan timbul dari
pinjaman proyek yaitu negative net transfer, increasing debt service to government
expenditure (DSGE), high borrowing cost, low absorptive capacity, dan koordinasi lintas
departemen atau kementerian.
a) Negative net transfer. Transfer negatif ini terjadi akibat penarikan utang luar negeri pada
pinjaman proyek lebih kecil bila dibandingkan dengan kemampuan pembayaran kembali
utang luar negeri beserta bunganya. Transfer negatif ini menempatkan utang luar negeri
sebagai beban dalam anggaran negara daripada sebagai sumber pembiayaan ataupun
sebagai stimulan ekonomi. Transfer negatif mengalami kecenderungan terus meningkat
hingga tahun 2010.
b) Increasing debt service to government expenditure (DSGE). Besarnya pembayaran utang
luar negeri pemerintah memberikan konsekuensi terhadap peran belanja negara. Makin
besar kewajiban pemerintah untuk melakukan pembayaran kembali utang luar negeri
beserta bunganya, makin berkurang kemampuan pemerintah untuk membiayai
pembangunan. Pada gilirannya kemampuan pemerintah untuk mendorong pertumbuhan
ekonomi menjadi tidak optimal. Perkembangan pembayaran utang luar negeri terhadap
belanja negara (DSGE) yang makin meningkat menunjukkan seberapa besar opportunity
cost anggaran yang harus dikorbankan agar pemerintah dapat membayar kembali utang
luar negeri. Makin besar opportunity cost yang harus dikorbankan, makin besar pula
tekanan bagi kemampuan pemerintah dalam membiayai pembangunan.
c) High borrowing cost. Persepsi atas murahnya utang luar negeri tidak jarang menjadi dasar
untuk pemanfaatan utang luar negeri sebagai pembiayaan pembangunan. Dengan tingkat
bunga utang yang ditawarkan oleh para kreditur luar negeri menjadi perhitungan tunggal
dalam pelaksanaan perikatan perjanjian pinjaman walaupun terdapat sejumlah biaya yang
harus ditanggung pemerintah dalam pemanfaatan utang luar negeri seperti up-front fee,
commitment fee, procurement fee, atau insurance premium, dan cancellation fee.
d) Low absorptive capacity. Masalah rendahnya daya serap juga menunjukkan lemahnya
kemampuan pemerintah dalam pengelolaan utang luar negeri baik dalam hal
administratif, kelembagaan, maupun landasan kebijakan yang berlaku. Daya serap
pinjaman proyek yang rendah menciptakan masalah yaitu peningkatan commitment fee
yang harus dibayar berdasarkan persentase atas pinjaman yang belum dicairkan, biaya
penyelenggaraan proyek secara keseluruhan makin besar, pemanfaatan secara sosial dari
proyek menjadi hilang sama sekali, kualitas pekerjaan yang di bawah. standar karena
didorong waktu yang mendesak serta kemungkinan terjadinya kegagalan dalam
penyelesaian proyek akibat penundaan proyek.

e) Koordinasi antar lembaga tidak terpadu. Penyebab rendahnya daya serap ini juga
ditimbulkan dari koordinasi antarlembaga pemerintah yang lebih mempermasalahkan
kecemburuan terhadap pengelolaan pinjaman proyek. Pinjaman proyek merupakan
pinjaman yang diusulkan dari masing-masing departemen/kementerian dan lembaga
lainnya. Namun, usulan atas proyek yang hendak dilaksanakan bersumber dari pinjaman
tidak bisa dilaksanakan tanpa koordinasi dan kerja sama dengan pihak departemen
lainnya.