EKSES FUNGSI BESCHIKKING SEBAGAI PENGISI KETIADAAN ATURAN DALAM PROSES PELAYANAN PUBLIK

HEDI YANUARDI TRIPRAKOSO 110110090185 FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS PADJADJARAN DIPATIUKUR BANDUNG

DAFTAR ISI

BAB I BAB II BAB III BAB IV BAB V

Latar Belakang Perumusan Masalah Landasan Teori Hukum Administraasi Negara Pembahasan Daftar Pustaka

3 4 6 11 15

BAB I

Latar Belakang
Negara Indonesia menganut sistem pemisahan kekuasaan Trias Politica, dimana kekuasaan dalam negara dipisahkan menjadi tiga : eksekutif, legislatif, yudikatif. Eksekutif bertugas untuk melaksanakan Undang-Undang, legislatif bertugas untuk membuat Undang-Undang, dan yudikatif yang memiliki kekuasaan untuk mengadili. Masing-masing kekuasaan tersebut diberikan kewenangan istimewa agar dapat melaksanakan tugasnya dengan baik. Menurut teori yang dikemukakan oleh Montesquieu ini, sebaiknya diantara ketiga kekuasaan tersebut terpisah secara absolut untuk menciptakan suatu negara yang ideal. Pemerintah sebagai penyelenggara administrasi negara dan pemegang

kekuasaan eksekutif, difungsikan untuk melaksanakan tugas pelayanan publik, dan untuk melaksanakan tugasnya maka pemerintah diberi kewenangan untuk membuat suatu ketetapan atau keputusan yang bersifat administratif, yang disebut Keputusan Tata Usaha Negara atau Beschikking. Dengan diberikannya hak istimewa untuk membuat Ketetapan Tata Usaha Negara, maka pemerintah diharapkan dapat mengisi kekosongan dari suatu masalah yang belum diatur dan mencegah terjadinya stagnasi dalam pelaksanaan tugasnya berkaitan dengan pelayanan publik.

BAB II

Permasalahan
Perlu diketahui bahwa pada hakikatnya, terdapat perbedaan antara ketetapan yang dimaksud dalam tulisan ini dengan aturan. Dilihat dari peruntukannya, ketetapan dibuat untuk menyelesaikan suatu hal konkrit yang telah diketahui terlebih dahulu oleh administrasi negara, sedangkan peraturan dibuat untuk menyelesaikan hal-hal yang belum dapat diketahui terlebih dahulu dan yang mungkin akan terjadi (hal umum).1 Dilihat dari sifatnya, ketetapan atau beschikking bersifat administratif, tidak bersifat mengatur (regulatif) seperti peraturan. Ketetapan yang diberikan kepada pejabat administrasi negara sebagai pemegang kekuasaan eksekutif, tidak bisa bersifat mengatur seperti Undang-Undang yang hak pembuatannya diberikan kepada DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif. Tetapi, dengan sistem yang kita anut (Indonesia), tidak terdapat apa yang disebut dengan pemisahan kekuasaan yang tegas, walaupun Indonesia tampak seperti menganut sistem trias politica. Presiden tidak hanya terbatas dalam eksekutif saja melainkan terlibat juga dalam ranah legistatif, bahkan yudikatif. Kondisi ini menimbulkan keadaan dimana eksekutif memiliki kekuasaan yang lebih besar dari yang ideal menurut teori trias politica. Hal-hal tersebut membuat kekuasaan eksekutif yang dipegang pemerintah melakukan ekses terhadap kekuasaan lain. Dalam praktek, banyak materi yang seharusnya diatur dalam Undang-Undang, diatur dalam beschikking. Dengan demikian, maka jelas bahwa beschikking sebagai produk dari kekuasaan eksekutif yang memiliki kekuasaan super di Indonesia, sangat besar

pengaruhnya. Maka dari itu, maka tidaklah salah kita berasumsi bahwa rakyat memiliki harapan yang sangat besar terhadap beschikking untuk dapat mencegah stagnasi dalam proses pelayanan publik. Tekanan publik sangat

E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara, hal. 71.

besar,

ketepatan

dan

keefektifan

beschikking

seringkali

dipertanyakan,

mengingat besarnya harapan publik tersebut. Kesulitan timbul manakala pemerintah tidak dapat memenuhi keinginan dari seluruh rakyat. Hal tersebut tidak dapat terelakan, bahwa pasti ada kelompok yang merasa dirugikan, dan ada kelompok yang diuntungkan. Timbul tekanan dari kelompok yang merasa dirugikan itu, mengakibatkan pemerintah terlihat seperti tidak bisa untuk melakukan tugasnya dengan baik.

BAB III

Landasan Teori
Pemerintah dalam terminologi Bahasa Inggris berarti badan yang terdiri dari orang-orang yang melaksanakan wewenang dan administrasi hukum dalam suatu negara. Dalam urusan kenegaraan, pemerintah adalah pemegang kekuasaan eksekutif. Tugas utamanya adalah mengurusi kepentingan umum. Kepentingan umum disini adalah kepentingan yang dikehendaki oleh sebagian besar rakyat, bukan keseluruhan. Dan untuk melaksanakan tugas yang istimewa tersebut, maka pejabat tata usaha negara diberikan hak untuk membuat suatu ketetapan berkaitan dengan tugasnya untuk mengurusi kepentingan umum. Ketetapan yang dibuat oleh pejabat tata usaha negara itu disebut beschikking. Di Indonesia, istilah beschikking diperkenalkan pertama kali oleh WF. Prins.2 Menurut Prins, Ketetapan Tata Usaha Negara atau Beschikking adalah suatu tindakan hukum sepihak dibidang pemerintahan yang dilakukan okeh alat-alat penguasa berdasarkan kewenangan yang luar biasa.3 Sedangkan Keputusan Tata Usaha Negara atau beschikking menurut UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Bila definisi dari Prins dagabungkan dengan pengertian beschikking secara yuridis dalam UU No. 5 Tahun 1986, maka didapat unsur-unsur sebagai berikut : Kehendak sepihak, Dikeluarkan oleh bidang pemerintahan,

2 3

Ridwan HR., Hukum Administrasi Negara, hal. 144 Ridwan HR., Hukum Administrasi Negara, hal 148

Didasarkan kepada kewenangan hukum yang bersifat publik, Penetapan tertulis, Berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, Bersifat konkret, individual, dan final, Akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata

Beschikking dikatakan merupakan kehendak sepihak dikarenakan secara teoritis, hubungan hukum publik senantiasa bersifat sepihak atau bersegi satu. Hukum publik berbeda dengan hukum perdata yang selalu bersifat dua pihak dikarenakan adanya kesamaan kedudukan dan asas otonomi yang memberikan kebebasan pihak yang bersangkutan untuk mengadakan hubungan hukum.4 Jadi, ketetapan merupakan hasil dari tindakan hukum yang dituangkan dalam bentuk tertulis, sebagai wujud dari motivasi dan keinginan pemerintah.5 Menurut Soehardjo, beschikking dikatakan bersifat sepihak dikarenakan inisiatif

sepenuhnya ada di tangan pemerintah. Pemerintah melakukan tindakan hukum tersebut dengan sepihak, tanpa persetujuan atau kehendak dari pihak lain. Mengenai sifat beschikking yang konkret, individual dan final sebagaimana disebutkan dalam penjelasan UU No. 5 Tahun 1986, konkret berarti objek yang diputuskan dalam beschikking tidak abstrak, tetapi berwujud, tertentu atau dapat ditentukan. Individual artinya KTUN tidak ditujukan untuk umum, tetapi tertentu, baik alamat maupun hal yang dituju. Final berarti beschikking sudah definitif, sehingga dapat menimbulkan akibat hukum. Pembuatan dan penerbitan ketetapan harus didasarkan kepada peraturan perundang-undangan yang berlaku. Wewenang yang dimiliki pemerintah berasal dari peraturan perundang-undangan, itu berarti tanpa ada perundang-undangan yang mengaturnya, pemerintah tidak mempunyai dasar kewenangan untuk melakukan beschikking (walaupun pada akhirnya nanti ada kewenangan bebas dan diskresi (freies ermessen) yang memiliki syarat-syarat khusus lain atau melalui atribusi, delegasi, dan mandat).

4 5

Amrullah Salim, Perbuatan Melawan Hukum oleh Penguasa Menurut Hukum Perdata, hlm. 7 Ridwan HR., Hukum Administrasi Negara hal. 152

Beschikking adalah suatu hak istimewa yang diberikan kepada pemerintah, dan karena pengaruhnya sangatlah besar, maka hak istimewa tersebut tidak diberikan secara cuma-cuma, tetapi harus memenuhi syarat-syarat tertentu yang sudah diatur dalam peraturan perundang-undangan. Prof. Van der Pot menyebut empat syarat yang harus dipenuhi agar ketetapan dapat berlaku sebagai ketetapan sah, yaitu6 : Ketetapan harus dibuat oleh alat (orgaan) yang berwenang (bevoegd) membuatnya, Karena ketetapan itu suatu pernyataan kehendak, maka pembentukan kehendak itu tidak boleh memuat kekurangan yuridis, Ketetapan harus diberi bentuk yang ditetapkan dalam peraturan yang menjadi dasarnya dan pembuatannya harus juga memperhatikan cara membuat ketetapan itu, bilamana cara itu ditetapkan dengan tegas dalam peraturan dasar tersebut. Isi dan tujuan ketetapan harus sesuai dengan isi dan tujuan peraturan dasar. Apabila syarat yang dikemukakan diatas tadi tidak semuanya terpenuhi, belum tentu juga bahwa beschikking tersebut menjadi tidak sah. Van der Wel menyimpulkan bahwa kekurangan dibagi menjadi essentieel dan non-essentieel, dan kekurangan non-essentieel tidak dapat mempengaruhi keberlakuan suatu ketetapan ( walaupun pendapat ini ditentang keras oleh Stellinga ). Jadi, untuk melihat sah atau tidaknya suatu beschikking, tidak bisa kita melihat hanya hal-hal yang umum saja, tetapi harus dijalankan secara kasuistis atau case per case. Berkenaan dengan kualitas Keputusan Tata Usaha Negara, terdapat tiga teori atau metode yang penting untuk dipertimbangkan dalam pembuatan Beschikking, yaitu Materiele Theorie dari Leopold Popisil, Formelle Theorie dari Rick Dikerson, dan Filosofische Theorie oleh Jeremy Bentham, yang akan diuraikan lebih lanjut dibawah :

E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, hal. 78

Materiele Theorie berfikir bahwa produk hukum suatu negara dapat terdiri dari dua kelompok besar ; dibuat oleh penguasa (authoritarian law) dan yang hidup dalam masyarakat ( common law). Keduanya memiliki kelebihan dan kekurangan masing-masing yang berbanding terbalik. Dalam teori ini, produk hukum yang baik adalah hukum yang bermaterikan common law, tetapi berwadahkan authoritian law.

Formelle Theorie, menganggap bahwa produk hukum yang baik harus memenuhi tiga syarat, yaitu : tuntas mengatur permasalahannya; sedikit mungkin memuat delegasi van wetgeving, yaitu pelimpahan kekuasaan wewenang membuat UU dari badan pembuat UU (legislatif) kepada administrasi negara; dan sesedikit mungkin memuat ketentuan yang bersifat elastis.

Filosofische Theorie mengatakan bahwa suatu produk hukum yang baik harus berlaku secara filosofis, sosiologis, dan yuridis.

Berkaitan dengan kekuasaan eksekutif yang meluas, terutama dalam hal pembuatan peraturan perundang-undangan, dicantumkan dalam penjelasan Pasal 1 angka 2 UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, bahwa peraturan perundang-undangan adalah semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Badan Perwakilan Rakyat bersama Pemerintah, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, serta semua keputusan badan atau pejabat tata usaha negara, yang juga mengikat umum. Dalam negara kesejahteraan, tugas pemerintah tidak hanya terbatas untuk melaksanakan Undang-Undang yang telah dibuat oleh lembaga legislatif, tetapi juga berkewajiban untuk menyelenggarakan kepentingan umum, atau

mengupayakan kesejahteraan sosial yang dalam menyelenggarakan kewajiban itu pemerintah diberi kewenangan untuk campur tangan dalam kehidupan masyarakat, dalam batas-batas yang diperkenankan oleh hukum.7

Ridwan HR., Hukum Administrasi Negara, hal. 138.

Pemisahan

yang

absolut

daripada

kekuasaan-kekuasaan

seperti

yang

dikehendaki oleh Montesquieu (trias politica) sudah terang tidak mungkin.8 Konsep trias politica murni dimana eksekutif hanya berfungsi sebagai pelaksana Undang-Undang saja tanpa memiliki kewenangan untuk membuat peraturan perundang-undangan, seiring dengan perkembangan tugas-tugas negara dan pemerintahan, sudah tidak relevan lagi, dan juga menemui banyak kendala dalam pelaksanaannya. Tiap negara modern membeda-bedakan dan mencoba sedikit banyak untuk menegaskan ketiga fungsi pemerintahan.9 Di indonesia misalnya, konsep trias politica tidak dianut secara penuh, tetapi telah disesuaikan dengan apa yang dirasa lebih tepat untuk kondisi di Indonesia.

8 9

Mac Iver, Negara Modern, hal. 330. Mac Iver, Negara Modern, fal. 331.

10

BAB IV

Pembahasan
Pemerintah dalam konsep negara kesejahteraan, tidak hanya bertugas melaksanakan Undang-Undang yang dibuat oleh legistaltif, tetapi juga harus melaksanakan kepentingan umum. Dalam rangka melaksanakan tugasnya melaksanakan kepentingan umum tersebut, pemerintah juga harus diberi suatu kewenangan untuk membuat suatu ketetapan, tidak hanya yang bersifat administratif, tetapi juga yang bersifat regulatif. Bila melihat kondisi tersebut, menurut saya istilah beschikking sekarang sudah meluas, tidak terbatas hanya pada pembuatan ketetapan, tetapi juga pembuatan aturan. Dalam praktik, diakui bahwa organ legislatif tidak memiliki instrumen pelaksana, waktu, dan sumber daya yang memadai untuk merumuskan secara detail berbagai hal yang berkenaan dengan Undang-Undang sehingga diserahkan kepada organ eksekutif.10 Dan sebenarnya, kewenangan tersebut didapatkan oleh

pemerintahan dari Undang-Undang yang dibuat oleh legislatif. Kewenangan untuk membuat suatu ketetapan (beschikking dalam arti luas), diberikan kepada pemerintah dengan harapan beschikking dapat mengisi ketiadaan aturan, sedangkan hal yang akan dilakukan pemerintah tidak memiliki dasar hukumnya, padahal hal tersebut berkaitan dengan pelaksanaan tugas pemerintah mengenai proses penyelenggaraan kepentingan umum. Legislatif tidak memiliki sumber daya sebagus yang dimiliki pemerintah mengenai hal konkret yang sedang terjadi, sehingga dalam hal proses pelayanan publik, pemerintah lebih mengerti. Maka dari itu, didasari oleh pemikiran tadi, pemerintahlah yang seharusnya membuat ketetapan (termasuk aturan)

mengenai hal-hal yang berkaitan dengan pelaksanaan kepentingan umum. Bila kita mengikuti jalan pemikiran tersebut, maka tepatlah perluasan dari beschikking yang diberikan kepada pemerintah, dan karenanya seharusnya pemerintah dapat
10

Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, hal. 139

11

lebih maksimal dalam mengurusi kepentingan umum, terutama yang berkaitan dengan proses pelayanan publik. Proses pelayanan publik menjadi lebih lancar, tanpa terhambat oleh kekosongan aturan. Kekosongan aturan tersebut dampaknya akan terasa oleh publik sebagai objek, sehingga proses pelayanan publik yang merupakan tugas pemerintah menjadi terhambat dikarenakan pemerintah tidak memilik payung hukum untuk melakukan itu. Berangkat dari hal-hal yang dikemukakan diatas, menurut saya sekiranya kurang tepat apabila pemerintah sebagai pemegang kekuasaan eksekutif, dikatakan melakukan ekses terhadap kekuasaan lain. Mungkin bila kita melihat dari teori trias politica, terdapat ketidaksesuaian dikarenakan seharusnya untuk

melaksanakan sebuah negara yang stabil, dilakukan pemisahan kekuasaan secara mutlak. Tetapi bila kita melihat UUD 1945 sebagai dasar negara Indonesia, pemerintah telah melakukan tugasnya sesuai dengan apa yang diamanatkan oleh UUD 1945. Maka dari itu, di Indonesia tidak bisa hal-hal mengenai pembuatan beschikking yang bersifat mengatur, dikatakan melakukan ekses terhadap fungsi legislatif, dikarenakan UUD yang mengamanatkannya. Selain itu, beschikking yang sah juga wajib untuk patuh kepada syarat-syarat yang ditentukan, yang sejatinya berada di Undang-Undang yang dibuat legislatif, agar dianggap sah. Maka sekarang tampak lebih jelas lagi bahwa pemerintah hanya melaksanakan tugasnya, yaitu melaksanakan Undang-Undang, yang mana didalam Undang-Undang tersebut prmerintah diberikan wewenang untuk membuat suatu ketetapan yang bersifat administratif dan juga mengatur. Singkat kata, pemerintah membuat suatu peraturan, karena diberikan kewenangan oleh peraturan yang lebih tinggi. Mengenai tekanan yang dilakukan oleh kelompok yang merasa dirugikan, menurut saya sampai kapanpun hal itu akan selalu ada, menjadikannya sebuah bumbu utama didalam jalannya pemerintahan. Pemerintah tidak dapat, secara sempurna, melaksanakan keinginan dari keseluruhan rakyat tanpa

mengorbankan apapun. Dalam pencapaiannya, seringkali pemerintah membuat sebuah ketetapan, dimana ketetapan tersebut menargetkan hanya kepada kelompok tertentu saja, dan kelompok lain merasa dirugikan. Tugas pemerintah

12

adalah melaksanakan kepentingan publik, dan arti dari kepentingan publik itu sendiri bukanlah kepentingan keseluruhan, tetapi sebagian besar. Pemerintah harus tetap memilih mana yang sekiranya lebih berpengaruh dalam hal mewujudkan kesejahteraan sebesar-besarnya untuk orang sebanyak-banyaknya, seperti yang dikatakan oleh Jeremy Bentham. Maka dari itu, tugas dari pemerintah adalah memilih mana yang termasuk kepentingan publik, mana yang dampaknya lebih baik terhadap kesejahteraan, dan setelah mengetahui apa yang hendak dicapai, barulah pemerintah mengupayakannya dan membuat suatu beschikking yang merupakan suatu komitmen dari pemerintah dalam tugasnya melaksanakan kepentingan publik. Maka dari itu, tidak tepatlah pemerintah dalam melaksanakan fungsi beschikking dikatakan melakukan ekses terhadap kekuasaan lainnya, selama beschikking tersebut memenuhi syarat-syaratnya dan dinyatakan sah, dan juga harus logis, dapat diterima oleh rakyat. Kelogisan tersebut dapat diperoleh dengan cara transparansi, memberitahukan kepada masyarakat tentang kondisi yang sebenarnya, karena kepentingan merekalah yang diatur. Rakyat harus mengetahui apakah pemerintah yang telah diberikan tugas oleh rakyat untuk mengatur kepentingannya telah melakukan tugasnya dengan baik. Rakyat sebagai stakeholder terbesar dalam negara, sebaiknya mengetahui apa yang hendak dicapai, apa pilihan yang tersedia, apa resikonya bila tidak dicapai, kesulitan-kesulitan yang mungkin akan timbul, dll. Dengan segala kewenangan istimewa yang diberikan kepada kekuasaan eksekutif ini, maka menurut saya jelas bahwa Indonesia menganut konsep welfare state. Maka dari itu, tugas pemerintah tidak terbatas dalam

melaksanakan Undang-Undang, tetapi juga menyelenggarakan kepentingan publik. Beschikking, sebagai salah satu dari alat pemerintah untuk melakukan tugasnya tersebut, dan didalamnya bukan hanya terdapat unsur-unsur yuridis saja, tetapi juga ada harapan masyarakat yang sangat besar. Maka dari itu, perlu diingat bahwa beschikking diberikan kepada pemerintah untuk mengisi kekosongan aturan, yang pada akhirnya kembali lagi ke rakyat, yaitu mencegah stagnasi proses pelayanan publik yang diakibatkannya.

13

Selain itu, perlu diperhatikan pula metode-metode yang harus dipertimbangkan agar beschikking yang dibuat oleh pemerintah efektif, menggunakan tiga metode yaitu Materiele Theorie dari Leopold Popisil, Formelle Theorie dari Rick Dikerson, dan Filosofische Theorie oleh Jeremy Bentham. Dengan itu semua, maka seharusnya beschikking benar-benar dapat mengatasi kekosongan hukum dari peraturan yang dibuat oleh legislatif yang sifatnya umum-abstrak dan menciptakan nuansa dalam proses pelayanan publik menjadi baik dan efektif.

14

BAB V

Daftar Pustaka
Basah, Sjahran. Ilmu Negara. Bandung : PT. Citra Aditya Bakti, 1997. HR., Ridwan. Hukum Administrasi Negara. Jakarta : PT. RajaGrafindo Persada, 2006. Iver, Mac. Negara Modern. Jakarta : Aksara Baru, 1982. Utrecht, E. Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia. Jakarta : PT. Ichtiar Baru, 1990.

15