Theories of Political Control
Theories of Political Control
SARANA
ADMINISTRASI
SARANA
ADMINISTRASI
Secara empiris, model ini sedikit akurat, dengan bukti bahwa birokrat sering
ikut dalam pembuataan agenda kebijakan dan pembuatan kebijakan (Kingdon,
1995; Bardach, 1977) dan bahwa pejabat terpilih sering terlibat dengan apa
yang dideskripsikan sebagai manajemen atau administrasi (Gilmour dan
Halley, 1994). Sedikit campur tangan, menurut Wilson, dilakukan oleh
birokrat ke urusan kebijakan dan juga oleh politisi dalam administrasi.
Karena itu, dikotomi kadang disebut juga sebagai kontinum kebijakanadministrasi (Etzioni, 1961).
Model yang lebih akurat secara empiris masih menjadi tipe ideal
karena dalam organisasi berbeda, arena kebijakan berbeda, dan waktu
berbeda, garis diagonalnya memiliki slope berbeda. Lebih jauh, jarang
terlihat bahwa garis diagonal yang lurus akan merepresentasikan variasi
antara kebijakan dan administrasi secara akurat di kasus tertentu di waktu
tertentu, tapi garis lengkung bisa lebih akurat.
Model ini menunjukkan bahwa ada kontrol politik atas birokrasi. Tapi,
ini juga menunjukkan bahwa kontrol tersebut msaih terbatas dan kontingen,
dan bahwa ini seperti ada kontrol birokratik ke kebijakan seperti halnya
kontrol politik ke administrasi. Model general seperti ini memiliki tujuan
untuk merepresentasikan kebijakan, tapi seperti model lainnya (verbal,
matematik, grafik), ini tidak menjelaskan detail atau nuansa pola interaksi
politik-birokratik. Banyak studi individu tentang implementasi kebijakan dan
kontrol birokratik memberikan detail tentang ini (Gilmour dan Halley, 1994).
Salahsatu kemajuan teori yang paling menarik dalam teori kontrol
birokrasi berasal dari studi tentang bentuk council-manager Amerika di
pemerintah kota. Sejak lama ada dalih di pemerintah council-manager bahwa
ada perbedaan jelas antara city council yang dipilih rakyat dan
manager dari pemerintah lokal adalah sebuah setting idela untuk menguji
teori dalam kontrol politik atas birokrasi jika satu unit analisisnya adalah
politik dan kebijakan di satu pihak, dan administrasi di lain pihak.
Penelitian Svara menunjukkan bahwa ada empat model hubungan
antara pejabat terpilih dan administrator seperti berikut:
GAMBAR 2.3.
3a.
Dikotomi Kebijakan-Administrasi
KEBIJAKANBIROKR
ASI
3c.
Bauran dalam Administrasi
3b.
Bauran dalam Kebijakan
KEBIJAKANBIROKR
ASI
3d.
Pejabat Terpilih-Administrator
Sebagai Co-Equal dalam Kebijakan
KEBIJAKAN
KEBIJAKAN
BIROKRASI
BIROKRASI
standar efisiensi dan keadilan tanpa melibatkan council. Model co-equal bisa
merepresentasikan ketiadaan kontrol atas birokrasi atau asumsi, yang
biasanya muncul antar manajer kota, bahwa kebutuhan akan kontrol politik
bisa dipenuhi dengan penetapan undang-undang, standar, dan budget.
Dengan menggunakan model ini, Svara menemukan bahwa ada
masalah empiris karena kita terbebani oleh definisi yang tidak tepat dari
konsep sentral bahwa perbedaan antara kantor dan fungsi akan sulit
dikenakan. Orang tidak bisa menyimpulkan bahwa satu-satunya perbedaan
antara keputusan kebijakan dan keputusan administratif adalah siapa yang
membuatnya. Penting untuk membedakan fungsi di proses pemerintah tanpa
mempertimbangkan siapa yang membuatnya. Svara kemudian membuat model
empat-bagian di Gambar 2.4, yaitu dengan memecah dikotomi dengan
menggunakan empat, bukan dua, kategori aktivitas pemerintah dan
mendeskripsikan tugas pejabat politik dan birokrat di setiap kategori. Dia
mencoba menggambarkan garis lengkung yang merepresentasikan pola
hubungan antara politik dan administrasi.
GAMBAR 2.4. Pembagian Dikotomi: Dimensi Proses Pemerintah
Tugas Council
Lingkup Council
Tugas Administrator
Menentukan tujuan, skop jasa, level
pajak, isu konstitusi.
Misi
Kebijakan
Administrasi
Manajemen
Lingkup Council
Misi
Kebijakan
Lingkup Council
MisiKebijakan
AdministrasiManaj
AdministrasiManaj
emen
5c.
Inkursi Council
Lingkup Council
MisiKebijakan
AdministrasiManaj
emen
emen
5d.
Standoff Council-Manajer
Lingkup Council
Misi
Kebijakan
Administrasi
Manajemen
Lingkup Manajer
Dengan menggunakan model empat-bagian, dia menguraikan temuan
penelitian lapangannya dalam empat representasi terpisah di model empatbagian tersebut, yang ditunjukkan di Gambar 2.5. Di empat kotak di Gambar
2.5, garis terputus merepresentasikan garis tebal di Gambar 2.4. Beberapa
kota dideskripsikan sebagai yang memiliki manajer yang kuat, seperti yang
ditunjukkan di Kotak 2.5a. Temuan yang paling menonjol adalah ruang aksi
manajer adalah lebih besar di empat fungsi pemerintah. Ini bisa
dideskripsikan sebagai model korporat, atau dewan direktur, yang mana
kebijakan didefinisikan oleh manajer, dan council hanya setuju atau
melegitimasi kebijakan tersebut. Council memberikan manajer dan birokrasi
diskresi luas dan lengkap dalam urusan keseharian pemerintah kota. Lawan
dari ini ditemukan dalam model dominan-council yang ditunjukkan di kotak
2.5b, yang menggambarkan ruang keterlibatan council di keseluruhan empat
level. Ini bisa disebut sebagai model kontrol birokrasi dari sebuah council.
Point penting di model manajer-kuat dan dominan-council adalah karakter
across-the-board untuk power dan pengaruh. Pola inkursi con yang
ditunjukkan di 2.5c mendeskripsikan
10
11
12
13
14
15
dengan tujuan yang tidak jelas dan berkonflik akan menghasilkan birokrat
yang mau menggunakan beberapa bentuk kontrol atas kerjanya. Apakah ini
berarti mereka di luar kontrol? Tidak. Sekolah, agensi tunjangan, dan
kepolisian umumnya melakukan apa yang dibutuhkan oleh hukum dan
kebijakan publik setidaknya bila hukum dan kebijakan tersebut sudah jelas.
Kedua, penelitian Judith Gruber (1987) menunjukkan gambaran aksi
dan sikap birokratik ke kontrol politik yang kurang membanggakan.
Berdasarkan teori James D. Thompson (1967) bahwa birokrat mencoba
berlindung dari kekuatan luar, dari teori Anthony Downs (1967) bahwa
birokrasi lebih suka status quo dan melawan perubahan, dan dari teori Robert
K. Merton (1957) bahwa birokrat melawan perubahan, maka Gruber, yang
melakukan wawancara di kota bentuk walikota di East Coast timiur,
menganggap birokrat cenderung self-serving dan melawan kontrol. Dia
menemukan bahwa birokrat memiliki kemampuan signifikan ke aksi, dan
cenderung menyukai itu; suka dengan aktor luar yang punya sedikit
power; tidak suka pengaruh city council atau walikota dalam urusan
departemen; dan menganggap rakyat telah mendukungnya. Tapi, birokrat
mendukung pemerintahan demokratik dan suka dengan kontrol politik dan
kebijakan ke pekerjaan mereka, meski mereka mendefinisikan beragam
kontrol legitimate secara agak sempit, yang membatasinya ke upaya
memenangkan pilihan, membuat undang-undang, membuat kebijakan, dan
menyetujui budget. Birokrat cenderung curiga dengan pejabat terpilih yang
bergerak di luar bentuk kontrol dan yang berusaha mendefinisikan diri
sebagai peran legitimate dari administrasi termasuk range yang dianggap
Gruber sebagai kebijakan. Pejabat publik seperti ini dikucilkan dari urusan
politik kota, dan karena itu, cenderung mencari saran satu sama lain. Tapi,
seperti yang ditunjukkan Lipsky, birokrat bekerja dalam dunia batasan
aturan dan regulasi yang menentukan aksi, sumberdaya terbatas, dan tekanan
ke jasa. Terakhir, Gruber menemukan bahwa birokrat cenderung dipengaruhi
oleh aksi dan opini asosiasi profesional, dan oleh teknologi kerjanya; bahwa
mereka melawn intervensi politik yang mengganggu pengaruhnya. Ketika ini
terjadi, intervensi politik atau kebijakan, berdasarkan birokrat ini, cenderung
digunakan untuk self-interest politik dari pejabat terpilih.
Orang bisa menganggap Gruber sebagai terlalu Jeffersonian, tapi dia
memberikan gambaran akurat tentang sikap birokrat level-atas. Tapi ini tidak
berarti bahwa administrator publik di luar kontrol, atau tidak bisa dikontrol.
Ini berarti bahwa pejabat terpilih dan administrator publik level-atas sering
16
SARANA
PERBINCANGAN
DINAMIKA
Politik
Game
Representatif
Kepentingan/Simbol
Power
Apa yang kamu dengar
Konflik, Kompromi dan
Perubahan
CITY
MANAGER
Administrasi
Penyelesaian masalah
Pakar
Informasi, Uang, Orang,
Sesuatu
Pengetahuan
Apa yang kamu tahu
Harmoni,
Kerjasama,
Kelanjutan
17
penelitian ini. Meier, Stewart dan England, meski begitu, menemukan bahwa
birokrasi sekolah cenderung responsif politis dibanding penelitian
sebelumnya, dan bahwa aturan keputusan birokratik ini kurang berpengaruh
dibanding sebelumnya. Dengan kata lain, birokrasi sekolah cenderung
responsif politik.
Arah kontrol politik birokrasi diuji di dalam studi National Science
Foundation oleh Steven Maynard-Moody, Michael Musheno, dan Marisa
Kelly (1995). Sebagian mereka mempelajari norma keputusan (sama seperti
aturan keputusan) dari birokrat street-level, dan mempelajari pertanyaan
keadilan. Dengan menggunakan bentuk analisis cerita, mereka menguji
hipotesis:
I. Birokrat street-level cenderung menggunakan norma keadilan untuk
memecah dilema ketika ada tiga kondisi organisasi:
A.
birokrat street-level merasa dia punya kontrol untuk
menyelesaikan dilema;
B.
dia bekerja dalam budaya kerja yang mendorong proses
diskresi birokrat street-level; dan
C.
budaya kerja lokal menciptakan visi klien yang
sebanding dengan cara birokrat street-level dalam berhubungan
dengan klien.
II. Birokrat street-level yang bekerja dalam sebuah budaya kerja lokal
yang mendorong penggunaan diskresi akan menggunakan beragam
strategi untuk menentukan hasil ketika identifikasi klien cenderung
kuat, tapi berkonflik dengan yang ada di budaya kerja lokal, atau tidak
sebanding dengan sumberdaya yang ada.
III. Birokrat street-level yang dijalankan dalam sebuah lingkungan yang
menghambat diskresi dan yang memberikan batasan pada kemampuan
birokrat street-level untuk mengontrol situasi bisa menggunakan
strategi tindak-lanjut untuk memenuhi kebutuhan kerja, tapi tidak
untuk memberikan hasil yang sebanding dengan norma keadilan.
Mereka bisa melawan ketidakadilan dengan mengabaikan ini.
IV. Birokrat street-level yang bekerja di organisasi berbeda dalam area
kebijakan sama akan menunjukkan pola berbeda dalam menyelesaikan
dilema keadilan karen perbedaan budaya kerja dan identitas lokal.
Argumen Maynard-Moody, Musheno, dan Kelly adalah bahwa dengan
diskresi yang cukup, birokrasi cenderung diarahkan ke keadilan. Jika
18
19
20
21
hutan yang tidak dipangkas dan tumbuh besar di dekat kota, adalah
contohnya. Kongres hanya memberikan bantuan ke otoritas diskresi yang
dipegang Forest Service.
Terakhir, Kongres bisa menjadi pengamat pasif. Di saat tertentu,
hubungan antara Kongres dan CIA dan FBI bisa menjadi acuan, meski dalam
waktu terakhir Kongres kurang begitu pasif.
Bukti bentuk co-management kongresional ini sangat kuat. Bila
dilihata keseluruhan, ini menunjukkan bahwa ada banyak bentuk kontrol
politik atas birokrasi di level federal, dan bahwa kontrol tersebut cenderung
ekstensif. Ini tidak terlihat bahwa birokrasi berada di luar kontrol. Jika ada,
ini terlihat bahwa range diskresi birokratik cenderung sempit. Gilmour dan
Halley melakukan pekerjaan yang bagus dalam mendetailkan karakteristik comanagement kongresional, tapi mereka kurang menjelaskan efek comanagement terhadap birokrasi. Gilmour dan Halley menekankan point
berikut:
Co-management kongresional bisa meningkatkan dan sekaligus
mengaburkan
kejelasan
akuntabilitas
eksekutif.
Peningkatan
akuntabilitas ini bisa dilihat dalam bentuk entitas independen baru
dalam memeriksa kinerja eksekutif, dan adanya kebutuhan pelaporan
yang lebih sering atau lebih ekstensif. Garis otoritas, tanggungjawab
dan akuntabilitas yang rumit lebih sering terlihat, khususnya dalam
kebijakan domestik dimana para-birokrasi kongresional bisa
mempengaruhi hubungan antar-cabang dan kapasitas eksekutif.
Seperti persoalan komplain umum antar pejabat cabang eksekutif dan
pengamat lainnya, anggota Kongres dan staffnya menyindir dirinya
sendiri sebagai yang kurang tepat dan tidak bertanggungjawab dalam
manajemen administratif. Meski bukti anekdot untuk mendukung nilai
ini sudah banyak, ini tidak diberi bobot besar oleh 10 kasus yang harus
diteliti.
Bukti paling jelas tentang bagaimana birokrat individu merespon masalah
pemerintah yang terbagi-bagi dan co-management adalah pada penelitian
Marissa Martino Golden (1992). Dengan menggunakan versi modifikasi
konsep exit, suara, dan loyalitas birokratik dari Albert O. Hirschman (1970),
dia mempelajari birokrat dalam Civil Rights Division of The Department of
Justice dan The National Highway Safety Administration of the Department
of Transportation selama pemerintahan Ronald Reagan, presiden Republik,
dan Kongres Demokratik. Penting untuk diingat bahwa administrasi Reagan
22
adalah anti birokratik, yang didukung oleh titik tolak kebijakan kuat dari
status quo, dan berada dalam ketidaksepakatan ideologi dengan leader
kongresional, atau advoakt kebijakan kuat dalam birokrasi.
Asumsi bahwa birokrat bekerjasama atau melawan, menurut Golden,
masih terlalu simplistik. Dia berpendapat bahwa penciptaan atau
penghambatan resistansi birokratik ditentukan oleh ideologi karerist birokrat,
profesi agensi dominan (hukum, teknis), esprit agensi, sejarah agensi, dan
konfidensi karerist. Dalam Civil Rights Division, dia menemukan idelogi
dukungan ke hak minoritas rasial dan wanita, sebuah profesi dominan
hukum dan komitmen birokratik ke penegakan hukum hak sipil. Dihadapkan
dengan upaya administrasi Reagan untuk memecah divisi atau untuk tidak
mendukung hukum hak sipil, Golden menemukan beberapa suara di dalam
banyak bentuk, seperti perang memo antara pengacara karir dan angkatan
politik; beberapa pembocoran dan sabotase; dan sedikit aksi kooperatif. Ada
sedikit sarana exit, yang disebut pengunduran kreatif untuk menghasilkan
sebuah point. Tapi exit ini tidak diambil dengan benar, dan birokrat sering
melihat tradeoff antara exit dan kerugian suaranya. Ada juga loyalitas,
kadangkala dicampur dengan pencabutan atau pengabaian. Sering, suara dan
loyalitas bekerja bersama, yaitu pada birokrat yang memilih bertahan,
sebagian karena keinginan untuk mendapat suara kebijakan yang
berpengaruh.
Di National Highway Transportation Safety Administration
(NHTSA), isunya adalah kantung udara. Kongres dan NHTSA ingin
mendukung ini, tapi industri mobil dan administrasi Reagan menolaknya.
Aturan yang membutuhkan kantung udara bahkan sudah dibuat di awal
administrasi Reagan. Aturan ini pertama kali ditolak oleh Supreme Court, dan
lalu dibawa ke atas ke level Transportation Secretary Elizabeth Dole ,dan
sudah di luar tangan NHTSA. Golden menemukan beberapa suara dalam
proses mempengaruhi kebijakan, tapi kadarnya lebih rendah di Civil Rights
Division. Ada beberapa kebocoran di tingkat kelompok kepentingan dan
Kongres akibat ulah birokrat karir, dan tidak ada exit. Ada sedikit loyalitas,
dan implementasi kebijakan masih tetap steady dengan leadership presidentil.
Tapi, ada sedikit perilaku pasif dan ketidakpedulian.
Secara keseluruhan, birokrat di Civil Rights Division, ketika dibanding
birokrat di NHTSA, adalah lebih ideologis, dengan esprit de corp di dalam
profesi saja, dan dengan sejarah panjang di kesuksesan pengadilan. Ada
alternatif karir yang baik untuk ini. Pendeknya, respon birokratik ke kontrol
23
24
25
26
27