P OINT OF VIEW

KEBIJAKAN PENANGGULANGAN BENCANA

MELALUI PENGURANGAN RESIKO BENCANA

Foto : Google.com
A. Pendahuluan

P
aradigma kebencanaan pada masa lalu lebih
berfokus kepada penanganan kedaruratan sekarang
sudah mengalamai perubahan paradigma menjadi
pengurangan risiko bencana yang diwujudkan dalam
bentuk kesiapsiagaan aparat dan masyarakat. Pergeseran
paradigma ini telah mendorong perubahan cara pandang
(point of view) terhadap penanggulangan bencana,
jika sebelumnya penanggulangan bencana merupakan
tindakan yang terbatas pada keadaan darurat saja,
sekarang dan masa yang akan datang penanggulangan
bencana dipandang sebagai suatu upaya yang
menitikberatkan kepada manajemen pengurangan resiko
bencana.
Sejalan dengan amanat yang tercantum dalam
penjabaran Kerangka Aksi Hyogo untuk Pengurangan
Risiko Bencana (Hyogo Framework for Action) 2005-
2015, yang menekankan bagi semua negara di dunia

Drs. Nugroho
Direktur Pencegahan dan Penanggulangan Bencana
Ditjen Pemerintahan Umum Kemendagri

MEDIA PUM
9

untuk menyusun mekanisme terpadu pengurangan risiko
bencana yang didukung kelembagaan dan kapasitas
sumber daya yang memadai.
Sejalan dengan hal tersebut pengurangan risiko
bencana di Indonesia merupakan bagian dari upaya
pengurangan risiko bencana di tingkat internasional yang
menjadi tanggung jawab bersama antara pemerintah
dengan masyarakat, termasuk masyarakat internasional.
Sebagai bagian dari komitmen bangsa dan negara
Indonesia, maka landasan kebijakan yang mendasari
penanggulangan bencana melalui pengurangan risiko
bencana mengacu pada kesepakatan-kesepakatan
internasional dan peraturan perundang-undangan di
Indonesia.
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang
Penanggulangan Bencana menyatakan dengan tegas
bahwa tanggung jawab penyelenggaraan penanggulangan
bencana tidak hanya dilakukan oleh pemerintah dan
pemerintah daerah saja tetapi melibatkan seluruh unsur
dalam masyarakat. Secara konkrit upaya yang dilakukan
terkait dengan peningkatan kapasitas dan peran serta
dari masyarakat yang berpijak pada kemitraan publik
dalam pengurangan resiko bencana tentu saja tidak
mengesampingkan muatan lokal dan kearifan lokal pada
masing-masing daerah.
Seiring perubahan paradigma penanganan bencana
di Indonesia yang telah mengalami pergeseran, yaitu
penanganan bencana tidak lagi menekankan pada
aspek tanggap darurat, tetapi lebih menekankan pada
keseluruhan manajemen penanggulangan bencana,
diperlukan upaya pengarusutamaan pengurangan
risiko bencana dalam pembangunan. Utamanya melalui
pengintegrasian pengurangan risiko bencana ke dalam
prioritas pembangunan nasional lima tahun ke depan,
MEDIA PUM
10
Foto : Google.com
salah satunya adalah memasukkan pengurangan risiko
bencana sebagai salah satu aspek kebijakan dalam
pencapaian sasaran bidang pembangunan.
Pola penanggulangan bencana mendapatkan dimensi
baru dengan dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 24
tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana, adalah
sbb :
1. Penanggulangan bencana sebagai sebuah upaya
menyeluruh dan proaktif dimulai dari pengurangan
risiko bencana, tanggap darurat, dan rehabilitasi
dan rekonstruksi.
2. Penanggulangan bencana sebagai upaya
yang dilakukan bersama oleh para pemangku
kepentingan dengan peran dan fungsi yang saling
melengkapi.
3. Penanggulangan bencana sebagai bagian dari
proses pembangunan sehingga mewujudkan
ketahanan (resilience) terhadap bencana.
B. Potensi Bencana di Indonesia
Bencana dapat disebabkan oleh kejadian alam
(natural disaster) maupun oleh ulah manusia (man-
made disaster). Faktor-faktor yang dapat menyebabkan
bencana antara lain:
1. Bahaya alam (natural hazards) dan bahaya karena
ulah manusia (man-made hazards) menurut
United Nations International Strategy for Disaster
Reduction (UN-ISDR) dapat dikelompokkan
menjadi bahaya geologi (geological hazards),
bahaya hidrometeorologi (hydrometeorological
hazards), bahaya biologi (biological hazards),
bahaya teknologi (technological hazards) dan

penurunan kualitas lingkungan (environmental
degradation)
2. Kerentanan (vulnerability) yang tinggi dari
masyarakat, infrastruktur serta elemen-elemen di
dalam kota/ kawasan yang berisiko bencana
3. Kapasitas yang rendah dari berbagai komponen di
dalam masyarakat
Secara geografis Indonesia merupakan kepulauan
yang terletak pada pertemuan empat lempeng tektonik,
yaitu lempeng Benua Asia, Benua Australia, lempeng
Samudera Hindia dan Samudera Pasifik. Pada bagian
selatan dan timur Indonesia terdapat sabuk vulkanik
(volcanic arc) yang memanjang dari Pulau Sumatera-
Jawa-Nusa Tenggara-Sulawesi, yang sisinya berupa
pegunungan vulkanik tua dan dataran rendah yang
sebagian didominasi oleh rawa-rawa. Kondisi tersebut
sangat berpotensi sekaligus rawan bencana seperti
letusan gunung berapi, gempa bumi, tsunami, banjir dan
tanah longsor.
Wilayah pantai di Indonesia merupakan wilayah yang
rawan terjadi bencana tsunami terutama pantai barat
Sumatera, pantai selatan Pulau Jawa, pantai utara dan
selatan pulau-pulau Nusa Tenggara, pulau-pulau di Maluku,
pantai utara Papua serta seluruh pantai di Sulawesi.
Wilayah Indonesia terletak di daerah iklim tropis
dengan dua musim, yaitu panas dan hujan dengan ciri
adanya perubahan cuaca, suhu dan arah angin yang cukup
ekstrim. Kondisi iklim seperti ini digabungkan dengan
kondisi topografi permukaan dan batuan yang relatif
beragam, baik secara fisik maupun kimiawi, menghasilkan
kondisi tanah yang subur. Sebaliknya, kondisi itu dapat
MEDIA PUM
Foto : Google.com
menimbulkan beberapa akibat buruk bagi manusia seperti
terjadinya bencana hidrometeorologi seperti banjir, tanah
longsor, kebakaran hutan dan kekeringan.
C. Kebijakan Manajemen Bencana
Paradigma kebencanaan pada masa lalu berfokus
kepada penanganan kedaruratan, dalam konteks kekiniian
telah mengalamai perubahan paradigma menjadi
pengurangan risiko bencana yang diwujudkan dalam
bentuk kesiapsiagaan aparat dan masyarakat. Pergeseran
paradigma ini telah mendorong perubahan secara sistemik
mengenai cara pandang terhadap penanggulangan bencana,
jika sebelumnya penanggulangan bencana merupakan
tindakan yang terbatas pada keadaan darurat saja, saat
ini dan selanjutnya penanggulangan bencana dipandang
sebagai suatu upaya yang menitikberatkan (heavy point)
pada manajemen pengurangan resiko bencana.
Upaya pengurangan resiko bencana harus dilakukan
secara komprehensif dan sistematis, dimana pada
tataran implementasi terkadang masih terkendala
oleh respon penanggulangan bencana yang ditandai
masih kurangnya perhatian terhadap pengintegrasian
pengurangan resiko bencana ke dalam kebijakan dan
perencanaan pembangunan baik pada tingkat pusat
maupun daerah. Memperhatikan besarnya potensi
ancaman bencana perlu disikapi oleh pengambil kebijakan
(stakeholder) secara terintegrasi dan komprehensif. Oleh
karena itu, dalam rangka mendorong terimplementasinya
prinsip-prinsip good governance dalam penanggulangan
bencana, sangat diperlukan kemitraan dan koordinasi
yang baik dari ketiga pilar utama, yaitu pemerintah,
pemerintah daerah dan masyarakat/dunia usaha.
11
 Dalam beberapa tahun terakhir, kebijakan
manajemen bencana mengalami beberapa perubahan
kecenderungan. Beberapa kecenderungan yang perlu
diperhatikan adalah :
1. Konteks politik yang semakin mendorong kebijakan
manajemen bencana menjadi tanggung jawab
legal.
2. Penekanan yang semakin besar pada peningkatan
ketahanan masyarakat atau pengurangan
kerentanan.
3. Solusi manajemen bencana ditekankan pada
pengorganisasian masyarakat dan proses
pembangunan.
AGENDA SETTING
POLICY DECISION
EVALUATION MAKING
POLICI POLICY
IMPLEMENTATION FORMULATION
Skema langkah-langkah perumusan kebijakan
penanggulangan bencana
Dalam penetapan sebuah kebijakan manajemen
bencana, proses yang pada umumnya terjadi terdiri dari
beberapa tahap, yaitu penetapan agenda, pengambilan
keputusan, formulasi kebijakan, implementasi kebijakan,
dan evaluasi kebijakan. Di dalam kasus Indonesia,
Pemerintah Pusat saat ini berada pada tahap formulasi
kebijakan (proses penyusunan beberapa Peraturan
Pemerintah sedang berlangsung) dan implementasi
kebijakan (BNPB telah dibentuk dan sedang mendorong
proses pembentukan BPBD di daerah). Sementara
Pemerintah Daerah sedang berada pada tahap penetapan
agenda dan pengambilan keputusan. Beberapa daerah
yang mengalami bencana besar sudah melangkah lebih
jauh pada tahap formulasi kebijakan dan implementasi
kebijakan.
Kebijakan manajemen bencana yang ideal selain
harus dikembangkan melalui proses yang benar, juga
perlu secara jelas menetapkan hal-hal sebagai berikut:
MEDIA PUM
12
1. Pembagian tanggung jawab antara Pemerintah
Pusat dan Daerah.
2. Alokasi sumberdaya yang tepat antara Pemerintah
Pusat dan Daerah, serta antara berbagai fungsi
yang terkait.
3. Penyusunan payung hukum yang tepat serta
kelembagaan yang jelas dan tegas.
4. Mekanisme kerja dan pengaturan antar lembaga
yang terkait dengan bencana.
D. Manajemen Bencana (Who Does What..!)
Undang-Undang Nomor 24 tahun 2007 tentang
Penanggulangan Bencana telah menetapkan bahwa
pemerintah (pusat) memiliki tanggung jawab dalam
penyelenggaraan pennggulangan bencana. Tanggung
jawab tersebut mencakup:
1. Pengurangan risiko bencana (PRB) dan pemaduan
pengurangan risiko bencana dengan program
pembangunan;
2. Perlindungan masyarakat dari dampak bencana;
3. Penjaminan pemenuhan hak masyarakat dan
pengungsi yang terkena bencana secara adil dan
sesuai dengan standar pelayanan minimum;
4. Pemulihan kondisi dari dampak bencana;
5. Pengalokasian anggaran penanggulangan
bencana dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara yang memadai;
6. Pengalokasian anggaran penanggulangan
bencana dalam bentuk dana siap pakai; dan
7. Pemeliharaan arsip/dokumen otentik dan kredibel
dari ancaman dan dampak bencana.
Sementara itu tanggung jawab Pemerintah Daerah
dirumuskan melalui langkah-langkah strategis sebagai berikut:
1. Penjaminan pemenuhan hak masyarakat dan
pengungsi yang terkena bencana sesuai dengan
standar pelayanan minimum;
2. Perlindungan masyarakat dari dampak bencana;
3. Pengurangan risiko bencana (PRB) dan pemaduan
pengurangan risiko bencana dengan program
pembangunan; dan
4. Pengalokasian dana penanggulangan bencana
dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
yang memadai.
Pada tataran operasional, Undang-Undang Nomor
24 tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana
telah mengamanatkan pembentukan Badan Nasional
Penanggulangan Bencana (BNPB) yang ditindaklanjuti
dengan Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor
8 tahun 2008. Dalam Peraturan Presiden tersebut
dinyatakan BNPB memiliki tugas sebagai berikut:
 1. Memberikan pedoman dan pengarahan terhadap
usaha penanggulangan bencana yang mencakup
pencegahan bencana, penanganan tanggap
darurat, rehabilitasi, dan rekonstruksi secara adil
dan setara;
2. Menetapkan standardisasi dan kebutuhan
penyelenggaraan penanggulangan bencana
berdasarkan peraturan perundang-undangan;
3. Menyampaikan informasi kegiatan
penanggulangan bencana kepada masyarakat;
4. Melaporkan penyelenggaraan penanggulangan
bencana kepada Presiden setiap sebulan sekali
dalam kondisi normal dan setiap saat dalam
kondisi darurat bencana;
5. Menggunakan dan mempertanggungjawabkan
sumbangan/bantuan nasional dan internasional;
6. Mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran
yang diterima dari Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara;
7. Melaksanakan kewajiban lain sesuai dengan
peraturan perundang-undangan; dan
8. Menyusun pedoman pembentukan Badan
Penanggulangan Bencana Daerah.
Selain ketiga pihak yang telah disebutkan di atas
yaitu Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, dan
BNPB, Undang-Undang Nomor 24 tahun 2007 tentang
Penanggulangan Bencana juga mengenali peran serta
pihak lain, yaitu lembaga usaha dan lembaga internasional.
Pasal 28 Undang-Undang Nomor 24 tahun 2007 tentang
Penanggulangan Bencana merumuskan peran lembaga
usaha. Peran serta lembaga internasional dan lembaga
asing non pemerintah dalam penanggulangan bencana
dijamin melalui Pasal 30 ayat (1) Undang-Undang Nomor
24 tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana.
MEDIA PUM
E. Langkah-langkah Pengurangan Resiko
Bencana di Daerah
Pengurangan resiko bencana di daerah adalah
membangun kesiapsiagaan aparat bersama-sama
masyarakat menuju terwujudnya budaya siaga bencana
melalui rencana aksi daerah dalam pengurangan resiko
bencana. Diperlukan peningkatan pemahaman dan
penyamaan persepsi melalui penguatan kapasitas
pemerintah daerah yang berpijak kepada penguatan
kebijakan, prosedur, personil dan kelembagaan yang
dijabarkan melalui beberapa langkah, yaitu:
1. Penguatan kebijakan dalam Pengurangan Resiko
Bencana (PRB) diarahkan kepada sosialisasi dan
harmonisasi kebijakan penanggulangan bencana
di daerah, agar kebijakan dari tingkat nasional
dapat dijalankan secara operasional di daerah.
2. Penguatan prosedur dalam Pengurangan
Resiko Bencana (PRB) diarahkan kepada
bagaimana pedoman, panduan dan juknis dapat
diimplementasikan sehingga memiliki daya
dorong inisiasi yang tinggi dari setiap pemangku
kepentingan di daerah.
3. Penguatan personil dalam Pengurangan Resiko
Bencana (PRB) diarahkan kepada peningkatan
kapasitas aparatur pemda dalam mendukung
penyelenggaraan pencegahan, mitigasi dan
kesiapsiagaan.
4. Penguatan kelembagaan dalam Pengurangan
Resiko Bencana (PRB) diarahkan untuk mendorong
pembentukan BPBD di kabupaten/kota dan
peningkatan status hukum/aturan perundang-
undangan di daerah, terkait kelembagaan BPBD
di provinsi/kabupaten/kota, seperti status dari
peraturan Gubernur/Bupati/Walikota sebagai
dasar pembentukan BPBD menjadi peraturan
daerah.
F. Pembentukan Kelembagaan Penanggulangan
Bencana di Daerah
Agar penanggulangan bencana di daerah mencapai
sasaran, maka perlu adanya organisasi perangkat daerah
(OPD) yang secara spesifik melakukan penanggulangan
bencana yaitu Badan Penanggulangan Bencana Daerah
(BPBD), pembentukannya di daerah berdasarkan
Permendagri Nomor 46 Tahun 2008 tentang Pedoman
Organisasi dan Tata Kerja Badan Penanggulangan
Bencana Daerah (BPBD). Dalam pelaksanaannya semua
daerah provinsi telah membentuk organisasi perangkat
daerah (OPD). Sedangkan pemerintah kabupaten/kota
baru 306 kabupaten/kota yang sudah membentuk dari
497 kabupaten/kota. Untuk itu, diharapkan pemerintah
kabupaten/kota yang belum membentuk dapat segera
13
membentuk lembaga tersebut, terutama bagi daerah
yang terdapat ancaman bencana sedangkan yang tidak
membentuk agar ada organisasi perangkat daerah (OPD)
terkait yang menangani urusan tersebut.
Dalam Permendagri Nomor 46 Tahun 2008
tentang Pedoman Organisasi dan Tata Kerja Badan
Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) memiliki
tiga fungsi strategis, yaitu fungsi koordinasi, komando
sekaligus operasi.
G. Penutup
1. Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana (PB)
khususnya pengembangan Sumber Daya Manusia
bencana dititikberatkan pada tahap sebelum
terjadi bencana melalui kegiatan Pengurangan
Risiko Bencana (PRB) yang bertumpu pada
pencegahan, mitigasi dan kesiapsiagaan .
2. Upaya pengembangan Sumber Daya Manusia
bencana melalui Pengurangan Risiko Bencana
(PRB) pada hakikatnya adalah suatu investasi
jangka panjang untuk melindungi manusia dan
aset negara/daerah. Karena itu, setiap daerah
MEDIA PUM
14
yang sudah membentuk Badan Penanggulangan
Bencana Daerah (BPBD) harus menyusun rencana
aksi daerah Pengurangan Risiko Bencana (PRB) ke
dalam perencanaan pembangunan daerah.
3. Koordinasi harmonis lintas sektor dan masyarakat
dalam hal penanganan tanggap darurat bencana.
4. Pengurangan Risiko Bencana merupakan suatu
proses pemberdayaan komunitas melalui
pengalaman mengatasi dan menghadapi bencana
yang berfokus pada kegiatan partisipatif untuk
melakukan kajian, perencanaan, pengorganisasian
kelompok swadaya masyarakat, serta pelibatan
dan aksi dari berbagai pemangku kepentingan,
dalam menanggulangi bencana sebelum, saat
dan sesudah terjadi bencana. Tujuannya agar
komunitas mampu mengelola risiko, mengurangi,
maupun memulihkan diri dari dampak bencana
tanpa ketergantungan dari pihak luar.
5. Kita telah banyak bercermin dari pengalaman,
bahwa teknologi kebencanaan yang modern
sekalipun dapat gagal, namun dengan membangun
kesiapsiagaan masyarakat terhadap bencana
terbukti dapat menyelematkan banyak jiwa.