KEPUTUSAN POLITIK DAN KEBIJAKAN PUBLIK

Salah satu tahap proses pengaturan konflik politik adalah pembuatan

keputusan politik.

Untuk memahami Keputusan Politik dan Kebijaka Publik secara

lengkap, tujuh pertanyaan berikut ini akan dijelaskan berikutnya:
(1) Akah yang dimaksud dengan Keputusan Politik?
(2) Apa perbedaan Keputusan Politik dari Kebijakan Publik
(public policy)?
(3) Unsur-unsur apa sajakah yang harus dipertimbangkan dalam
pembuatan keputusan?
(4) Faktor-faktor apa sajakah yang mempengaruhi corak dan arah
Kebijakan Publik?
(5) Tahap apa sajakah yang harus ditempuh dalam proses
pembuatan keputusan politik?
(6) Apa saja yang menjadi Bentuk dan Tipe Keputusan Politik?
(7) Siapakah yang membuat keputusan politik, dan bagaimana
metode mengetahui siapa yang sesungguhnya membuat
keputusan politik?

Keputusan Politik
Membuat keputusan adalah tindakan yang hampir setiap saat
dilakukan oleh manusia baik dalam kehidupan sehari-hari maupun
dalam melaksanakan pekerjaan. Sebagian orang membuat keputusan
bagaikan hal yang mudah tetapi sebagian orang lainnya membuat
keputusan dengan sangat sukar. Makin dewasa seseorang makin berat
tanggung jawab yang dipikul, semakin berat dalam membuat
keputusan; dan makin tinggi posisi yang dipegang oleh seseorang
makin tinggi tanggungjawab yang ditanggung dan makin berat resiko
dari keputusan yang diambil.

1
Membuat keputusan berarti memilih alternatif terbaik dari berbagai
alternatif yang tersedia sedangkan alteratif itu tidak semuanya
mengandung akibat positif. Dalam memilih alternatif terbaik haruslah
tersedia parameternya. Yang menjadi parameter dalam pembuatan
keputusan politik adalah UUD, undang-undang, tersedianya anggaran
dan sumberdaya manusia, efektivitas dan efisiensi, etika dan moral
yang hidup dalam masyarakat.

Seperti sudah dijelaskan pada awal Semester, substansi keputusan

politik dapat dibedakan menjadi dua kategori besar, yaitu program-
program perilaku untuk mencapai tujuan Bangsa-Negara (Kebijakan
Publik), dan seorang atau lebih orang yang ditetapkan untuk membuat
dan melaksanakan kebijakan publik. Dengan demikian Kebijakan
Publik merupakan bagian dari Keputusan Politik. Tetapi tidak semua
keputusan yang diambil oleh kita manusia dapat dikategorikan
sebagai Keputusan Politik. Sebagian keputusan itu menyangkut diri
sendiri, sebagian lagi menyangkut keluarga atau kelompok
masyarakat, sebagian lagi menyangkut kegiatan ekonomi, olah raga
dan kesehatan, dan lain sebagainya.

Dua karakteristik khusus Keputusan Politik, yaitu keputusan politik

harus menyangkut Kebaikan Bersama (kepentingan publik), dan
keputusan politik itu bersifat mengikat dalam arti setiap warga yag
hidup dalam suatu negara wajib mematuhi keputusan politik tersebut.
Bila seseorang tidak mematuhi keputusan itu yang bersangkutan akan
dikenakan sanksi. Dengan demikian keputusan politik itu bersifat
mengikat, menyangkut dan mempengaruhi masyarakat umum. Urusan
yang menyangkut dan mempengaruhi masyarakat umum biasanya
diatur dan diurus oleh Lembaga pemerintahan. Karena itu keputusan
politik dapat pula diartikan sebagai pilihan terbaik dari berbagai
alternative mengenai urusan yang menjadi tugas dan kewenangan
Pemerintah.

Bidang kehidupan masyarakat yang menjadi tugas dan kewenangan

Pemerintah tergantung pada Sistem Politik yang diadopsi oleh suatu
negara. Dalam Sistem Totaliter baik Komunis maupun Fasis, tidak
terdapat urusan privat dan swasta karena semua bidang kehidupan

2
masyarakat diurus oleh negara. Dalam Sistem Liberal justeru bidang
kehidupan pribadi dan masyarakat merupakan wilayah individu dan
swasta sedangkan negara mengurus hal-hal yang memang hanya
dapat diurus oleh negara, seperti memelihara ketertiban dan
keamanan, penegakan hukum, dan menjamin fasilitas publik. Sistem
Liberal dapat dibedakan menjadi dua kategori, yaitu Libertarian yang
memandang negara tidak memiliki peran dalam ekonomi dan
kehidupan masyarakat, dan Liberal Progresif yang memandang
negara memiliki peran penting baik dalam bidang ekonomi (karena
mekanisme pasar tidak mampu mengatur semua kegiatan ekonomi)
maupun dalam kehidupan masyarakat, khususnya kelompok
masyarakat marjinal dan minoritas. Dalam Sistem Sosialisme, negara
dan masyarakat swasta membagi peran dalam bidang ekonomi:
negara mengatur sektor produksi yang menyangkut hajad hidup orang
banyak (public goods), sedangkan swasta mengurus faktor-faktor
produksi yang tidak menyangkut hajad hidup orang banyak; negara
menjamin kebebasan dan kesetaraan dalam berbagai organisasi
masyarakat sipil. Bila seseorang atau lebih orang mendirikan
perusahaan penerbitan surat kabar, majalah dan barang cetakan
lainnya tidak memerlukan izin dari negara tetapi bila hendak
mendirikan stasiun radio atau televisi harus mendapat izin dari
negara/Pemerintah karena gelombang/frikuensi harus diatur oleh
negara. Memelihara ketertiban, menjaga keamanan, penegakan
hukum, dan penyediaan fasilitas publik memang harus diurus oleh
negara; dan negara juga berperan penting dalam menjamin kebutuhan
dasar warga negara (seperti pangan, kesehatan, pendidikan, pekerjaan,
dan perumahan) sedangkan diluar kebutuhan dasar negara lebih
bersifat mengatur untuk menjamin kepentingan umum.

Urusan yang ditangani negara dapat pula dibedakan berdasarkan

Susunan Negara. Negara yang mengadopsi susunan negara Federal,
maka sebagian urusan negara diserahkan oleh Negara Bagian kepada
Pemerintah Federal. Negara yang mengadopsi susunan negara
Kesatuan, urusan negara ditangani oleh Pemerintah Nasional. Sistem
Pemerintahan pada Negara Federal juga dapat dibedakan antara
Sentralisasi dalam arti urusan negara yang tidak diserahkan kepada
Pemerintah Federal sepenuhnya diurus oleh Negara Bagian, dan

3
Desentralisasi dalam arti sebagian urusan negara yang ditangani
Negara Bagian diserahkan kepada Pemerintah Lokal, seperti Kota dan
County. Sistem Pemerintahan pada Negara yang mengadopsi Susunan
Negara Kesatuan dapat pula dibedakan antara Sistem Pemerintahan
Sentralistik dari Sistem Pemerintahan Desentralistik. Pemerintahan
Sentralistik berarti semua urusan negara ditangani oleh Pusat. Bila
negara mengadopsi Sistem Pemerintahan Desentralisasi, maka
sebagian urusan negara diberikan kepada Daerah Otonom, seperti
Provinsi dan Kabupaten/Kota. Karena itu, Pemerintah Daerah
Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota juga membuat dan
melaksanakan keputusan politik.

Unsur-Unsur Pembuatan Keputusan

(1) Jumlah orang yang membuat keputusan: seorang, sejumlah
orang, atau jutaan;
(2) Peraturan pembuatan keputusan atau formula pengambilan
keputusan: persyaratan sidang mencapai kuorum, dan
keputusan dapat diambil dengan musyawarah untuk mufakat,
dan bila keputusan diambil dengan pemungutan suara:
keputusan diambil bila disetujui oleh berapa persen dari yang
hadir;
(3) Informasi yang Lengkap dan Akurat.

Isi Kebijakan Publik

Pada bagian awal kuliah ini telah dikemukakan suatu tipologi
Substansi Kebijakan Publik, yaitu substansi kebijakan publik dapat
dibedakan menjadi tiga, yaitu:
(a) Regulasi: mengatur hak dan kebebasan warga negara;
(b) Ekstraksi: mengatur beban pajak dan pungutan sah yang
ditanggung warga negara (individu dan badan usaha), dan
pengaturan tentang pengelolaan sumberdaya alam oleh
negara;
(c) Alokasi dan Distribusi: pengaturan tentang manfaat materil
dan nonmaterial yang dapat dinikmati oleh warga negara.
Alokasi berarti manfaat itu hanya diberikan kepada kelompok
masyarakat tertentu sedangkan Distribusi berarti diberikan
kepada semua warga negara.

4
 Tipologi substansi Kebijakan Publik berikut ini dikemukakan oleh
Theodore Lowi berdasarkan dua kriteria, yaitu:
(a) dikenakan tidaknya paksaan secara langsung (immediate
coercion); dan
(b) langsung tidaknya kebijakan itu diterapkan kepada individu.
Kedua kriteria ini disusun berdasarkan asumsi bahwa kekuasaan
mengenakan paksaan (coercive force) merupakan kewenangan
negara/Pemerintah, dan bagaimana kekuasaan itu diterapkan
merupakan kondisi utama bagi pemahaman atas pembentukan dan
pelaksanaan kebijakan publik. Seperti telah dikemukakan bahwa salah
satu karakteristik keputusan politik adalah mengikat (wajib dipatuhi
setiap warga), dan Negara/ Pemerintah memiliki kewenangan
mengenakan paksaan fisik kepada setiap orang yang terbukti tidak
menaati keputusan politik tersebut. Kewenangan mengenakan
paksaan pisik tersebut dimonopoli oleh Negara (apparat penegak
hukum, seperti polisi, kejaksaan dan pengadilan).

Berdasarkan dua kriteria tersebut, Profesor Lowi membagi kebijakan

publik menjadi empat:
(1) Kebijakan Regulatif: kebijakan mengandung paksaan dan
diterapkan secara langsung terhadap individu. Kebijakan
regulative dibuat untuk mencegah agar individu tidak
melakukan suatu tindakan yang tidak diperbolehkan, seperti
ketentuan pidana, dan undang-undang lalu lintas;
(2) Kebijakan Redistributif: dikenakan paksaan secara langsung
kepada warga negara tetapi penerapannya melalui
lingkungan. Pengenaan Pajak Progresif kepada sebagian
warga negara dan badan usaha yang termasuk kategori wajib
pajak untuk memberikan manfaat kepada banyak orang
melalui berbagai program pemerintah, merupakan inti
kebijakan redistributive;
(3) Kebijakan Distributif: pengenaan paksaan secara tidak
langsung (kemungkinan pengenaan paksaan sangat jauh)
tetapi kebijakan itu diterapkan secara langsung terhadap
individu. Individu dapat menarik manfaat dari kebijakan itu
tetapi tidak dikenakan paksaan kepada individu untuk

5
 menggunakannya. Penggunaan anggaran negara atau
anggaran daerah untuk memberikan manfaat secara langsung
kepada individu, seperti Pendidikan dasar yang bebas biaya,
subsidi kepada Pendidikan menengah dan Pendidikan tinggi,
beasiswa Bidikmisi bagi mahasiswa yang secara ekonomi
tidak mampu, subsidi BBM, dan subsidi listrik.
(4) Kebijakan Konstituen: kemungkinan pengenaan paksaan
sangat jauh dan penerapan kebijakan secara tidak langsung
melalui lingkungan. Urusan keamanan nasional dan luar
negeri, dan urusan pelayanan administrasi negara, merupakan
contoh kebijakan konstituen, kecuali bila Wajib Militer
diterapkan seperti di Korea Selatan (setiap pria berumur
tertentu wajib mengikuti latihan militer).

Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kebijakan

Dari segi proses pembuatan kebijakan, terdapat empat faktor
yang mempengaruhi proses kebijakan:
(1) Lingkungan: lingkungan umum di luar pemerintahan dalam
arti pola pengangguran, pola kemiskinan, pola Pendidikan,
pola urbanisasi; lingkungan di dalam pemerintahan dalam arti
struktural, seperti karakteristik birokrasi, personel
kementerian, dan karakteristik berbagai komisi DPR; dan
lingkungan khusus dari kebijakan tertentu, seperti kebijakan
yang sama sebelumnya;
(2) Persepsi pembuat kebijakan yang mungkin akurat tetapi
mungkin juga tidak akurat terhadap ketiga jenis lingkungan
tersebut, dan berbagai peristiwa dan kecenderungan yang
terjadi baik di dalam maupun di luar pemerintahan;
(3) Aktivitas Pemerintah yang menyangkut suatu kebijakan dapat
dibedakan menjadi dua: sejumlah aktivitas dan proses yang
menghasilkan rumusan suatu kebijakan yang menyangkut
intern pemerintahan ataupun menyangkut masyarakat umum;
dan pelaksanaan kebijakan yang mencakup upaya penyediaan
sumberdaya, membuat peraturan dan petunjuk pelaksanaan,
penyusunan rencana detil, dan pemberian pelayanan publik;
(4) Aktivitas masyarakat yang berkaitan dengan suatu kebijakan
yang mencakup dua hal: pemanfaatan kebijakan oleh

6
 masyarakat dalam arti siapa yang terlibat dalam pelaksanaan
kebijakan, dan siapa saja yang memetik manfaat dari
kebijakan; dan hasil kebijakan dalam arti dampak kebijakan
dalam masyarakat, dan mengapa berdampak demikian.
Aktivitas Pemerintah dalam suatu kebijakan bersifat saling
mempengaruhi dengan aktivitas masyarakat yang berkaitan dengan
kebijakan tersebut.

Dari segi corak dan arah kebijakan, terdapat lima faktor yang
mempengaruhi isi kebijakan:
(1) Ideologi dan Konstitusi: yang menggambakan masyarakat
dan negara macam apa yang hendak diwujudkan, bidang apa
saja yang ditangani oleh negara/Pemerintah, Lembaga apa
yang akan menyelenggarakan, dan bagaimana
menyelenggarakannya;
(2) Latarbelakang pribadi pembuat kebijakan, seperti identitas
pribadi, latar belakang pendidikan dan keahlian, pengalaman
masa lalu, dan pengalaman berorganisasi;
(3) Informasi yang tersedia: apakah kebijakan akan diterima
masyarakat, dan apakah pelaksanaan kebijakan itu akan
efektif (mencapai sasaran yang hendak dicapai) ataukah
tidak, banyak sekali bergantung pada tersedianya informasi
yang lengkap dan akurat;
(4) Golongan pendukung pembuat kebijakan, seperti kelompok
atau golongan masyarakat tertentu, kelompok faksi tertentu
dalam pemerintahan atau dalam badan perwakilan rakyat, dan
Lembaga internasional; dan
(5) Keputusan/kebijakan yang pernah dibuat dan masih berlaku
akan berpengaruh pada corak dan arah kebijakan, mungkin
demi konsistensi atau kesinambungan.

Tahap-tahap Kebijakan Publik

Proses pembuatan dan pelaksanaan kebijakan publik dapat
dibagi menjadi empat tahap:
(1) Politisasi (memasyarakatkan) suatu permasalahan: bertujuan
mengajak kelompok masyarakat dan Pemerintah untuk
memperhatikan isu tertentu. Bila mendapat dukungan

7
 berbagai kelompok dan dari Pemerintah bukan tidak mungkin
Pemerintah mengeluarkan pernyataan akan memperhatikan
isu tersebut;
(2) Perumusan dan pengesahan tujuan dan program mencapai
tujuan itu. Untuk sampai pada suatu sikap menerima atau
menolak suatu isu yang telah menjadi buah bibir dalam
masyarakat, beberapa langkah yang ditempuh Pemerintah:
mengumpulkan dan mengolah informasi, perdebatan terbuka
secara internal, dan penentuan respon. Respon yang diambil
dapat menolak atau menerima, sebagian atau seluruhnya. Bila
ditolak, maka tidak ada keputusan yang akan diambil. Bila
disetujui, maka apa yang diterima itu dirumuskan dalam
suatu kebijakan publik yang berisi tujuan yang hendak
dicapai dan program untuk mencapai tujuan itu;
(3) Pelaksanaan Kebijakan Publik yang mencakup sejumlah
kegiatan, seperti menyediakan sumberdaya (personil,
anggaran, dan sarana) bagi pelaksanaan kebijakan,
penjabaran kebijakan dalam bentuk peraturan dan petunjuk
pelaksanaan,menyusun rencana kegiatan pelaksanaan
menurut waktu, tempat, situasi dan anggaran,
pengorganisasian personil, anggaran, dan sarana materil
lainnya, pemberian manfaat kepada dan/atau pengenaan
beban dan pengaturan hak dan kewajiban individu dan
masyarakat pada umumnya;
(4) Monitoring dan evaluasi pelaksanaan kebijakan. Monitoring
pelaksanaan kebijakan sangat diperlukan agar setiap
persoalan yang terjadi dalam proses pelaksanaan dapat segera
diperbaiki sehingga tujuan dapat dicapai. Evaluasi biasanya
dilakukan setelah pelaksanaan kebijakan selesai. Yang
dievaluasi tidak hanya proses pelaksanaan kebijakan tetapi
juga hasil pelaksanaan berupa manfaat dan dampaknya.
Evaluasi ini diperlukan tidak hanya untuk mengetahui apakah
tujuan kebijakan tercapai tetapi juga sebagai masukan bagi
penyusunan kebijakan berikutnya.
Hasil pelaksanaan suatu kebijakan publik akan menimbulkan
kegembiraan bagi sebagian pihak tetapi mungkin menimbulkan
protes dari sebagian pihak lainnya karena apa yang diharapkan

8
 tidak terpenuhi. Pemerintah harus menempuh langkah integrasi
masyarakat dengan memperhatikan kepentingan kelompok
masyarakat yang tidak kebagian manfaat dalam pembuatan
kebijakan publik lainnya.

Bentuk dan Tipe Kebijakan Publik

Kebijakan Publik dapat dibedakan menjadi dua bentuk
berdasarkan lingkup pengaruhnya, yaitu:
(1) Kebijakan yang Komprehensif; dan
(2) Kebijakan yang bersifat Inkremental.

Kebijakan Komprehensif adalah kebijakan yang bersifat

menyeluruh baik cakupan substansinya maupun pengaruhnya dan
mampu menimbulkan perubahan mendasar. Karena itu kebijakan
bentuk ini kurang memperhatikan kepentingan sejumlah pihak
tetapi untuk jangka panjang mungkin menguntungkan semua
pihak. Kebijakan yang bersifat komprehensif cenderung dibuat
oleh sedikit orang dan bersifat sentralistik, seperti dalam sistem
totaliter (komunis atau fasis) atau sistem otoriter.

Kebijakan Inkremental adalah kebijakan publik yang mencakup

kepentingan dari banyak pihak sehingga pada satu sisi konsensus
dapat dicapai tetapi pada pihak lain kebijakan itu tidak akan
bersifat mendasar (tidak menimbulkan pengaruh besar dan
menyeluruh). Kebijakan publil seperti ini cenderung dibuat oleh
banyak pihak dan tidak dibuat secara sentralistik melainkan
terdesentralisasi, seperti yang terjadi pada Sistem Politik
Demokrasi Liberal.

Kebijakan Publik juga dapat diklasifikasi berdasarkan isi dan

prosedur pembuatannya menjadi tiga tipe:
(1) Keputusan Rutin dalam arti kebijakan publik yang disusun
berdasarkan prosedur dan mekanisme normal mengikuti
Konstitusi dan peraturan perundang-undangan. Keputusan ini
niscaya melibatkan publik secara luas.
(2) Keputusan Darurat dalam kebijakan yang dibuat untuk
mengatasi suatu keadaan darurat yang perlu penanganan

9
 segera, seperti menghadapi ancaman perang dari luar,
bencana alam dan bencana nonalam, krisis ekonomi, dan
kekacauan politik. Keputusan dibuat secara tergesa-gesa
dalam waktu singkat dan tidak mengikuti prosedur normal.
Keputusan ini cenderung dirumuskan oleh sekelompok kecil
orang.
(3) Keputusan yang bukan keputusan. Biasanya berisi pernyataan
publik yang bertujuan menenangkan masyarakat karena
memberi harapan dan janji kepada masyarakat. Disebut
“bukan keputusan” karena tidak mengandung konsekuensi
secara hukum dan bersifat verbal belaka (pernyataan umum).
Misalnya, Pemerintah mengeluarkan pernyataan yang berisi
tekad Pemerintah untuk melakukan demokratisasi dalam
pengambilan keputusan, atau, untuk melakukan
demokratisasi ekonomi dengan lebih memperhatika lapisan
bawah masyarakat.

Pembuat Keputusan Politik

Siapa yang sesungguhnya secara factual membuat
keputusan politik? Tidak mudah menjawab pertanyaan ini karena
yang membuat keputusan boleh jadi bukan orang yang memegang
jabatan yang secara resmi memiliki kewenangan membuat
keputusan. Yang membuat keputusan mungkin orang lain yang
secara resmi tidak memiliki kewenangan membuat keputusan.

Para Ilmuwan Politik mengajukan tiga kemungkinan Elit Politik

yang membuat keputusan, yaitu:
(1) Elite Formal yang secara formal berwenang;
(2) Orang yang Berpengaruh (the influential) adalah mereka
yang memiliki sumber kekuasaan, seperti keahlian Ilmu
Pengetahuan dan Teknologi, kekayaan, dan massa
terorganisasi;
(3) Penguasa adalah orang yang secara riel membuat keputusan.

Untuk mengetahui siapa yang membuat keputusan, Robert Putnam

menawarkan tiga alat analisis, yaitu:
(1) Analisis Posisi

10
 (2) Analisis Reputasi
(3) Analisis Keputusan.

***
PJMK Peng. Ilmu Politik
Prof. Ramlan Surbakti, PhD.

11