TEORI ILMU ADMINISTRASI NEGARA

DISUSUN OLEH

ANDI TENRI RAWE

105611101818

IAN-3A

JURUSAN ILMU ADMINISTRASI NEGARA

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK

UNIVERSITAS MUHAMMADIYAH MAKASSAR

2019/2020
 KATA PENGANTAR

Assalamualaikum Wr. Wb

Puji syukur kami panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha Esa karena dengan
rahmat, karunia serta taufiq dan hidayah-Nya saya dapat menyelesaikan proses
pembuatan makalah ini dengan judul “Pergeseran Paradigma New Public
Management (NPM) ke New Public Service (NPS) ”.

Makalah ini diperoleh dari berbagai referensi yang relevan dan saya sangat
berharap makalah ini dapat berguna dalam rangka menambah wawasan serta
pengetahuan kita mengenai pergeseran paradigma NPM ke NPS, apa yang
melatarbelakanginya. Tak lupa juga saya sampaikan bahwa dalam makalah ini
masih terdapat kekurangan, oleh sebab itu saya berharap adanya kritik, saran dan
usulan demi perbaikan makalah yang telah saya buat di masa yang akan datang.

Demikian yang dapat saya sampaikan, lebih dan kurangnya mohon dimaafkan.
Sekian dan terimahkasih.

Billahi Fii Sabilil Haq, Fastabiqul Khaerat

Wassalamualaikum Wr. Wb.

Makassar, 04 Januari 2020

Penulis

i
 DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR i

DAFTAR ISI ii

BAB I PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG 1

B. RUMUSAN MASALAH 2

C. TUJUAN PENULISAN 2

BAB II PEMBAHASAN

A. New Public Management dan New Public Service 3

B. Pergeseran Paradigma NPM ke NPS 5

C. Contoh Kasus Pergeseran Paradigma NPM ke NPS 9

BAB III PENUTUP

A. Kesimpulan 12

DAFTAR PUSTAKA 13

ii
 BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang
Dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan di manapun, Administrasi
Publik akan memainkan sejumlah peran penting diantaranya dalam
menyelenggarakan pelayanan publik guna mewujudkan salah satu tujuan utama
dibentuknya Negara yakni kebahagiaan bagi masyarakatnya. Dalam konteks
Indonesia misalnya, tujuan dari dibentuknya pemerintahan sebagaimana termaktub
dalam pembukaan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 diantaranya adalah untuk
memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa. Perjalanan
penyelenggaraan peran Administrasi Publik yang demikian, telah mengalami
berbagai macam perkembangan dimulai pada masa sebelum lahirnya konsep Negara
Bangsa hingga lahirnya ilmu modern dari Administrasi Publik yang hingga saat ini
telah mengalami beberapa kali pergeseran paradigma, mulai dari model klasik yang
berkembang dalam kurun waktu 1855/1887 hingga akhir 1980an; New Public
Management (NPM) yang berkembang dalam kurun waktu akhir 1980an hingga
pertengahan 1990an; sampai kepada Good Governance yang berkembang sejak
pertengahan 1990an hingga saat ini. Pergeseran paradigma Administrasi Publik
tersebut, telah membawa implikasi terhadap penyelenggaraan peran Administrasi
Publik khususnya terkait dengan pendekatan yang digunakan dalam pembuatan dan
pelaksanaan strategi; pengelolaan organisasi secara internal; serta interaksi antara
Administrasi Publik dengan politisi, masyarakat dan aktor lainnya. Implikasi yang
demikian tentu saja pada akhirnya akan sangat menentukan corak dan ragam dalam
penyelenggaraan Pemerintahan dari sebuah Negara, termasuk Indonesia. Corak dan
ragam tersebut akan sangat ditentukan oleh kondisi lokal yang ada di Negara tersebut,
dalam artian sejauhmana Administrasi Publik di Negara tersebut telah menyesuaikan
diri dengan perkembangan paradigma yang ada; serta sejauhmana penyesuaian

1
tersebut dilakukan dengan memperhatikan konteks lokal dan permasalahan yang ada
di Negara tersebut.
Berangkat dari pemahaman di atas, tulisan ini berusaha untuk memberikan
penggambaran yang komprehensif mengenai pergeseran paradigma Administrasi
Publik dari masa ke masa. Melalui penggambaran tersebut, diharapkan dapat
membantu memberikan pengertian mengenai hakekat dan peranan seharusnya dari
Administrasi Publik.
B. Rumusan Masalah
1. Apa itu NPM dan NPS?
2. Bagaimana Pergeseran NPM ke NPS?
3. Apa contoh kasus pergeseran NPM ke NPS?
C. Tujuan Penulisan
1. Untuk mengetahui seperti apa itu New Public Management dan New Public
Service.
2. Untuk mempelajari bagaimana pergeseran paradigma New Public
Management ke New Public Service.
3. Untuk melihat seperti apa contoh kasus pergeseran paradigma New Public
Management ke New Public Service.

2
 BAB II
PEMBAHASAN
A. New Public Management dan New Public Service
New Public Management (NPM) muncul di tahun 1980an khususnya di New
Zealand, Australia, Inggris, dan Amerika sebagai akibat dari munculnya krisis negara
kesejahteraan. Paradigma ini kemudian menyebar secara luas khususnya di tahun
1990an disebabkan karena adanya promosi dari lembaga internasional seperti Bank
Dunia, IMF, Sekretariat Negara Persemakmuran dan kelompok-kelompok konsultan
manajemen (lihat dalam Loffler and Bovaird, 2001, 1; Oluwu, 2002, 2-3; Drechsler,
2005, 17-28).
Paradigma NPM ini muncul disebabkan oleh sejumlah kekuatan baik di
negara maju maupun di negara berkembang sebagaimana digambarkan oleh Larbi
(1999, 2-5). Di negara maju, perkembangan yang terjadi dibidang ekonomi, sosial,
politik dan lingkungan administratif secara bersama-sama mendorong terjadinya
perubahan radikal dalam sistem manajemen dan Administrasi Publik. Sasaran utama
dari perubahan yang diinginkan adalah peningkatan cara pengelolaan pemerintah dan
penyampaian pelayanan kepada masyarakat dengan penekanan pada efisiensi,
ekonomi dan efektivitas. Sedangkan kemunculan NPM di negara berkembang
dilatarbelakangi juga oleh faktor-faktor krisis ekonomi dan keuangan, penyesuaian
struktural dan kondisional, konteks manajemen dan Administrasi Publik, serta
konteks politik bagi adanya reformasi.
NPM sendiri menurut Kamensky dalam Denhardt & Denhardt didasarkan
pada public choice theory. Teori ini menekankan pada kemampuan individu
seseorang dibandingkan dengan kemampuan publik secara bersama-sama. Lebih
lanjut Kamensky mengutarakan "public choice theories have tended to reject
concepts like 'public spirit', 'public service', and so forth. And these are not
ideas we can afford to ignore in a democratic society” (Teori Pilihan Publik
cenderung menolak konsep-konsep seperti 'semangat publik', 'pelayanan publik', dan
sebagainya. Dan ini bukan ide yang bisa kita abaikan dalam masyarakat demokratis).

3
Dengan demikian penerapan NPM dirasa sulit untuk diterapkan di Indonesia sebagai
salah satu negara demokrasi terbesar di dunia, berbeda halnya dengan paradigma
New Public Service.
Paradigma New Public Service (NPS) merupakan konsep yang dimunculkan
melalui tulisan Janet V.Dernhart dan Robert B.Dernhart berjudul “The New Public
Service : Serving, not Steering” terbit tahun 2003. Paradigma NPS dimaksudkan
untuk meng”counter” paradigma administrasi yang menjadi arus utama (mainstream)
saat ini yakni paradigma New Public Management yang berprinsip “run government
like a businesss” atau “market as solution to the ills in public sector”.
            Gagasan Denhardt & Denhardt tentang Pelayanan Publik Baru (PPB)
menegaskan bahwa pemerintah seharusnya tidak dijalankan seperti layaknya sebuah
perusahaan tetapi melayani masyarakat secara demokratis, adil, merata, tidak
diskriminatif, jujur dan akuntabel. Karena bagi paradigma ini; (1) nilai-nilai
demokrasi, kewarganegaraan dan kepentingan publik adalah merupakan landasan
utama dalam proses penyelenggaraan pemerintahan; (2) nilai-nilai tersebut memberi
energi kepada pegawai pemerintah atau pelayan publik dalam memberikan
pelayanannya kepada publik secara lebih adil, merata, jujur, dan bertanggungjawab.
Oleh karenanya pegawai pemerintah atau aparat birokrat harus senantiasa melakukan
rekonstruksi dan membangun jejaring yang erat dengan masyarakat atau warganya.
            Pemerintah perlu mengubah pendekatan kepada masyarakat dari suka
memberi perintah dan mengajari masyarakat menjadi mau mendengarkan apa yang
menjadi keinginan dan kebutuhan masyarakat, bahkan dari suka mengarahkan dan
memaksa masyarakat menjadi mau merespon dan melayani apa yang menjadi
kepentingan dan harapan masyarakat. Karena dalam paradigma New Public Service
dengan menggunakan Teori Demokrasi ini beranggapan bahwa tugas-tugas
pemerintah untuk memberdayakan rakyat dan mempertanggungjawabkan kinerjanya
kepada rakyat pula. Hal ini dimaksudkan bahwa para penyelenggara negara harus
mendengar kebutuhan dan kemauan warga negara (citizens). Pelayanan publik yang
di praktekkan dengan situasi yang kreatif, dimana warga negara dan pejabat publik
dapat bekerja sama mempertimbangkan tentang penentuan dan implementasi dari

4
birokrasi publik, yang berorientasi pada ”aktivitas administrasi dan aktivitas warga
negara”. Sehingga untuk meningkatkan suatu pelayanan publik yang demokratis,
maka pilihan terhadap “New Public Service (NPS)” dapat menjanjikan suatu
perubahan realitas dan kondisi birokrasi pemerintahan.
B. Pergeseran Paradigma NPM ke NPS
Setelah menerapkan NPM di sektor publik, terasa banyak hal yang tidak
sejalan dengan prinsip-prinsi pelayanan publik. Oleh karena itu kemudian sejumlah
kritikan diarahkan pada NPM. Sejumlah kritikan kemudian disampaikan oleh beberpa
ahli administrasi publik, diantaranya Kamensky (1996) dalam artikelnya berjudul The
Role of Reinventing Government Movement in Federal Management Reform yang
dimuat dalam Jurnal Public Administration Review, Box (1999) menulis sebuah
artikel berjudul Running Government Like a Business:Implication for Public
Administration for Theory and Practice dalam jurnal The American Review of Public
Administration, Harrow (2002) dengan tulisan berjudul New Public Management anf
Social Justice: Just Efficiency or Equity as Well?, Denhardt and Denhardt (2003)
dalam bukunya The New Public Service, Serving not Steering, Haque (2007) dengan
artikelnya Revisiting New Public Management dimuat dalam jurnal Public
Administration Review. Semua kritikan disampaikan dalam tulisan berbentuk artikel
kecuali Derhardy and Denhardt (New Public Service – Serving, not Steering) dalam

bentuk buku yang kemudian membuatnya lebih terkenal dibanding dengan yang lain.
Berbagai kritikan tersebut dapat diringkat dalam bentuk tabel seperti berikut:
Tabel 5. Berbagai kondisi Kritis Akibat Penerapan Prinsip New Public Management
dan Kritikan Atasnya

5
Penulis Kritikan

 Beberapa birokrat cenderung berkompetisi untuk

memperjuangkan kepentingan dirinya dari pada
Kamensky kepentingan umum, dan berkolaborasi untuk mencapainya,
 Kecenderungan pertama itu terjadi karena dasar NPM
adalah teori Public Choice yg sangat didominasi oleh
kepentingan pribadi (self-interest),
 NPM cenderung mengabaikan konsep public spirit, public
service, dan sebagainya.

 Munculnya NPM telah mengancam nilai inti sektor publik

Box yaitu citizen selfgovernance dan fungsi administrator
sebagai servant of public interest,

 NPM yang mengabaikan public spirit, public service, dan

Harrow sebagainya,tidak akan mendorong proses demokrasi,
 NPM tidak pernah ditujukan untuk menangani pemerataan
dan masalah keadilan sosial;

 Pemerintahan seharusnya tidak dijalankan seperti sebuah

usaha, namun harus dijalankan secara demokrasi.
 Di dalam proses, pelayan publik berhubungan dengan
Denhardt and masyarakat yang dilayani dan pelayan perlu menyadari
Denhardt bahwa mereka harus lebih mendengarkan masyarakat
daripada memberitahu.
 Masyarakat dan pemerintah bekerjasama dalam menentukan
dan menunjukkan masalah secara bersama untuk
kepentingan bersama.

Haque  Kalau tidak berhati-hati akan meningkatkan korupsi dan

6
 menciptakan orang miskin baru.

Menurut Denhardt dan Denhardt, memasukkan nilai-nilai bisnis ke dalam

organisasi publik telah merusak tatanan nilai administrasi publik. Oleh karena itu
mereka mengusulkan penerapan nilai-nilai baru. Hal yang dinilai baru dari pespektif
ini adalah mengembalikan pihak yang dilayani dari “pelanggan” ke posisi yang
sebenarnya yaitu “warganegara/ citizen. Mengembalikan peran pemerintah yang
dalam perspektif New Public Management hanya sebagai pengarah ke posisi yang
berperan sebagai pelayan publik. Mekanisme yang digunakan untuk mencapai tujuan
adalah membangun koalisi dan kerjasama lembaga pemerintah, swasta dan
masyarakat madani, untuk memenuhi kebutuhan yang telah disepakati bersama. Nilai
baru dari pendekatan akuntabilitas adalah pendekatan multi aspek, pelayan publik
harus memenuhi ketentuan hukum, nilai masyarakat, norma politik, professional dan
kepentingan warga. Struktur organisasinya bersifat kolaboratif dengan kepemimpinan
bersama baik secara internal maupun eksternal. Dasar motivasi pelayanan publik
adalah pelayanan kepada masyarakat, keinginan memberikan kontribusi bagi

masyarakat. Untuk lebih jelasnya pergeseran nilai dari New Public Management ke
New Public Service dapat dilihat dalam tabel berikut.
Tabel 6. Pergeseran Prinsip dari New Public Management ke New Public Service
sebagai hal yang baru dalam New Public Service.

Aspek Pergeseran Prinsip

New Public Management New Public Service

Siapa yg dilayani Pelanggan Warga negara (citizen)

Peran Pemerintah Mengarahkan: menjadi katalis Melayani: melakukan

untuk mengembangkan negosiasi dan menjadi
kekuatan pasar beragam kepentingan
masyarakat, menyapaki
common values.

7
 Mekanisme untuk Menciptakan mekanisme dan
mencapai tujuan struktur insentif untuk
mencapai tujuan kebijakan
melalui lembaga swasta dan
masyarakat madani.
Pendekatan Diarahkan oleh pasar,
akuntabilitas keputusan pribadi
menghasilkan produksi yang
diinginkan pelanggan/
masyarakat
Diskresi administrasi Lebih luas, untuk memenuhi
tujuan kewirausahaan
Struktur organisasi Terdesentralisasi dengan
kendali utama tetap di tangan
lembaga publik
Dasar motivasi Semangat wirausaha,
pelayanan publik keinginan ideologis untuk
mengurangi ukuran
pemerintahan
Sumber: Denhardt J. V. and R. B. Denhardt, 2003. The New Public Service: Serving,
not Steering, New York, M.E. Shape.
C. Contoh Kasus Pergeseran Paradigma NPM ke NPS
8
Membangun koalisi dan
kerjasama lembaga
pemerintah, swasta dan
masyarakat madani, untuk
memenuhi kebutuhan yang
telah disepakati bersama.
Multi-aspek, pelayanan
publik harus memenuhi
ketentuan hokum, nilai
masyarakat, norma politik,
professional dan
kepentingan warga.
Diskresi dibuthkan
namun dibatasi oleh
prinsip akuntabilitas
Kolaboratif, dengan
kepemimpinan bersama,
baik secara internal
maupun eksternal.
Pelayanan kepada
masyarakat, keinginan
memberikan kontribusi
bagi masyarakat.
 Pergeseran paradigma mempengaruhi penyelenggaraan Administrasi Publik
dalam pembuatan dan pelaksanaan strategi (kebijakan publik); organisasi
manajemen; serta hubungan antara Administrasi Publik dengan politisi, masyarakat
dan aktor lainnya sehingga model yang demikian akan sangat mempengaruhi
penyelengaraan Pemerintahan dan sebuah Negara, termasuk Indonesia. Corak dan
ragam tersebut akan sangat ditentukan oleh kondisi lokal yang ada di Negara tersebut,
dalam artian sejauhmana administrasi publik di negara tersebut telah menyesuaikan
diri dengan perkembangan paradigma yang ada.
Pelayananan publik (publik services) oleh birokrasi publik merupakan salah
satu perwujudan dari fungsi aparatur negara sebagai abdi masyarakat di samping
sebagai abdi negara. Pelayanan publik dimaksudkan untuk mensejahterakan
masyarakat (warga negara) dari suatu negara kesejahteraan (welfare state). Pelayanan
umum oleh Lembaga Administrasi Negara (1998) diartikan sebagai segala bentuk
kegiatan pelayanan umum yang dilaksanakan oleh Instansi Pemerintah di Pusat, di
Daerah, dan di lingkungan Badan Usaha Milik Negara/Daerah dalam bentuk barang
atau jasa, baik dalam rangka upaya pemenuhan kebutuhan masyarakat maupun dalam
rangka pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Paradigma baru pengelolaan keuangan negara, sesuai dengan paket peraturan
perundang-undangan di bidang keuangan negara meliputi Undang-undang No. 17
Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004
Tentang Perbendaharaan Negara, dan RUU Pemeriksaan Pengelolaan dan
Tanggungjawab Keuangan Negara (disetujui dalam sidang paripurna DPR tanggal 21
Juni 2004) setidaknya mengandung tiga kaidah manajemen keuangan negara, yaitu:
orientasi pada hasil, profesionalitas serta akuntabilitas dan transparansi.
Dalam kenyataannya, meskipun kebijakan pemerintah melalui UU Nomor 1
Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, memberikan fleksibilitas dalam
pengelolaan keuangan berdasarkan prinsip ekonomi dan produktivitas, dan penerapan
praktek bisnis yang sehat, namun implikasinya sangat diharapkan berpengaruh pada
peningkatan terhadap kinerja pelayanan, profesionalisme, akuntabilitas dan
tranparansi, karena dengan keluasaan penggunaan keuangan maka lembaga dapat

9
melakukan peningkatan SDM, sarana dan prasarana, system, dan kesejahteraan
pegawai.
Seperti ditegaskan kembali dalam PP No. 23 Tahun 2005 sebagai peraturan
pelaksanaan dari asal 69 ayat (7) UU No. 1 Tahun 2004, Pasal 2 yang menyebutkan
bahwa BLU bertujuan untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam
rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa dengan
memberikan fleksibilitas dalam pengelolaan keuangan berdasarkan prinsip ekonomi
dan produktivitas, dan penerapan praktek bisnis yang sehat.
Jika dilihat dari paradigma perkembangan NPM dan NPS, Badan Layanan
Umum yang selanjutnya akan disebut BLU berada pada kondisi ambivalen, diantara
titik NPM di ujung kiri dan dan NPS di ujung kanan, dimana di satu sisi mengadopsi
prinsip-prinsip NPM namun disisi lain BLU mempunyai motif untuk meningkatkan
pelayanan kepada publik yang sangat indentik dengan tujuan NPS.
Prinsip-prinsip NPM yang sangat jelas diadopsi adalah manajemen keuangan
yang ditujukan untuk memangkas ketidakefisienan yang selama ini memang sudah
menjadi persepsi masyarakat bahwa pemerintah selama ini adalah organisasi yang
birokratis yang tidak efisien, lambat dan tidak efektif. BLU mempunyai pendapatan
yang berasal dari jasa pelayanan, sumbangan dan hibah, ini artinya legal bagi BLU
untuk memungut imbalan jasa, yang akhirnya bahwa masyarakat dianggap customer.
Walaupun BLU dibentuk tidak untuk mencari keuntungan, akan tetapi letak
enterprising-nya dapat dilihat pada pasal 69 ayat (6) UU Nomor 1 Tahun 2004,
bahwa pendapatan BLU dapat digunakan langsung untuk membiayai belanja BLU
yang bersangkutan.
Sedangkan prinsip NPS yang menjadi semangat dari BLU sebagai lembaga
non profit yaitu tidak dalam kapasitas untuk melakukan aktifitas yang diorientasikan
keuntungan. BLU tidak boleh menolak dan diskrimatif terhadap kondisi publik yang
dilayani. Jika dikaitkan dengan KepMenpan Nomor 63 tahun 2003 tentang pelayanan
umum, salah satunya sendi menyebutkan adanya keadilan yang merata, dalam arti
cakupan/ jangkauan pelayanan umum harus diusahakan seluas mungkin dengan
distribusi yang merata dan diperlukan secara adil. Meningkatkan pelayanan juga

10
sangat erat kaitannya dengan bagaimana perlakuan terhadap masyarakat sebagai
warganegara yang dalam paradigma NPS sebenarnya adalah juga pemilik dari
lembaga pelayanan publik.

BAB III
PENUTUP
A. Kesimpulan
NPM sendiri menurut Kamensky dalam Denhardt & Denhardt didasarkan
pada public choice theory. Teori ini menekankan pada kemampuan individu
seseorang dibandingkan dengan kemampuan publik secara bersama-sama. Lebih

11
lanjut Kamensky mengutarakan "public choice theories have tended to reject
concepts like 'public spirit', 'public service', and so forth. And these are not
ideas we can afford to ignore in a democratic society” (Teori Pilihan Publik
cenderung menolak konsep-konsep seperti 'semangat publik', 'pelayanan publik', dan
sebagainya. Dan ini bukan ide yang bisa kita abaikan dalam masyarakat demokratis).
Dengan demikian penerapan NPM dirasa sulit untuk diterapkan di Indonesia sebagai
salah satu negara demokrasi terbesar di dunia, berbeda halnya dengan paradigma
New Public Service.
Paradigma NPS dimaksudkan untuk meng”counter” paradigma administrasi
yang menjadi arus utama (mainstream) saat ini yakni paradigma New Public
Management yang berprinsip “run government like a businesss” atau “market as
solution to the ills in public sector”. Gagasan Denhardt & Denhardt tentang
Pelayanan Publik Baru (PPB) menegaskan bahwa pemerintah seharusnya tidak
dijalankan seperti layaknya sebuah perusahaan tetapi melayani masyarakat secara
demokratis, adil, merata, tidak diskriminatif, jujur dan akuntabel. Karena bagi
paradigma ini; (1) nilai-nilai demokrasi, kewarganegaraan dan kepentingan publik
adalah merupakan landasan utama dalam proses penyelenggaraan pemerintahan; (2)
nilai-nilai tersebut memberi energi kepada pegawai pemerintah atau pelayan publik
dalam memberikan pelayanannya kepada publik secara lebih adil, merata, jujur, dan
bertanggungjawab. Oleh karenanya pegawai pemerintah atau aparat birokrat harus
senantiasa melakukan rekonstruksi dan membangun jejaring yang erat dengan
masyarakat atau warganya.

DAFTAR PUSTAKA
http://blog.ub.ac.id/ayuhaeniachsani/files/2012/03/ParadigmaAdmPublikTKRevisiasr
equested.pdf

12
https://news.detik.com/opini/d-1273191/penerapan-new-public-management-di-
indonesia-
https://www.academia.edu/6756771/NEW_PUBLIC_SERVICE_Tugas_Mata_Kuliah
_Prinsip-prinsip_Administrasi_Publik
http://journal.uin-alauddin.ac.id/index.php/jpp/article/download/2750/2594
http://ar.mian.fisip-unmul.ac.id/site/wp-content/uploads/2014/11/upload%20cathas
%20(11-14-14-09-46-41).doc

13