Kebijakan merupakan terjemahan dari kata policy yang berasal dari bahasa Inggris.

Kata policy diartikan sebagai sebuah rencana kegiatan atau pernyataan mengenai tujuantujuan, yang diajukan atau diadopsi oleh suatu pemerintahan, partai politik, dan lain-lain. Kebijakan juga diartikan sebagai pernyataan-pernyataan mengenai kontrak penjaminan atau pernyataan tertulis[1]. Pengertian ini mengandung arti bahwa yang disebut kebijakan adalah mengenai suatu rencana, pernyataan tujuan, kontrak penjaminan dan pernyataan tertulis baik yang dikeluarkan oleh pemerintah, partai politik, dan lain-lain. Dengan demikian siapapun dapat terkait dalam suatu kebijakan. )bahwa kebijakan selalu mempunyai tujuan tertentu atau merupakan tindakan yang berorientasi pada tujuan, (2)bahwa kebijakan itu berisi tindakan-tindakan atau pola-pola tindakan pejabat-pejabat pemerintah, (3)bahwa kebijakan merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah, (4)bahwa kebijakan bisa bersifat positif dalam arti merupakan beberapa bentuk tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu atau bersifat negatif dalam arti merupakan keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu, (5)bahwa kebijakan, dalam arti positif, didasarkan pada peraturan perundang-undangan dan bersifat memaksa (otoritatif) Menurut Thomas R. Dye, proses kebijakan publik meliputi beberapa hal berikut a. Identifikasi masalah kebijakan (identification of policy problem) Identifikasi masalah dapat dilakukan melalui identifikasi apa yang menjadi tuntutan (demands) atas tindakan pemerintah. b. Penyusunan agenda (agenda setting)Merupakan aktifitas memfokuskan perhatian pada pejabat publik dan media massa atas keputusan apa yang akan diputuskan terhadap masalah publik tertentu. c. Perumusan kebijakan (policy formulation) Merupakan tahapan pengusulan rumusan kebijakan melalui inisiasi dan penyusunan usulan kebijakan melalui organisasi perencanaan

kebijakan, kelompok kepentingan, pemerintah, presiden dan lembaga legislatif.

birokasi

d. Pengesahan kebijakan (legitimating of policies) Melalui tindakan politik oleh partai politik, kelompok penekan, presiden dan kongres. e. Implementasi kebijakan (policy implementation) Dilakukan melalui birokrasi, anggaran publik, dan aktivitas agen eksekutif yang terorganisasi. f. Evaluasi kebijakan (policy evaluation) Dilakukan oleh lembaga pemerintah sendiri, konsultan di luar pemerintah, pers dan masyarakat (publik). Tahap-tahap kebijakan publik menurut William Dunn yaitu: a. Penyusunan agenda : Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada agenda publik. Sebelumnya masalah-masalah ini berkompetisi terlebih dahulu untuk dapat masuk ke dalam agenda kebijakan. Pada akhirnya, beberapa masalah masuk keagenda kebijakan para perumus kebijakan. Pada tahap ini suatu masalah mugkin tidak disentuh sama sekali, sementara masalah yang lain ditetapkan menjadi fokus pembahasan, atau ada pula masalah karena alasanalasan tertentu ditunda untuk waktu yang lama. b. Formulasi kebijakan : Masalah yang telah masuk keagenda kebijakan kemudian dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi di definisikan untuk kemudian dicari pemecahan masalah terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai alternatif atau pilihan kebijakan (policy alternatives/policy options) yang ada. Sama halnya dengan perjuangan suatu masalah untuk masuk ke dalam agenda kebijakan, pada tahap perumusan kebijakan masingmasing alternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang diambil untuk memecahkan masalah. Pada tahap ini, masingmasing aktor akan bermain untuk mengusulkan pemecahan masalah terbaik. c. Adopsi kebijakan : Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para perumus kebijakan, pada akhirnya 1

salah satu dari alternatif kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus antara direktur lembaga atau keputusan peradilan. d. Implementasi kebijakan : Suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan elite, jika program tersebut tidak diimplementasikan. Oleh karena itu, keputusan program kebijakan yang telah diambil sebagai alternatif pemecahan masalah harus diimplementasikan, yakni dilaksanakan oleh badan-badan administrasi maupun agenagen pemerintah ditingkat bawah. Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit administrasi yang memobilisasikan sumber daya finansial dan manusia. Pada tahap implementasi ini berbagai kepentingan akan saling bersaing. Beberapa implementasi kebijakan mendapat dukungan para pelaksana (implementators), namun beberapa yang lain mungkin akan ditentang oleh para pelaksana. e. Evaluasi kebijakan : Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau dievaluasi, untuk melihat sejauh mana kebijakan yang dibuat telah mampu memecahkan masalah. Kebijakan publik pada dasarnya dibuat untuk meraih dampak yang diinginkan. Dalam hal ini, memecahkan masalah yang dihadapi masyarakat. Oleh karena itu, ditentukanlah ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi dasar untuk menilai apakah kebijakan publik telah meraih dampak yang diinginkan. 1. 1. Tahap-tahap Kebijakan

dibahas[10]. Masalah-masalah yang terkait dengan kebijakan akan dikumpulkan sebanyak mungkin untuk diseleksi. Pada tahap ini beberapa masalah dimasukkan dalam agenda untuk dipilih. Terdapat masalah yang ditetapkan sebagai fokus pembahasan, masalah yang mungkin ditunda pembahasannya, atau mungkin tidak disentuh sama sekali. Masing-masing masalah yang dimasukkan atau tidak dimasukkan dalam agenda memiliki argumentasi masing-masing[11]. Pihak-pihak yang terlibat dalam tahap penyusunan agenda harus secara jeli melihat masalah-masalah mana saja yang memiliki tingkat relevansi tinggi dengan masalah kebijakan. Sehingga pemilihan dapat menemukan masalah kebijakan yang tepat. 1. Formulasi kebijakan : Masalah yang sudah dimasukkan dalam agenda kebijakan kemudian dibahas oleh pembuat kebijakan dalam tahap formulasi kebijakan. Dari berbagai masalah yang ada tersebut ditentukan masalah mana yang merupakan masalah yang benarbenar layak dijadikan fokus pembahasan[12]. 1. Adopsi kebijakan : Dari sekian banyak alternatif yang ditawarkan, pada akhirnya akan diadopsi satu alternatif pemecahan yang disepakati untuk digunakan sebagai solusi atas permasalahan tersebut[13]. Tahap ini sering disebut juga dengan tahap legitimasi kebijakan ( policy legitimation) yaitu kebijakan yang telah mendapatkan legitimasi[14]. Masalah yang telah dijadikan sebagai fokus pembahasan memperoleh solusi pemecahan berupa kebijakan yang nantinya akan diimplementasikan. 1. Implementasi kebijakan : Pada tahap inilah alternatif pemecahan yang telah disepakati tersebut kemudian dilaksanakan. Pada tahap ini, suatu kebijakan seringkali menemukan berbagai kendala. Rumusan-rumusan yang telah ditetapkan secara terencana dapat saja berbeda 2

Dalam pembuatan kebijakan terdapat tahap-tahap yang harus dilewati agar suatu kebijakan dapat disusun dan dilaksanakan dengan baik. Kebijakan yang dimunculkan sebagai sebuah keputusan terlebih dahulu melewati beberapa tahap penting. Tahap-tahap penting tersebut sangat diperlukan sebagai upaya melahirkan kebijakan yang baik dan dapat diterima sebagai sebuah keputusan. Tahap-tahap dalam kebijakan tersebut yaitu: 1. Penyusunan agenda: Sebelum kebijakan ditetapkan dan dilaksanakan, pembuat kebijakan perlu menyusun agenda dengan memasukkan dan memilih masalahmasalah mana saja yang akan dijadikan prioritas untuk

di lapangan. Hal ini disebabkan berbagai faktor yang sering mempengaruhi pelaksanaan kebijakan. Kebijakan yang telah melewati tahap-tahap pemilihan masalah tidak serta merta berhasil dalam implementasi. Dalam rangka mengupayakan keberhasilan dalam implementasi kebijakan, maka kendala-kendala yang dapat menjadi penghambat harus dapat diatasi sedini mungkin. 1. Evaluasi kebijakan : Pada tahap ini, kebijakan yang telah dilaksanakan akan dievaluasi, untuk dilihat sejauh mana kebijakan yang dibuat telah mampu memecahkan masalah atau tidak. Pada tahap ini, ditentukan kriteriakriteria yang menjadi dasar untuk menilai apakah kebijakan telah meraih hasil yang diinginkan[15].Pada tahap ini, penilaian tidak hanya menilai implementasi dari kebijakan. Namun lebih jauh, penilaian ini akan menentukan perubahan terhadap kebijakan. Suatu kebijakan dapat tetap seperti semula, diubah atau dihilangkan sama sekali[16]. 1. Analisis Kebijakan : Analisis kebijakan merupakan penelitian sosial terapan yang secara sistematis disusun dalam rangka mengetahui substansi dari kebijakan agar dapat diketahui secara jelas informasi mengenai masalah-masalah yang dijawab oleh kebijakan dan masalah-masalah yang mungkin timbul sebagai akibat dari penerapan kebijakan. Ruang lingkup dan metode analisis kebijakan umumnya bersifat deskriptif dan faktual mengenai sebab-sebab dan akibat-akibat suatu kebijakan[17]. Penelitian kebijakan sedapat mungkin melihat berbagai aspek dari kebijakan agar dapat menghasilkan informasi yang lengkap. Informasi mengenai masalah-masalah yang dijawab oleh kebijakan serta masalah-masalah yang ditimbulkan dari penerapan kebijakan menjadi fokus dari analisis kebijakan. Menurut Dunn terdapat tiga bentuk analisis kebijakan, yaitu: 1. analisis kebijakan prospektif : analisis kebijakan prospektif adalah analisis kebijakan yang mengarahkan kajiannya pada konsekuensi-konsekuensi kebijakan

sebelum suatu kebijakan diterapkan. Model ini dapat disebut sebagai model prediktif. 1. analisis kebijakan retrospektif : analisis kebijakan retrospektif adalah analisis kebijakan yang dilakukan terhadap akibat-akibat kebijakan setelah suatu kebijakan diimplementasikan. Model ini biasanya disebut sebagai model evaluatif. 1. analisis kebijakan integrative: analisis kebijakan integratif adalah bentuk perpaduan antara analisis kebijakan prospektif dan analisis kebijakan retrospektif[21]. Bentuk analisis kebijakan prospektif memiliki kelemahan karena hanya berkutat pada analisis kebijakan yang mengarahkan perhatian pada konsekuensi kebijakan sebelum kebijakan diterapkan. Pun dengan bentuk analisis kebijakan retrospektif yang hanya memfokuskan kajiannya pada konsekuensi kebijakan setelah kebijakan diterapkan. Maka analisis kebijakan seharusnya menggunakan bentuk kebijakan integratif, yaitu dengan memadukan antara analisis kebijakan prospektif dan analisis kebijakan retrospektif. Pada umumnya, analisis kebijakan memfokuskan kajiannya pada tiga hal. Ketiga fokus tersebut merupakan pijakan yang dipedomani dalam melakukan analisis kebijakan. Tiga fokus tersebut, yaitu: 1. Definisi masalah sosial 2. Implementasi kebijakan 3. Akibat-akibat kebijakan[22] Dengan memfokuskan kajian pada ketiga hal diatas, proses analisis kebijakan akan berusaha mendefinisikan secara jelas permasalahan yang akan menjadi fokus kajian untuk ditanggulangi oleh kebijakan. Setelah masalah yang menjadi fokus kajian analisis kebijakan ditentukan, analisis kebijakan bertugas menentukan kebijakan yang sesuai dengan masalah sehingga masalah dapat dipecahkan dengan baik. Kebijakan yang telah ditetapkan dan diimplementasikan tentu menghasilkan konsekuensi dalam bentuk akibat-akibat. Akibat 3

yang ditimbulkan dapat berupa akibat positif dan atau akibat negatif. Untuk itulah, analisis kebijakan mengupayakan upaya prediktif dengan meramalkan akibat yang dapat ditimbulkan sebelum kebijakan diimplementasikan dan atau sesudah kebijakan diimplementasikan. Dengan demikian, analisis kebijakan selalu berkaitan dengan hal-hal sebelum dan sesudah kebijakan ditetapkan dan diimplementasikan. Analisis kebijakan berusaha memberikan definisi yang jelas mengenai kedudukan suatu masalah kebijakan, prediksi yang berkaitan dengan kebijakan, rekomendasi atau preskripsi yang mungkin dapat bermanfaat bagi kebijakan, deskripsi atau pemantauan terhadap kebijakan, dan evaluasi mengenai kebijakan. Semuanya berjalan sebagai proses yang runtut dan sistematis dalam rangka mendukung kebijakan yang bertujuan untuk mengatasi masalah. BENTUK PENYIMPANGAN DALAM PROSES KEBIJAKAN PUBLIK Studi kebijakan publik dalam konteks Indonesia menjadi semakin penting dan menarik jika dikaitkan dengan wacana otonomi daerah yang kini tengah dijalankan. Pelaksanaan otonomi daerah tersebut diharapkan akan memberi kesejahteraan kepada sebagian besar rakyat, namun dibalik harapan tersebut juga diliputi kekhawatiran. Otonomi daerah dicemaskan hanya akan melahirkan raja-raja kecil di daerah, yang tidak memperdulikan kesejahteraan rakyat. Dengan demikian, maka studi kebijakan publik dengan alasan profesional semakin dibutuhkan. Dalam posisi yang bersebelahan dengan kebijakan publik yang semakin penting, perihal kebijakan publik akan menjadi sebuah upaya tanggung jawab dari pemerintah untuk melayani masyarakat sebagai individu yang menjadi ladang penerapan kebijakan publik. Kebijakan publik menjadi sebuah tindakan pemegang kebijakan untuk melakukan sesuatu atau untuk tidak melakukan sesuatu terhadap masyarakatnya. Kemudian diambil suatu upaya untuk mencapai kebijakan publik yang tepat sasaran sesuai dengan prinsip good governance. Maka dibentuklah suatu agenda kebijakan yang

dimaksudkan sebagai wadah untuk menampung masalahmasalah yang akan diselesaikan oleh pemerintah. Agenda kebijakan berbentuk daftar masalah tersebut kemudian di identifikasi oleh lembaga pengambil keputusan untuk dijadikan pembahasan guna menentukan kebijakan publik yang akan diambil. Tetapi kenyataan yang diterima oleh masyarakat agenda kebijakan tidak sepenuhnya tercapai, karena dalam penerapannya kelembagaan pemerintah malah mendapat permasalahan yang lebih rumit. Hal ini disebabkan antara lain keterbatasan waktu dan begitu banyaknya masalah yang harus ditangani oleh sebuah lembaga pengambil keputusan. Agenda kebijakan mungkin hanya mampu membahas beberapa masalah dan kebutuhan sesuai dengan standar yang diterapkan oleh organisasi pengambil keputusan. Dalam hal ini kemudian muncul arti penting memahami masalah berdasarkan urgensinya. Karena bisa saja agenda kebijakan publik tidak mendasarkan pada aspek prioritas tetapi mungkin karena motif-motif tertentu seperti motif ekonomi dan motif politik. Dengan demikian sebelum masalah menjadi sebuah agenda kebijakan, pada dasarnya telah terjadi pertarungan ditingkat sebelumnya, yaitu bagaimana seseorang atau lembaga pengambil keputusan menentukan prioritas masalah menjadi sebuah agenda kebijakan. Disinilah sesungguhnya dibutuhkan suatu keahlian dan keterampilan pengambil kebijakan untuk memahami, mengerti dan akhirnya memutuskan apa yang hendak dimasukkan dalam agenda kebijakan. Defenisi yang menyatakan maksud agenda kebijakan adalah: List of subject or problems to which government officials and people outside of government closely with these official, are paying some serious attention any given Dari defenisi ini ada beberapa masalah yang harus digaris bawahi ; Daftar urusan atau masalah, contohnya adalah pelayanan umum apa yang harus diperbuat oleh pembuat kebijakan. Dalam hal ini badan-badan pemerintah yang berhadapan langsung dengan tanggung jawab untuk melayani kepentingan umum, bukan semata-mata kepentingan kalangan pelaku usaha. 4

 Agenda kebijakan seharusnya melibatkan orang-orang di dalam maupun di luar pemerintahan. Artinya dibutuhkan suatu partnership dari berbagai pihak yang berkepentingan (stakeholders) untuk menentukan dan mempengaruhi proses kebijakan, agar sebuah masalah dapat dimasukkan dalam daftar kebijakan. Ada sebuah pandangan terhadap urgensi kebutuhan masyarakat demi tercapainya pelayanan umum, maka diusulkan letak penting prioritas permasalahan. Dalam mewujudkan pelayanan publik melalui kebijakan publik yang digagas oleh pemerintah dibutuhkan suatu kerjasama dengan masyarakat demi terwujudnya kebijakan publik yang tepat guna. Namun dalam kenyataannya pemerintah, dalam hal ini khususnya pemerintah daerah, sepertinya mengenyampingkan kebutuhan-kebutuhan masyarakat sehingga banyak bermunculan kebijakan publik yang berorientasi kepada motif ekonomi dan motif politik yang sebelumnya telah dipaparkan. Kenapa hal ini terjadi? Karena tidak adanya akuntabilitas birokrasi terhadap kenyataan publik, maka terjadilah penyimpangan-penyimpangan agenda kebijakan publik yang tidak berorientasi kepada pelayanan masyarakat. Penyimpangan-penyimpangan ini akhirnya membentuk sesuatu yang dinamakan simpul korupsi birokrasi. Korupsi adalah penyebab utama mengapa tingkat kesejahteraan masyarakat di Indonesia tidak bisa ditingkatkan melalui kebijakan pemerintah. Fenomena korupsi juga menjelaskan mengapa krisis multi-dimensional di Indonesia yang terjadi sejak tahun 1998 terjadi berkepanjangan dan tak kunjung bisa ditanggulangi. Tidak berlebihan jika seorang pakar mengatakan bahwa korupsi adalah akar dari semua masalah (the root of evils) di Indonesia. Dari perspektif administrasi publik, penyebab korupsi adalah rendahnya akuntabilitas birokrasi publik. Selain itu tidak diikutkannya masyarakat dalam proses pembuatan kebijakan dalam birokrasi membuat akuntabiltas birokrasi sulit diwujudkan. Syed Hussein Alatas seorang ahli sosiologi korupsi memaparkan 7 tipologi korupsi, yang dalam derajat tertentu dapat mengidentifikasi fenomena korupsi dalam kebijakan publik. Ketujuh tipologi korupsi itu adalah sebagai berikut :

1.

2.

3.

4. 5.

6. 7.

Transaktif ( korupsi yang menunjukan adanya kesepakatan timbal balik antara pihak yang memberi dan menerima keuntungan bersama, dan kedua pihak sama-sama aktif menjalankan perbuatan tersebut ) Eksortif ( korupsi yang menyatakan bentuk-bentuk koersi tertentu, dimana pihak-pihak pemberi dipaksa menyuap guna mencegah kerugian yang mengancam diri, kepentingan, orang-orang, atau hal-hal yang dihargainya ) Investif ( korupsi yang melibatkan suatu penawaran barang atau jasa, tanpa adanya pertalian langsung dengan keuntungan tertentu bagi pemberi, selain keuntungan yang diharapkan akan diperoleh di masa mendatang ) Nepotistik (korupsi berupa pemberian perlakuan khusus kepada pertemanan atau yang mempunyai kedekatan hubungan dalam rangka menduduki jabatan publik ) Autogenik ( korupsi yang dilakukan individu karena mempunyai kesempatan untuk mendapatkan keuntungan dari pengetahuan dan pemahamannya atas sesuatu yang hanya diketahui seorang diri ) Suportif ( korupsi yang mengacu pada penciptaan suasana yang kondusif untuk melindungi atau mempertahankan keberadaan tindak korupsi ) Defensif ( korupsi yang terpaksa dilakukan dalam rangka memepertahankan diri dari pemerasan ) Mencegah korupsi dan kolusi tidaklah begitu sulit, kalau kita semua sadar untuk menempatkan kepentingan umum (kepentingan rakyat banyak) diatas kepentingan pribadi dan golongan. Sebab betapapun sempurnanya peraturan, kalau niat korup tetap ada dihati yang memiliki peluang untuk melakukan perbuatan tidak terpuji tersebut, korupsi akan terus terjadi. Sebab faktor mental yang menentukan. Selain itu, hendaklah dipahami juga tanggung jawab atas perbuatan terkutuk ini (apabila dilakukan dengan cara kolusi) tidak hanya terletak pada mental pejabat saja, tetapi juga terletak pada mental pengusaha tertentu yang berkolusi yang selalu ingin menggoda oknum pejabat untuk mendapatkan fasilitas dan keuntungan sebesar-besarnya. Walaupun pejabat ingin melakukan korupsi, kalau tidak disambut oleh oknum pengusaha berupa pemberian suap atau janji memberi imbalan, korupsi tidak akan separah ini. Suap sungguh sangat 5

berbahaya, karena si penerima suap tidak akan tanggungtanggung dalam menyalahgunakan kewenangannya, sehingga kekayaan dan aset negara dipreteli dalam jumlah milyaran atau trilyunan rupiah. 1. Model Sistem Paine dan Naumes menawarkan suatu model proses pembuatan kebijakan merujuk pada model sistem yang dikembangkan oleh David Easton. Model ini menurut Paine dan Naumes merupakan model deskripitif karena lebih berusaha menggambarkan senyatanya yang terjadi dalam pembuatan kebijakan. Menurut Paine dan Naumes, model ini disusun hanya dari sudut pandang para pembuat kebijakan. Dalam hal ini para pembuat kebijakan dilihat perannya dalam perencanaan dan pengkoordinasian untuk menemukan pemecahan masalah yang akan (1) menghitung kesempatan dan meraih atau menggunakan dukungan internal dan eksternal, (2) memuaskan permintaan lingkungan, dan (3) secara khusus memuaskan keinginan atau kepentingan para pembuat kebijakan itu sendiri. Dengan merujuk pada pendekatan sistem yang ditawarkan oleh Easton, Paine dan Naumes menggambarkan model pembuatan kebijakan sebagai interaksi yang terjadi antara lingkungan dengan para pembuat kebijakan dalam suatu proses yang dinamis. Model ini mengasumsikan bahwa dalam pembuatan kebijakan terdiri dari interaksi yang terbuka dan dinamis antar para pembuat kebijakan dengan lingkungannya. Interaksi yang terjadi dalam bentuk keluaran dan masukan (inputs dan outputs). Keluaran yang dihasilkan oleh organisasi pada akhirnya akan menjadi bagian lingkungan dan seterusnya akan berinteraksi dengan organisasi. Paine dan Naumes memodifikasi pendekatan ini dengan menerapkan langsung pada proses pembuatan kebijakan.

Menurut model sistem, kebijakan politik dipandang sebagai tanggapan dari suatu sistem politik terhadap tuntutantuntutan yang timbul dari lingkungan yang merupakan kondisi atau keadaan yang berada diluar batas-batas politik. Kekuatan-kekuatan yang timbul dari dalam lingkungan dan mempengaruhi sistem politik dipandang sebagai masukanmasukan (inputs) sebagai sistem politik, sedangkan hasil-hasil yang dikeluarkan oleh sistem politik yang merupakan tanggapan terhadap tuntutan-tuntutan tadi dipandang sebagai keluaran (outputs) dari sistem politik. Sistem politik adalah sekumpulan struktur untuk dan proses yang saling berhubungan yang berfungsi secara otoritatif untuk mengalokasikan nilai-nilai bagi suatu masyarakat. Hasilhasil (outputs) dari sistem politik merupakan alokasi-alaokasi nilai secara otoritatif dari sistem dan alokasi-alokasi ini merupakan kebijakan politik. Di dalam hubungan antara keduanya, pada saatnya akan terjadi umpan balik antara output yang dihasilkan sebagai bagian dari input berikutnya. Dalam hal ini, berjalannnya sistem tidak akan pernah berhenti. Konseptualisasi kegiatan-kegitan dan kebijakan publik ini dapat dilihat dalam Gambar di bawah ini Gambar Kerangka Kerja Sistem yang Dikembangkan Easton

Gambar ini adalah suatu versi yang disederhanakan dari gagasan ilmu politik yang dijelaskan panjang lebar oleh seorang ilmuwan politik bernama David Easton. Pemikiran sistem politik yang dikemukakan oleh Easton ini, baik secara implisit atau eksplisit telah digunakan oleh banyak sarjana untuk melakukan analisis mengenai sebab-sebab dan 6

konsekuensi-konsekuensi yang timbul akibat adanya kebijakan publik. Menurut model sistem, kebijakan publik merupakan hasil dari suatu sistem politik. Konsep sistem itu sendiri menunjuk pada seperangkat lembaga dan kegiatan yang dapat diidentifikasi dalam masyarakat yang berfunsi mengubah tuntutan-tuntutan (demands) menjadi keputusan-keputusan yang otoritatif. Konsep sistem juga menunjukkan adanya saling hubungan antara elemen-elemen yang membangun sistem politik serta mempunyai kemampuan dalam menanggapi kekuatan-kekuatan dalam lingkungannya. Masukan-masukan diterima oleh sistem politik dalam bentuk tuntutan-tuntutan dan dukungan. Gambar Model Pembuatan Kebijakan Yang Dikembangkan Oleh Pained Dan Naumes

hasil-hasil pemilihan-pemilihan, mematuhi undang-undang, membayar pajak dan secara umum mematuhi keputusankeputusan kebijakan. Suatu sistem menyerap bermacammacam tuntutan yang kadangkala bertentangan antara satu dengan yang lain. Untuk mengubah tuntutan-tuntutan menjadi hasil-hail kebijakan (kebijakan-kebijakan publik), suatu sistem harus mampu mengatur penyelesaian-penyelesaian pertentangan atau konflik dan memberlakukan penyelesaian-penyelesaian ini pada pihak yang bersangkutan. Oleh karena suatu sistem dibangun berdasarkan elemen-elemen yang mendukung sistem tersebut dan hal ini bergantung pada interaksi antara berbagai subsistem, maka suatu sistem akan melindungi dirinya melalui tiga hal, yakni: 1) menghasilkan outputs yang secara layak memuaskan, 2) menyandarkan diri pada ikatanikatan yang berakar dalam sistem itu sendiri, dan 3) menggunakan atau mengancam untuk menggunakan kekuatan (penggunaan otoritas). Dengan penjelasan yang demikian, maka model ini memberikan manfaat dalam membantu mengorganisaikan penyelidikan terhadap pembentukan kebijakan. Selain itu, model ini juga menyadarkan mengenai beberapa aspek penting dari proses perumusan kebijakan, seperti misalnya bagaimana masukan-masukan lingkungan mempengaruhi substansi kebijakan publik dan sistem politik? Bagaimana kebijakan publik mempengaruhi lingkungan dan tuntutantuntutan berikut sebagai tindakan? Kekuatan-kekuatan atau faktor-faktor apa saja dalam lingkungan yang memainkan peran penting untuk mendorong timbulnya tuntutan-tuntutan pada sistem politik. 2. Model Rasional Komprehensif

Tuntutan-tuntutan timbul bila individu atau kelompokkelompok dalam sistem politik memainkan peran dalam mempengaruhi kebijakan publik. Kelompok-kelompok ini secara aktif berusaha mempengaruhi kebijakan publik. Sedangkan dukungan (supports) diberikan bila individuindividu atau kelompok-kelompok dengan cara menerima

Model ini merupakan model perumusan kebijakan yang paling terkenal dan juga paling luas diterima para kalangan pengkaji kebijakan publik. Pada dasarnya model ini terdiri dari beberapa elemen, yakni : 7

1. Pembuatan keputusan dihadapkan pada suatu masalah tertentu. Masalah ini dapat dipisahkan dengan masalahmasalah lain atau paling tidak masalah tersebut dapat dipandang bermakna bila dibandingkan dengan masalah-masalah yang lain. 2. Tujuan-tujuan, nilai-nilai atau sasaran-sasaran yang mengarahkan pembuat keputusan dijelaskan dan disusun menurur arti pentingnya. 3. Berbagai alternatif untuk mengatasi masalah perlu diselidiki. 4. Konsekuensi-konsekuensi (biaya dan keuntungan) yang timbul dari setiap pemilihan alternatif diteliti. 5. Setiap alternatif dan konsekuensi yang menyertainya dapat dibandingkan dengan alternatif-alternatif lain. Pembuat keputusan memiliki alternatif beserta konsekuensi-konsekuensinya yang memaksimalkan pencapaian tujuan, nilai- atau sasaran-sasaran yang hendak dicapai. Keseluruhan proses tersebut akan menghasilkan suatu keputusan rasional, yaitu keputusan yang efektif untuk mencapai tujuan tertentu. 3. Model Penambahan Kritik terhadap model rasional komprehensif akhirnya melahirkan model penambahan atau inkrementalisme. Oleh karena itu berangkat dari kritik terhadap model rasional komprehensif, maka model ini berusaha menutupi kekurangan yang ada dalam model tersebut dengan jalan menghindari banyak masalah yang ditemui dalam model rasional komprehensif. Model ini lebih bersifat deskriptif dalam pengertian, model ini menggambarkan secara aktual cara-cara yang dipakai para pejabat dalam membuat keputusan. Ada beberapa hal yang harus diperhatikan dalam mempelajari model penambahan (inkrementalisme), yakni:

1. Pemilihan tujuan-tujuan atau sasaran-sasaran dan analisis-analisis empirik terhadap tindakan dibutuhkan. Keduanya lebih berkaitan erat dengan dan bukan berada satu sama lain. 2. Para pembuat keputusan hanya mempertimbangkan beberapa alternatif untuk menaggulangi masalah yang dihadapi dan alternatif-alternatif ini hanya berada secara marginal dengan kebijakan yang sudah ada. 3. Untuk setiap alternatif, pembuat keputusan hanya mengevaluasi beberapa konsekuensi yang dianggap penting saja. 4. Masalah yang dihadapi oleh pembuat keputusan dibatasi kembali secara berkesinambungan. Inkrementalisme memungkinkan penyesuaianpenyesuaian sarana-tujuan dan tujuan-sarana sebanyak mungkin sehingga memungkinkan masalah dapat dikendalikan. 5. Tidak ada keputusan tunggal atau penyelesaian masalah yang dianggap tepat pengujian terhadap keputusan yang dianggap baik bahwa persetujuan terhadap berbagai analisis dalam rangka memecahkan persoalan tidak diikuti persetujuan bahwa keputusan yang diambil merupakan sarana yang paling cocok untuk meraih sasaran yang telah disepakati. 6. Pembuatan keputusan secara inkremental pada dasarnya merupakan remedial dan diarahkan lebih banyak kepada perbaikan terhadap ketidaksempurnaan sosial yang nyata sekarang ini daripada mempromosikan tujuan sosial di masa depan. Inkrementalisme merupakan proses pembuatan keputusankeputusan dan kebijakan-kebijakan yang merupakan hasil kompromi dan kesepakatan bersama antara banyak partisipan. Dalam kondisi seperti ini, keputusan yang bijaksana akan lebih mudah dicapai kesepakatan bila persoalan-persoalan yang dipersengketakan berbagai kelompok dalam masyarakat hanya berupa perubahanperubahan terhadap program-program yang sudah ada atau hanya menambah atau mengurangi anggaran belanja. 8

Sementara itu, konflik biasanya akan meningkat bila pembuat keputusan memfokuskan pada perubahan-perubahan kebijakan besar yang dapat menimbulkan keuntungan atau kerugian besar. Karena ketegangan politik yang timbul demikian besar dalam menetapkan program-program atau kebijakan baru, maka kebijakan masa lalu diteruskan untuk tahun depan kecuali bila terdapat perubahan politik secara substansial. Dengan demikian, pembuatan keputusan secara inkrementalisme adalah penting dalam rangka mengurangi konflik, memelihara stabilitas dan sistem politik itu sendiri. Menurut pandangan kaum inkrementalis, para pembuat keputusan dalam menunaikan tugasnya berada dibawah keadaan yang tidak pasti yang berhubungan dengan konsekuensi-konsekuensi dari tindakan mereka di masa depan, maka keputusan-keputusan inkremental dapat mengurangi resiko atau biaya ketidakkepastian itu. Inkrementalisme juga mempunyai sifat realistis karena didasari kenyataan bahwa para pembuat keputusan kurang waktu, kecakapan dan sumber-sumber lain yang dibutuhkan untuk melakukan analisis yang menyeluruh terhadap semua penyelesaian alternatif masalah-masalah yang ada. Di samping itu, pada hakikatnya orang ingin bertindak secara pragmatis, tidak selalu mencari cara hingga yang paling baik dalam menanggulangi suatu masalah. Singkatnya, inkrementalisme menghasilkan keputusan-keputusan yang terbatas, dapat dilakukan dan diterima. 4. Model Penyelidikan Campuran Ketiga model yang telah dipaparkan sebelumnya, yakni model sistem, model rasional komprehensif dan model inkremental pada dasarnya mempunyai keunggulann dan kelemahannya masing-masing. Oleh karena itu, dalam rangka mencari model yang lebih komprehensif, Amitai Etzioni mencoba membuat gabungan antara keduanya dengan menyarankan penggunaan mixedscanning. Pada dasarnya ia menyetujui model rasional, namun dalam beberapa hal ia juga mengkritiknya. Demikian

juga, ia melihat pula kelemahan-kelemahan model pembuatan keputusan inkremental. Menurtu Etzioni, keputusan yang dibuat para inkrementalis merefleksikan kepentingan kelompok-kelompok yang paling kuat dan terorganisir dalam masyarakat, sementara kelompok-kelompok yang lemah tidak terorganisir secara politik diabaikan. Di samping itu, dengan memfokuskan pada kebijakan-kebijakan jangka pendek dan terbatas, para inkrementalis mengabaikan pembaruan sosial yang mendasar. Keputusan-keputusan yang besar dan penting, seperti pernyataan perang dengan negara lain tidak tercakup dengan inkrementalisme. Sekalipun jumlah keputusan yang dapat diambil dengan menggunakan model rasional terbatas, tetapi keputusan-keputusan yang mendasar menurut Etzioni adalah sangat penting dan seringkali memberikan suasana bagi banyak keputusan yang bersifat inkremental. Etzioni memperklenalkan mixed scanning sebagai suatu pendekatan terhadap pembuatan keputusan yang memperhitungkan keputusan-keputusan pokok dan inkremental, menetapkan proses-proses pembuat kebijakan pokok urusan tinggi yang menentukan petunjuk-petunjuk dasar, proses-proses yang mempersiapkan keputusankeputusan pokok dan menjalankannya setelah keputusan itu tercapai. Untuk menjelaskan mixed scanning, Etzioni memberi gambaran sebagai berikut: kita beranggapan akan membuat sistem pengamatan cuaca seluruh dunia dengan menggunakan satelit-satelit cuaca. Pendekatan rasionalitas akan menyelidiki keadaan-keadaan cuaca secara mendalam dengan menggunakan kamerakamera yang mampu melakukan pengamatan-pengamatan dengan teliti dan dengan pemeriksaan-pemeriksaan terhadap seluruh angkas sesering mungkin. Hal ini akan memberikan banyak hasil pengamatan secara terperinci, biaya yang mahal untuk menganalisisnya dan kemungkinan membebani kemampuan-kemampuan untuk mengambil tindakan. 9

Inkrementalisme akan memusatkan pada daerah-daerah itu serta pola-pola yang serupa yang berkembang pada waktu yang baru lalu dan barangkali terdapat diwilayah terdekat. Dengan demikian, inkrementalisme mungkin tidak dapat mengamati tempat-tempat yang kacau di daerah-daerah yang tidak dikenal. Strategi penyelidikan campuran (mixed scanning strategy) menggunakan elemen-elemen dari dua pendekatan dengan menggunakan dua kamera, yakni sebuah kamera dengan sudut pandang lebar yang mencakup semua bagian luar angkasa, tetapi tidak sangat terperinci dan kamera yang kedua membidik dengan tepat daerah-daerah yang diambil oleh kamera pertama untuk mendapatkan penyelidikan yang mendalam. Menurut Etzioni, daerah-daerah tertentu mungkin luput dari penyelidikan campuran ini, namun pendekatan ini masih lebih baik dibandingkan dengan inkrementalisme yang mungkin tidak dapat mengamati tempat-tempat yang kacau di daerah-daerah yang tidak dikenal. Dalam penyelidikan campuran para pembuat keputusan dapat memanfaatkan teori-teori rasional komprehensif dan inkremental dalam situasi-situasi ayang berbeda. Dalam beberapa hal, mungkin pendekatan inkrementalisme mungkin telah cukup memadai namun dalam situasi yang lain dimana masalah yang dihadapi berbeda, maka pendekatan yang lebih cermat dengan menggunakan rasional komprehensif mungkin jauh lebih memadai. Penyelidikan campuran juga memperhitungkan kemampuankemampuan yang berbeda dari para pembuat keputusan. Semakin besar kemampuan para pembuat keputusan memobilisasi kekuasaan untuk melaksanakan keputusan, maka semakin besar pula penyelidikan campuran dapat digunakan secara relistis oleh para para pembuat keputusan. Menurut Etzioni, bila bidang cakupan penyelidikan campuran semakin besar, maka akan semakin efektif pembuatan keputusan tersebut dilakukan.

Dengan demikian, penyelidikan campuran merupakan suatu bentuk pendekatan kompromiyang menggabungkan penggunaan inkrementalisme dan rasionalisme sekaligus. Namun demikian, Etzioni tidak memberi penjelasan yang cukup memadai menyangkut bagaimana pendekatan itu digunakan dalam praktiknya. Walaupun begitu, pendekatan yang ditawarkan Etzioni tersebut d apat membantu mengingatkan kenyataan-kenyataan penting bahwa keputusan berubah secara besar-besaran dan proses keputusan yang berbeda adalah wajar sejalan dengan sifat keputusan yang berubah-ubah tadi.

10