Ferrel Heady

PUBLIC ADMINISTRATION AS A FIELD OF STUDY

Administrasi publik sebagai aspek dari kegiatan pemerintah telah ada sebagai

selama sistem politik telah berfungsi dan berusaha mencapai tujuan program yang ditetapkan oleh para
pembuat keputusan politik. Administrasi publik

sebagai bidang studi sistematis jauh lebih baru. Penasihat penguasa dan

komentator tentang cara kerja pemerintah telah mencatat pengamatan mereka dari waktu ke waktu
dalam berbagai sumber seperti Arthasastra Kautilya di

India kuno, Alkitab, Politik Aristoteles, dan Pangeran Machiavelli,

tetapi baru pada abad kedelapan belas kameralisme prihatin

manajemen sistematis urusan pemerintahan, menjadi spesialisasi

Sarjana Jerman di Eropa Barat. Di Amerika Serikat, perkembangan seperti itu tidak terjadi sampai bagian
akhir abad ke-19,

dengan publikasi esai terkenal Woodrow Wilson tahun 1887, ‘‘ The

Studi Administrasi, 'umumnya dianggap sebagai titik awal. Sejak itu

waktu, administrasi publik telah menjadi bidang khusus yang diakui

minat, baik sebagai bidang ilmu politik atau sebagai disiplin akademis

dalam haknya sendiri.

Meskipun beberapa dekade pembangunan, konsensus tentang ruang lingkup administrasi publik masih
kurang, dan lapangan telah digambarkan sebagai menampilkan heterodoksi daripada ortodoksi. Teks
saat ini meninjau perkembangan intelektual bidang tersebut di bawah judul administrasi publik abad ke-
1, dan survei baru-baru ini menggambarkan tren dalam studi administrasi publik sebagai memindahkan
'dari ketertiban ke kekacauan?' '2 Ciri-ciri seperti itu mungkin kekuatan dan bukan kelemahan, tetapi
mereka mengesampingkan definisi lapangan yang pendek, tepat, dan secara umum dapat diterima.
Identifikasi kecenderungan dan subjek bersama yang menjadi perhatian lebih layak, dan

adalah semua yang diperlukan untuk tujuan kita

Administrasi publik mungkin merupakan aspek dari konsep yang lebih umum - administrasi - esensi yang
telah digambarkan sebagai '' tindakan tegas yang diambil dalam mengejar tujuan sadar. '' 3 Sebagian
besar upaya untuk mendefinisikan administrasi secara umum menambahkan elemen kerja sama antara
dua atau lebih banyak individu dan melihatnya sebagai upaya manusia yang kooperatif untuk mencapai
beberapa sasaran atau sasaran yang diterima oleh mereka yang terlibat dalam usaha tersebut.
Administrasi prihatin dengan sarana untuk pencapaian tujuan yang ditentukan. Kegiatan administratif
dapat terjadi dalam berbagai pengaturan, asalkan unsur-unsur penting hadir: kerja sama manusia untuk
melakukan tugas-tugas yang telah diterima bersama sebagai layak dari upaya bersama. Institusional
kerangka kerja di mana administrasi terjadi dapat beragam seperti perusahaan bisnis, serikat pekerja,
gereja, lembaga pendidikan, atau unit pemerintah.

Administrasi publik adalah sektor administrasi yang ditemukan dalam lingkungan politik. Terutama
terkait dengan pelaksanaan keputusan kebijakan publik yang dibuat oleh pembuat keputusan otoritatif
dalam sistem politik, administrasi publik dapat secara kasar dibedakan dari administrasi swasta, atau
nonpublik. Tentu saja, jangkauan perhatian pemerintah dapat sangat bervariasi dari satu yurisdiksi
politik ke yurisdiksi politik lainnya, sehingga garis pemisahnya bergelombang dan tidak jelas. Di Amerika
Serikat, penggunaan aktual di masa lalu agak mempersempit kisaran tindakan administrasi yang
ditangani dalam sebagian besar tulisan tentang administrasi publik, dengan hasil bahwa istilah tersebut
menandakan terutama '' organisasi, personel, praktik, dan prosedur yang penting untuk efektif kinerja
fungsi sipil yang ditugaskan pada cabang eksekutif pemerintah. '' 4 Ini dapat diterima untuk tujuan
penekanan tetapi terlalu membatasi sebagai definisi ruang lingkup administrasi publik. Sebagai
akibatnya, dalam beberapa tahun terakhir kecenderungannya adalah untuk menjauh dari sejumlah
kekhawatiran yang terbatas, meskipun tidak ada konsensus yang muncul mengenai batas-batas yang
tepat dari lapangan. Salah satu indikasi adalah secara bertahap meninggalkan dikotomi tajam antara
politik dan administrasi yang dibuat oleh penulis sebelumnya seperti Frank J. Goodnow dan Leonard D.
White. Paul H. Appleby, yang kariernya memadukan berbagai pengalaman baik sebagai praktisi maupun
akademis, adalah salah satu yang pertama menekankan hubungan timbal balik daripada perbedaan
antara aspek pembuatan kebijakan dan aspek pelaksanaan kebijakan pemerintahan, dalam bukunya
yang berpengaruh, Policy and Administrasi, yang diterbitkan pada tahun 1949.5 Sejak itu, pandangan
yang dominan adalah bahwa mahasiswa administrasi tidak dapat membatasi diri mereka pada tahap
implementasi kebijakan publik. Memang, salah satu buku teks dasar menyatakan bahwa '' inti
administrasi publik adalah politik dan kebijakan publik, '' dan bahwa 'administrasi publik dapat
didefinisikan sebagai perumusan, implementasi, evaluasi, dan modifikasi kebijakan publik.' '6 Salah satu
cara untuk menekankan hubungan ini adalah penggunaan studi kasus secara luas dipengajaran
administrasi publik. Studi kasus ini adalah narasi dari peristiwa yang merupakan atau mengarah pada
keputusan oleh administrator publik, dengan mempertimbangkan "faktor pribadi, hukum, kelembagaan,
politik, ekonomi, dan lainnya yang mengelilingi proses pengambilan keputusan," dan mencoba
memberikan pembaca '' perasaan partisipasi aktual dalam tindakan

Baris kedua mempertanyakan asumsi sebelumnya muncul sebagai produk sampingan dari kerusuhan
yang berpusat di kampus-kampus universitas selama akhir 1960-an dan awal 1970-an, dan menemukan
ekspresi dalam pengajaran, penulisan, dan kegiatan profesional dari administrator publik yang lebih
muda baik di kampus maupun di pemerintahan . Secara umum, diberi label administrasi publik '' baru '',
gerakan ini tidak hanya menegaskan kembali dikotomi politik-administrasi tetapi juga menantang
penekanan tradisional pada teknik administrasi, dan menekankan kewajiban administrator publik untuk
peduli dengan nilai-nilai, etika. , dan moral, dan untuk mengejar strategi aktivisme dalam mengatasi
masalah-masalah masyarakat.

Akhirnya, ketidakmampuan definisi sempit yang terikat budaya tentang publik

administrasi menjadi jelas sejak dini bagi mereka yang tertarik dalam studi perbandingan administrasi
melintasi batas-batas nasional. Seperti yang akan kita lihat, gerakan administrasi komparatif mau tidak
mau harus beralih ke pandangan yang lebih komprehensif mengenai ruang lingkup administrasi publik
daripada yang secara umum diterima di Amerika Serikat sebelum Perang Dunia II.
Pernyataan ringkasan ini tentang fokus administrasi publik menyembunyikan sejumlah masalah rumit -
konseptual, definitif, semantik - yang tidak harus dieksplorasi di sini. Perbedaan pendapat yang tajam
memang ada di antara para siswa administrasi publik tentang isu-isu penting dari pendekatan dan
penekanan, tetapi tidak boleh mengaburkan kesepakatan dasar tentang masalah utama dalam studi
administrasi. Kekhawatiran ini meliputi: (1) karakteristik dan perilaku administrator publik - motivasi dan
perilaku peserta dalam proses administrasi, terutama mereka yang merupakan pejabat karir dalam
pelayanan publik; (2) pengaturan kelembagaan untuk pelaksanaan administrasi skala besar di
pemerintahan - pengorganisasian untuk tindakan administratif; dan (3) lingkungan atau ekologi
administrasi

Pernyataan ringkasan ini tentang fokus administrasi publik menyembunyikan sejumlah masalah rumit -
konseptual, definitif, semantik - yang tidak harus dieksplorasi di sini. Perbedaan pendapat yang tajam
memang ada di antara para siswa administrasi publik tentang isu-isu penting dari pendekatan dan
penekanan, tetapi tidak boleh mengaburkan kesepakatan dasar tentang masalah utama dalam studi
administrasi. Kekhawatiran ini meliputi: (1) karakteristik dan perilaku administrator publik - motivasi dan
perilaku peserta dalam proses administrasi, terutama mereka yang merupakan pejabat karir dalam
pelayanan publik; (2) pengaturan kelembagaan untuk pelaksanaan administrasi skala besar di
pemerintahan - pengorganisasian untuk tindakan administratif; dan (3) lingkungan atau ekologi
administrasi hubungan subsistem administratif dengan sistem politik yang merupakan bagian dan
masyarakat pada umumnya. Kombinasi keprihatinan ini, mulai dari yang lebih terbatas ke yang lebih
komprehensif, menyediakan kerangka kerja dasar baik untuk analisis sistem administrasi publik nasional
tertentu dan untuk perbandingan di antara mereka.

PENTINGNYA PERBANDINGAN

Tujuan dari penelitian ini adalah untuk menawarkan pengantar analisis komparatif sistem administrasi
publik di negara-bangsa saat ini.9 Tentu saja ini bukan sepenuhnya usaha baru. Sarjana Eropa telah
menjadi komparativis selama setidaknya 200 tahun, seperti yang ditunjukkan oleh karya juru kamera
Prusia selama abad kedelapan belas dan oleh mahasiswa Perancis administrasi publik selama abad
kesembilan belas. Studi-studi ini cenderung menekankan isu-isu yang berkaitan dengan sistem hukum
administrasi kontinental, tetapi literatur Prancis secara khusus mengantisipasi banyak konsep yang
dibahas kemudian oleh Ahli teori administrasi publik Amerika.10 Di Amerika Serikat, ada minat berulang
oleh negarawan dan cendekiawan Amerika dalam pengalaman di tempat lain. Di antara para pendiri
sistem konstitusional Amerika dan para pemimpin pemerintahan selama abad pertama, ini terutama
untuk keperluan menyesuaikan pengalaman asing dengan kebutuhan Amerika. Pelopor dalam studi
administrasi publik seperti Woodrow Wilson, Frank Goodnow, dan Ernst Freund memanfaatkan
pengalaman Eropa dalam upaya mereka untuk memahami dan meningkatkan administrasi Amerika,
tetapi sebagian besar penulis selanjutnya berkonsentrasi pada adegan lokal, dengan hanya referensi
insidental ke sistem administrasi lainnya. Perspektif perbandingan dan sejarah tentu bukan dorongan
utama dalam sebagian besar literatur tentang administrasi publik yang diproduksi di Amerika Serikat
sebelum dekade 1940.11 Keterbatasan dan bahaya parokialisme seperti sekarang telah diakui, dan kami
telah memasuki era baru dalam studi administrasi yang menekankan analisis komparatif

Alasan persuasif ada di balik reorientasi ini. Mereka yang berusaha membangun ilmu administrasi telah
mengakui bahwa ini tergantung, antara lain, pada keberhasilan dalam menetapkan proposisi tentang
perilaku administratif yang melampaui batas-batas nasional. Persyaratan ini ditunjukkan oleh Robert
Dahl dalam esai 1947 yang berpengaruh, ketika dia berkata

aspek perbandingan administrasi publik sebagian besar telah diabaikan; dan selama studi administrasi
publik tidak komparatif, klaim untuk 'ilmu administrasi publik' terdengar agak hampa. Dapat
dibayangkan mungkin ada sains Amerika  administrasi publik dan ilmu administrasi publik Inggris dan
ilmu administrasi publik Prancis; tetapi mungkinkah ada ‘‘ ilmu administrasi publik 'dalam arti badan
prinsip-prinsip umum yang terlepas dari pengaturan nasional mereka yang khas

Merumuskan prinsip-prinsip umum mengenai administrasi publik dalam Amerika Serikat, Inggris Raya,
dan Prancis mungkin cukup sulit, tetapi ini akan cukup tidak memadai di dunia yang memiliki jumlah dan
keragaman sistem administrasi nasional yang besar yang sekarang harus dimasukkan dalam bidang
minat kami. Administrasi di negara-negara Komunis saat ini dan sebelumnya dan di banyak negara
merdeka yang baru-baru ini tersebar di seluruh dunia juga harus diperhitungkan. Bahkan pengamatan
sepintas membawa pulang kerumitan yang terlibat dalam menggambarkan dan menganalisis variasi
administrasi dan inovasi yang telah dikembangkan dalam pengaturan ini. Selain dari tuntutan
penyelidikan ilmiah, ada keuntungan lain yang bisa diperoleh dari pemahaman yang lebih baik tentang
administrasi publik melintasi batas-batas nasional. Meningkatnya saling ketergantungan bangsa dan
wilayah di dunia membuat pemahaman tentang pelaksanaan administrasi jauh lebih penting daripada di
masa lalu. Tingkat keberhasilan yang ditunjukkan oleh Zaire, Bolivia, dan Indonesia dalam
pengorganisasian untuk tindakan administratif tidak lagi hanya masalah keingintahuan intelektual; ini
sangat penting secara praktis di Washington, Moskow, dan London, belum lagi Manila, Kairo, dan
Beijing.

Berbagai perangkat administratif yang dikembangkan di luar negeri mungkin juga layak dipertimbangkan
untuk adopsi atau adaptasi di rumah. Pengaruh pola-pola administrasi Barat di negara-negara yang baru
merdeka dikenal dan mudah dimengerti. Yang kurang jelas adalah meningkatnya minat di negara-negara
besar tentang mesin administratif yang berasal dari negara-negara kecil. Contohnya adalah kantor
Skandinavia Ombudsman, yang dirancang untuk melindungi publik terhadap penyalahgunaan
administratif atau ketidakmampuan, yang telah dipelajari secara luas dan dalam banyak kasus
ditransplantasikan di Eropa Barat, Amerika Serikat, negara-negara Persemakmuran Inggris, Jepang, dan
beberapa negara lainnya. negara-negara baru.13 Contoh lain adalah pembentukan dalam kabinet
presiden Indonesia dari beberapa '' menteri junior, '' dengan fungsi rentang batas yang dirancang untuk
mencapai koordinasi yang lebih baik atas dasar pemerintah dalam pelaksanaan program pembangunan
penting (seperti makanan tanaman, transmigrasi, dan perumahan masyarakat) yang melibatkan dua
atau lebih departemen nasional serta lembaga pemerintah provinsi.14 Di sisi yang lebih luas, beberapa
penggunaan korporasi pemerintah yang paling luas dan penting telah terjadi di negara-negara
berkembang, dan mereka telah bergabung lebih banyak negara maju di seluruh dunia eksperimen
dengan privatisasi.15 Laboratorium untuk eksperimen administrasi yang disediakan oleh kemunculan
banyak negara baru di masa depan harus terus menawarkan banyak contoh inovasi dalam administrasi
yang patut mendapat perhatian di negara-negara yang lebih mapan.

ROBLEMS OF COMPARISON
Mengenali perlunya perbandingan jauh lebih mudah daripada mengatasi beberapa masalah yang
ditimbulkan oleh upaya untuk membandingkan secara sistematis.
Dilema dasarnya adalah bahwa setiap upaya untuk membandingkan sistem administrasi nasional harus
mengakui fakta bahwa administrasi hanya satu aspek dari pengoperasian sistem politik. Ini berarti tak
terhindarkan bahwa administrasi publik komparatif terkait erat dengan studi politik komparatif, dan
harus dimulai dari pangkalan yang disediakan oleh perkembangan terkini dan saat ini dalam studi
komparatif seluruh sistem politik.

Selama setengah abad terakhir, politik komparatif telah melalui transisi yang pantas disebut
revolusioner.17 Ini telah dihasilkan dari kombinasi ekspansi dramatis dari jangkauan cakupan subjek dan
penolakan yang menentukan pendekatan untuk perbandingan umum sebelum Perang Dunia II . Sebuah
bidang yang sebagian besar terbatas pada pertimbangan lembaga-lembaga politik dari segelintir negara
di Eropa Barat dan Amerika Utara, ditambah paling banyak sebaran negara-negara lain, seperti anggota-
anggota Persemakmuran Inggris dan Jepang terpilih, tiba-tiba menghadapi kebutuhan mendesak untuk
menjelaskan dalam perbandingannya untuk sekelompok negara tambahan yang muncul di kancah
dunia, dengan masalah jumlah dan keragaman yang dihasilkan. PBB sekarang memiliki lebih dari 180
negara anggota, dan ada negara-negara lain yang menunggu untuk masuk, dikeluarkan dari
keanggotaan, atau tidak ingin dimasukkan. Selain itu, keragaman mereka lebih merupakan komplikasi
dari jumlah mereka, karena mereka berkisar begitu luas di bidang, populasi, stabilitas, orientasi
ideologis, perkembangan ekonomi, latar belakang sejarah, lembaga pemerintah, prospek masa depan,
dan sejumlah faktor lain yang relevan. Siswa politik komparatif entah bagaimana harus berusaha
menyediakan kerangka kerja untuk perbandingan yang dapat mengatasi kompleksitas tersebut.

Desakan pada inklusi negara-negara Asia, Amerika Latin, dan Afrika menandakan pengakuan atas fakta
bahwa negara-negara ini menempati sekitar 63 persen dari luas daratan bumi dan mengandung lebih
dari 75 persen populasi dunia. Statistik ini sangat signifikan mengingat usia imperialisme dan
kolonialisme yang memudar, 'revolusi harapan yang meningkat' di antara orang-orang di negara-negara
ini, dan medan pertempuran yang mereka sediakan untuk persaingan di antara kekuatan dunia yang
bersaing dan ideologi politik. Seperti yang diungkapkan oleh Ward dan Macridis, menjadi penting bahwa
‘discipline disiplin politik komparatif tetap mengikuti perkembangan tersebut dan memperluas kerangka
rujukan dan perhatiannya sehingga mencakup sistem politik daerah-daerah non-Barat yang muncul ini.
Ini mudah untuk dikatakan, tetapi sulit untuk dilakukan

Namun demikian, respons terhadap kebutuhan-kebutuhan ini mengesankan, dengan persetujuan

substansial, meskipun tidak lengkap, tentang cara pemenuhannya. Tujuan umum adalah bahwa bidang
studi komparatif harus mampu mencakup semua negara-bangsa yang ada, bahwa perbandingan
menjadi signifikan harus didasarkan pada pengumpulan dan evaluasi data politik dalam hal hipotesis
atau teori yang pasti, dan bahwa beberapa alternatif untuk dasar kelembagaan sederhana untuk
perbandingan harus ditemukan.

Upaya heroik telah dilakukan untuk mendefinisikan konsep-konsep kunci dan merumuskan hipotesis
untuk pengujian sistematis. Upaya untuk mendefinisikan '' sistem politik '' mendapat prioritas pertama,
dengan hasil bahwa sistem politik sekarang secara umum digambarkan sebagai sistem interaksi dalam
masyarakat yang menghasilkan keputusan otoritatif (atau mengalokasikan nilai-nilai) yang mengikat
masyarakat secara keseluruhan dan ditegakkan dengan paksaan fisik yang sah jika perlu. Sistem politik,
dalam kata-kata Gabriel Almond, adalah '' sistem yang sah, menjaga ketertiban atau
mentransformasikan dalam masyarakat. '' 20 Menurut Ward dan Macridis, pemerintah adalah mesin
resmi yang dengannya keputusan-keputusan ini '' diidentifikasi secara hukum , diajukan, dibuat, dan
dikelola. '' 21 Dalam kontribusi baru-baru ini, Herbert Kitschelt lebih suka istilah yang lebih inklusif ''
rezim politik, '' didefinisikan sebagai '' aturan dan alokasi sumber daya politik dasar yang menurutnya
para aktor menjalankan wewenang dengan memaksakan dan menegakkan keputusan kolektif pada
konstituensi yang terikat. '' 22 Formulasi semacam itu dimaksudkan untuk memasukkan berbagai negara
yang dikembangkan dan berkembang, totaliter dan demokratis, dan Barat dan non-Barat. Mereka juga
merangkul jenis organisasi politik primitif yang tidak memenuhi syarat sebagai negara dalam arti yang
digunakan oleh Max Weber, bahwa mereka memonopoli penggunaan kekuatan fisik yang sah dalam
wilayah tertentu. Lain konsep-konsep kunci yang telah menerima banyak perhatian tetapi menjadi
subjek lebih banyak ketidaksepakatan adalah modernisasi politik, pengembangan, dan perubahan

Kerangka analitik dasar yang paling umum diterima adalah bentuk teori sistem yang dikenal sebagai
fungsionalisme struktural, berasal dan diuraikan oleh sosiolog seperti Talcott Parsons, Marion Levy, dan
Robert Merton untuk studi seluruh masyarakat, dan kemudian diadaptasi oleh para ilmuwan politik
untuk analisis sistem politik. Dalam terminologi analisis struktural-fungsional, struktur secara kasar
identik dengan lembaga dan fungsi dengan kegiatan. Struktur atau lembaga melakukan fungsi atau
kegiatan. Keterkaitan antara struktur dan fungsi tidak dapat dipatahkan, tetapi prioritas dapat diberikan
dalam analisis baik untuk aspek struktural maupun fungsional dari sistem total. Apakah pendekatan
yang disukai adalah melalui struktur atau fungsi, pertanyaan utama, seperti yang ditunjukkan Martin
Landau, 23 selalu merupakan bentuk ‘‘ Fungsi apa yang dilakukan oleh lembaga tertentu, dan
bagaimana?

Ringkasan yang disederhanakan dari literatur politik komparatif selama Dekade terakhir adalah bahwa
penekanan fungsional di atas angin dan diterima dalam apa yang sering disebut 'komparatif' politik
komparatif, tetapi bahwa saat ini ada kecenderungan yang berkembang ke arah membalikkan preferensi
ini dan berfokus terutama pada struktur politik. Urutan ini akan dieksplorasi di bawah label ‘‘
fungsionalisme ’dan‘ ‘neo-institusionalisme.

Fungsionalisme

Yang paling berpengaruh dari upaya komprehensif untuk menggantikan pendekatan fungsional dengan
pendekatan kelembagaan yang lebih tradisional ke politik komparatif dipimpin oleh Gabriel A.
Almond.24 Adapun keuntungan dari pendekatan ini, klaim dasarnya adalah bahwa ia berusaha untuk
membangun kerangka kerja teoretis yang memungkinkan, untuk pertama kalinya, metode analisis
komparatif untuk semua sistem politik. '' 25 Dakwaan terhadap perbandingan berdasarkan struktur
politik khusus seperti badan legislatif, partai-partai politik, kepala eksekutif, dan kelompok-kelompok
kepentingan adalah bahwa perbandingan semacam itu hanya bermanfaat terbatas karena fitur
struktural yang serupa mungkin tidak ditemukan dalam sistem politik yang berbeda, atau mereka dapat
melakukan fungsi yang berbeda secara signifikan. Almond mengakui bahwa semua sistem politik
memiliki struktur politik khusus, dan bahwa sistem tersebut dapat dibandingkan satu sama lain secara
struktural. Dia melihat sedikit yang bisa diperoleh dari ini, dan bahaya serius disesatkan. Sebaliknya, ia
berpendapat bahwa pertanyaan fungsional yang benar harus ditanyakan, menyatakan bahwa ‘‘ fungsi
yang sama dilakukan di semua sistem politik, meskipun fungsi ini dapat dilakukan dengan frekuensi yang
berbeda, dan oleh berbagai jenis struktur

Apa saja kategori fungsional ini? Mari kita mulai dengan mengatakan itu
berasal dari pertimbangan kegiatan politik yang terjadi dalam sistem politik Barat yang paling kompleks.
Dengan demikian, kegiatan kelompok kepentingan asosiasional menyebabkan penurunan fungsi
artikulasi kepentingan, dan kegiatan partai politik, ke fungsi agregasi kepentingan. Dalam bentuk yang
direvisi, skema analisis ini menunjukkan enam kali lipat gangguan fungsional untuk proses konversi
internal di mana sistem politik mengubah input menjadi output. Fungsi-fungsi ini adalah: (1) artikulasi
minat (perumusan tuntutan); (2) agregasi minat (kombinasi tuntutan dalam bentuk tindakan alternatif);
(3) pembuatan aturan (perumusan aturan otoritatif); (4) aplikasi aturan (aplikasi dan penegakan aturan
ini); (5) ajudikasi aturan (ajudikasi dalam kasus individual penerapan aturan-aturan ini); dan (6)
komunikasi (baik dalam sistem politik dan antara sistem politik dan lingkungannya). Inovasi dalam daftar
ini jelas dalam fungsi-fungsi yang secara tradisional terkait dengan pembuatan kebijakan daripada
pelaksanaan kebijakan, yang mengurangi manfaat dari kerangka kerja analitis ini untuk mereka yang
terutama tertarik pada aspek administrasi studi banding.

Meskipun penerimaan yang secara umum menguntungkan diberikan pada pendekatan fungsional
Almond, itu tidak luput dari kritik tajam. Leonard Binder mengakui bahwa itu adalah kemajuan dari
deskripsi kelembagaan, tetapi menepisnya dengan pengamatan singkat bahwa itu "dapat dipuji sebagai
menarik atau perseptif, tanpa menarik perhatian lebih lanjut." Dia mengakui bahwa kategori, yang luas
dan ambigu, dapat diterapkan secara universal. Skema ini diklaim untuk memfasilitasi analisis seluruh
sistem politik, tetapi Binder merasa bahwa itu akan diterima '' hanya jika cocok untuk analisis sistem
tertentu serta masalah perbandingan, dan hanya jika asumsi implisit skema sesuai dengan asumsi
teoritis masing-masing peneliti. '' Cacat akar yang dilihat Binder adalah bahwa fungsi-fungsi ini, telah
ditemukan oleh '' alat generalisasi apa yang tampak oleh teoretikus sebagai kelas luas aktivitas politik
yang ditemukan dalam sistem politik Barat , '' '' yang diturunkan bukan secara logis maupun empiris. ''
Dia bertanya mengapa fungsi-fungsi ini harus dipilih dan bukan yang lain, dan dia menantang anggapan
bahwa '' sejumlah fungsi terbatas yang meliputi sistem politik. '' Lebih lanjut, dia berpendapat bahwa
kelemahan skema dibuktikan oleh fakta bahwa penulis yang mencoba menerapkan skema Almond
dalam volume yang diperkenalkannya '' secara bijaksana dihindari tetap dalam kerangka yang
membatasi atau, dalam kasus 'fungsi pemerintahan,' memperjelas betapa tidak signifikannya upaya
untuk menerapkan kategori tradisional ilmu politik Barat.

Kritik lain terhadap model input-output Almond adalah Fred W. Riggs, yang mengakui bahwa itu
berguna untuk studi sistem politik yang dikembangkan, tetapi menemukan itu tidak memadai untuk
analisis sistem transisi, seperti India, yang tentu saja , tepatnya jenis sistem yang menurut Almond paling
bisa diterapkan. Riggs merasa bahwa model yang berbeda diperlukan untuk pemerintahan seperti itu,
yang memiliki '' input yang tidak mengarah pada pembuatan peraturan, dan aturan yang sering tidak
diterapkan. '' Persyaratannya adalah untuk '' model dua tingkat, sebuah sistem yang membedakan
antara struktur 'formal' dan 'efektif', antara apa yang ditentukan secara ideal dan apa yang sebenarnya

terjadi. '' 28 Riggs menyarankan sebagai yang lebih tepat untuk sistem politik semacam itu ‘‘ model
prismatiknya. ’

Serangan tambahan pada pendekatan fungsional datang dari kritik yang menghubungkan aliran
pemikiran ini dengan bias filosofis dasar yang mendukung

sistem politik yang telah berevolusi dalam masyarakat kapitalis Barat liberal, dan yang berpendapat
bahwa skema analitis seperti operasi Almond dalam praktik untuk membenarkan dan melanggengkan
status quo di negara-negara berkembang untuk kepentingan masyarakat industri maju dan merugikan
negara-negara yang menjadi sasaran belajar oleh para ilmuwan sosial menggunakan metodologi ini.
Penilaian ini telah dibuat khususnya oleh para ahli teori pengembangan ketergantungan. Akhirnya, dan
baru-baru ini, fungsionalisme dipertanyakan oleh a berbagai ‘‘ neo-institusionalis ’yang berbeda dalam
hal-hal penting tetapi sepakat bahwa keutamaan penekanan pada fungsi harus diganti dengan
meningkatkan perhatian pada struktur

Neo-Institusionalisme

Ungkapan ‘‘ kembali ke negara ’menyampaikan dorongan usul reorientasi yang diusulkan ini ke arah
penekanan baru dalam politik komparatif pada perbandingan kelembagaan. Selain literatur yang sedang
berkembang, 29 tren ini dibuktikan dengan perkembangan organisasi seperti penciptaan Institut
Internasional Pemerintah Komparatif, yang berbasis di Swiss, '' untuk mengoordinasikan studi tentang
struktur, kegiatan, dan kebijakan pemerintah dengan dasar lintas-negara yang benar-benar lintas
nasional , '' 30 dan pendirian oleh Asosiasi Ilmu Politik Internasional dari Komite Penelitian tentang
Struktur dan Organisasi Pemerintah, yang pada tahun 1988 memprakarsai penerbitan triwulanan baru,
Tata Kelola: Jurnal Internasional Kebijakan dan Administrasi

Menghidupkan kembali konsep '' negara '' dalam beberapa bentuk adalah tema umum, dengan variasi
detail mengenai definisi tetapi persetujuan bahwa '' negara '' perlu dibedakan dari '' masyarakat '' dan ''
pemerintah. '' Negara dan masyarakat dipandang berbeda, meski tidak terhindarkan terkait satu sama
lain. Juga,

negara lebih inklusif daripada pemerintah saat itu dan aparatur institusional yang melaluinya beroperasi.
Pada dasarnya, penekanan ditempatkan pada negara dan lembaga-lembaganya, yang disusun, seperti
yang dikatakan Fesler, '' dari banyak bagian besar dan kecil, '' tetapi berbagi lima karakteristik yang
saling terkait: mengambil tindakan, memegang nilai-nilai berbeda, memiliki sejarah, berbagi budaya
organisasi, dan mempertahankan struktur kekuasaan.31 Sebagaimana disetujui oleh para penganjur dan
kritikusnya, konsep negara ini berbeda dengan konsep para ilmuwan politik 'arus utama' (berdasarkan
pada behavioralisme, pluralisme, dan / atau fungsionalisme struktural) dan neo-Marxis. Bahkan Almond,
yang umumnya tidak terkesan oleh gerakan statist, setuju bahwa itu attention to telah menarik
perhatian pada sejarah kelembagaan dan khususnya administrasi, 'dan bahwa ini ‘‘ semua untuk
kebaikan.

Aspek lain dari neo-institusionalisme adalah bahwa ia telah menghasilkan kebangkitan kembali
kepedulian dengan isu-isu normatif yang terkait dengan konsep-konsep tradisional seperti "kepentingan
publik" dan "ilmu pengetahuan sipil." telah disebut dengan cara merendahkan sebagai mitos
kepentingan publik. ‘‘ Fakta sederhana, 'katanya,' adalah bahwa kepentingan umum adalah ideal. Adalah
untuk administrator apa objektivitas bagi para sarjana - sesuatu yang harus diperjuangkan, bahkan jika
dicapai secara tidak sempurna, sesuatu yang tidak boleh

ditolak karena kinerjanya kurang dari sasaran. '' 33 Robert H. Jackson berargumentasi tentang manfaat
dari minat baru dalam sains sipil, yang didefinisikan sebagai '' studi aturan yang membentuk dan
mengatur kehidupan politik di dalam dan di antara negara-negara berdaulat. ' '34 Dia berpendapat
bahwa ada kebutuhan '' untuk membangkitkan kembali dan memperbarui ilmu pengetahuan sipil dalam
analisis komparatif semua negara saat ini termasuk negara-negara Afrika, Asia, Oseania, Timur Tengah,
Amerika Latin, dan - paling tidak - Eropa Timur. ' '35 Dia membedakan antara '' ilmu sipil '' dan ‘‘ ilmu
sosial, ’yang dalam terminologinya pada dasarnya adalah apa yang saya sebut 'ilmu politik arus utama'.
Dia tidak menganjurkan penggantian pendekatan science science ilmu sosial ’dengan‘ ‘ilmu sipil,’ tetapi
lebih memandang mereka sama pentingnya dan terkait satu sama lain dalam cara yang saling
melengkapi daripada cara kompetitif.

Satu sisi literatur neo-institusional yang menarik bagi kita adalah gagasan 'kesegaran' untuk digunakan
dalam membuat perbandingan lintas-sosial. Pada awal tahun 1968, JP Nettl berpendapat bahwa '' lebih
banyak atau kurang kewajaran adalah variabel yang berguna untuk membandingkan masyarakat Barat, ''
dan bahwa '' tidak adanya atau kehadiran konsep negara yang berkembang dengan baik berkaitan
dengan dan mengidentifikasi perbedaan empiris yang penting dalam masyarakat-masyarakat ini. '' 36
Baru-baru ini, gagasan tingkat kewarganegaraan ini (merujuk pada ruang lingkup relatif dan tingkat
kekuasaan dan wewenang pemerintah) telah diterapkan secara lebih global oleh Metin Heper, yang
telah berupaya membedakan empat jenis pemerintahan berdasarkan pada mereka. tingkat
kewarganegaraan dan untuk mengidentifikasi jenis birokrasi yang sesuai.37 Kami akan memeriksa
penerapan neo-institusionalisme ini secara lebih lengkap dalam Bab 2

Dorongan neo-institusionalis kini telah ada cukup lama untuk menghasilkan reaksi kritis, sebagian besar
berpusat pada kejelasan dan kegunaan 'negara' sebagai fokus. Sebagai contoh, Pye menyesalkan upaya
untuk membawa kembali ke mode '', konsep abad ke-l8 abad ke-l9 tentang 'negara' sebagai fenomena
kesatuan, '' dan menunjukkan bahwa budaya adalah konsep '' yang memungkinkan untuk
menggabungkan banyak perbedaan. dalam sikap dan perilaku ke dalam beberapa kategori sambil tetap
mempertahankan penghargaan atas keragaman yang menjadi ciri sebagian besar kehidupan manusia. ''
38 Mitchell menganjurkan suatu pendekatan yang dapat menjelaskan '' baik arti-penting negara dan
sulit dipahami. '' 39 Jackman berpendapat bahwa akan lebih bermanfaat untuk berkonsentrasi pada
studi '' kapasitas politik '' di antara negara-bangsa kontemporer

Meskipun ringkasan ini hanya menyentuh pada aspek-aspek tertentu dari neoinstitutionalisme dalam
politik komparatif, itu harus cukup untuk menunjukkan dampak yang telah dibuat dan masih dibuat
pada aliran pemikiran fungsionalis yang lebih dominan.

Mengingat sentralitas keterkaitan antara politik komparatif dan administrasi publik komparatif, sekarang
harus dibuktikan bahwa masalah membandingkan sistem administrasi nasional sangat berat.
Persyaratan utama adalah bahwa beberapa cara harus ditemukan untuk memilih segmen administratif
dari sistem politik sebagai dasar untuk perbandingan khusus. Ini tidak dapat dilakukan tanpa
keterlibatan dalam masalah yang berkaitan dengan perbandingan seluruh sistem politik, di mana ada
gejolak dan kemajuan tetapi tidak ada konsensus. Kecenderungan dominan adalah untuk menggantikan
pendekatan fungsional dengan perbandingan untuk yang menekankan politik struktur dan institusi.
Sejauh pendekatan fungsional menerima pengakuan eksklusif atau bahkan lebih disukai sebagai dasar
yang tepat untuk perbandingan sistem politik kurang dari keseluruhan, masalah diciptakan untuk studi
perbandingan administrasi, karena berbagai keprihatinan administrasi publik sebagai bidang
penyelidikan akademik kurang mudah diidentifikasi dengan satu atau lebih fungsi dalam kerangka kerja
seperti Almond daripada dengan lembaga-lembaga tertentu yang akrab dalam sistem politik Barat.
Gerakan menuju institusionalisme baru telah membuat penekanan struktural kurang sulit untuk
dibenarkan, tetapi tidak membuat pilihan itu mudah atau jelas.

EVOLUSI PASCARASTUDI PERBANDINGAN

Upaya berkelanjutan untuk melakukan analisis komparatif dalam administrasi publik telah berlangsung
selama lima dekade terakhir.41 Dimulai pada akhir Perang Dunia II, sebuah 'gerakan' administrasi
komparatif memperoleh momentum yang terus berlanjut hingga saat ini, dengan antusias dan rajin.
bakta yang usahanya telah membangkitkan pujian antusias dari beberapa kalangan atas prestasi
mengesankan dan kritik dari orang lain untuk apa yang dianggap sebagai klaim sok.

Waktu dan semangat gerakan ini dihasilkan dari kombinasi faktor: kebutuhan yang agak jelas untuk
perpanjangan rentang administrasi publik ini sebagai suatu disiplin; paparan sejumlah besar sarjana dan
praktisi administrasi untuk mengalami administrasi di luar negeri selama masa perang, pendudukan
pascaperang, dan penugasan bantuan teknis selanjutnya; stimulasi gerakan revisionis kontemporer
sebagian besar dalam politik komparatif, yang telah dirangkum; dan perluasan peluang yang agak luar
biasa selama 1950-an dan 1960-an bagi mereka yang tertarik mengabdikan diri untuk penelitian di
dalam negeri atau pengalaman lapangan di luar negeri tentang masalah administrasi publik komparatif.

Manifestasi dari perkembangan ini sangat banyak selama dua dekade pertama setelah berakhirnya
Perang Dunia II. Semakin banyak perguruan tinggi dan universitas menawarkan kursus dalam
administrasi publik komparatif, dan beberapa dari mereka menjadikannya bidang spesialisasi untuk studi
pascasarjana. Asosiasi profesional memperluas pengakuan, pertama melalui penunjukan komite ad hoc
pada tahun 1953 tentang administrasi komparatif oleh Asosiasi Ilmu Politik Amerika, dan kemudian oleh
pembentukan pada tahun 1960 dari Kelompok Administrasi Komparatif yang berafiliasi dengan
American Society for Public Administration. Kelompok yang terakhir, biasanya disingkat CAG, tumbuh
kuat dengan bantuan dukungan dermawan dari Ford Foundation. CAG, di bawah Fred W. Riggs sebagai
ketua dan juru bicara utama, memetakan dan memasuki program komprehensif seminar penelitian,
proyek pengajaran eksperimental, diskusi pada pertemuan profesional, konferensi khusus, dan
eksplorasi cara lain untuk memperkuat sumber daya yang tersedia, seperti melalui perluasan fasilitas
untuk penelitian lapangan

Produk yang paling nyata dari upaya awal ini adalah hasil dari menerbitkan tulisan tentang administrasi
publik komparatif yang segera mencapai proporsi yang besar dan memimpin, meskipun dalam rentang
waktu yang singkat, ke beberapa upaya untuk meninjau dan menganalisis literatur yang dihasilkan pada
awal 1960-an.42 Klasifikasi literatur ini paling baik dilakukan oleh materi pelajaran atau fokus penekanan
daripada urutan kronologis, karena itu muncul dalam berbagai bentuk kurang lebih secara bersamaan.
Saya telah menyarankan sebagai skema klasifikasi yang berguna yang membagi literatur ini sebagai
berikut: (1) dimodifikasi tradisional, (2) berorientasi pengembangan, (3) pembangunan model sistem
umum, dan (4) rumusan teori rentang menengah.

Kategori tradisional yang dimodifikasi menunjukkan kesinambungan terbesar dengan sebelumnya

literatur yang lebih berorientasi parokial. Subjek tidak jauh berbeda, karena fokus bergeser dari sistem
administrasi individu ke perbandingan di antara mereka, meskipun sering ada upaya serius untuk
memanfaatkan alat penelitian yang lebih maju dan untuk menggabungkan temuan dari berbagai disiplin
ilmu sosial. Literatur ini dapat dibagi lagi menjadi studi yang dibuat dari perspektif komparatif dari
standar administrasi subtopik, dan studi yang melakukan perbandingan seluruh sistem administrasi.
Topik dalam subkategori pertama termasuk administrasi. organisasi, manajemen personalia,
administrasi fiskal, kantor pusat - hubungan lapangan, administrasi perusahaan publik, administrasi
regulasi, tanggung jawab dan kontrol administratif, dan bidang program seperti kesehatan, pendidikan,
kesejahteraan, dan pertanian.
Subkategori kedua mencakup sejumlah studi yang pada dasarnya deskriptif perbandingan kelembagaan
administrasi di negara-negara maju Barat, dengan penekanan khusus pada organisasi administrasi dan
sistem pelayanan sipil.43 Juga layak disebutkan adalah garis besar untuk penelitian lapangan komparatif
yang dirumuskan oleh Wallace S. Sayre dan Herbert Kaufman pada tahun 1952, dan kemudian direvisi
oleh kelompok kerja Asosiasi Ilmu Politik Amerika subkomite tentang administrasi publik komparatif.
Desain penelitian ini menyarankan model tiga poin untuk perbandingan, dengan fokus pada organisasi
sistem administrasi, kontrol sistem administrasi, dan pengamanan persetujuan dan kepatuhan oleh
hirarki administrasi

Para pendukung fokus pada '' administrasi pembangunan '' berusaha untuk memusatkan perhatian pada
persyaratan administratif untuk mencapai tujuan kebijakan publik, terutama di negara-negara di mana
tujuan-tujuan ini melibatkan transformasi politik, ekonomi, dan sosial yang dramatis.45 '' Pembangunan,
'' menurut bagi Weidner, '' adalah keadaan pikiran, kecenderungan, arah. Alih-alih tujuan tetap, ini
adalah tingkat perubahan dalam arah tertentu. 6 Studi administrasi pembangunan dapat membantu
mengidentifikasi kondisi di mana laju pembangunan maksimum dicari dan kondisi di mana ia diperoleh.
'' 46 Dia berpendapat bahwa model yang ada untuk perbandingan adalah penggunaan terbatas karena ''
mereka membuat tidak memadai ketentuan untuk perubahan sosial; ciri birokrasi modern dengan cara
yang sangat tidak akurat; bersifat terlalu komprehensif, inklusif dan abstrak; dan gagal
memperhitungkan perbedaan administrasi yang mungkin terkait dengan tujuan yang sedang dicari. ''
Oleh karena itu, ia mendesak adopsi administrasi pembangunan sebagai fokus terpisah untuk penelitian,
dengan objek akhirnya adalah '' untuk mengaitkan berbagai peran administrasi, praktik, organisasi yang
berbeda. pengaturan, dan prosedur untuk memaksimalkan tujuan pembangunan yDalam istilah
penelitian, variabel dependen utama akan menjadi tujuan pembangunan itu sendiri. '' 47 Meskipun
bekerja dengan penekanan administrasi pembangunan tidak harus normatif, dalam arti pilihan di antara
tujuan pembangunan oleh peneliti, banyak dari itu memiliki warna preskriptif.

Dwight Waldo, antara lain, tertarik dengan pendekatan ini dan berpendapat bahwa konsentrasi pada
tema pembangunan mungkin 'membantu untuk membawa ke dalam asosiasi yang bermanfaat berbagai
kelompok ide dan jenis kegiatan yang sekarang lebih atau kurang terpisah dan membantu memperjelas
beberapa metodologi. masalah, '' meskipun dia mengakui bahwa dia merasa tidak mungkin untuk
mendefinisikan pembangunan, seperti yang digunakan dalam hubungan ini, dengan presisi, 48 Meskipun
istilah itu memang menimbulkan pertanyaan serius tentang apa artinya dan apa yang dimasukkan dan
dikecualikan, administrasi pembangunan melanjutkan sebagai fokus perhatian karena memiliki
keutamaan yang secara sadar menghubungkan sarana administrasi dengan administrasi berakhir, dan
dengan sengaja menyoroti masalah penyesuaian administrasi yang dihadapi oleh negara-negara
berkembang yang berusaha mencapai tujuan pembangunan. Seperti dikatakan Swerdlow, countries
‘negara miskin memiliki karakteristik khusus yang cenderung menciptakan peran yang berbeda bagi
pemerintah. Karakteristik ini dan peran pemerintah yang diperluas atau ditekankan ini, terutama karena
memengaruhi pertumbuhan ekonomi, cenderung membuat operasi administrator publik berbeda secara
signifikan. Jika terdapat perbedaan seperti itu, administrasi publik dapat bermanfaat disebut
administrasi pembangunan.

Dua kelompok yang tersisa lebih khas dari suasana hati yang dominan

di antara siswa administrasi publik komparatif selama periode ini, dan memang politik komparatif juga.
Berbeda dengan dua kategori pertama, penekanan di sini jauh lebih sadar diri pada konstruksi tipologi
atau model untuk tujuan komparatif, dan ada kekhawatiran kuat untuk menjaga nilai-nilai ini atau nilai-
netral. Kata ‘‘ model ’digunakan di sini, sebagaimana oleh Waldo, berarti‘ ‘hanya upaya sadar untuk
mengembangkan dan mendefinisikan konsep, atau kelompok konsep terkait, berguna dalam
mengklasifikasikan data, menggambarkan realitas dan (atau) berhipotesis tentang hal itu. ' . Penekanan
pada teori dan metodologi ini telah berulang kali dicatat, sering dipuji sebagai indikasi persiapan yang
baik untuk kemajuan masa depan, serta sering diremehkan sebagai keasyikan mengalihkan energi yang
mungkin lebih baik telah dikhususkan untuk melakukan studi lapangan aktual sistem administrasi dalam
operasi. Setiap upaya untuk mengklasifikasikan sejumlah besar model ini harus agak sewenang-wenang,
tetapi perbedaan yang paling berguna dibuat oleh Presthus, yang membedakan antara para ahli teori
yang mencoba formulasi yang luas, lintas budaya, mencakup semua dan mereka yang memajukan
kisaran menengah yang lebih sederhana dan terbatas. '' Teori.51 Diamant juga membedakan '' model
sistem umum '' dan '' budaya politik '' model di antara kontribusi dalam politik komparatif