0-0-Bab 2-Tinjauan Pustaka-JADI

5
proposal penelitian
1
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
A. Asas Pelaksanaan Pemerintahan Daerah
Kekuasaan negara kesatuan terletak pada pemerintah pusat dan
tidak pada pemerintah daerah, walaupun dalam implementasinya, negara
kesatuan bisa berbentuk sentralisasi, yang segala kebijaksanaan
dilakukan secara terpusat dan berbentuk desentralisasi yang segala
kebijaksanaan dalam penyelenggaraan negara (pemerintahan)
dipencarkan. Strong mengemukakan, bahwa negara kesatuan merupakan
bentuk negara, di mana wewenang legislatif tertinggi dipusatkan pada
satu badan legislatif nasional atau pusat.
Bentuk pemerintahan desentralisasi dalam negara kesatuan adalah
sebagai usaha mewujudkan pemerintahan demokrasi, dimana
pemerintahan daerah dijalankan secara efektif, guna pemberdayaan
kemaslahatan rakyat. Kewenangan dalam pelaksanaan pemerintahan
daerah, meliputi kewenangan membuat perda-perda (zelfwetgeving) dan
penyelenggaraan pemerintahan (zelfbestuur) yang diemban secara
demokratis. Pelimpahan atau penyerahan wewenang dari pemerintah
pusat kepada daerah-daerah otonom bukanlah karena hal itu ditetapkan
dalam konstitusinya, melainkan disebabkan oleh hakekat negara kesatuan
itu sendiri. Prinsip pada negara kesatuan ialah bahwa yang memegang
tampuk kekuasaan tertinggi atas segenap urusan negara adalah
5
proposal penelitian
1
pemerintah pusat (central government), tanpa adanya gangguan oleh
suatu delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada pemerintah daerah
(local government).1
Pengaturan pelaksanaan kekuasaan negara mempunyai dua
bentuk, yaitu dipusatkan atau dipencarkan. Jika kekuasaan negara
dipusatkan terjadi sentralisasi, demikian pula sebaliknya jika kekuasaan
negara dipencarkan, maka terjadi desentralisasi. Dalam berbagai
perkembangan pemerintahan, dijumpai arus balik yang kuat kearah
sentralistik, yang disebabkan faktor-faktor tertentu. Sementara, yang lain
berpandangan, bahwa negara kesatuan ialah suatu negara yang merdeka
dan berdaulat, yang berkuasa hanyalah satu pemerintah (pusat) yang
mengatur seluruh daerah. Adanya kecenderungan perkembangan kearah
sentralisasi dalam suatu negara kesatuan, bentuk desentralisasi masih
tetap perlu dilakukan.
Perbedaan antara asas sentralisasi dan asas desentralisasi adalah
terletak pada wewenang memutuskan tentang masalah urusan negara
serta diantara jabatan-jabatan yang ada. Wewenang untuk mengatur dan
mengurus urusan pemerintahan tidak semata-mata dilakukan oleh
pemerintah pusat, melainkan dilakukan juga oleh satuan-satuan
pemerintahan yang lebih rendah, baik dalam satuan territorial maupun
1
Kewenangan “zelfwetgeving” diberikan batasan pengertian sebagai kewenangan daerah
membentuk peraturan perundang-undangan sendiri. Kewenangan “zelfbestuur” diartikan sebagai
salah satu usaha pemerintah dalam mengambil tindakan buat melayani kesejahteraan umum,
bahwa “Zelfbestuur” adalah kewenangan untuk melakukan pemerintahan sendiri. Berkaitan dengan
sentralisasi dan desentralisasi.
proposal penelitian 52
fungsional. Satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah diserahi dan
dibiarkan mengatur sendiri sebagian urusan pemerintahan.
Kekuasaan pemerintah pusat tidak terganggu dengan adanya
kewenangan pada daerah otonom yang diberikan otonomi yang luas dan
tidak bermakna untuk mengurangi kekuasaan pemerintah pusat.2
Pemberian sebagian kewenangan (kekuasaan) kepada daerah
berdasarkan hak otonomi (negara kesatuan dengan sistem
desentralisasi), tetapi pada tahap akhir, kekuasaan tertinggi tetap di
tangan pemerintah pusat. Jadi, kewenangan yang melekat pada daerah
tidaklah berarti bahwa pemerintah daerah itu berdaulat sebab
pengawasan dan kekuasaan tertinggi masih tetap terletak di tangan
pemerintah pusat. Hubungan pusat dengan daerah dalam suatu negara
kesatuan yang gedecentraliseerd, pemerintah pusat membentuk daerah,
serta menyerahkan sebagian dari kewenangannya kepada daerah.
1. Penerapan Asas Desentralisasi.
Pemaknaan asas desentralisasi menjadi perdebatan dikalangan
pakar dalam mengkaji dan melihat penerapan asas ini dalam pelaksanaan
pemerintahan daerah. Perdebatan yang muncul diakibatkan oleh cara
pandang dalam mengartikulasikan sisi mana desentralisasi diposisikan
dalam pelaksanaan pemerintahan daerah. Dari pemaknaan asas
desentralisasi masing-masing pakar tersebut dapat diklasifikasi dalam
beberapa hal, diantaranya: (1) desentralisasi sebagai penyerahan

2
Bahwa suatu Otonomi Daerah memiliki ciri-ciri : (1) adanya bidang-bidang fungsi tertentu
yang menjadi tanggungjawabnya; (2) adanya pejabat-pejabat politis yang dipilih oleh rakyat; (3)
adanya kewenangan menarik pajak dan sumber-sumber pendapatan lain; (4) memiliki kewenangan
membuat keputusan-keputusan menyangkut norma-norma rumah tangganya.
kewenangan dan kekuasaan; (2) desentralisasi sebagai pelimpahan
kekuasaan dan kewenangan; (3) desentralisasi sebagai pembagian,
penyebaran, pemencaran, dan pemberian kekuasaan dan kewenangan;
serta (4) desentralisasi sebagai sarana dalam pembagian dan
pembentukan daerah pemerintahan.
Pertama, pandangan pakar yang menganggap bahwa
desentralisasi merupakan penyerahan kekuasaan dan kewenangan dapat
dilihat dari pandangan yang sama antara Hazairin,3 Kartasapoetra,4
Koswara,5 Seligman,6 Van den berg, yang menganggap bahwa
desentralisasi sebagai penyerahan kekuasaan (urusan) pemerintah pusat
kepada daerah. Sementara, De Ruiter7 berpandangan bahwa penyerahan
kekuasaan atau wewenang ini terjadi bukan dari pemerintah pusat, tetapi
dari badan yang lebih tinggi kepada badan yang lebih rendah. Dalam arti
ketatanegaraan, yang dimaksud dengan desentralisasi adalah
penyerahan urusan pemerintahan dari pemerintah atau daerah tingkat
atasnya kepada daerah menjadi urusan rumah tangganya.
Pemaknaan desentralisasi dibedakan dalam empat hal; (1)
kewenangan untuk mengambil keputusan diserahkan dari seorang pejabat

3
The Liang Gie, Pertumbuhan Pemerintahan Daerah Di Negara Republik Indonesia,
(Yogyakarta, Liberty, 1967), hlm.109.
4
Desentralisasi diartikan sebagai penyerahan urusan dari pemerintah pusat kepada daerah
menjadi urusan rumah tangganya. Penyerahan urusan ini, bertujuan untuk mencegah pemusatan
kekuasaan, keuangan serta sebagai pendemokratisasian pemerintahan, untuk mengikutsertakan
rakyat bertanggung jawab terhadap penyelenggaraan pemerintahan di daerah.
5
E. Koswara, Otonomi Daerah : Untuk Demokrasi dan Kemandirian Rakyat, (Jakarta,
Yayasan PARIBA, 2001), hlm. 17. Desentralisasi, “sebagai proses penyerahan urusan-urusan
pemerintahan yang semula termasuk wewenang pemerintah pusat kepada badan atau lembaga
pemerintahan daerah, agar menjadi urusan rumah tangganya, sehingga urusan tersebut beralih
kepada dan menjadi tanggung jawab pemerintah daerah”.
6
Ermaya Suradinata, Kebijaksanaan Pembangunan Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah,
Bandung, Ramadan, 1993, hlm. 46.
7
Ateng Syafruddin, Pasang Surut Otonomi Daerah, (Bandung, Binacipta, 1985), hlm. 4.
administrasi/pemerintah kepada yang lain; (2) penjabat yang
menyerahkan itu mempunyai lingkungan pekerjaan yang lebih luas
daripada penjabat yang diserahi kewenangan tersebut; (3) penjabat yang
menyerahkan kewenangan tidak dapat memberi perintah kepada penjabat
yang telah diserahi kewenangan itu, mengenai pengambilan/pembuatan
keputusan atau isi keputusan itu; serta (4) penjabat yang menyerahkan
kewenangan itu tidak dapat menjadikan keputusannya sendiri sebagai
pengganti keputusan yang telah diambil/dibuat, tidak dapat secara bebas
menurut pilihan sendiri sebagai pengganti keputusan yang telah diserahi
kewenangan itu dengan orang lain, tidak dapat menyingkirkan penjabat
yang telah diserahi kewenangan itu dari tempatnya.
Kedua, pandangan pakar yang menganggap bahwa desentralisasi
merupakan pelimpahan kekuasaan dan kewenangan dapat dilihat dari
pandangan Logemann dan Litvack bahwa desentralisasi adalah sebagai
pelimpahan kewenangan dari pusat ke daerah, tetapi Litvack lebih jauh
memaknai pelimpahan karena juga bisa kepada sektor swasta. G. Shabbir
Cheema, John R. Nellis, dan Dennis A Rondinelli memandang bahwa
pelimpahan kewenangan dari pusat ke daerah itu berkisar pada
perencanaan dan pengambilan keputusan.
Sementara, Ateng menjadikan sarana dekonsentrasi sebagai
pelimpahan kewenangan dalam rangka desentralisasi. Menurut Ermaya,
bahwa didesentralisasi meliputi ambtelijke decentralisatie, staatskundige
decentralisatie. Gie berpandangan bahwa desentralisasi di bidang
pemerintahan diartikan sebagai pelimpahan wewenang pemerintah pusat
kepada satuan-satuan organisasi pemerintahan untuk menyelenggarakan
segenap kepentingan setempat dari kelompok yang mendiami suatu
wilayah. Irawan Soejito membedakan desentralisasi dalam wujud
territorial, fungsional dan administratif. Sementara Bagir Manan,
desentralisasi adalah bentuk dari susunan organisasi negara dan menurut
Koesoemahatmadja, desentralisasi ketatanegaraan adalah pelimpahan
kekuasaan perundangan.8
Desentralisasi politik merupakan pelimpahan kewenangan untuk
pengambilan keputusan kepada tingkat pemerintahan yang lebih rendah,
mendorong masyarakat dan perwakilan mereka untuk berpartisipasi di
dalam proses pengambilan keputusan. Dalam suatu struktur
desentralisasi, pemerintah tingkat bawahan merumuskan dan
mengimplementasikan kebijakan secara independen, tanpa intervensi dari
tingkatan pemerintahan yang lebih tinggi. Adanya pelimpahan
kewenangan kepada pemerintah daerah tidak sebagai sesuatu yang
harus ditakuti oleh pemerintah pusat karena pemberian kewenangan
tersebut tidak akan terlepas dari kordinasi dan pengawasan pemerintah
pusat.
Pemberian otonomi kepada daerah hanya sebagai salah satu
usaha untuk lebih melancarkan tugas dan tanggungjawab pemerintah
pusat dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan, dan
8
Ateng Sjafruddin, Pemerintah Daerah dan Pembangunan, (Bandung : Sumur Press, 1973),
hlm. 8-9.
pelayanan masyarakat disetiap daerah. Konsensus yang tercipta
berkenaan dengan pendirian NKRI adalah negara kesatuan yang
berdasar pada paham negara hukum, demokrasi (kedaulatan rakyat), dan
desentralisasi pemerintahan, sampai pada pemerintahan tingkat terendah.
Hal ini merupakan amanat tertulis dan tidak tertulis dalam penyusunan
dan perancangan konstitusi (hukum dasar) pendirian negara sehingga
penyelenggaraan negara (pemerintahan) senantiasa berpijak pada
kesejahteraan seluruh rakyat.
Ketiga, pandangan pakar yang menganggap bahwa desentralisasi
merupakan pembagian, penyebaran, pemencaran, pemberian kekuasaan,
dan kewenangan dapat dilihat dari pandangan Duchacek, Maryanov, dan
Mawhood, bahwa masalah desentralisasi berujung pada pembagian
kekuasaan atau kewenangan dalam suatu pemerintahan. Sementara,
Hofman memberi istilah administrative decentralization yang merupakan
langkah dalam menyebarkan kewenangan untuk menjalankan urusan-
urusan pemerintahan, yang pada masa lalu disentralisasikan atau
dipusatkan pada pemerintah pusat.
Disisi lain, Tresna berpandangan bahwa desentralisasi diartikan
sebagai pemberian kekuasaan mengatur diri kepada daerah-daerah
dalam lingkungannya guna mewujudkan asas demokrasi, di dalam
pemerintahan negara. Sedangkan Soehino9 berpandangan bahwa,
desentralisasi kedaerahan memberi wewenang kepada alat perlengkapan
suatu lembaga hukum untuk membentuk aturan hukum in-abstracto dan

9
Soehino, Asas-asas Hukum Tata Pemerintahan, (Yogyakarta, Liberty, 1984), hlm.183-184.
pemberian delegasi kepada alat perlengkapan dari lembaga hukum publik
untuk membentuk aturan hukum in-concreto. Lain dengan Mustamin, yang
memaparkan bahwa desentralisasi berarti pemencaran atau penyebaran
wewenang dari pusat kebagian-bagian organisasi di bawahnya, baik
secara territorial, fungsional, tekhnis maupun kultural.
Keempat, pandangan pakar yang menganggap bahwa
desentralisasi merupakan sarana dalam pembagian dan pembentukan
daerah dapat dilihat dari pandangan Aldelfer, bahwa desentralisasi adalah
pembentukan daerah otonom dengan kekuasaan-kekuasaan tertentu dan
bidang-bidang kegiatan tertentu yang diselenggarakan berdasarkan
pertimbangan, inisiatif dan administrasi sendiri. Jadi, desentralisasi
menyangkut pembentukan daerah otonom dengan dilengkapi
kewenangan-kewenangan tertentu dan bidang-bidang kegiatan tertentu.
Sementara, Smith berpandangan bahwa pendelegasian kekuasaan
dari tingkat tertinggi ke tingkat yang lebih rendah dalam hierarkhi territorial
itu mencakup dua elemen, yaitu : Pertama, syarat pembatasan wilayah
(the limitation of areas) karena adanya pembagian-pembagian territorial
negara (... that decentralization involves one or mare division of the state’s
territory) yang mengandung pengertian adanya proses pendahuluan
berupa pembentukan daerah otonom. Kedua, syarat penyerahan
wewenang (the delegation of authorithy). Desentralisasi merupakan the
legal conferring of powers to discharge specified or residual function upon
formally constitued local authority. Secara singkat, desentralisasi
menciptakan local self government.
Lain lagi pandangan Maddick, yang ditafsirkan oleh Benyamin
Hoessein dalam dua elemen pengertian pokok, yaitu pembentukan daerah
otonom dan penyerahan kekuasaan secara hukum untuk menangani
bidang-bidang pemerintahan tertentu, baik yang dirinci maupun yang
dirumuskan secara umum. Jadi menurut Bhenyamin Hoessein,10
desentralisasi mencakup, baik unsur pembentukan daerah otonom
maupun penyerahan wewenang. Dengan kata lain, kekuasaan daerah
otonom diperoleh melalui pembentukan daerah otonom dan penyerahan
wewenang.
Selain pemaknaan desentralisasi secara harfiah di atas, dapat juga
dilihat pandangan beberapa pakar berkenaan dengan penerapan asas
desentralisasi dalam rangka pelaksanaan pemerintahan daerah,
diantaranya: Gie berpandangan bahwa desentralisasi hanya terbatas
pada desentralisasi territorial atau desentralisasi ketatanegaraan, yang
dapat mewujudkan pemerintahan daerah dengan segenap aparatur
kepegawaian dan keuangan sendiri yang menyelenggarakan
pemerintahan dalam wilayahnya masing-masing.
Turner & Hulme berpendapat bahwa desentralisasi akan
mendorong proses pengambilan keputusan yang lebih baik sehingga bisa
lebih efisien dan efektif dalam hal locally specific plans, inter-
10
Benyamin Hoessein, 1999, Hubungan Penyelenggaraan Pemerintahan Pusat dengan
Pemerintahan Daerah, Artikel, Jurnal Bisnis dan Birokrasi No. 1/Vol. I.
organizational coordination, experimentation and innovation, motivation of
field-level personnel, workload reduction.11 Mendevolusikan sumber daya
kepada pemerintah daerah yang dipilih melalui proses pemilihan lokal
akan meningkatkan keselarasan antara kombinasi pelayanan yang
disediakan oleh sektor pemerintah dengan preferensi penduduk lokal.
Sementara, dalam kajian Hukum Tata Negara, pemerintah yang
berdasarkan desentralisasi disebut staatskundige decentralisatie atau
desentralisasi politik, dimana rakyat melalui wakil-wakilnya turut serta
dalam pelaksanaan pemerintahan di daerah. Pelimpahan kewenangan
(delegation of authority) dalam staatskundige decentralisatie akan
berakibat beralihnya kewenangan pusat secara tetap kepada daerah. 12
Pandangan Burns sejalan dengan gagasan Hatta, bahwa otonomisasi
tidak saja berarti melaksanakan demokrasi, tetapi mendorong
berkembangnya prakarsa sendiri untuk mengambil keputusan mengenai
kepentingan masyarakat sendiri.
Desentralisasi dalam paham demokrasi diharapkan dapat
mewujudkan daerah-daerah otonom yang memiliki kewenangan
menentukan nasib sendiri, yaitu membuat peraturan dan menjalankannya,
serta menjalankan peraturan yang dibuat oleh dewan yang lebih tinggi.
Sementara, Yamin13 meletakkan desentralisasi sebagai syarat demokrasi
11
Mark Turner & David Hulme, “Governance, Administration and Development”, (New York,
MacMillan Press Ltd., 1997), hlm. 72.
12
Dany Burns et.al, The Politic of Decentralisation revitalising local democracy, 1st,
(Houndmills, Published The Mcmillan Press Ltd. 1994), hlm. 4. Lihat Jon Pierre dan B.Guy Peters,
Governance, Politics and the State, 1st, (New York, Published Martin’s Press, 2000), hlm. 1.
13
Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia (cet.IV), (Jakarta, Djambatan, 1960),
hlm. 168.
karena konstitusi disusun dalam kerangka negara kesatuan harus
tercermin kepentingan daerah, melalui aturan pembagian kekuasaan
antara badan-badan pusat dan badan-badan daerah secara adil dan
bijaksana sehingga daerah memelihara kepentingannya dalam kerangka
negara kesatuan.
Lebih lanjut Yamin, berpandangan bahwa susunan yang demokratis
membutuhkan pemencaran kekuasaan pemerintahan di tingkat pusat dan
pembagian kekuasaan antara pusat dan daerah. Di sinilah diketengahkan
asas desentralisasi dan dekonsentrasi yang dapat membendung arus
sentralisasi. Bayu14 berpandangan bahwa desentralisasi merupakan
perwujudan asas demokrasi dalam pemerintahan negara. Rakyat secara
lansung mempunyai kesempatan untuk turut serta dalam penyelenggaran
pemerintahan di daerahnya. Desentralisasi dibedakan menjadi
desentralisasi teritorial (territoriale Decentralisatie), yang merupakan
penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya
sendiri, dalam batas pengaturan daerahnya dan desentralisasi fungsional
(functionale Decentralisatie), yang merupakan pelimpahan kekuasaan
untuk mengurus dan mengatur fungsi tertentu, dalam batas pengaturan
jenis fungsinya.
Jadi, desentralisasi menyangkut sistim tatanan hukum yang
berkaitan dengan wilayah negara. Tatanan hukum desentralisasi
menunjukkan berbagai kaidah hukum yang berlaku sah pada wilayah
14
Bayu Surianingrat, Desentralisasi dan Dekonsentrasi Pemerintahan di Indonesia Suatu
Analisis, Jilid I, (Jakarta, Dewaruci Press, 1981), hlm. 6-7.
yang berbeda. Kaidah yang berlaku sah untuk seluruh wilayah negara
disebut kaidah sentral (central norms) dan yang berlaku pada wilayah
disebut kaidah desentral atau kaidah lokal (decentral norms or local
norms). Tatanan hukum desentralisasi yang dikaitkan dengan wilayah
(territorial) sebagai tempat berlakunya kaidah hukum secara sah disebut
sebagai konsepsi statis dari desentralisasi. Konsep statis ini tidak
mencerminkan kewenangan daerah untuk membuat aturan-aturan sendiri
untuk mengatur rumah tangganya sebab kaidah hukum yang berlaku sah
di wilayah yang berbeda dapat ditetapkan oleh pemerintah pusat, lain
dengan konsepsi dinamis yang berkaitan dengan badan yang membentuk
kaidah hukum.
Dari beberapa pandangan pakar di atas, dengan jelas menafsirkan
bahwa dimensi makna desentralisasi melahirkan sisi penyerahan
kewenangan, pembagian kekuasaan, pendelegasian kewenangan, dan
pembagian daerah dalam struktur pemerintahan di negara kesatuan.
Penyerahan, pendelegasian dan pembagian kewenangan dengan
sendirinya menciptakan kewenangan pada pemerintah daerah dalam
pelaksanaan pemerintahan di daerah, yang didahului pembagian daerah
pemerintahan dalam bingkai daerah otonom.
2. Penerapan Asas Dekonsentrasi.
Pendelegasian wewenang pada dekonsentrasi hanya bersifat
menjalankan atau melaksanakan peraturan-peraturan dan keputusan-
keputusan pusat lainnya yang tidak berbentuk peraturan, yang tidak dapat
berprakarsa menciptakan peraturan dan atau membuat keputusan bentuk
lainnya untuk kemudian dilaksanakannya sendiri pula. Pendelegasian
dalam dekonsentrasi berlangsung antara petugas perorangan pusat di
pusat kepada petugas perorangan pusat di daerah.
Maddick memaparkan bahwa dekonsentrasi merupakan “the
delegation of authority adequate for the discharge of specified functions to
staff a central departement who are situated outside the headquarters”.
Secara singkat, dekonsentrasi menciptakan local state government atau
field administration. Jadi, dekonsentrasi diartikan sebagai penyebaran
atau pemancaran kewenangan pusat kepada petugasnya yang tersebar di
wilayah-wilayah untuk melaksanakan kebijaksanaan pusat.
Pendelegasian wewenang pada dekonsentrasi hanya bersifat
menjalankan atau melaksanakan peraturan-peraturan dan keputusan-
keputusan pusat lainnya yang tidak berbentuk peraturan, yang tidak dapat
berprakarsa menciptakan peraturan dan atau membuat keputusan bentuk
lainnya untuk kemudian dilaksanakannya sendiri pula. Konsep
pelaksanaan desentralisasi bisa bersifat administratif dan politik.
Sifat administraitif disebut dekonsentrasi yang merupakan delegasi
wewenang pelaksanaan kepada tingkat-tingkat lokal dan sifat politik
merupakan devolusi, yang berarti bahwa wewenang pembuatan
keputusan dan kontrol tertentu terhadap sumber-sumber daya diberikan
kepada pejabat-pejabat regional dan lokal. Dekonsentrasi merupakan
penyerahan sebagian dari kekuasaan pemerintah pusat pada alat-alat
pemerintah pusat yang ada di daerah.
Pada hakekatnya, alat-alat pemerintah pusat ini melakukan
pemerintahan sentral di daerah-daerah. Penyerahan kekuasaan
pemerintah pusat kepada alatnya di daerah karena meningkatnya
kemajuan masyarakat di daerah-daerah. Sementara, Bayu mengartikan
dekonsentrasi sebagai desentralisasi jabatan (ambtelijke decentralisatie),
bahwa pemencaran kekuasaan dari atasan kepada bawahan sehubungan
dengan kepegawaian atau jabatan (ambt) dengan maksud untuk
meningkatkan kelancaran kerja. Dekonsentrasi merupakan salah satu
jenis desentralisasi, dekonsentrasi sudah pasti desentralisasi tetapi
desentralisasi tidak selalu berarti dekonsentrasi. Stroink berpendapat
bahwa dekonsentrasi merupakan perintah kepada para penjabat
pemerintah atau dinas-dinas yang bekerja dalam hirarki dengan suatu
badan pemerintah untuk mengindahkan tugas-tugas tertentu dibarengi
dengan pemberian hak mengatur dan memutuskan beberapa hal tertentu
dengan tanggungjawab terakhir tetap berada pada badan pemerintah
sendiri.15
Silverman mengatakan bahwa dekonsentrasi merupakan bentuk
desentralisasi yang paling umum yang digunakan di dalam sub-sektor
kependudukan. Di dalam sistim demikian, fungsi yang telah diseleksi
diserahkan kepada unit-unit sub-nasional di dalam departemen sektoral
15
Ateng Syafruddin, Titik Berat Otonomi Daerah pada Daerah Tingkat II dan
Perkembangannya, (Bandung, Mandar Maju, 1991), hlm. 4.
atau badan nasional yang sektoral. Menurut Kartasapoetra, dekonsentrasi
ialah pelimpahan wewenang dari pemerintah atau kepala wilayah atau
juga kepala instansi vertikal tingkat atas kepada pejabat bawahan di
daerah. Devolusi adalah pelimpahan wewenang yang merupakan tugas
jabatan yang diserahkan kepada pemerintah daerah tingkat propinsi,
kabupaten dan kotamadya dan kepada badan atau perusahaan sebagai
“public coorporation”.
Bulthuis, mengartikan dekonsentrasi sebagai : (1) kewenangan
unutk mengambil keputusan yang diserahkan dari penjabat
administrasi/pemerintah yang satu kepda yang lain; (2) penjabat yang
menyerahkan kewenangan itu mempunyai lingkungan pekerjaan yang
lebih luas daripada penjabat yang kepada siapa kewenangan itu
diserahkan; (3) penjabat yang menyerahkan kewenangan itu (betul) dapat
memberikan perintah kepada penjabat yang diserahi kewenangan
mengenai pengambilan/pembuatan keputusan itu dan isi dari yang akan
diambil/dibuat itu; (4) penjabat yang menyerahkan kewenangan itu (betul)
dapat mengganti keputusan yang pernah diambil oleh penjabat yang
diserahi kewenangan itu dengan keputusan sendiri, dan penjabat yang
menyerahkan kewenangan itu dapat mengganti penjabat yang diserahi
kewenangan dengan yang lain menurut pilihan sendiri dengan bebas.
Dalam kajian Hukum Tata Negara, pemerintah yang berdasarkan
asas dekonsentrasi merupakan ambtelijke decentralisastie atau delegatie
van bevoegdheid, yakni pelimpahan kewenangan dari alat perlengkapan
negara di pusat kepada instansi bawahan, guna melaksanakan pekerjaan
tertentu dalam penyelenggaraan pemerintahan. Pemerintah pusat tidak
kehilangan kewenangannya karena instansi bawahan melaksanakan
tugas atas nama pemerintah pusat. Suatu delegatie van bevoedgheid
bersifat instruktif. Pemaknaan asas dekonsentrasi berdasarkan dengan
UU pemerintahan daerah yang pernah berlaku dan berlaku positif sampai
sekarang ini, antara lain UU No. 1 Tahun 1945, UU No. 22 Tahun 1948,
UU No. 1 Tahun 1957, Penpres RI No. 6 Tahun 1959, UU No. 18 Tahun
1965 tidak menegaskan secara jelas dan eksplisit dalam batang tubuhnya,
sedangkan UU No.5 Tahun 1974, UU No. 22 Tahun 1999, dan UU No. 32
Tahun 2004 menegaskan secara jelas bahwa dekonsentrasi sebagai
pelimpahan wewenang pemerintahan. Jadi, dimensi makna yang tercipta
adalah adanya pelimpahan kewenangan yang secara fungsional dari
pejabat atasan (dari pejabat pusat kepada pejabat di daerah).16
3. Penerapan Asas Tugas Pembantuan (Medebewind)
Walaupun sifat tugas pembantuan hanya bersifat “membantu” dan
tidak dalam konteks hubungan “atasan-bawahan”, tetapi dalam
penyelenggaraan pemerintahan di daerah tidak mempunyai hak untuk
menolak. Hubungan ini timbul oleh atau berdasarkan ketentuan hukum
atau peraturan perundang-undangan. Pada dasarnya, tugas pembantuan

16
UU No.5 Tahun 1974 menegaskan dalam Bab I Pasal 1 hurp “f” bahwa Dekonsentrasi
adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah atau kepala wilayah atau kepala instansi vertikal
tingkat atasnya kepada pejabat-pejabatnya di daerah. UU No. 22 Tahun 1999 menegaskan Bab I
Pasal 1 hurup (f) Dekonsentrasi, adalah pelimpahan wewenang dari Pemerintah kepada Gubernur
sebagai wakil Pemerintah dan atau perangkat pusat di Daerah. UU Nomor 32 Tahun 2004
menegaskan dalam Pasal 1 point 8 Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan
oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di
wilayah tertentu. Jadi dimensi makna yang tercipta adalah adanya pelimpahan kewenangan yang
secara fungsional dari pejabat atasan (dari pemerintah pusat kepada pejabat di daerah).
adalah tugas melaksanakan peraturan perundang-undangan tingkat lebih
tinggi. Daerah terikat melaksanakan peraturan perundang-undangan,
termasuk yang diperintahkan dalam rangka tugas pembantuan.
UU No. 22 Tahun 1948, menyatakan bahwa daerah diserahi untuk
menjalankan kewajiban pusat di daerah, maupun daerah yang lebih atas
kepada daerah yang tingkatannya lebih rendah”.17 UU No. 1 Tahun 1957
menyatakan, tugas pembantuan adalah sebagai menjalankan peraturan
perundang-undangan”.18 UU No. 18 tahun 1965 menyatakan, tugas
pembantuan sebagai pelaksanaan urusan pusat atau daerah yang lebih
atas tingkatannya.19
UU No.5 Tahun 197420 menegaskan, tugas pembantuan adalah
tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang
ditugaskan kepada pemerintah desa oleh pemerintah atau pemerintah
daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggung jawabkan
kepada yang menugaskannya. Sementara, UU No. 22 Tahun 1999
menegaskan bahwa tugas pembantuan adalah penugasan dari
pemerintah kepada daerah dan desa dan dari daerah ke desa untuk
melaksanakan tugas tertentu.21
17
Lihat makna yang termaktub dalam Pasal 24 dan Pasal 25 UU No. 22 Tahun 1948.
18
Lihat makna yang termaktub dalam Pasal 32 UU No. 1 Tahun 1957.
19
Lihat makna yang termaktub dalam Pasal 48 UU No. 18 Tahun 1965.
20
Lihat makna yang termaktub dalam Pasal 1 Hurup (d) UU No. 5 Tahun 1974.
21
UU No. 22 Tahun 1999 menegaskan dalam Bab I Pasal 1 hurup g bahwa tugas
pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan desa dan dari daerah ke desa
untuk melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber
daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaanaya dan mempertanggung jawabkannya
kepada yang menugaskan. UU No. 32 Tahun 2004 menegaskan dalam Bab I Pasal 1 point 9
bahwa Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari
pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota
kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu..
Dari paparan pengertian tugas pembantuan yang termaktub dalam
UU tersebut diatas, hanya UU No. 1 Tahun 1957 yang dengan tegas
menyatakan bahwa tugas pembantuan adalah untuk menjalankan
peraturan perundang-undangan (yang lebih atas tingkatannya). UU No. 5
Tahun 1974 memuat dua hal penugasan dan pertanggungjawaban yang
bisa mengandung pemahaman kaidah dekonsentrasi, yang menyiratkan
adanya hubungan atasan-bawahan, yang secara yuridis pendekatannya
tidak sesuai dengan kaidah tugas pembantuan. Jadi menurut kajian
hukum, maka yang lebih tepat adalah kaidah tugas pembantuan yang
diketengahkan dalam UU No. 1 Tahun 1957, karena menyiratkan bahwa
hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dalam tugas
pembantuan semata-mata karena ditentukan atau berdasarkan ketentuan
hukum atau peraturan perundang-undangan.22
Tugas pembantuan dari pengertian yang ditegaskan dalam UU No.
5 Tahun 1974,23 mengandung unsur : a) ada urusan pemerintahan dari
satuan pemerintahan tingkat lebih atas yang harus dibantu
pelaksanaannya oleh pemerintah daerah; b) bantuan tersebut dalam
22
Lihat makna yang termaktub dalam UU No. 5 Tahun 1974 Pasal 12 ayat (1) dan (2)
disebutkan bahwa : a) dengan peraturan perundang-undangan, pemerintah dapat menugaskan
kepada pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan tugas pembantuan; b) dengan praturan
daerah, pemerintah Dati I dapat menugaskan kepada pemerintah Dati II untuk melaksanakan tugas
pembantuan.
23
Penjelasan UU No. 5 Tahun 1974, menyebutkan : bahwa tidak semua urusan pemerintahan
dapat diserahkan kepada daerah menjadi urusan rumah tangganya. Jadi beberapa urusan
pemerintahan masih tetap merupakan urusan pemerintah pusat. Akan tetapi adalah berat sekali
bagi pemerintah pusat untuk menyelenggarakan seluruh urusan pemerintahan di daerah yang
masih menjadi wewenang dan tanggungjawabnya itu atas dasar dekonsentrasi, mengingat
terbatasnya kemampuan perangkat pemerintah pusat di daerah. Dan juga ditinjau dari segi
dayaguna dan hasil guna adalah kurang dapat dipertanggungjawabkan apabila semua urusan
pemerintah pusat di daerah harus dilaksanakan sendiri oleh perangkatnya di daerah karena hal itu
akan memerlukan tenaga dan biaya yang sangat besar jumlahnya. Lagi pula, mengingat sifatnya
berbagai urusan sulit untuk dapat dilaksanakan dengan baik tanpa ikut sertanya pemerintah daerah
yang bersngkutan.
bentuk penugasan yang diatur dengan peraturan perundang-undangan; c)
pemerintah daerah yang membantu harus mempertanggungjawabkan
kepada yang dibantu. Tugas pembantuan dapat dijadikan sebagai terminal
menuju “penyerahan penuh” suatu urusan kepada daerah atau tugas
pembantuan merupakan tahap awal sebagai persiapan menuju kepada
penyerahan penuh. Kaitan tugas antara tugas pembantuan dengan
desentralisasi dalam melihat hubungan pemerintah pusat dan pemerintah
daerah, seharusnya bertolak dari : (1) tugas pembantuan adalah bagian
dari desentralisasi. Jadi, pertanggungjawaban mengenai
penyelenggaraan tugas pembantuan adalah tanggungjawab daerah yang
bersangkutan; (2) tidak ada perbedaan pokok antara otonomi dan tugas
pembantuan, karena dalam tugas pembantuan terkandung unsur otonomi,
karena daerah punya cara-cara sendiri melaksanakan tugas pembantuan;
serta (3) tugas pembantuan sama halnya dengan otonomi, yang
mengandung unsur penyerahan, buka penugasan, yang dapat dibedakan
secara mendasar bahwa kalau otonomi adalah penyerahan penuh, maka
tugas pembantuan adalah penyerahan tidak penuh.
B. Konsepsi Otonomi Daerah dan Daerah Otonom
Analisis kajian otonomi daerah dikalangan pakar, sering terjadi
perbedaan penafsiran, baik pengertian otonomi itu sendiri maupun prinsip-
prinsip dalam pelaksanaan otonomi daerah. Otonomi daerah merupakan
esensi pelaksanaan pemerintahan yang desentralistik, namun dalam
perkembangan otonomi daerah, selain mengandung arti zelfwetgeving
(membuat perda), juga mencakup zelfbestuur (pemerintahan sendiri). Van
Der Pot memahami konsep otonomi daerah sebagai eigen huishouding
(menjalankan rumah tangga sendiri).
Otonomi adalah pemberian hak kepada daerah untuk mengatur
sendiri daerahnya. Daerah mempunyai kebebasan inisiatif dalam
penyelenggaraan rumah tangga dan pemerintahan di daerah. Selain itu,
bisa dimaknai sebagai kebebasan dan kemandirian (vrijheid dan
zelfstandigheid) satuan pemerintahan lebih rendah, untuk mengatur dan
mengurus sebagian urusan pemerintahan. Urusan pemerintahan yang
boleh diatur dan diurus secara bebas dan mandiri itu, menjadi
tanggungjawab satuan pemerintahan yang lebih rendah. Kebebasan dan
kemandirian merupakan hakekat isi otonomi.
Porsi otonomi daerah tidak cukup dalam wujud otonomi daerah
yang luas dan bertanggungjawab, tetapi harus diwujudkan dalam format
otonomi daerah yang seluas-luasnya. Format otonomi yang seluas-
luasnya mengundang perdebatan dikalangan pakar. Di satu sisi, konsep
otonomi daerah yang seluas-luasnya berkonotasi untuk membangun
image bakal munculnya ide negara bagian dalam negara federasi (federal
state), sementara sisi lainnya menganggap bahwa hal tersebut beralasan
karena dengan mewujudkan otonomi daerah yang seluas-luasnya, rakyat
cenderung tidak lagi membayangkan negara federal. Konsep otonomi
yang seluas-luasnya merupakan salah satu upaya untuk menghindari ide
negara federal.
Di sisi lain, Soehino berpandangan bahwa cakupan otonomi
seluas-luasnya bermakna, penyerahan urusan sebanyak mungkin kepada
daerah untuk menjadi urusan rumah tangga sendiri. Sementara, Nasroen
berpandangan bahwa otonomi daerah yang seluas-luasnya bukan tanpa
batas sehingga meretakkan negara kesatuan. Otonomi daerah berarti
berotonomi dalam negara.
Otonomi daerah tidak boleh meretakkan apalagi memecah belah
negara kesatuan. Teramat pentinglah dasar kesatuan ini dalam
mendudukannya dengan dasar otonomi seluas-luasnya. Kaitan antara
negara kesatuan dengan otonomi daerah yang seluas-luasnya, Nasroen
lebih jauh berpendapat bahwa teramat pentinglah dasar kesatuan ini
dalam mendudukkannya dengan dasar otonomi seluas-luasnya. Otonomi
seluas-luasnya, tentunya tidak boleh bertentangan dengan dasar
kesatuan dan dasar kesatuan sebaliknya, tentulah tidak boleh
melenyapkan wujud dari otonomi seluas-luasnya. Tentulah yang akan
dicari dan ditetapkan ialah sesuatu perseimbangan antara dasar kesatuan
dan dasar otonomi seluas-luasnya di daerah.24
Sementara, Tresna berpendapat janganlah perkataan seluas-
luasnya diartikan sebagai suatu yang tidak berujung. Di dalam negara
kesatuan, seluas-luasmya sistem otonomi, dibatasi oleh kekuasaan
pemerintah negara kesatuan. Negara kesatuan (eenheidstaat) tidak dapat
meniadakan otonomi daerah, namun betapapun luasnya otonomi daerah,
24
Soehino, Perkembangan Pemerintahan di Daerah, (Yokyakarta, Liberty, 1980), hlm 50. M.
Nasroen, Masalah-Masalah Sekitar Otonomi Daerah, (Jakarta, Wolters, 1951), hlm. 28.
tidaklah dapat menapikan wadah negara kesatuan. Makna otonomi yang
seluas-luasnya menjadikan pemerintah pusat hanya akan mengatur hal-
hal dan masalah-masalah yang harus diatur pemerintah pusat itu sendiri
dan segala sesuatu yang tidak termasuk keharusan itu, pada pokoknya
harus diatur oleh pemerintah daerah.
Agar tidak terdapat pelbagai penafsiran otonomi yang seluas-
luasnya dalam sistem ketatanegaraan, selayaknya dalam undang-undang
pemerintahan daerah dirumuskan ketentuan hukum yang memberikan
defenisi yang sah bahwa mengurus dan mengatur rumah tangga otonomi
yang seluas-luasnya, meliputi segala sesuatu kepentingan umum
(openbare belangen) masyarakat di daerah, sepanjang tidak termasuk
atau ditarik ke dalam pengurusan pemerintahan pusat atau daerah yang
lebih atas. Prinsip otonomi daerah dalam sejarah perkembangan
ketatanegaraan di Indonesia didasari pada landasan hukum yang
berbeda-beda. Pada masa pemerintahan Ir. Soekarno (orde lama) lain
dengan pada masa pemerintahan Soeharto (orde baru), demikian pula
pada masa pemerintahan B.J. Habibie, Abdurrahman Wahid dan
Megawati Soekarnoputri (masa transisi dan reformasi).
Pada dasarnya, prinsip otonomi daerah harus mencerminkan 3
(tiga) hal, yaitu harus serasi dengan pembinaan politik dan kesatuan
bangsa; harus dapat menjamin hubungan yang serasi antara pemerintah
pusat dan daerah atas dasar keutuhan negara kesatuan; harus dapat
menjamin perkembangan dan pembangunan daerah. Jika dirangkaikan
secara sistematik, tujuan dan cita-cita pelaksanaan pemerintahan di
Indonesia bersendikan sistim desentralisasi. Sistim tersebut diyakini
sebagai salah satu sumber pelaksanaan pemerintahan demokratis, yang
secara langsung melibatkan seluruh potensi masyarakat untuk turut serta
berpartisipasi dalam penyelenggaraan pemerintahan. Keterlibatan rakyat
dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia tidak bisa ditawar
karena kedudukan rakyat menjadi sentral dalam kehidupan bernegara.
Hatta salah satu the founding fathers berpendapat, bahwa dasar
kedaulatan rakyat adalah hak rakyat untuk menentukan nasibnya, yang
tidak hanya ada pada pucuk pemerintahan negeri, melainkan juga pada
tiap daerah. Tiap-tiap golongan atau bagian rakyat mendapat autonomi
(membuat dan menjalankan peraturan sendiri) dan zelfbestuur
(menjalankan peraturan yang dibuat oleh dewan yang lebih tinggi). Hal ini
menjadi penting, karena keperluan tiap tempat dalam satu negeri tidak
sama, melainkan berbeda-beda. Menurut Amrah, bahwa otonomi berarti
pemerintahan sendiri, dengan mengacu pada akar kata “Auto” diartikan
“sendiri” dan “nomes” diartikan “pemerintahan”.25
Jadi pemerintahan disini secara dogmatis dalam arti luas atau
fungsi, membedakan desentralisasi menjadi desentralisasi politik yang
merupakan pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat yang
menimbulkan hak mengurus kepentingan rumah tangga sendiri bagi
badan-badan politik di daerah, yang dipilih oleh rakyat dalam daerah
25
Mohammad Hatta, Ke Arah Indonesia Merdeka, Jilid I, (Jakarta, Bulan Bintang, 1976), hlm.
103. Amrah Muslimin, Ikhtisar Perkembangan Otonomi Daerah 1903-1978, (Jakarta, Djambatan,
1960), hlm. 15, 16.
tertentu (sama desentralisasi territorial), fungsional (sama yang lain) dan
kebudayaan diartikan sebagai pemberian hak pada golongan-golongan
kecil dalam masyarakat melaksanakan kebudayaannya sendiri. Otonomi
(autonomie) sebagai mengatur sendiri (berasal dari bahasa yunani) dalam
lingkup bebas bertindak bukan karena diperintah dari atas melainkan
karena atas kehendak dan inisiatif sendiri untuk kepentingan daerah
sendiri yang harus diatur dan diurus.
Otonomi dan desentralisasi merupakan bagian dari negara yang
menganut paham demokrasi, sebab tanpa otonomi dan desentralisasi
negara bukan lagi demokrasi namanya, melainkan menjadi otokrasi. Jadi,
dalam negara kesatuan, pemerintahan daerah otonom merupakan ciri
negara demokrasi yang mengedepankan aspek kebebasan. Kata
desentralisasi dan otonomi dalam pemaknaannya sangat berbeda karena
makna desentralisasi bersentuhan dengan “proses” dalam arti
pembentukan daerah otonom dan disertai/diikuti penyerahan kekuasaan
(urusan pemerintahan) untuk itu harus dituangkan dalam suatu peraturan
perundang-undangan, sedangkan otonomi bersentuhan dengan isi, akibat
dan hasil dari proses pembentukan daerah otonom. Pembentukan daerah
otonom berarti pembentukan organisasi penyelenggara otonomi atau
pemerintahan daerah.
Pemerintahan lokal (daerah) adalah sendi dari sistem
pemerintahan, baik negara kesatuan maupun federal (local government
also was the cornerstone of the governmental system). Pemerintahan
lokal mempunyai satu dari dua arti, yaitu (1) pemerintahan dari semua
bagian dari negara dengan memakai alat-alat lokal yang disetujui dan
bertanggungjawab hanya kepada pemerintah sentral, jadi ini merupakan
bagian dari sistim sentralisasi, disebut pemerintahan negara local dan (2)
pemerintahan oleh badan-badan lokal, dipilih secara bebas dan tunduk
kepada supremasi pemerintah nasional, ditopang dalam beberapa
kehormatan dengan kekuasaan, kebijakan dan tanggungjawab, yang bisa
mereka lakukan tanpa pengawasan pemerintah yang lebih tinggi.
C. Kepemerintahan yang Baik
Sebagai pihak yang bertanggung jawab penuh dalam
penyelenggaraan pemerintahan dan penyediaan kesejahteraan
masyarakat, Pemerintah wajib menjalankan fungsinya sebagaimana yang
diharapkan oleh rakyat, baik secara langsung maupun secara tidak
langsung. Secara langsung dalam artian bahwa pemerintah melakukan
perbuatan atau tindakan dalam bentuk nyata, seperti mengirim bantuan
kepada masyarakat yang tertimpa bencana. Secara tidak langsung,
pemerintah membuat regulasi dan atau aturan-aturan administratif.
Tata
Kepemerintahan yang baik merupakan isu sentral yang paling
mengemuka dalam pengelolaan administrasi publik dewasa ini. Sadu
Wasistiono mengemukakan bahwa tuntutan akan good governance timbul
karena adanya penyimpangan dalam penyelenggaraan negara dari nilai
demokratis sehingga mendorong kesadaran warga negara untuk
menciptakan sistem atau paradigma baru untuk mengawasi jalannya
pemerintahan agar tidak melenceng dari tujuan semula. Tuntutan untuk
mewujudkan administrasi negara yang mampu mendukung kelancaran
dan keterpaduan pelaksanaan tugas dan fungsi penyelenggaraan
pemerintahan negara dan pembangunan dapat diwujudkan dengan
mempraktekkan good governance. 26
Kasman Abdullah mengemukakan, dalam penyelenggaraan
pemerintahan, good governance sesungguhnya bukanlah suatu formula
yang baru, melainkan suatu asas atau prinsip yang telah berusia ratusan
tahun dan yang seharusnya menjadi sendi-sendi pemerintahan dalam
negara demokrasi modern, yaitu bagaimana penyelenggaraan
pemerintahan tersebut mengedepankan prinsip partisipasi, transparansi,
dan akuntabilitas, serta membuka ruang bagi keterlibatan warga
masyarakat. 27
Lembaga Administrasi Negara memberikan pengertian
governance sebagai proses penyelenggaraan kekuasaan Negara dalam
melaksanakan penyediaan public goods and services (kebutuhan barang

28
dan jasa pelayanan publik). Dengan demikian, istilah governance atau
kepemerintahan tidak hanya berarti suatu cara atau metode, tindakan,
kegiatan, atau prose, dan system, tetapi juga berarti cara kekuasaan
digunakan, penggunaan otoritas/kewenangan ekonomi, politik dan
26
Sadu Wasistiono, 2003, Kapita Selekta Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah,
Bandung: Fokus Media, Hal. 23
27
Kasman Abdullah. 2002. Penyelenggaraan Pemerintahan Dalam Konsep Good
Governance, Jurnal Meritokrasi Vol. 1 No. 1, Makassar: Fakultas Hukum Universitas
Hasanuddin, hal. 65.
28
Lembaga Administrasi Negara, 2008, Manajemen Pemerintahan Daerah, LAN RI, Jakarta
administratif sebagai instrumen kebijakan publik dan proses interaksi
social politik. Dengan kata lain, governance adalah proses dengan cara
apa lembaga Negara, entitas bisnis dan kelompok warga masyarakat
mengungkapkan kepentingan, melaksanakan hak dan kewajiban, dan
menengahi perbedaan mereka. Juga, governance bukanlah seuatu yang
dilakukan Negara (pemerintah) terhadap warga masyarakatnya, namun
cara masyarakat itu sendiri dan individu di dalamnya mengatur semua
aspek kehidupan bersama mereka.
Upaya untuk mewujudkan penyelenggaraan Pemerintahan secara
benar (good-governance) dan bersih (clean-government) termasuk
didalamnya penyelenggaraan pelayanan publik memerlukan unsur-unsur
mendasar antara lain adalah unsur profesionalisme dari pelaku dan
penyelenggara pemerintahan dan pelayanan publik. Terabaikannya unsur
profesionalisme dalam menjalankan tugas dan fungsi organisasi
pemerintahan akan berdampak kepada menurunnya kualitas
penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik. Profesionalisme
disini lebih ditujukan kepada kemampuan aparatur dalam memberikan
pelayanan yang baik, adil, dan inklusif dan tidak hanya sekedar
kecocokan keahlian dengan tempat penugasan. Sehingga aparatur
dituntut untuk memiliki kemampuan dan keahlian untuk memahami dan
menterjemahkan aspirasi dan kebutuhan masyarakat kedalam kegiatan
dan program pelayanan.
Ganie-Rochman sebagaimana dikutip Joko Widodo menyebutkan bahwa :

konsep “governance” lebih inklusif daripada “government”. Konsep
“government” menunjuk pada suatu organisasi pengelolaan berdasarkan
kewenangan tertinggi (negara dan pemerintah). Konsep governance
melibatkan tidak sekedar pemerintah dan negara tapi juga peran berbagai
aktor di luar pemerintah dan negara, sehingga pihak-pihak yang terlibat
juga sangat luas. Lebih lanjut dikemukakan bahwa Governance adalah
mekanisme pengelolaan sumber daya ekonomi dan sosial yang
melibatkan pengaruh sektor negara dan sektor non pemerintah dalam
suatu kegiatan kolektif. 29
UNDP dalam Lalolo Krina menjelaskan bahwa:
Governance
diterjemahkan menjadi tata pemerintahan yaitu penggunaan
wewenang ekonomi, politik dan administrasi guna mengelola urusan-
urusan negara pada semua tingkat. Tata pemerintahan mencakup seluruh
mekanisme, proses dan lembagalembaga dimana warga dan kelompok-
kelompok masyarakat mengutarakan kepentingan mereka, menggunakan
hak hukum, memenuhi kewajiban dan menjembatani perbedaan-
perbedaan diantara mereka. 30
Pengertian governace yang dikemukakan UNDP ini didukung tiga
pilar yakni politik, ekonomi dan admnistrasi. Pilar pertama yaitu tata
pemerintahan di bidang politik dimaksudkan sebagai proses- proses
pembuatan keputusan untuk formulasi kebijakan publik, baik dilakukan
oleh birokrasi sendiri maupun oleh birokrasi-birokrasi bersama politisi.
Pilar kedua, yaitu tata pemerintahan di bidang ekonomi meliputi proses-
proses pembuatan keputusan untuk memfasilitasi aktivitas ekonomi di
dalam negeri dan interaksi di antara penyelenggara ekonomi. Sedangkan
Pilar ketiga yaitu tata pemerintahan di bidang administrasi, adalah berisi
29
Joko Widodo, 2001, Good Governance (Telaah dan Dimensi Akuntabilitas dan Kontrol
Birokrasi Pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah), Surabaya, Insan Cendekia, Hal.
18
30
Lalolo Krina. 2003, Indikator dan Tolok Ukur Akuntabilitas, Transparansi dan
Partisipasi, Sekretariat Pengembangan Kebijakan Nasional Tata Kepemrintahan yang
Baik, Jakarta: BAPPENAS. Hal 6
implementasi proses, kebijakan yang telah diputuskan oleh institusi
politik.31
Sedangkan Lembaga Admnistrasi Negara (LAN) mengartikan
governance sebagai proses penyelenggaraan kekuasaan negara dalam
menyediakan public good dan service. LAN menegaskan dilihat dari
functional aspect, governance dapat ditinjau dari apakah pemerintah telah
berfungsi efektif dan efisien dalam upaya mencapai tujuan yang telah
digariskan atau sebaliknya. 32
Good dalam good governence menurut LAN mengandung dua
pengertian. Pertama, nilai-nilai yang menjunjung tinggi keinginan atau
kehendak rakyat, dan nilai-nilai yang dapat meningkatkan kemampuan
rakyat yang dalam pencapaian tujuan (nasional) kemandirian
pembangunan berkelanjutan dan berkeadilan sosial. Kedua, aspek aspek
fungsional dari pemerintahan yang efektif dan efisien dalam pelaksanaan
tugas-tugasnya untuk mencapai tujuan- tujuan tersebut. Berdasarkan
pengertian ini, LAN kemudian mengemukakan bahwa good governance
berorientasi pada dua hal yaitu, Pertama orientasi ideal negara yang
diarahkan pada pencapaian tujuan nasional dan Kedua aspek-aspek
31
Lembaga Administrasi Negara dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan,
2000, Akuntabilitas Dan Good Goverenance” Jakarta, Lembaga Admnistrasi Negara dan
Badan Penagwas Keuangan dan Pembangunan, Hal.5
32
Lembaga Administrasi Negara dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan.
Op.Cit.Hal.5
fungsional dari pemerintahan yang efektif dan efisien dalam pelaksanaan
tugasnya untuk mencapai tujuan- tujuan tersebut.
Selanjutnya berdasarkan uraian tersebut LAN menyimpulkan
bahwa good governance adalah penyelenggaraan pemerintahan negara
yang solid dan bertanggungjawab serta efisien, dengan menjaga
“kesinergisan” interaksi yang konstruktif di antara domain- domain negara,
sektor swasta dan masyarakat.
Konsep mengenai good governance dapat ditemukan juga dalam
Peraturan Pemerintah Nomor 101 Tahun 2000 tentang Pendidikan dan
Pelatihan Jabatan Pegawai Negeri Sipil, dalam penjelasan Pasal 2 (d)
mengartikan kepemerintahan yang baik sebagai kepemimpinan yang
mengembangkan dan menerapkan prinsip-prinsip profesionalisme,
akuntabilitas, transparasi, eplayanan prima, demokrasi, efisiensi,
efektivitas, supremasi hukum dan dapat diterima oleh seluruh
masyarakat.33
Governance mengasumsikan banyak aktor yang terlibat dimana
tidak ada yang sangat dominan yang menentukan gerak aktor lain. Pesan
pertama dari terminologi governance membantah pemahaman formal
tentang bekerjanya institusi-institusi negara. Governance mengakui dalam
masyarakat terdapat banyak pusat pengambilan keputusan yang bekerja
33
Legal Searching. Peraturan Pemerintah Nomor 101 Tahun 2000 Tentang Pendidikan
dan Pelatihan Jabatan Pegawai Negeri Sipil. Legal Searching BKD Jawteng. 2007
pada tingkat yang berbeda. Menurut UNDP, governance atau tata
pemerintahan memiliki tiga domain yaitu: 34
1. Negara atau tata pemerintahan (state);
2. Sektor swasta atau dunia usaha dan (private sector;)
3. Masyarakat (society).
Ketiga domain dalam Governance tersebut berada dalam
kehidupan berbangsa, bernegara dan bermasyarakat. Sektor
pemerintahan lebih banyak memainkan peranan sebagai pembuat
kebijakan, pengendalian dan pengawasan. Sektor swasta lebih banyak
berkecimpung dan menjadi penggerak aktifitas di bidang ekonomi.
Sedangkan sektor masyarakat merupakan objek sekaligus subjek dari
sektor pemerintahan maupun swasta. Karena di dalam masyarakatlah
terjadi interaksi di bidang politik, ekonomi, maupun sosial budaya. 35
Meskipun mengakui ada banyak aktor yang terlibat dalam proses
sosial, governance bukanlah sesuatu yang terjadi secara chaotic, random
atau tidak terduga. Ada aturan-aturan main yang diikuti oleh berbagai
aktor yang berbeda. Salah satu aturan main yang penting adalah adanya
wewenang yang dijalankan oleh negara. Dalam konsep governance
wewenang diasumsikan tidak diterapkan secara sepihak, melainkan
melalui semacam konsensus dari pelaku-pelaku yang berbeda. Oleh
sebab itu, karena melibatkan banyak pihak dan tidak bekerja berdasarkan
34
Ibid, Hal . 6
35
Sadu Wasistiono, Op.Cit, Hal.31
dominasi pemerintah, maka pelaku-pelaku diluar pemerintah harus
memiliki kompetensi untuk ikut membentuk, mengontrol, dan mematuhi
wewenang yang dibentuk secara kolektif.
Jelas bahwa good governance adalah masalah perimbangan
antara negara, pasar dan masyarakat. Memang sampai saat ini, sejumlah
karakteristik kebaikan dari suatu governance lebih banyak berkaitan
dengan kinerja pemerintah. Pemerintah berkewajiban melakukan investasi
untuk mempromosikan tujuan ekonomi jangka panjang seperti pendidikan
kesehatan dan infrastuktur. Tetapi untuk mengimbangi negara, suatu
masyarakat warga yang kompeten dibutuhkan melalui diterapkannya
system demokrasi, rule of law, hak asasi manusia, dan dihargainya
pluralisme.
Membangun
good governance adalah mengubah cara kerja state,
membuat pemerintah accountable, dan membangun pelaku- pelaku di luar
negara cakap untuk ikut berperan membuat sistem baru yang bermanfaat
secara umum. Dalam konteks ini, tidak ada satu tujuan pembangunan
yang dapat diwujudkan dengan baik hanya dengan mengubah
karakteristik dan cara kerja institusi negara dan pemerintah. 36
Sebuah governance dikatakan baik (good and sound) apabila
sumber daya dan masalah-masalah publik dikelola secara efektif dan
efiien dan merupakan respons terhadap kebutuhan masyarakat.52 Keraf
dalam Rewansyah mengartikan good governance sebagai keberadaan
dan berfungsinya beberapa perangkat kelembagaan publik sedemikian
36
Lalolo Krina. Op.Cit. Hal. 7
rupa sehingga memungkinkan kepentingan masyarakat bisa terjamin
dengan baik. 37
Jika dielaborasi lebih jauh bahwa perangkat kelembagaan itu
mencakup:
1. Adanya birokrasi yang bersih dan efisien;
2. Adanya legislatif yang aspiratif dan tanggap terhadap kepentingan
masyarakat serta menhjadi alat control yang baik dan konstruktif bagi
birokrasi pemerintahan;
3. Adanya sistem penegakan hukum yang dapat dipercaya termasuk di
dalamnya aparat penegak hukum yang mempunyai integritas yang baik;
4. Adanya masyarakat civil (civil society) yang kuat untuk memperjuangkan
kepentingan warga masyarakat serta mengontrol lembaga pemerintah;
5. Adanya distribusi kekuasaan yang seimbang dan saling mengontrol secara
konstruktif.
Menurut Bank Dunia (World Bank), Good Governance merupakan
cara kekuasaan yang digunakandalam mengelola berbagai sumber daya
social dan ekonomi untuk pengembangan masyarakat. Sedangkan
menurut UNDP (United Nation Development Planning, Good Governance
merupakan praktek penerapan kewenangan pengelolaan berbagai
urusan penyelenggaraan negara secara politik, ekonomi dan administratif
ringan.38
37
Asmawi Rewansyah, 2010. Reformasi Birokrasi dalam rangka Good Governance. Jakarta:
CV. Yusaintanas Prima, hlm 91
38
Asmawi Rewansyah, 2010. Reformasi Birokrasi dalam rangka Good Governance. Jakarta:
CV. Yusaintanas Prima, hlm 91
Dalam perkembangannya, United Nation Development Programme
(UNDP) sebagaimana dikutip oleh Lembaga Administrasi Negara
mengajukan prinsip good governance sebagai berikut: 39
1) Participation. Setiap warga Negara mempunyai suara dalam pembuatan

keputusan, baik secara langsung maupun melalui intermediasi institusi
legitimasi yang mewakili kepentingannya. Partisipasi seperti ini dibangun atas
dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara
konstruktif.
2) Rule of Law. Kerangka hukum harus adil dan dilaksanakan tanpa pandang
bulu, terutama hukum untuk hak asasi manusia.
3) Transparancy. Transparansi dibangun atas dasar kebebasan arus informasi.
Proses-proses, lembaga-lembaga dan informasi secara langsung dapat diterima
oleh mereka yang membutuhkan. Informasi harus dapat dipahami dan dapat
dimonitor.
4) Responsiveness. Lembaga-lembaga dan proses-proses harus mencoba untuk
melayani setiap “stakeholders”.
5) Consensus Orientation. Good Governance menjadi perantara kepentingan
yang berbeda untuk memperoleh pilihan-pilihan terbaik bagi kepentingan
yang lebih luas baik dalam hal kebijakan- kebijakan maupun prosedur-
prosedur.
6) Equity. Semua warga Negara, baik laki-laki maupun perempuan, mempunyai
kesempatan untuk meningkatkan atau menjaga kesejahteraan mereka.
7) Effectiveness and Efficiency. Proses-proses dan lembaga- lembaga sebaik
mungkin menghasilkan sesuai dengan apa yang digariskan dengan
menggunakan sumber-sumber yang tersedia.
8) Accountability. Para pembuat keputusan dalam pemerintahan, sektor swasta
dan masyarakat (civil society) bertanggung jawab kepada publik dan lembaga-
lembaga “stakeholders”. Akuntabilitas ini tergantung pada organisasi dan
sifat keputusan yang dibuat, apakah keputusan tersebut untuk kepentingan
internal atau eksternal organisasi.
9) Strategic Vision. Para pemimpin dan publik harus mempunyai perspektif good
governance dan pengembangan manusia yang luas dan jauh ke depan sejalan dengan
apa yang diperlukan untuk pembangunan semacam ini.
UNDP dalam artikel Bappenas merekomendasikan beberapa
karakteristik governance, yaitu: legitimasi politik, kerjasama dengan
institusi masyarakat sipil, kebebasan berasosiasi dan partisipasi,
akuntabilitas birokratis dan keuangan (finansial), manajemen sektor publik
39
Adisasmita. 2011. Manajemen Pemerintah Daerah. Yogyakarta: Graha ilmu
yang efisien, kebebasan informasi dan ekspresi, sistem yudisial yang adil
dan dapat dipercaya.
UNDP menganggap bahwa good governance dapat diukur dan
dibangun dari indikator-indikator yang komplek dan masing-masing
menunjukkan tujuannya. Tata Pemerintahan yang baik (good governance)
memiliki ciri-ciri sebagai berikut: 40
1. Mengikutsertakan semua;
2. Transparan dan bertanggung jawab;
3. Efektif dan adil;
4. Menjamin adanya supremasi hukum;
5. Menjamin prioritas politik, sosial dan ekonomi didasarkan
konsensus masyarakat;
6. Memperhatikan kepentingan masyarakat yang paling miskin dan
lemah dalam pengambilan keputusan menyangkut alokasi
pembangunan.
Bank Dunia dalam Artikel Bappenas mengungkapkan sejumlah
karakteristik good governance, yaitu: masyarakat sipil yang kuat dan
partisipatoris; terbuka; pembuatan kebijakan yang dapat diprediksi;
eksekutif yang bertanggungjawab; birokrasi yang profesional; dan aturan
hukum.
Karakterisik yang dimaksud Bank Dunia memiliki perbedaan
dengan UNDP. Bank Dunia menghindari pernyataan mengenai sistem
40
Bappenas. Artikel: Pemikiran Tentang Good Governance.ha1.1.www.Bappenas.go.id
politik dan hak-hak, dan lebih mengacu kepada manajemen ekonomi
suatu negara, sumber-sumber sosial untuk pembangunan, dan kebutuhan
untuk kerangka kerja aturan dan institusi yang dapat diperhitungkan dan
jelas (terbuka). Hal demikian banyak ditempatkan untuk manajerial
pemerintah dan kapabilitas kebijakan, serta sebagai sumbangan penting
terhadap pembangunan ekonomi dan sosial. Meskipun demikian, Bank
Dunia juga memberikan catatan terhadap kebutuhan untuk masyarakat
sipil yang kuat dan partisipatoris dan pelaksanaan terhadap aturan hukum.
Dalam perspektif Bank Dunia, governance adalah sifat dari
kekuasaan yang dijalankan melalui manajemen sumber ekonomi dan
sosial negara yang digunakan untuk pembangunan. Bank Dunia
mengidentifikasi tiga aspek yang terkait dengan governance, yaitu bentuk
rejim politik (the form of political regime); Proses dimana kekuasaan
digunakan di dalam manajemen sumber daya sosial dan ekonomi bagi
kegiatan pembangunan; Kemampuan pemerintah untuk mendesain,
memformulasikan, melaksanakan kebijakan, dan melaksanakan fungsi-
fungsinya. 41
Nurcholish Madjid memandang jauh kebelakang mengenai
penyelenggaraan pemerintahan yang baik dengan memberikan
perbandingan pada kondisi objektif kepemimpinan Nabi Muhammad SAW.
Menurutnya, tata pemerintahan yang baik sudah mulai ada dengan
diperkenalkannya konsep-konsep penting seperti partisipasi, konsensus,
41
Ibid. Hal 4
keadilan, dan supremasi hukum oleh Nabi Muhammad SAW ketika beliau
membangun Madinah tahun 622 M. Kata Madinah bermakna sebuah
tempat yang didiami orang-orang yang taat peraturan dan saling
memenuhi perjanjian yang diciptakan (disebut al- uqud). 42
Faktor-faktor penting yang perlu diupayakan untuk mencapai tata
pemerintahan yang baik, yaitu: masing-masing pelaku menaati
kesepakatan yang telah disetujui bersama. Tiap manusia mempunyai hak
mendasar seperti yang diutarakan Nabi Muhammad SAW dalam pidato
perpisahan Nabi Muhammad SAW (disebut khutbah al-wada), yaitu: hak
atas hidup, hak atas milik dan kehormatan. Ditekankan juga bahwa
manusia dianugerahi oleh Tuhan kebebasan, hanya akan bertahan bila
ada sistem hukum, dimana pemimpin dan masyarakat saling bertanggung
jawab. Hal ini dapat diwujudkan Indonesia bila ada konsensus mengenai
tata pemerintahan yang baik. 43
Azas-azas umum Kepemerintahan Yang Baik.
Pemerintah daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan yang
baik perlu menetapkan pijakan ataupun dasar bagi gerak Langkah
mereka dalam melakukan kegiatan pemerintahan. Norma hukum
menjadi landasan yang tepat dalam penyelenggaraan pemerintahan di
Negara demokrasi, agar setiap kebijakan yang dibuat tetap
berdasarkan kehendak masyarakat atau rakyat. Kepastian hukum
menjadi suatu kewajiban yang harus dilaksanakan oleh pemerintah

42
Ibid. Hal 4
43
Ibid. Hal 5
daerah untuk tetap menjamin keutuhan hak dan kewajiban masyarakat
didaerahnya. Dalam penyelenggaraan pemerintahan yang baik terdapat
asas-asas umum pemnyelangaraan pemerintahan yang baik, hal ini
menjadi suatu dasar bagi penyelenggaraan pemerintahan oleh
pemerintah pusat ataupun pemerintah daerah.
Asas-asas umum pemerintahan adalah asas yang menjunjung
tinggi norma kesusilaan, kepatutan dan aturan hukum. Asas-asas
umum pemerintahan yang baik berfungsi sebagai pegangan bagi
pejabat administrasi negara dalam menjalankan fungsinya, merupakan
alat uji bagi hakim administrasi dalam menilai tindakan administrasi
negara (yang berwujud beschikking), dan sebagai dasar pengajuan
gugatan bagi penggugat.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang
Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi
dan Nepotisme, ditetapkan tujuh asas penyelenggaraan Negara yang
baik, yaitu:
1. Asas kepastian hukum, yaitu asas yang mengutamakan landasan
peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap
kebijakan penyelenggara Negara;
2. Asas tertib penyelenggaraan negara yaitu asas yang mengutamakan
keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian dan
penyelenggaraan Negara;
3. Asas kepentingan umum, yaitu asas yang mendahulukan
kesejahteraan umum dengan yang aspiratif, akomodatif dan selektif;
4. Asas keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri terhadap masyarakat
untuk memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatif
tentang penyelenggaraan Negara dengan tetap memperhatikan
perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia Negara;
5. Asas proporsionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keseimbangan
antara hak dan kewajiban penyelenggara Negara;
6. Asas profesionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keahlian yang
berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan-peraturan perundang-
undangan yang berlaku;
7. Asas akuntabilitas, yaitu asas dimana setiap kegiatan dan hasil akhir
dari kegiatan penyelenggaraan Negara harus dapat
dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai
pemegang kedaulatan tertinggi Negara sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Adapun di dalam hukum Indonesia, asas-asas umum
pemerintahan yang baik diatur dalam Undang-Undang Nomor 30
tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan pada Pasal 10
ayat (1), yaitu:
1. Kepastian hukum;
2. Kemanfaatan;
3. Ketidakberpihakan;
4. Kecermatan;
5. Tidak menyalahgunakan wewenang;
6. Keterbukaan;
7. Kepentingan umum; dan
8. Pelayanan yang baik.
Dalam penjelasan UU Administrasi Pemerintahan, yang dimaksud
dengan “asas kepastian hukum” adalah asas dalam negara hukum yang
mengutamakan landasan ketentuan peraturan perundang-undangan,
kepatutan, keajegan, dan keadilan dalam setiap kebijakan
penyelenggaraan pemerintahan.
Yang dimaksud dengan “asas kemanfaatan” adalah manfaat yang
harus diperhatikan secara seimbang antara: (1) kepentingan individu yang
satu dengan kepentingan individu yang lain; (2) kepentingan individu
dengan masyarakat; (3) kepentingan Warga Masyarakat dan masyarakat
asing; (4) kepentingan kelompok masyarakat yang satu dan kepentingan
kelompok masyarakat yang lain; (5) kepentingan pemerintah dengan
Warga Masyarakat; (6) kepentingan generasi yang sekarang dan
kepentingan generasi mendatang; (7) kepentingan manusia dan
ekosistemnya; (8) kepentingan pria dan Wanita.
Yang dimaksud dengan “asas ketidak berpihakan” adalah asas
yang mewajibkan Badan dan/atau pejabat pemerintahan dalam
menetapkan dan/atau melakukan keputusan dan/atau tindakan dengan
mempertimbangkan kepentingan para pihak dan tidak diskriminatif.
Yang dimaksud dengan “asas kecermatan” adalah asas yang
mengandung arti bahwa suatu Keputusan dan/atau Tindakan harus
didasarkan pada informasi dan dokumen yang lengkap untuk mendukung
legalitas penetapan dan/atau pelaksanaan Keputusan dan/atau Tindakan
sehingga Keputusan dan/atau Tindakan yang bersangkutan dipersiapkan
dengan cermat sebelum Keputusan dan/atau Tindakan tersebut
ditetapkan dan/atau dilakukan.
Yang dimaksud dengan “asas tidak menyalahgunakan
kewenangan” adalah asas yang mewajibkan setiap Badan dan/atau
Pejabat Pemerintahan tidak menggunakan kewenangannya untuk
kepentingan pribadi atau kepentingan yang lain dan tidak sesuai dengan
tujuan pemberian kewenangan tersebut, tidak melampaui, tidak
menyalahgunakan, dan/atau tidak mencampuradukkan kewenangan.
Yang dimaksud dengan “asas keterbukaan” adalah asas yang
melayani masyarakat untuk mendapatkan akses dan memperoleh
informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif dalam penyelenggaraan
pemerintahan dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi
pribadi, golongan, dan rahasia negara.
Yang dimaksud dengan “asas kepentingan umum” adalah asas
yang mendahulukan kesejahteraan dan kemanfaatan umum dengan cara
yang aspiratif, akomodatif, selektif, dan tidak diskriminatif.
Yang dimaksud dengan “asas pelayanan yang baik” adalah asas
yang memberikan pelayanan yang tepat waktu, prosedur dan biaya yang
jelas, sesuai dengan standar pelayanan, dan ketentuan peraturan
perundang-undangan.
Adapun asas-asas lain yang tidak diatur dalam Undang-Undang
Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan diatur dalam
Pasal 10 ayat (2) yang menyebutkan bahwa “Asas-asas umum lainnya di
luar AUPB sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat diterapkan
sepanjang dijadikan dasar penilaian hakim yang tertuang dalam putusan
Pengadilan yang berkekuatan hukum tetap”.
Dari penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa walaupun di dalam
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi
Pemerintahan disebutkan beberapa asas pokok dalam AUPB, namun
tidak menutup kemungkinan penggunaan asas-asas lain yang belum
ditulis di dalam Undang-undang tersebut.
D. Kewenangan Daerah Di Negara Kesatuan dan Federal
Bentuk negara (forms of state) berbeda dengan bentuk
pemerintahan (forms of government) dalam implementasinya, terkadang
bentuk negara sama, tetapi bentuk pemerintahannya berbeda.
Perkembangan zaman modern membuat banyak pilihan mengenai kajian
dan penerapan bentuk negara dan bentuk pemerintahan. Strong, dalam
kajiannya memasukkan kategori negara konstitusional modern dalam
bentuk kesatuan (unitary state; eenheidstaat) atau negara federal (federal
state; bondsstaat; bundesstaat) serta negara konfederasi (confederation;
staattenbund).
Susunan negara kesatuan dengan federal dari syarat
pembentukannya terdapat perbedaan, seperti yang dikemukakan oleh
Strong, antara lain: pertama, pada negara kesatuan terdapat rasa
kebangsaan (nation) yang erat karena didasari kebersamaan dari awal
kesatuan-kesatuan politik yang bergabung sebelum terbentuknya negara,
sementara pada negara federal sebelumnya tidak terikat dalam
kebersamaan semacam itu dan tunduk pada kedaulatan bersama dalam
negaranya sebelum terbentuknya federal. Kedua, pada pembentukan
negara federal kesatuan dari negara yang berdaulat menghendaki hanya
persatuan tetapi bukan kesatuan, sementara pada negara kesatuan yang
menjadi utama adalah kesatuan nation yang ada dalam mewujudkan
persatuannya dibingkai dalam suatu negara.
Sementara, Juan J. Linz44 berpendapat bahwa ada dua fungsi
utama dalam memberlakukan konstitusi federal. Pertama, menyatukan
dalam sebuah negara tunggal yang semula merupakan kesatuan-
kesatuan politik yang terpisah, yang berkeinginan untuk menyisihkan
beberapa kekuasaan sebagai kondisi untuk bergabung dalam negara
yang lebih besar. Kedua, mempertahankan kepentingan-kepentingan yang
berbeda dalam batas-batas suatu negara dengan jaminan otonomi yang
dipertahankan secara konstitusional, sebab apabila tidak demikian, maka
44
Juan J. Linz, “Democracy, Multinationalism, and Federalism”, Makalah yang disampaikan dalam
International Conference yang diterima Towards Structural Refores for Democratization in
Indonesia, Problems and Prospects, diselenggarakan oleh Center for Democracy, Jakarta: 12-14
Agus 1998, hlm. 9
akan timbul permasalahan bagi keabsahan negara dan penindasan
negara terhadap kesatuan-kesatuan politik.
Hal ini tercermin dari bentuk negara yang dianut, apakah bentuk
negara kesatuan (unitary state) atau negara federal (federalism state).
Secara prinsip terdapat perbedaan pembagian kekuasaan atau
kewenangan antara negara kesatuan dan negara federal. Pada negara
federal, kekuasaan atau kewenangan berasal dari bawah atau dari
daerah/negara bagian yang bersepakat untuk menyerahkan sebagian
kewenangannya kepada pemerintah federal, yang biasanya secara
eksplisit tercantum dalam konstitusi negara federal. Kewenangan
pemerintah pusat akan menjadi terbatas atau limitatif, dan daerah memiliki
kewenangan luas (general kompetence).
Sedangkan pada negara kesatuan, kewenangan pada dasarnya
berada atau dimiliki oleh pemerintah pusat yang kemudian diserahkan
atau dilimpahkan kepada daerah. Penyerahan atau pelimpahan
kewenangan di negara kesatuan biasanya dibuat secara eksplisit (ultra
vires), dengan kata lain, daerah memiliki kewenangan terbatas atau
limitatif. Pola general competence dan ultra vires digunakan pada negara
kesatuan dan federal, bahkan dalam perkembangan dewasa ini, pada
negara-negara berkembang dan maju, pola ultra vires cenderung terdesak
oleh general competence. Menurut Mawhood, kalau dikaji pelimpahan
kewenangan dalam konteks negara kesatuan, pada dasarnya berada di
tangan pemerintah pusat. Jadi, hubungan daerah dengan pusat adalah :
decentralized government, as we have defined it, is a semi-dependent
organization. It has some freedom to act without refeming to the center for
approval, but its status is not comparable with that of a sovereign state.
The local authority power, and even its existence, flow from a decision of
the national legislature and can be cancelled when that legislature so
decides.45
Prinsip pembagian kewenangan pada negara kesatuan adalah :
pertama, kewenangan pada dasarnya milik pemerintah pusat, daerah
diberi hak dan kewajiban mengelola dan menyelenggarakan sebagian
kewenangan pemerintahan yang dilimpahkan atau diserahkan. Dalam hal
ini, terjadi proses penyerahan atau pelimpahan kewenangan. Kedua,
Pemerintah pusat dan pemerintah daerah tetap memiliki garis komando
dan hubungan hierarkhis. Pemerintah sebagai subordinasi pemerintah
pusat, namun hubungan yang dilakukan tidak untuk mengintervensi dan
mendikte pemerintah daerah dalam berbagai hal. Ketiga, kewenangan
yang dialihkan atau diserahkan kepada daerah dalam kondisi tertentu,
dimana daerah tidak mampu menjalankan dengan baik, maka
kewenangan yang dilimpahkan dan diserahkan tersebut dapat ditarik
kembali ke pemerintah pusat sebagai pemilik kewenangan tersebut.
Berdasarkan konsepsi negara kesatuan, apapun metode yang digunakan
baik ultra vires maupun general competence, keberadaan peran pusat
45
Philip Mawhood (ed), Local Government in tthe Third World : The experience of Tropical
Africa, London-UK. Wiley, Chichester, .
tetap dibutuhkan untuk mengawasi dan mengendalikan pemerintahan
secara menyeluruh.
Kedudukan hukum (legal standing) dalam pembagian kewenangan
dalam negara kesatuan dan federal, dapat dilihat dalam hal berikut ini.
1. Pada negara federal, umumnya pembagian kewenangan diatur dalam
konstitusi, sedangkan pada negara kesatuan jarang ditemukan.
2. Pada negara federal, masalah pemerintahan daerah diserahkan, baik
secara eksplisit maupun residual kepada unit formatif (state, province,
lander).
3. Walaupun pada negara kesatuan fungsi atau urusan yang menjadi
kewenangan daerah jarang diatur dalam konstitusi, tetapi prinsip
pemerintahan daerah seringkali diatur dalam konstitusi.
4. Pada negara kesatuan, prinsip umum dan daftar urusan ada juga yang
mencantumkan dalam konstitusinya, seperti Afrika Selatan dan Italia
(yang diatur adalah kewenangan provinsi).
5. Formatif unit di negara federal dapat memiliki konstitusi sendiri,
sehingga mereka memiliki prinsip pemerintahan daerah, dan kadang-
kadang juga pembagian urusan dicantumkan dalam konstitusi tersebut.
Pembagian kewenangan antara pemerintah federal dengan
pemerintah negara bagian dengan dua. Pertama, dalam konstitusi federal
kekuasaan pemerintah dirinci, sedangkan sisanya yang disebut reserve of
powers dimiliki oleh negara bagian. Cara ini dianut oleh negara Amerika
Serikat. Kedua, dalam konstitusi federal, kekuasaan negara bagian dirinci,
sedangkan reserve of powers berada di pemerintah federal, cara ini dianut
oleh Kanada. Lebih jauh Strong berpendapat, jika cadangan kekuasaan
ada di tangan pemerintah federal, maka pendekatan konstitusi bergerak
menuju kepada semua negara kesatuan dari pada jika berada di negara-
negara bagian. Jadi, dapat dilihat tiga ciri khas dari negara federal, yaitu
terdapatnya konstitusi federal, terdapatnya distribusi kekuasaan antara
negara federal dengan negara bagian, dan terdapatnya kekuasaan
tertinggi yang bertugas menyelesaikan konflik (sengketa) yang timbul
antara negara federal dengan negara bagian.
Kewenangan antara negara federal dengan negara bagian satu
sama lainnya tidak saling membawahi, tetapi senantiasa berkoordinasi.
Pembagian kedaulatan dalam negara federal berlawanan dengan paham
dan sifat kedaulatan itu sendiri. Kedaulatan berada di tangan negara
bagian dan bukan di negara federal. Negara federal tidak mempunyai
wujud negara, tetapi merupakan pelaksanaan kerja sama di antara
berbagai negara yang masing-masing tetap berwujud negara. Negara
bagian yang tergabung dalam negara federal tetap memegang
kedaulatannya sendiri, dan tidaklah mungkin terdapat dua negara
berdampingan dan sama-sama berdaulat, berdiri di suatu latar.
Dua kriteria untuk membedakan antara negara federal dan negara
kesatuan berdasarkan hukum positif. Pertama, negara bagian dalam
ikatan negara federal memiliki pouvoir constituant, yaitu wewenang
membentuk UUD sendiri dan wewenang dalam mengatur bentuk
organisasi sendiri dalam rangka konstitusi federal, sedangkan kesatuan
pemerintahan sub-nasional (daerah) dalam negara kesatuan tidak
memiliki pouvoir contituant dan organisasinya secara garis besar
ditetapkan oleh pembuat undang-undang di pemerintah pusat. Kedua,
dalam negara federal, wewenang pembentuk UU federal ditetapkan
secara rinci dalam konstitusi federal. Sementara, dalam negara kesatuan,
wewenang pembentuk UU pusat diatur secara umum, sedangkan
wewenang pembentuk UU dalam arti materil dari pemerintahan sub-
nasional (daerah) tergantung pada badan pembentuk UU pusat.
Perbedaan sisi lainnya dapat dilihat pada sistem parlemen negara
yang bersangkutan. Negara kesatuan, parlemennya tidak selalu menganut
sistem dua kamar (bicameral), sedangkan dalam negara federal, selalu
dianut sistem dua kamar. Walaupun dalam representase dari sistem
keterwakilan rakyat (negara bagian), ada yang seragam (equal
representation) dan ada yang bersifat proporsional, sesuai dengan jumlah
penduduk negara bagian yang bersangkutan. Begitu pula dalam
pembedaan antara negara federal dengan konfederasi negara.
Konfederasi merupakan suatu ikatan dari beberapa negara berdaulat yang
dibentuk berdasarkan perjanjian internasional di antara negara-negara
yang berdaulat.
Untuk itu, dalam negara kesatuan, derajat sentralisasi sangat besar
dibanding dengan bentuk konfederasi dan federal. Perkembangan
sekarang ini, khususnya dalam pelaksanaan pemerintahan di daerah,
memperlihatkan adanya bentuk campuran antara negara kesatuan
dengan negara federal, yang sebagian besar wilayah di bawah negara
kesatuan, namun dengan pertimbangan tersendiri (tertentu), sebagian
wilayah lainnya diberi otonomi khusus dalam konstitusi sehingga dalam
wewenang dewan perwakilan rakyat setempat dapat membentuk UU,
menjalankan pemerintahan, dan memiliki pemerintahan sendiri.
Prinsip pembagian kewenangan ultra vires yang dinamis berbeda
dengan prinsip pembagian kewenangan di negara federal yang dibentuk
atas kesepakatan antar unit-unit asal (negara-negara bagian) karena
dalam negara federal, negara bagian merupakan penentu lebih tinggi
serta menentukan kewenangan apa yang akan diselenggarakan di tingkat
federal dan kewenangan tersebut tetap dipegang oleh negara-negara
bagian, yang secara eksplisit tercantum dalam konstitusi. Negara
kesatuan seperti Indonesia, desentralisasi merupakan pengalihan atau
pelimpahan kewenangan secara teritorial atau kewilayahan yang berarti
pelimpahan kewenangan dari pusat kepada daerah di dalam negara.
Sementara, menurut Jimly Asshiddiqie, negara Indonesia adalah
negara yang berbentuk unitary state. Kekuasaan asal berada di
pemerintah pusat, namun kewenangan (authorithy) pemerintah pusat
ditentukan batas-batasnya dalam UUD dan UU, sedangkan kewenangan
yang tidak disebutkan dalam UUD dan UU ditentukan sebagai
kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah. Dengan pengaturan
konstitusional yang demikian itu, berarti NKRI diselenggarakan dengan
federal arrangement. Daniel Dhakidae berpandangan bahwa bentuk
negara federal bukan sesuatu yang aneh di dunia ini. Kalau defenisi
federalisme itu dilonggarkan sedikit, maka sedikitnya bisa dibedakan tiga
jenis federalisme: negara dengan sistem federal murni; negara dengan
bentuk federal arrangement; dan negara dengan bentuk negara dan
pemerintahan yang disebut associated states. 46
Pemberian otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab,
memberikan pemahaman bahwa daerah secara leluasa mengurus rumah
tangganya sendiri, baik secara politik lokal, kemandirian administrasi
pemerintahan daerah maupun keuangannya. Sedangkan otonomi nyata
adalah keleluasan daerah untuk menyelenggarakan kewenangan
pemerintahan di bidang tertentu yang secara nyata ada dan diperlukan
serta tumbuh, hidup dan berkembang di daerah. Sementara, otonomi
yang bertanggung jawab adalah berupa perwujudan pertanggungjawaban
sebagai konsekuensi pemberian hak dan kewenangan kepada daerah
dalam wujud tugas dan kewajiban yang harus dipikul oleh daerah dalam
mencapai tujuan pemberian otonomi daerah
Desentralisasi mengandung dua elemen pokok, yaitu pembentukan
daerah otonom dan penyerahan kewenangan secara hukum dari
pemerintah pusat ke pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus
dan atau bagian dari urusan pemerintahan tertentu. Pelaksanaan
desentralisasi dalam negara kesatuan berarti memberikan hak untuk
46
Jimly Asshiddiqie, Pengantar Pemikiran UUD Negara Kesatuan RI, (Jakarta, The Habibie
Center, 2001), hlm. 28.
10
proposal penelitian
0
mengatur dan mengurus kepentingan dan aspirasi masyarakat setempat,
tetapi tidak dimungkinkan adanya daerah yang bersifat negara yang dapat
mendorong lahirnya negara. Dalam pelaksanaan desentralisasi, NKRI
dibagi atas daerah-daerah provinsi, kabupaten dan kota, yang senantiasa
mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dalam UU. Kebijakan
desentralisasi dilakukan oleh pusat, sedangkan pelaksanaan otonomi
dilaksanakan oleh pemerintah daerah.
Konsep ini memberikan pemahaman bahwa pembagian kekuasaan
pemerintahan dilandasi oleh dua prinsip pokok, yaitu kewenangan
pemerintahan yang secara absolut tidak diserahkan kepada daerah
karena bersangkut paut dengan kepentingan kehidupan bangsa dan tidak
ada kewenangan pemerintahan yang diserahkan seratus persen atau
sepenuhnya kepada daerah, kecuali kewenangan pemerintahan yang
menyangkut kepentingan masyarakat setempat. Penguatan otonomi
menciptakan keseimbangan antara penyerahan dan pelimpahan
kewenangan kepada pemerintah daerah dan menjaga keutuhan
kehidupan NKRI. Tanpa adanya keseimbangan itu, maka cita-cita para
pendiri negara akan semakin terpinggirkan dalam penyelenggaraan
negara. Harapan dan cita-cita para pendiri negara adalah wujud
pemerintahan yang berdasar atas hukum, dijiwai paham demokrasi dalam
pemerintahan serta penguatan pemerintahan di daerah dengan sendi
desentralisasi.
D. Teori Pelimpahan dan Penyerahan Kewenangan
10
proposal penelitian
1
Salah satu permasalahan yang penting untuk dipecahkan dalam
proses pelaksanaan pemerintahan di daerah adalah perbedaan persepsi
yang luas mengenai kewenangan (authority) dan urusan (functions).47
Hingga kini belum terdapat rumusan pengertian urusan pemerintahan.
Urusan pemerintahan berkenaan dalam konteks pembagian tugas antara
pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Sementara secara konseptual
istilah kewenangan tidak bisa disamakan dengan istilah urusan, karena
kewenangan dapat diartikan sebagai hak dan/atau kewajiban untuk
menjalankan satu atau beberapa fungsi manajemen (pengaturan,
perencanaan, pengorganisasian, pengurusan dan pengawasan) atas
suatu obyek tertentu yang ditangani oleh pemerintahan.
Ferrazzi memberikan pandangan bahwa pengertian urusan dan
kewenangan belum memiliki ukuran yang jelas secara internasional.
Namun, dia mencoba memberikan batasan, yaitu urusan cenderung
diartikan sebagai bidang pemerintahan atau sektor atau bagian lebih kecil
dari bidang atau sector, sedangkan kewenangan adalah suatu pendekatan
yang menambah kerincian dan ketepatan terhadap urusan itu sendiri.
Kewenangan merupakan hak untuk menjalankan satu atau lebih fungsi
manajemen yang meliputi pengaturan (regulasi dan standarisasi),
pengurusan (administrasi), dan pengawasan (supervisi) atau suatu urusan
tertentu.
47
Robert J. Bennett (ed), Decentralization Local Governments and Markets, (Oxford,
Clarendom, 1990).
10
proposal penelitian
2
Rod Haque & Martin Harrop48 menjelaskan bahwa dalam suatu
negara kesatuan, kewenangan yang menjadi tanggungjawab pemerintah
pusat adalah (1) kontrol atas pembuatan peraturan (legislation), termasuk
dalam hal menghapus atau mengubah kewenangan pemerintah daerah;
(2) menyediakan sebagian besar kebutuhan pengeluaran pemerintah
daerah; (3) membuat standar administrasi penyediaan pelayanan; dan (4)
menangani urusan-urusan yang bersifat nasional. Sedangkan yang
menjadi kewenangan pemerintah daerah adalah (1) kontrol atas
implementasi kebijakan; (2) penyediaan pelayanan masyarakat, seperti
kesehatan, pendidikan dan kesejahteraan; (3) pengelolaan sumber-
sumber penerimaan tertentu; (4) kewenangan untuk memilih dan
mengangkat perangkat pemerintah daerah.
Disisi lain, menurut Wolman kriteria yang dapat digunakan sebagai
dasar pembagian urusan, yaitu (1) aspek efesiensi (efficency value),
meliputi ada tidaknya manfaat dari skala ekonomi (economic scale), ada
tidaknya eksternalitas, baik positif maupun negatif, disparitas ekonomi dan
kapasitas administrasi, variasi preferensi masyarakat terhadap public
goods, pemeliharaan stabilitas ekonomi makro dan (2) aspek pengelolaan
pemerintahan (governance value), meliputi kepekaan dan akuntabilitas,
kemajemukan sosial budaya, patisipasi politik. Demikian pula menurut
Leach dan Davis,49 dalam melakukan pembagian urusan, harus mengacu
48
Rod Haque, Martin Harrop, Comparative Government and Politics An Introduction, 5th, (New
York, Palgrave, 2001).
49
Steve Leach, Howard Davis, Enabling or Disabling Local Government, (Philadelphia,
Buckingham, 1996).
10
proposal penelitian
3
pada tujuan dan peran pemerintah daerah, karena ini akan mempengaruhi
rancangan pembagian.
Terdapat tiga dimensi pilihan strategis dalam menetapkan tujuan
dan peran pemerintah daerah dimasa yang akan datang, yaitu (1) dimensi
kepemerintahan (governance); (2) pasar (market); dan (3) komunitas
(communities). Jadi, pada dasarnya urusan-urusan pemerintahan yang
diserahkan atau dilimpahkan kepada pemerintah daerah tentunya
memerlukan (membutuhkan) suatu kewenangan atau kekuasaan untuk
melaksanakannya. Menurut pengertian yang diberikan oleh Logemann,50
hukum tata negara menyelidiki (1) jabatan-jabatan apa yang terdapat
dalam suatu negara; (2) siapa yang membentuknya; (3) bagaimana
mengisinya dengan pemangku jabatan; (4) apa fungsi dan lingkungan
pekerjaannya; (5) apa kewenangannya; (6) bagaimana hubungannya satu
sama lainnya; serta (7) dalam batas-batas mana organisasi negara (serta
bagiannya) menjalankan tugas dan wewenangnya.
Penafsiran dalam suatu kaidah bunyi pasal dalam suatu peraturan
perundang-undangan dapat dikaji melalui penafsiran gramatikal (bunyi
makna pasal), penafsiran historis (sejarah lahirnya pasal atau peraturan),
doktrin yang dapat berupa pendapat dan keputusan lembaga peradilan,
dan konvensi ketatanegaraan (dapat berupa kebiasaan-kebiasaan yang
berupa hukum tidak tertulis dalam praktek ketatanegaraan). Peraturan
pelaksanaan (UU/PP) yang secara nyata, tegas dan jelas diperintahkan

50
Defenisi J.H.A. Logemann sebagaimana terpetik dalam Harun Alrasid, Masalah Pengisian
Jabatan Presiden (Sejak Sidang Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesoa 1945 sampai Sidang
Majelis Permusyawaratan Rakyat 1993), Disertasi Ilmu Hukum, (Jakarta, Univ. Indonesia, 1993),
hlm. 6.
10
proposal penelitian
4
pembentukannya oleh peraturan perundang-undangan tingkat atasan
(melalui atribusi dan pendelegasian).
Negara Republik Indoensia sebagai negara hukum (arti luas), salah
satu unsur utama pelaksanaan pemerintahannya berdasarkan hukum. Ini
dapat dilihat dalam penjelasan UUD 1945, mengenai sistim pemerintahan
negara yang tegas menentukan bahwa negara Indonesia berdasar atas
hukum (rechstaaat) dan tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka
(machsstaat) dan pemerintahan berdasarkan atas sistim konstitusi (hukum
dasar), tidak bersifat absolutisme (kekuasaan yang tidak terbatas). Melalui
landasan hukum, diatur dan dijamin hak-hak dan kewajiban dasar warga
negara (daerah) serta pembagian kekuasaan negara, sehingga fungsi
hukum disandarkan bukan saja sebagai kaidah, tetapi juga sebagai
sarana pembangunan. Untuk mencapai tujuan pendirian negara, maka
aktifitas aparatur sangat berpengaruh dalam menjalankan fungsinya.
Implementasi fungsi dan peran aparat ini tentunya didasarkan pada aspek
legimasi dan legalitas mengenai kewenangan dan kekuasaan yang
dimilikinya. Untuk itu, hukum administrasi negara menjadi landasan bagi
administratur negara dalam menjalankan fungsi serta dapat dijadikan
sarana dalam melindungi warga negara terhadap sikap tindak administrasi
negara dan juga melindungi negara itu sendiri.51
51
Mochtar Kusumaatmadja, Hukum, Masyarakat dan Pembinaan Hukum Nasional, (Bandung,
Binacipta, 1986), hlm. 25. Lihat Sjachran Basah, Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak
Administrasi Negara, Orasi Ilmiah, diucapkan pada Dies Natalies XXIX Universitas Padjajaran,
Bandung, pada Tanggal 24 Desember 1986, hlm. 4. Wujud sikap tindak administrasi negara bisa
bersifat biasa serta bisa bersifat yang meliputi hukum perdata dan hukum publik.
10
proposal penelitian
5
Sikap tindak administrasi negara harus memenuhi syarat-syarat
penuaian tugas yang baik, antara lain yuridiksitas, yaitu sebagai syarat
yang menyatakan bahwa perbuatan para pejabat administrasi negara
tidak boleh melawan atau melanggar hukum dalam arti luas, serta
legalitas, yaitu sebagai syarat yang menyatakan bahwa tidak satupun
perbuatan atau keputusan administrasi negara yang boleh dilakukan
tanpa dasar atau pangkal suatu ketentuan UU (tertulis) dalam arti luas.
Bila sesuatu dijalankan dengan keadaan darurat, maka kedaduratan
tersebut wajib dibuktikan kemudian, bila kemudian tidak terbukti, maka
perbuatan tersebut dapat digugat dipengadilan. Diskresi diperlukan
sebagai pelengkap daripada asas legalitas, yaitu asas hukum yang
menyatakan bahwa setiap tindak atau perbuatan administrasi negara
harus berdasarkan ketentuan UU.52
Peraturan perundang-undangan secara harfiah mendapat
atribusian atau delegasian dari UU dan peraturan-peraturan bawahan
yang berkaitan dengan UU.53 Tindakan dan keputusan pemerintah itu
dilakukan secara sadar dan sistimatik dengan menggunakan sarana-

52
Prajudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Ghalia Indonesia, 1981, hlm.
79. Lihat A. Hamid S. Attamimi, Perbedaan Antara Peraturan Perundang-Undangan dan Peraturan
Kebijakan, Pidato Dies Natalies PTIK ke-46, Jakarta, 17 Juni 1992. Peraturan perundang-
undangan memiliki sifat umum, abstrak, bersifat keluar dan bersifat publik. Pembentukan peraturan
perundang-undangan merupakan fungsi negara, materi muatannya bersifat mendasar dalam
mengatur tata kehidupan masyarakat, seperti mengadakan suruhan dan larangan untuk berbuat
atau tidak berbuat sesuatu yang apabila perlu disertai pidana dan sanksi pemaksa.
53
Solichin Abdul Wahab, Pengantar Analisis Kebijaksanaan Negara, (Jakarta, Rineka, 1990),
hlm. 31. Attamimi memberikan contoh mengenai Kepres, dengan mengatakan bahwa Keputusan
Presiden yang berfungsi pengaturan terbagi dua : (1) keputusan presiden yang mendapat
attribusian dari pasal 4 ayat (1) UUD 1945 disebut Kepres berfungsi pengaturan mandiri yang tidak
ditentukan luas dan batas lingkup materi muatannya. Satu-satunya pembatas ialah batas
penyelenggaraan pemerintahan yang dilakukan oleh presiden. (2) Keputusan Presiden yang
mendapat delegasian dari peraturan pemerintah disebut kepres berfungsi pengaturan yang lingkup
materi muatannya tertentu. Kebijakan negara memiliki unsur-unsur adanya tindakan dan keputusan
pemerintah (arti luas) untuk mencapai tujuan, sasaran, program, pelaksanaan niat, dan peraturan-
peraturan tertentu.
10
proposal penelitian
6
sarana yang cocok yang dibingkai dalam peraturan-peraturan perundang-
undangan sebagai perangkatnya, memiliki tujuan dan sasaran yang jelas
serta dilakukan secara bertahap dan transparan menurut kurun waktu
tertentu.
Konsepsi negara hukum dan demokrasi berkolerasi sangat erat
dalam menata penyelenggaraan negara dan pemerintahan. Asas
demokrasi merupakan akar bagi terselenggaranya negara hukum
Indonesia, karena secara substansial asas demokrasi meletakkan dan
menjunjung tinggi superioritas kedaulatan rakyat dalam penyelenggaraan
pemerintahan, dimana konsep negara hukum ini menciptakan rasa
keadilan dan kesamaan setiap rakyat dihadapan hukum, yang dengan
sendirinya akan memberikan konsekuensi kesamaan kedudukan di
hadapan hukum. Untuk itu, setiap tindakan atau aktivitas pejabat atau
badan pemerintahan harus terlebih dahulu memperoleh persetujuan dari
rakyat, melalui pelembagaan aspirasi, cita-cita dan keinginan rakyat dalam
bingkai formalistik peraturan perundang-undangan.
Lahirnya aturan hukum tersebut akan melahirkan asas legalitas
bagi pejabat atau badan penyelanggara negara dan pemerintahan untuk
melakukan suatu tindakan. Dari hal yang telah disebutkan di atas, akan
melahirkan perpaduan asas demokrasi dan asas legalitas yang menjadi
dasar kewenangan atau legitimasi penyelenggara negara dan
pemerintahan dalam bertindak yang diperolehnya melalui attribusi
kekuasaan atau kewenangan. Attribusi kewenangan ini menjadi sangat
10
proposal penelitian
7
penting dalam sebuh negara hukum dan demokrasi, yang secara
langsung memberikan kekuasaan atau kewenangan kepda penyelenggara
negara dan pemerintahan untuk melakukan tindakan-tindakan hukum,
yang sipatnya menyentuh sisi lapangan hukum publik atau tindakan
hukum yang sifatnya membebankan sesuatu kepada seseorang atau
masyarakat. Dalam suatu negara hukum, maka hukumlah yang harus
merintis jalan dan meletakkan dasar-dasar keseimbangan hubungan
antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah.54
Pembagian wewenang, tugas dan tanggungjawab antara
pemerintah pusat dengan pemerintah daerah biasanya diatur dalam
berbagai kaidah hukum, khususnya peraturan perundang-undangan.
Pengaturan mengenai pembagian wewenang dalam mengatur dan
mengurus rumah tangga berkaitan dengan sistim rumah tangga yang
dipergunakan. Asas legalitas menjadi unsur penting dalam negara hukum
karena mempunyai kedudukan yang tinggi dalam hukum administrasinya,
yang diwujudkan dalam asas Wetmatigheid Van Bestuur yang kemudian
berkembang menjadi asas Rechtmatigheid Van Bestuur. Asas legalitas
dipahami dalam makna bahwa setiap tindakan pejabat atau badan tata
usaha negara harus berdasarkan atas undang-undang formal atau hukum
baik tertulis maupun tidak tertulis.55 Sedangkan pengertian administrasi
54
Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Berdasarkan Asas Desentralisasi
Menurut UUD 1945, Disertasi, Bandung, Unpad, 1990, hlm. 5.
55
Lihat makna yang termaktub dalam UU No.22 Tahun 1999, Pasal 1 hurup a, bahwa
pemerintah (pemerintah pusat) adalah perangkat NKRI yang terdiri dari presiden beserta para
menterinya. Pasal 1 hurup b, bahwa pemerintah daerah adalah kepala daerah beserta perangkat
daerah otonom yang lain sebagai badan eksekutif daerah. Pasal 1 hurup d, bahwa pemerintahan
daerah adalah penyelenggara pemerintahan daerah otonom oleh pemerintah daerah dan DPRD
menurut asas desentralisasi.
10
proposal penelitian
8
negara atau pemerintah dalam arti yuridis, yaitu sebagai pelaksana atau
penyelenggara UU dalam arti luas (wet in ruine zin).
Delegasi (delegation) mengacu pada bentuk kegiatan hukum
publik, dapat digolongkan dalam dua jenis, yaitu delegasi yang berarti
penyerahan (pengalihan) wewenang publik intern (nasional) dan delegasi
yang berarti utusan yang telah diserahi wewenang publik untuk mewakili
suatu organisasi kenegaraan guna merundingkan suatu penyelesaian
masalah hubungan antar negara. Setiap aktifitas organisasi (negara),
bukan saja pucuk pimpinan yang boleh mengalihkan sebagian
kewenangannya kepada bawahan-bawahan langsungnya, tetapi
bawahan-bawahan itu dapat pula mengalihkan sebagian wewenang yang
diperolehnya melalui pengalihan dari atasan langsungnya kepada
bawahan langsungnya juga. Jadi, bukan saja delegation, tetapi sub-
delegation boleh saja dilakukan dalam setiap organisasi, asalkan tidak
mendelegasikan keseluruhan wewenang secara total. Kalau ini terjadi,
pendelegasian (pengalihan) wewenang secara total, maka pimpinan yang
telah mengalihkan wewenang secara total itu sudah tidak dapat lagi turut
serta berperan dalam organisasi yang bersangkutan.
Jadi pendelegasian wewenang dalam desentralisasi berlangsung
antara lembaga-lembaga dipusat dengan lembaga-lembaga otonom di
daerah. Sementara, pendelegasian dalam dekonsentrasi berlansung
antara petugas perorangan pusat dipusat kepada petugas perorangan
pusat di daerah. Pendelegasian kewenangan dalam struktur negara
10
proposal penelitian
9
federasi, mempunyai perbedaan yang asasi dibandingkan dengan
kewenangan dalam struktur negara kesatuan. Pada struktur negara
federasi, wewenang awal dimiliki oleh beberapa negara yang berdaulat
dan berdiri sendiri ini tidak bertingkat-tingkat (hierarkhis). Kesepakatan
yang dibuat oleh negara-negara yang berdaulat tersebut dalam
membentuk federasi, secara langsung juga memberi sebagian
wewenangnya untuk menyelenggarakan urusan kepentingan bersama
dan utama.
Jadi, keputusan yang dibuat sebagai implementasi dari
pendelegasian wewenang oleh federasi, secara langsung berlaku kepada
masing-masing negara, baik lingkungan kuasa berlakunya berdasarkan
orang (personal sphere of validity) mencakup semua warga (rakyat)
maupun lingkungan kuasa berlakunya menurut kewilayahan (territorial
sphere of validity) mencakup semua wilayah dalam negara federasi
tersebut. Pendelegasian wewenang dalam negara federasi, disebut
sebagai penyerahan atau pelimpahan wewenang ke arah atas (dari
negara-negara bagian ke negara federal), sedangkan pada struktur
negara kesatuan dikenal pendelegasian wewenang ke arah bawah baik
aspek wewenang dalam desentralisasi maupun dekonsentrasi dan tugas
pembantuan.
Menurut Hans Peters, Ermachtigung/authorization/ autoritation
(pemberian kuasa) terjadi apabila ada penyerahan wewenang
(bevoegdheden), berdasarkan atas suatu alat perlengkapan (organ)
11
proposal penelitian
0
negara, atas namanya sendiri boleh melakukan tindakan-tindakan yang
sesuai dengan tatanan wewenang suatu pemangku kekuasaan.
Sementara, menurut Jimly Asshiddiqie,56 dalam lalu lintas hukum yang
menjadikan peraturan perundang-undangan sebagai pegangan atau code
of conduct dalam kehidupan bersama. Berfungsinya lembaga hukum dan
institusi demokrasi dan bekerjanya sistem hukum dan berbagai perangkat
perundang-undangan yang ada, sangat bergantung kepada keyakinan,
harapan dan kesediaan masyarakat pendukungnya untuk taat dan
mengikuti aturan main yang ditetapkan.
Jika administrasi (negara) adalah pemerintah dalam arti sempit
(bestuur), maka hukum yang mengaturnya adalah hukum administrasi.
Administrasi negara mempunyai pengertian yang kombinatif
(verzameltren), yaitu administrasi negara sebagai organisasi dan
administrasi yang secara khas mengejar tercapainya tujuan yang bersifat
kenegaraan (publik), yang ditetapkan undang-undang dengan secara
hukum memaksa (dwingendrecht). Hukum administrasi negara menguji
hubungan hukum istimewa yang diadakan dalam memungkinkan para
pejabat (administrasi negara) melaksanakan tugas yang khusus.
1. Teori Pelimpahan Kewenangan dengan Attribusi
ATRIBUSI (Attributie) mengandung arti pembagian (kekuasaan),
dalam kata attibutie van rechtsmacht diartikan sebagai pembagian
kekuasaan kepada berbagai instansi (absolute competentie atau
56
Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD
1945, (Yogyakarta, FH UII-press, 2004), hlm. 30.
11
proposal penelitian
1
komptensi mutlak), sebagai lawan dari distributie van rechtmacht. Pada
Atribusi (pembagian kekuasaan hukum) diciptakan suatu wewenang. Cara
yang biasa dilakukan untuk melengkapi organ pemerintahan dengan
penguasa pemerintah dan wewenang-wewenangnya adalah melalui
atribusi. Dalam hal ini pembentuk undang-undang menentukan penguasa
pemerintah yang baru dan memberikan kepadanya suatu organ
pemerintahan berikut wewenangnya, baik kepada organ yang sudah ada
maupun yang dibentuk pada kesempatan itu.
Untuk atribusi, hanya dapat dilakukan oleh pembentuk undang-
undang orisinil (Pembentuk UUD, Parlemen-pembuat UU dalam arti
formal, mahkota, serta organ-organ dari organisasi pengadilan umum).
Sedangkan pembentuk undang-undang yang diwakilkan (mahkota,
menteri-menteri, organ-organ pemerintahan yang berwenang untuk itu
dan ada hubungannya dengan kekuasaan pemerintahan) yang dilakukan
secara bersama. Atribusi kewenangan terjadi apabila pendelegasian
kekuasan itu didasarkan pada amanat suatu konstitusi dan dituangkan
dalam suatu peraturan pemerintah, tetapi tidak di dahului oleh suatu pasal
dalam undang-undang untuk diatur lebih lanjut. Sedangkan delegasi
kewenangan terjadi apabila pendelegasian kekuasaan didasarkan pada
amanat UU dan suatu peraturan pemerintah yang sebelumnya
diamanatkan dalam salah satu pasal UU (khususnya dalam konsideran
mengingat) untuk ditindaklanjuti.57

57
H.D. van wijk, Hoofdstukken van Administratief Recht, (Vuga Uitgeverij B.V. S. Gravenhage,
1984), hlm. 25. Untuk atribusi, hanya dapat dilakukan oleh pembentuk UU orisinil (pembentuk
UUD, parlemen-pembuat UU dalam arti formal, mahkota, serta organ-organ dari organisasi
pengadilan umum), sedangkan pembentuk UU yang diwakilkan (mahkota, menteri-menteri, organ-
11
proposal penelitian
2
Kekuasaan pemerintahan bersumber dari originale legislator yang
diartikan sebagai kekuasaan atau kewenangan yang bersumber dari
pembuat UU asli. Delegated legislator diartikan sebagai pemberian dan
pelimpahan kewenangan dari suatu organ pemerintahan kepada pihak
lain untuk mengambil keputusan atas tanggungjawab sendiri.
Kewenangan pemerintahan, baik pada pemerintahan pusat maupun
pemerintahan daerah, dapat diperoleh melalui “atribusi, delegasi dan
mandat”. Pembentuk UU menentukan suatu organ pemerintahan berikut
wewenangnya baik kepada organ yang sudah ada maupun yang baru
dibentuk.58
Delegasi kewenangan Atribusi (atributive), hanya dapat dilakukan
oleh pembentuk UU orisinil. Sedangkan Delegasi (delegative) merupakan
penyerahan wewenang dari badan atau pejabat pemerintahan yang satu
kepada badan atau pejabat pemerintahan lainnya. Wewenang yang
diperoleh dari delegasi itu dapat pula disub-delegasikan kepada sub-
delegataris. Untuk sub-delegataris ini berlaku sama dengan delegasi. Jadi
wewenang yang diperoleh dari atribusi dan delegasi dapat dimandatkan
kepada organ atau pegawai-pegawai bawahan bilamana organ atau
pejabat yang secara resmi memperoleh wewenang itu tidak mampu
melaksanakan sendiri wewenang tersebut.
organ pemerintahan yang berwenang untuk itu dan ada hubungannya dengan kekuasaan
pemerintahan yang dilakukan secara bersama).
58
H.D. van wijk, Hoofdstukken...., Ibid., hlm. 55. Pembentuk UUD, Parlemen-pembuat UU
dalam arti formal, mahkota, serta organ-organ dari organisasi pengadilan umum). Sedangkan
pembentuk UU yang diwakilkan (mahkota, menteri-menteri, organ-organ pemerintahan yang
berwenang untuk itu dan ada hubungannya dengan kekuasaan pemerintahan yang dilakukan
secara bersama.
11
proposal penelitian
3
Atribusi digambarkannya sebagai pemberian kewenangan kepada
suatu organ lain yang menjalankan kewenangan-kewenangan itu atas
nama dan menurut pendapatnya sendiri, tanpa bahwa si pemberi itu
sendiri ditunjuk untuk menjalankan kewenangan-kewenangan itu. Jadi,
pada delegasi terjadi penyerahan kewenangan dari pihak yang sendiri
memang telah ditunjuk untuk menjalankan kewenangan itu, sedang
atribusi terjadi pemberian kewenangan dari pihak yang sendiri tidak
(tanpa) ditunjuk untuk menjalankan kewenangan itu. Attamimi
mengemukakan bahwa peraturan perundang-undangan memiliki sifat
umum, abstrak, bersifat keluar, dan bersifat publik. Pembentukan
peraturan perundang-undangan merupakan bagian dari fungsi negara,
materi muatannya bersifat mendasar dalam mengatur tata kehidupan
masyarakat, seperti mengadakan suruhan dan larangan untuk berbuat
atau tidak berbuat sesuatu yang apabila perlu, disertai pidana dan sanksi
pemaksa.
Kebijakan negara memiliki unsur-unsur, adanya tindakan dan
keputusan pemerintah (arti luas) untuk mencapai tujuan, sasaran,
program, pelaksanaan niat dan peraturan-peraturan tertentu. Tindakan
dan keputusan pemerintah itu dilakukan secara sadar dan sistematik
dengan menggunakan sarana-sarana yang cocok yang dibingkai dalam
peraturan-peraturan perundang-undangan sebagai perangkatnya, memiliki
tujuan dan sasaran yang jelas serta dilakukan secara bertahap dan
transparan menurut kurun waktu tertentu. Untuk mencapai tujuan
11
proposal penelitian
4
pendirian negara, maka aktivitas aparatur sangat berpengaruh dalam
menjalankan fungsinya. Implementasi fungsi dan peran aparat ini tentunya
didasarkan pada aspek legitimasi dan legalitas mengenai kewenangan
dan kekuasaan yang dimilikinya. Untuk itu, hukum administrasi negara
menjadi landasan bagi administratur negara dalam menjalankan fungsi
serta dapat dijadikan sarana dalam melindungi warga negara terhadap
sikap tindak administrasi negara dan juga melindungi negara itu sendiri.
Konsekuensi logis dari peranan pemerintah dalam mengatur kehidupan
masyarakat semakin meluas sangat tergantung kepada keputusan pejabat
administrasi negara.
2. Teori Pelimpahan Kewenangan dengan Delegasi
Kata DELEGASI (delegatie) mengandung arti penyerahan
wewenang dari pejabat yang lebih tinggi kepada yang rendah.
Penyerahan yang demikian dianggap tidak dapat dibenarkan selain
dengan atau berdasarkan kekuatan hukum. Pada delegasi, diserahkan
suatu wewenang. Dengan delegasi, ada penyerahan wewenang dari
badan atau pejabat pemerintahan yang satu kepada badan atau pejabat
pemerintahan lainnya. Delegasi selalu dituntut adanya dasar hukum,
karena bila pemberi delegasi ingin menarik kembali wewenang yang telah
didelegasikannya, maka harus dengan peraturan perundang-undangan
yang sama. Wewenang yang diperoleh dari delegasi itu dapat pula disub-
delegasikan kepada subdelegataris.59

59
H. M. Laica Marzuki, “Hakikat Desentralisasi dalam Sistim Ketatanegaraan NKRI”, Kertas
Kerja (Makalah), 2007. hlm. 5. Penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusat
kepada daerah otonom bermakna peralihan kewenangan secara delegasi, lazim disebut delegation
of authority.
11
proposal penelitian
5
Menurut Heinrich Triepel,60 bahwa pendelegasian dalam pengertian
hukum publik dimaksudkan tindakan hukum pemangku sesuatu
wewenang kenegaraan. Jadi, Pendelegasian ini merupakan pergeseran
kompetensi, pelepasan dan penerimaan sesuatu wewenang, yang
keduanya berdasarkan atas kehendak pihak yang menyerahkan
wewenang itu. Pihak yang mendelegasikan harus mempunyai suatu
wewenang, yang sekarang tidak digunakannya. Sedangkan yang
menerima pendelegasian juga biasanya mempunyai suatu wewenang,
sekarang akan memperluas apa yang telah diserahkan.
Pendelegasian di dalam organisme negara berarti perluasan
lingkungan suatu jabatan dan menyebabkan berdirinya suatu jabatan baru
serta suatu alat perlengkapan baru. Henricht membedakan pengertian
delegation dalam echte delegation dan unechte delegation. Echte
delegation adalah sebagai pendelegasian sesungguhnya, yang
dinamakan juga devolvierende delegation atau translative delegation,
yang diartikan pelepasan wewenang bersamaan dengan penerimaan
sesuatu kompetensi. Echte delegation mempunyai modifikasi, yaitu
apabila suatu pendelegasian timbul dari perkembangan suatu mandat
(seperti dalam negara monarki absolute, hakim memperoleh suatu
kekuasaan peradilan sebagai mandataris raja). Unechte delegation” yang
diartikan sebagai pendelegasian tak sesungguhnya, yang diperinci dalam
konservirende delegation. Konservirende delegation dimaksudkan sebagai
60
Heinrich Triepel, Delegation Und Mandat Im-offeentlichen Recht, (Stuttgart, Berlin, 1942),
hlm. 23.
11
proposal penelitian
6
jenis pendelegasian dengan menyerahkan sesuatu kompetensi, tetapi
pemangku kekuasaan yang asli sama berwenangnya yang memperoleh
kompetensi itu.
Pendelegasian dalam hal ini bukan untuk pembebasan
sepenuhnya, melainkan untuk peringanan dari suatu beban kerja.
Pendelegasian ini bukan suatu pendelegasian dengan syarat dapat ditarik
kembali karena yang mendelegasikan masih tetap berwenang seperti
sediakala. Sipenerima tidak melakukan tugas atas nama sipemberi, tetapi
melainkan atas namanya sendiri. Pendelegasian ini justru menciptakan
dua pemangku satu wewenang yang sama, tetapi wewenang pihak yang
mendelegasikan menjadi pasif dan wewenang pihak yang menerima
pendelegasian menjadi aktif. Jadi, hakikatnya terletak dalam hal bahwa
pihak yang mendelegasikan tidak kehilangan kompetensinya, melainkan
kehilangan monopoli dalam pelaksanaannya, misalnya pendelegasian
kekuasaan perundang-undangan.
Delegasi adalah penyerahan kewenangan oleh organ yang hingga
saat itu ditunjuk untuk menjalankannya, kepada satu organ lain yang sejak
saat itu menjalankan kewenangan yang didelegasikan itu atas namanya
dan menurut pendapatnya sendiri. Atribusi digambarkannya sebagai
pemberian kewenangan kepada suatu organ lain, yang menjalankan
kewenangan-kewenangan itu atas nama dan menurut pendapatnya
sendiri. Pada delegasi, terjadi penyerahan kewenangan dari pihak yang
sendiri memang telah ditunjuk untuk menjalankan kewenangan itu,
11
proposal penelitian
7
sedang atribusi terjadi pemberian kewenangan dari pihak yang sendiri
tidak (tanpa) ditunjuk untuk menjalankan kewenangan itu.
3. Teori Pelimpahan Kewenangan dengan Mandat
Kata MANDAT (mandaat) mengandung pengertian perintah
(opdracht) yang di dalam pergaulan hukum, baik pemberian kuasa
(lastgeving) maupun kuasa penuh (volmacht). Mandat mengenai
kewenangan penguasaan diartikan dengan pemberian kuasa (biasanya
bersamaan dengan perintah) oleh alat perlengkapan pemerintah yang
memberi wewenang ini kepada yang lain, yang akan melaksanakannya
atas nama tanggungjawab alat pemerintah yang pertama tersebut. Pada
mandat tidak ada penciptaan ataupun penyerahan wewenang. Ciri pokok
mandat adalah suatu bentuk perwakilan, mandataris berbuat atas nama
yang diwakili. Hanya saja pada mandat, mandans tetap berwenang untuk
menangani sendiri wewenangnya bila ia menginginkannya. Pemberi
mandat juga dapat memberi segala petunjuk kepada mandataris yang
dianggap perlu.
Menurut Heinrich, bahwa mandat dapat berupa opdracht (suruhan)
pada suatu alat perlengkapan (organ) untuk melaksanakan
kompetensinya sendiri, maupun tindakan hukum oleh pemegang suatu
wewenang memberikan kuasa penuh (volmacht) kepada sesuatu subjek
lain, untuk melaksanakan kompetensi nama si pemberi mandat. Jadi,
sipenerima mandat bertindak atas nama orang lain. Sementara, menurut
Lubberdink, pertanggungjawaban untuk pelaksanaan wewenang tetap
11
proposal penelitian
8
pada pemberi kuasa sebab pemberi kuasa yang memberikan petunjuk,
baik yang umum maupun petunjuk khusus kepada mandataris.61
Mandat (mandaat) mengandung pengertian perintah (opdracht).
Didalam pergaulan hukum, baik pemberian kuasa (lastgeving) maupun
kuasa penuh (volmacht). Ciri pokok mandat adalah suatu bentuk
perwakilan, mandataris berbuat atas nama yang diwakili. Hanya saja pada
mandat, pemberi mandat tetap berwenang untuk menangani sendiri
wewenangnya bila ia menginginkannya. Pemberi mandat juga dapat
memberi segala petunjuk kepada mandataris yang dianggap perlu.
Pemberi mandat bertanggungjawab sepenuhnya atas keputusan yang
diambil berdasarkan mandat. Sehingga secara yuridis-formal bahwa
mandataris pada dasarnya bukan orang lain dari mandans. Selain kepada
pegawai bawahan, mandat dapat pula diberikan kepada organ atau
pegawai bawahan sesuai ketentuan hukum yang mengaturnya.
Menurut Bohtlingk,62 dalam Hukum Tata Negara, mandat dapat
diartikan sebagai perintah yang diberikan oleh seorang penjabat atas
nama jabatannya atau golongan jabatannya kepada pihak ketiga untuk
melaksanakan (sebagian) tugas penjabat itu atas nama jabatan atau
golongan jabatan. Pada mandat, kewenangan tidak pindah tangan,
pemangku jabatan tetap berwenang bertindak atas nama jabatannya atau
61
Soewoto, Kekuasaan dan Tanggungjawab Presiden selaku Mandataris MPR, Yuridika-FH-
UNAIR, No. 5 Tahun II, Agustus-September, 19987, hlm.7.
62
Pendapat Bohtlingk sebagaimana dikutif dalam Harun Alrasid, Masalah…., Op. Cit., hlm.87.
Pemberian mandat ini dapat dilihat pada saat Presiden Soekarno memberikan kepada Menteri
Sjafruddin Prawiranegara untuk membentuk pemerintah darurat RI di Sumatera Barat, maka
berdasarkan mandat tersebut, pada tanggal 22 Desember 1948 dibentuk pemerintah Darurat RI di
Halaban. Bisa juga dilihat dalam Surat perintah Sebelas Maret Tahun 1966 yang merupakan
pemberian kuasa (mandat) dari Presiden Soekarno kepada Letjen Soeharto.
11
proposal penelitian
9
golongan jabatannya. Hanya saja dengan pemberian mandat ada pihak
ketiga, mandataris yang memperoleh kewenangan yang sama.
Menurut Kelsen,63 bahwa kekuasaan membuat peraturan
diselenggarakan menurut ketentuan peraturan perundang-undangan,
hanya penguasa atau badan yang berwenang bisa membuat norma yang
mengikat dan kewenangan yang demikian hanya bisa didasarkan pada
norma yang memberi kuasa menerbitkan peraturan. Jadi peraturan yang
mengikat diterbitkan oleh badan yang memiliki wewenang berdasarkan
peraturan perundang-undangan yang memberi kuasa untuk itu. Kuasa
yang diberikan tersebut menentukan badan, bentuk peraturan dan lingkup
kewenangan yang boleh diatur.
Lebih jauh Kelsen mengatakan, bahwa peraturan perundang-
undangan sebagai norma hukum yang berlapis-lapis dan berjenjang,
norma yang lebih tinggi (superior norm) menentukan bagaimana cara
membuat dan subtansi norma yang lebih rendah (the inferior norm).
Norma yang lebih tinggi (the higher norm) menentukan norma yang lebih
rendah (the lower norm). Norma yang lebih rendah berlaku karena dibuat
berdasarkan norma yang lebih tinggi. Norma yang lebih rendah berlaku,
berdasar dan bersumberkan pada norma yang lebih tinggi.
Norma yang berlapis-lapis tersebut disebut tata hukum (legal order)
atau negara. Negara adalah komunitas yang dibentuk oleh tata hukum.
Menurut Nawiasky, norma hukum suatu negara selain berjenjang dan
63
Hans Kelsen, 1978, …..Op. Cit., hlm. 194. “Only a compotent authority can create valid
norms and such competence can only be based on a norm that authorizes the issuing of norms”
12
proposal penelitian
0
berlapis juga berkelompok-kelompok, yaitu norma fundamental
(staatsfundamentalnorms), aturan dasar/pokok negara
(staatsgrundgesetz), UU formal (Formell gesetz), serta Aturan Pelaksana
dan Aturan Otonom (verordenung & Autonome Satzung). Menurut
Bromley, produk-produk kebijakan sebagai produk-produk hukum yang
berjenjang sehingga proses kebijakan mencakup tiga tingkat kebijakan.
Pertama, kebijakan tertinggi (policy level) yang diciptakan oleh badan
legislatif. Kedua, kebijakan tingkat organisasional sebagai penjabaran
tertinggi diciptakan oleh eksekutif. Ketiga, kebijakan tingkat operasional
sebagai pelaksanaan kebijakan organisasional.64
Wewenang mengatur atau membentuk perundang-undangan
sendiri, melaksanakan, mengadili bagi daerah otonom menurut Kelsen
dan Nawiasky tunduk pada ketentuan yang lebih tinggi, yaitu dibatasi oleh
ketentuan perundang-undangan yang lebih tinggi, sementara menurut
Bromley, bersifat operasional. Jadi dari pendapat dari ketiga orang ini,
peraturan pemerintah daerah adalah mengatur tentang ketentuan-
ketentuan tentang tata cara bekerjanya organisasi daerah otonom.
E. Teori Pemisahan dan Pebagian Kekuasaan Negara
1. Teori Pemisahan Kekuasaan Negara
Analisis kekuasaan sebagai suatu gejala sosial dapat dilihat dalam
beberapa kelompok pendapat. Pendapat pertama, melihat kekuasaan
dalam pengertian kekuasaan sebagai “dominasi” (dominance) dan bersifat
64
Daniel W. Bromley, Economic Interest and institutions : The Conceptual Foundation of
Public Policy, (New York, Basil Blackell, 1989), hlm. 18-19.
12
proposal penelitian
1
“paksaan” (coercion). Strausz-Hupe merumuskan kekuasaan sebagai
kemampuan untuk memaksakan kekuatan pada orang lain, di mana
seorang atau beberapa anggotanya melakukan secara terang-terangan
fungsi-fungsi kekuasaan dalam arti memaksa. Sementara Mills,
mengartikan kekuasaan sebagai “dominasi”, yaitu kemampuan untuk
melaksanakan kemauan, kendatipun orang lain menentang.
Demikian pula Laswell, menganggapnya tidak lain dan tidak bukan
adalah penggunaan paksaan yang kuat. Akhirnya, paham yang sama
dianut pula oleh Moore dalam usahanya untuk menemukan dan
menerangkan bagaimana cara golongan-golongan serta individu-individu
tertentu berhasil melakukan dominasi terhadap sesamanya. Kelompok
paham yang mengartikan kekuasaan sebagai dominasi yang berhakikat
paksaan itu bertolak dari diktum yang tersohor dari Lord Acton:
Kekuasaan cenderung untuk menjadi korup, dan kekuasaan mutlak
menjadi korup secara mutlak pula.65
Di sisi lain, Pendapat kedua, nampak dalam karangan-karangan
Talcott Parsons, Robert S. Lynd dan Marion Levy, Jr. Kelompok ini
memaparkan pengertian pokok dari kekuasaan ialah pengawasan
(control), tetapi sifat atau fungsinya tidaklah selalu harus merupakan
paksaan. Parsons umpamanya, melihat bahwa kekuasaan adalah

65
Robert Strausz-Hupe, Power and Community, 1956, hlm. 12 dan 14. Lihat C. Wright Mills,
The Power Elite, 1965, hlm.9 Lihat Harold D. Laswell/Abraham Kaplan, Power and Society, 1950,
hlm. 98. Lihat Barrington Moore, Political Power and Social Theory, 1958, hlm.1. Lihat Lord Acton,
Essays on Freedom and Power, 1907. Lihat Prajudi Admosudirdjo, Hukum Administrasi Negara,
Cet. 9, (Jakarta : Ghalia Indonesia, 1988), hlm. 76. Lihat Nugraha, Safri (dkk), Hukum Administrasi
Negara, (Jakarta : Badan Penerbit FH-UI, 2005), hlm. 38-39. Secara umum wewenang merupakan
kekuasaan untuk melakukan semua tindakan hukum public. Kewenangan merupakan kekuasaan
yang mempunyai landasan hukum agar tidak timbul kesewenang-wenangan atau wewenang
adalah kekuasaan untuk melakukan sesuatu tindakan hukum publik.
12
proposal penelitian
2
“pemilihan fasilitas-fasilitas untuk mengawasi”, tetapi keperluannya ialah
untuk pelaksanaan fungsi dalam dan untuk masyarakat sebagai suatu
sistem, untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ataupun akan ditentukan
secara mengikat oleh “umum”. Sementara Robert Lynd mengemukakan,
bahwa kekuasaan sebagai suatu sumber sosial (social resource) yang
utama untuk mengadakan pengawasan dapat beralih wujud dari suatu
paksaan sampai dengan suatu kerja sama secara suka-rela, tergantung
daripada perumusan ketertiban dan kekacauan sebagaimana ditentukan,
diubah dan dipelihara dalam suatu masyarakat tertentu.66
Akhirnya, Maron Levy menjelaskn bahwa penggunaan kekuatan
fisik hanyalah merupakan suatu bentuk yang ekstrem dari cara
penggunaan otoritas dan pengawasan atas tindakan-tindakan orang lain.
Persoalan pokok untuk kelompok paham terakhir ini ialah legitimasi
(legitimacy) atau pembenaran dari dasar kekuasaan. Selanjutnya, Marion
Levy menjelaskan bahwa kekuasaan selalu menyimpulkan imbangannya
dengan tanggung jawab, yang berarti pertanggungjawaban dari individu-
individu atau golongan-golongan lainnya atas tindakan-tindakannya
sendiri dan tindakan-tindakan orang-orang lain.
Kedua anggapan yang berbeda tentang pengertian kekuasaan itu
dapat dicakup dengan menggunakan suatu konsep yang bersifat
“behavioristis”, yaitu keputusan (decision). Untuk pendapat pertama,
konsentrasi kekuasaan berarti pengambilan keputusan yang sentralistis,
66
Talcott Parsons, “The Distribution of Power in American Society”, World Politics, 1957, hlm
140.
12
proposal penelitian
3
keputuan-keputusan diambil oleh mereka yang berkuasa dan mempunyai
kekuasaan berarti ikut serta dalam pengambilan keputusan. Demikian
pula untuk pendapat kedua, pengawasan bersama adalah keputusan
bersama pula. Kekuasaan adalah pengaruh atau pengawasan atas
pengambilan keputusan yang berwenang (authoritative). Selain
pendekatan behavioristis, pendekatan developmental menjadi sendi pada
gejala kekuasaan.
Pendekatan ini dijabarkan oleh Laswell dengan menggunakan
konsep elite, yaitu suatu kelas yang terdiri dari mereka yang berhasil
mencapai kedudukan dominasi dalam masyarakat, dalam arti bahwa nilai-
nilai (values) yang mereka bentuk mendapat penilaian tinggi dalam
masyarakat yang bersangkutan. Lebih lanjut, Laswell menggariskan
kemungkinan pergeseran kekuasaan antara pelbagai elite, yang
dipengaruhi oleh kecakapan dari elite politik untuk meyakinkan
(persuasion) dan untuk memanipulasi (manipulation). Di samping Laswell,
Mills juga seorang penulis yang berpandangan historis serta
menggunakan pula analisis elite dalam teorinya tentang kekuasaan.
Konsep elite dari Mills tidak bertolak dari pengertian nilai, tetapi institution
(pranata).67
Sementara, David B. Truman, memaparkan bahwa keputusan-
keputusan di lapangan pemerintahan, merupakan suatu hasil kompromi
dari sekian banyak golongan kepentingan yang terorganisasi dan bersaing

67
Harold D. Laswell, Politics: Who Gets What, When and How, 1958, hlm. 13-29. David
Easton, ”Limits of the Equilibrium Model in Social Research”, Chicago Behaviorial Science
Publication, No. 1, hlm. 26-29, diterbitkan kembali dalam Heinz Euleau, Samuel J. Elserveld &
Morris Janowits, Political behavior: A. Reader in Theory and Research, 1959, hlm. 397-399.
12
proposal penelitian
4
satu sama lain untuk mempengaruhi pemerintah. Lebih penting lagi, ada
beberapa macam kepentingan yang jelas merupakan batas-batas dari
kepentingan-kepentingan golongan sendiri, yaitu aturan-aturan permainan
seperti kelangsungan hidup nasional (national survival), kebebasan-
kebebasan, hak-hak asasi dan sebagainya. Mac Iver lebih tandas lagi
dalam ucapannya, bahwa memang jelas dalam masyarakat itu terdapat
kepentingan-kepentingan tertentu yang merupakan kepentingan-
kepentingan umum dari seluruh masyarakat.68
Praktek pemisahan kekuasaan di berbagai negara terdapat
berbagai pemahaman dalam penggunaan terminologi antara pemisahan
atau pembagian kekuasaan, ketika secara konkrit kekuasaan
dilembagakan dalam penyelenggaraan negara. Marshall menyatakan
bahwa pemisahan kekuasaan merupakan salah satu yang paling
membingungkan di dalam kosakata pemikiran politik dan konstitusional.
Ungkapan pemisahan kekuasaan tersebut telah digunakan dengan
berbagai implikasi oleh para sejarahwan dan ilmuwan politik. Teori
pemisahan kekuasaan dalam implementasinya menimbulkan berbagai
pengertian dan pemahaman, oleh karena itu muncul berbagai modifikasi
paham pemisahan kekuasaan. Hubungan legislatif dan yudikatif adalah
hubungan yang paling penting dalam suatu sistem konstitusional.69
Di Inggris ada konsentrasi kekuasaan pada badan legislatif, yang
dalam arti tertentu lebih unggul dari pada badan eksekutif dan yudikatif,
68
David B. Trumman, The Government Process A Study of Public Opinion and Interest
Groups, 1951, hlm. 40.
69
Geoffrey Marshall, Constitutional Theory, (Oxford, Clarendom Press, 1971), hlm. 97-100.
12
proposal penelitian
5
oleh sebab itu muncul ketidaksepakatan deskripsi Montesquieu tentang
pemisahan kekuasaan di Inggris. John Plamenatz mengemukakan bahwa
Montesquieu mengetahui benar bahwa menteri-menteri di Inggris
merupakan anggota salah satu House of Parliament. John Locke
merupakan ideologist pertama yang bereaksi terhadap absolutisme ketika
ia mendukung pembatasan kekuasaan politik raja. Menurut pendapat
Locke, alasan mengapa manusia memasuki suatu social contract adalah
untuk mempertahankan kehidupan, kebebasan dan hak untuk memiliki.
Ketiga model dasar itu dipandang sebagai “milik” (property), yang
memberikan kepada manusia status politik.
Pemikiran Locke muncul sebagai reaksi terhadap absolutisme, di
mana pada abad pertengahan (abad ke 14–15), kekuasaan pemerintahan
di Eropah Barat terpusat di tangan raja. Kemudian (abad ke 17-18),
muncul konsep yang mengemukakan bahwa kekuasaan membuat
peraturan harus di ambil dari tangan raja, yang kemudian harus
diserahkan kepada suatu badan kenegaraan yang berdiri sendiri.
Sebelumnya, akhir abad pertengahan, mula diambil dari tangan raja
adalah kekuasaan kehakiman, kemudian diserahkan kepada badan
peradilan.70
John Locke yang lahir di Wrington, Inggris (1632-1704), dalam
bukunya Two Treatises of Government, yang terbit tahun 1690,71 membagi
kekuasaan itu atas kekuasaan membentuk UU (legislatif); kekuasaan

70
E.Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, (Jakarta, Ichtiar Baru, 1990),
hlm. 2.
71
M.L.Bodleander, Politea-Groate Mannen Overstaat en Maatschappij, (Amsterdam,
Uitgevers maatschappij Elsevier, MCMXXXXX), hlm. 266.
12
proposal penelitian
6
melaksanakan UU (eksekutif); dan kekuasaan federatif. Locke
membedakan empat fungsi negara, yaitu pembentukan UU (legislating),
membuat keputusan (judging), menggunakan kekuatan secara internal
dalam melaksanakan UU (employing forces internally in the execution of
the laws) dan menggunakan kekuatan-kekuatan tersebut di luar negeri,
dalam membela masyarakat. Locke menamakan fungsi pertama sebagai
legislative power, fungsi kedua disebut dengan executive power, fungsi
ketiga disebutnya dengan federative power, yang meliputi kekuasaan
perang dan damai serta kekuasaan luar negeri.
Menurut pandangan Locke, fungsi membuat keputusan (the
function of judging) bukan sebagai kekuasaan terpisah, tetapi suatu
atribusi umum negara (this was not a separate power, but general
attribution of the state).72 Oleh karena itu, tidak perlu mengindividualisir
kekuasaan membuat keputusan (the power of judging), yang merupakan
fungsi negara tradisional. Sesungguhnya, Locke tidak merumuskan teori
mengenai pembagian atau pemisahan kekuasaan (division or separation
of powers), tetapi membatasi dirinya kepada meng-rasionalisir dan meng-
sistimatisir fungsi kekuasaan negara. Tidak ada tesis Locke yang
menyimpulkan bahwa kekuasaan negara harus diletakkan pada tangan
yang berbeda untuk menjamin hak individual, namun Locke mengakui bila
kekuasaan diletakkan pada tangan yang berbeda, maka dapat dicapai
suatu keseimbangan.
72
John Locke, Two Tretises of Civil Government, (Cambridge University Press, 1998), hlm.
107. Locke mengatakan bahwa “Balancing the power of government by placing several parts of it
different hands”.
12
proposal penelitian
7
Ahli hukum berkebangsaan Perancis bernama Montesquieu (1689-
1755), dalam bukunya De L’Esprit des Lois terbit Tahun 1748, atas
pengaruh pemikiran Locke, mengemukakan teori pemisahan kekuasaan
negara dalam tiga bentuk, yaitu kekuasaan legislatif (la puissance
legislative), yang membentuk UU; kekuasaan eksekutif (la puissance
executive), yang melaksanakan UU; dan kekuasaan yudikatif (la
puissance de juger), yang menjalankan kekuasaan kehakiman.
Montesquieu menegaskan bahwa kebebasan politik hanya ada di negara-
negara dimana kekuasaan negara dengan semua fungsi berkaitan tidak
berada pada tangan orang yang sama.73
Montesquieu dengan mengikuti pemikiran Locke, menyerahkan
berbagai fungsi negara (the function of making laws) kepada fungsi
pembuatan UU, fungsi membuat keputusan dan melaksanakan UU (that
of judging and that of executing of laws), dan yang terakhir adalah
mencakup apa yang oleh Locke disebut kekuasaan eksekutif dan
federatif. Lebih jauh, Montesquieu menyimpulkan bahwa untuk menjamin
kebebasan, ketiga fungsi negara janganlah berada pada tangan yang
sama. Bila kekuasaan legislatif dan kekuasaan eksekutif berada pada
tangan yang sama, maka tidak ada kebebasan, namun tidak ada
kebebasan bila kekuasaan untuk memutuskan adalah terpisah dari
kekuasaan legislatif dan eksekutif.
73
Koentjoro Poerbopranoto, Sistem Pemerintahan Demokrasi, (Bandung, Eresco, 1987), hlm.
23.
12
proposal penelitian
8
Bertentangan dengan apa yang terdapat dalam Konstitusi Inggris
yang waktu itu dianalisis oleh Montesquieu, di mana adanya supremasi
kekuasaan legislatif terhadap kekuasaan lainnya. Keseimbangan
kekuasaan dalam sistem Inggris yang dimaksudkan adalah keseimbangan
antara unsur yang berbeda yang membagi kekuasaan legislatif (Raja,
Lord dan Common), bukan keseimbangan legislatif terhadap lainnya.74
Konsep Montesqiueu, seperti halnya juga konsep Locke, merupakan
suatu pemikiran untuk mengimbangi kekuasaan absolut melalui
pemisahan kekuasaan. Oleh karena itu, pemisahan kekuasaan lebih
merupakan doktrin hukum (legal doctrine) dari pada dalil politik (political
postulate) dan tidak menentukan siapa yang akan menjalankan
kedaulatan, tetapi hanya bagaimana kekuasaan harus diatur untuk
mencapai tujuan.
Rousseau membatasi fungsi negara kepada dua, yaitu pembuatan
UU (the making of laws) dan pelaksanaan UU (the executing of laws).
Rousseau dalam hal ini menggunakan terminologi yang sama dengan
Montesquieu, yaitu legislatif dan eksekuitf.75 Rousseau juga tidak
menempatkan kedua kekuasaan tersebut pada tangan yang sama.
Rousseau mengusulkan agar kedua kekuasaan tersebut dijalankan oleh
lembaga yang berbeda. Meskipun demikian, Rousseau berbeda pendapat
dengan Montesquieu, dengan mengutip pernyataan Brewer-Carias : “…
he insisted on the need for the sub-ordination of the body executing the
74
Montesquieu, De L’Esprit…, Ibid., hlm. 164. Pada bab VI volume XI.
75
J.J.Rousseau, Du Contract Social, (Ronald Grimsley, ed., Oxford, 1972), Book I, ch. IV, hlm.
153.
12
proposal penelitian
9
law to the body making it”. Perlunya sub-ordinasi lembaga yang
menjalankan hukum kepada lembaga yang membuatnya bertujuan untuk
menjamin adanya supremasi hukum.
Pemikiran Locke, Montesquieu, dan Rousseau sebagaimana
diungkapkan di atas adalah sebagai reaksi terhadap absolutisme dan
menggunakan suatu bentuk negara berdasarkan atas hukum yang
didasarkan pada pemisahan kekuasaan, sebagai jaminan terhadap
kebebasan. Adalah sudah menjadi kebiasaan untuk membagi-bagikan
tugas-tugas pemerintahan dalam trichotomy berdasarkan ajaran trias
politica, namun dalam berbagai konstitusi terdapat berbagai penafsiran
terhadap pelaksanaan ajaran tersebut. Jennings dalam karyanya berjudul
The Law and the Constitutions, membedakan pemisahan kekuasaan
dalam arti material dan formal. Pemisahan kekuasaan dalam arti
“material” adalah pemisahan yang dipertahankan secara tegas dalam
tugas-tugas (fungsi) kenegaraan yang secara karakteristik
memperlihatkan adanya pemisahan itu dalam tiga bagian, legislatif,
eksekutif, dan yudikatif.76
Ismail Suny dalam pandangannya, pemisahan kekuasaan dalam
arti material tersebut sepantasnya pemisahan kekuasaan, sedangkan
pemisahan dalam arti formal sebaiknya disebut dengan pembagian
kekuasaan (division of powers). Memberikan pemahaman mengenai
pemisahan kekuasaan, Suny dengan menggunakan ukuran Wade &
76
Sir Ivor Jennings, The Law and the Constitutions, (London, Univ. of London Press, 1956),
hlm. 267. Lihat Soehino, Hukum Tata Negara, (Yogyakarta, Liberty, 1985), hlm.25-26.
13
proposal penelitian
0
Philips mengajukan pertanyaan: 1. Apakah orang-orang atau badan-
badan yang sama merupakan bagian dari kedua badan legislatif
eksekutif? 2. Apakah badan legislatif yang mengontrol badan eksekutif,
dan badan eksekutif yang mengontrol badan legislatif? 3. Apakah badan
legislatif melaksanakan fungsi eksekutif dan badan eksekutif
melaksanakan fungsi legislatif? Berdasarkan kriteria tersebut, Suny
menyimpulkan bahwa pemisahan kekuasaan dalam arti material tidak
terdapat dan tidak pernah dilaksanakan di Indonesia, yang ada adalah
pemisahan kekuasaan dalam arti formal.77
Sementara menurut Attamimi, penggunaan istilah yang berasal dari
ajaran Montesquieu dalam Penjelasan UUD 1945, seperti legislative
power, executive power, dan sebagainya tidak berarti bahwa UUD 1945
menganut ajaran tersebut. Demikian juga Kusnardi berkesimpulan bahwa
UUD 1945 tidak menganut asas pemisahan kekuasaan. Jumlah organ
negara yang ditetapkan dalam UUD 1945 lebih dari tiga, sehingga timbul
kemungkinan bahwa suatu organ mempunyai fungsi lebih dari pada satu
atau sebaliknya.78 Sistimatika demikian tidak serta merta timbul tanpa
dilatar belakangi pemahaman tentang ajaran-ajaran ketatanegaraan yang
berkembang pada saat itu, walaupun UUD 1945 tidak secara tegas
77
Ismail Suny, Pembagian Kekuasaan Negara, (Jakarta, Aksara Baru, 1985), hlm. 4. Ismail
Suny, “Upaya Mewujudkan Demokrasi Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Pasca
Proklamsi 17 Agustus 1945”, Makalah, Disampaikan Pada Seminar Hukum Dalam Konteks
Perubahan UUD 1945, Kerjasama BP-MPR dengan FH-UI, Bandar Lampung, 24-26 Maret 2000,
hlm. 8-10. Sementara Harun Alrasid memandang bahwa penjelasan UUD 1945 bukan merupakan
bagian dari konstitusi karena tidak dibuat oleh PPKI.
78
Moh. Kusnardi & Bintan R. Saragih, Susunan Pembagian Kekuasaan Menurut Sistem UUD
1945, (Jakarta, Gramedia, 1988), hlm. 32.
13
proposal penelitian
1
memisahkan ketiga kekuasaan sebagaimana yang dikehendaki
Montesquieu.
Sesuai dengan teori Jennings, UUD 1945 mengenal pemisahan
kekuasaan dalam arti formil, oleh karena pemisahan kekuasaan itu tidak
dipertahankan dalam arti prinsipil. Dengan kata lain, UUD 1945 hanya
mengenal pembagian kekuasaan (division of powers), bukan pemisahan
kekuasaan (separation of powers). Utrecht dalam kritiknya terhadap
Montesquieu, mengungkapkan bahwa segi baik dari teori Montesquieu
ialah pembagian fungsi. Pembagian fungsi tersimpul dalam pemisahan
fungsi. Pembagian fungsi itu yang mengadakan pembagian pekerjaan
sebagai suatu unsur organisasi, tetapi pembagian fungsi itu tidak boleh
menjadi pemisahan fungsi.
Berbicara mengenai teori pemisahan kekuasaan, maka nama yang
pertama yang harus dicatat adalah Locke, yang mengemukakan teorinya
tersebut dalam bukunya, Two Trities on Civil Government. Locke
mengatakan bahwa dalam suatu negara kekuasaan-kekuasaan dibagi tiga
yaitu legislatif, eksekutif dan federatif (Bab XII dari bukunya yang berjudul
Of the Legislatife, Executive and Federative Power of the
Commonwealth). Kekuasaan legislatif berarti kekuasaan untuk membuat
undang-undang, eksekutif berarti kekuasaan untuk melaksanakan UU,
sedangkan federatif adalah kekuasaan yang meliputi kekuasaan
mengenai perang dan damai, membuat perserikatan dan aliansi serta
segala tindakan dengan semua orang dan badan-badan di luar negeri.
13
proposal penelitian
2
Diilhami oleh pendapat Locke, Montesquieu dalam bukunya L ‘Esprit des
Lois mengemukakan bahwa dalam setiap pemerintahan terdapat tiga jenis
kekuasaan, yaitu eksekutif, legislatif dan yudikatif. Kekuasaan eksekutif,
sama seperti Locke, diartikan Montesquieu sebagai kekuasaan yang
menjalankan undang-undang. Akan tetapi, dia berbeda dengan Locke
tentang kekuasaan yudikatif, yang merupakan kekuasaan yang berdiri
sendiri dan bukan bagian dari eksekutif seperti Locke. Legislatif adalah
kekuasaan membuat UU, sama halnya dengan Locke, sedangkan
kekuasaan mengadili dilaksanakan oleh yudikatif.
Dari uraian itu, kelihatan bahwa Montesquieu tidak menempatkan
kekuasaan federatif sebagai kekuasaan yang berdiri sendiri, tetapi
merupakan bagian dari eksekutif. Selanjutnya, Montesquieu mengatakan
bahwa ketiga kekuasaan itu masing-masing terpisah satu sama lain, baik
mengenai orangnya maupun fungsinya. Ivor Jennings dalam bukunya The
Law and The Constituon mengatakan bahwa pemisahan kekuasaan
(separation of powers) dapat dilihat dari sudut materiil dan formil.
Pemisahan kekuasaan dalam arti materiil berarti pembagian kekuasaan
itu dipertahankan dengan tegas dalam tugas kenegaraan yang secara
karakteristik memperlihatkan adanya pemisahan kekuasaan itu dalam tiga
bagian; legislatif, eksekutif, dan yudikatif.
2. Teori Pembagian Kekuasaan Negara
Implementasi konsep negara hukum menjadikan pembagian
kekuasaan menjadi salah satu aspek yang memegang peranan penting.
13
proposal penelitian
3
Tersebarnya kekuasaan kepada beberapa lembaga negara akan tercipta
keseimbangan (cheks and balances of power), dan pada gilirannya akan
menepis adanya absolutisme kekuasaan. Kekuasaan yang tersebar
tentunya memerlukan suatu kerangka dasar legalitas supaya,
implementasi kekuasan dapat dipertanggungjawabkan terhadap rakyat
sebagai pemegang kedaulatan. Kekuasaan dan kedaulatan menjadi pilar
utama dalam penyelenggaraan negara karena hal itu merupakan
perpaduan keinginan (aspirasi) rakyat dan kebijakan yang diterapkan oleh
pemerintah.
Istilah pembagian kekuasaan (division of powers) jauh sebelumnya
telah diungkapkan oleh Kelsen. Menurut Kelsen, adalah suatu kesalahan
untuk menggambarkan asas monarkhi konstitusional sebagai dasar
pemisahan kekuasaan (the separation of powers). Fungsi yang semula
digabungkan pada pribadi raja tidak dipisahkan (separated), tetapi dibagi
antara kerajaan (monarch), parlemen (parliament), dan pengadilan (court).
Kelsen menyimpulkan bahwa penerapan asas atau prinsip pemisahan
kekuasaan sesungguhnya adalah merupakan asas atau prinsip
pembagian kekuasaan (the division of powers). Konsep kekuasaan
tertinggi dalam suatu negara adalah kedaulatan yang senantiasa berada
ditangan rakyat.
Menurut Nagel, ada dua hal penting dalam melihat dan mengkaji
kekuasaan dan kedaulatan, yaitu mengenai lingkup kekuasaan (scope of
power) yang menyangkut soal aktivitas atau kegiatan yang tercakup
13
proposal penelitian
4
dalam kedaulatan serta jangkauan kekuasaan (domain of power)
berkaitan dengan siapa yang menjadi subyek dan pemegang kekuasaan
(sovereign). Lebih lanjut Nagel menegaskan bahwa jangkauan kekuasaan
(kedaulatan) meliputi dua hal penting, yaitu siapa yang memegang
kekuasaan tertinggi dalam negara, ini bisa menyangkut mengenai
seseorang atau sekelompok orang, sesuatu badan yang melakukan
legislasi dan administrasi dalam menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan
serta apa yang dikuasai oleh pemegang kekuasaan tertinggi itu.79
Kekuasaan sebagai implementasi konsep kedaulatan yang ada
dalam negara, diwujudkan melalui sejauhmana luas atau lingkup (scope of
power) kekuasaan itu sendiri dan sejauhmana jangkauan yang dimilikinya
(domain of power). Nagel membahas kedaulatan dalam pendekatan,
bahwa luas atau lingkup kedaulatan menyentuh soal kegiatan yang
tercakup dalam kedaulatan, sedangkan jaungkauan kedaulatan
menyentuh soal siapa yang menjadi pemegang kedaulatan. Lingkup
kedaulatan meliputi proses pengambilan keputusan untuk mengukur
seberapa besar kekuatan keputusan yang ditetapkan, sementara
jangkauan kedaulatan terkait pada siapa yang memegang kekuasaan
tertinggi dan apa yang menjadi objek sararan dalam pengambilan
keputusan atau wewenang apa yang dimiliki pemegang kekuasaan
tersebut. Kekuasaan cenderung absolut, untuk itu diperlukan suatu
pembatasan dalam aturan hukum, yang dengan sendirinya berkembang
79
Jack H. Nagel, The Discriptive Analisis of Power, (New Haven, Yale University Press, 1975),
hlm. 75. Morris R. Cohen, Law and The Social Order : Essays in Legal Philosophy, (USA,
Transactional Books, 1982), hlm. 41.
13
proposal penelitian
5
seiring perkembangan paham konstitusionalisme (contutionalism) yang
bisa menjadi landasan dalam pembatasan kekuasaan dalam konstitusi
negara. Pembatasan kekuasaan pemerintahan diatur dalam konstitusi,
baik secara capital division of power maupun secara areal division of
power.
Pembagian kekuasaan dalam negara dibahas lebih lanjut oleh
Friedrich dalam paham konstituonalismenya, dimana pembagian dan
pemisahan, tergantung daripada prinsip-prinsip yang dianut dalam
landasan hukum suatu negara. Pembatasan kekuasaan termaktub dalam
konstitusi karena konstitusionalisme merupakan gagasan yang
menyatakan bahwa pemerintahan merupakan suatu kumpulan aktivitas
yang diselenggarakan atas nama rakyat, tetapi tunduk kepada beberapa
pembatasan untuk menjamin agar kekuasaan yang diperlukan untuk
menjalankan pemerintahan tidak disalahgunakan oleh pihak pemegang
kekuasaan. Sejalan dengan ini, Sri Sumantri menyatakan bahwa tidak ada
satupun negara di dunia ini yang tidak mempunyai konstitusi atau UUD,
yang di dalamnya lazim diatur tentang pembagian kekuasaan, baik secara
vertikal maupun horisontal.80
Sementara menurut Arthur Mass, melihat pembagian kekuasaan
dalam dua hal, yaitu : Capital Division of Power sebagai pembagian
kekuasaan secara horisontal atau sering dipersamakan dengan
pemisahan kekuasaan (Separation of Power) dan Areal Division of Power

80
Carl C. Friedrich, Constutional Government and Democracy : Theory and Practice in
Europe and America, 5th ed, (Weltham Mass, Blaidsdell Publishing Company, 1967), Bab VII. ., hlm.
5. Sri Sumantri M, Ketetapan MPR (S) Sebagai Salah satu Sumber Hukum Tata Negara, (Bandung,
Remadja Karya, 1988), hlm. 2.
13
proposal penelitian
6
sebagai pembagian kekuasaan secara vertikal. Pembagian dan
pemisahan, tergantung daripada prinsip-prinsip yang dianut dalam
landasan hukum suatu negara. Kekuasaan pemerintahan diartikannya
sebagai total capacity to govern which is or can be exercised by a given
political community. Kekuasaan pemerintahan ini, dapat dibagi diantara
badan-badan resmi di pusat pemerintahan dan diantara wilayah dengan
cara yang berbeda-beda.81
Sementara Smith melihat bahwa tujuan dalam areal division of
power, dibedakan dalam dua kategori, yaitu sudut pandang pemerintah
pusat (pemerintah) yang meliputi empat tujuan utama yang diharapkan,
yaitu (1) pendidikan politik; (2) pelatihan kepemimpinan; (3) penciptaan
stabilitas politik; serta (4) mewujudkan demokratisasi sistim pemerintahan
di daerah. Konsep kekuasaan atau kewenangan pemerintah daerah,
menyangkut tentang struktur hukum yang bisa berwujud format bentuk
dan susunan negara, pemerintahan di daerah, lembaga pemerintahan
pusat dan daerah, serta aparatur pemerintahan pusat dan daerah.
Pembagian kekuasaan dapat dilakukan dengan cara berikut.
Pertama, kekuasaan pemerintahan dapat dibagi menurut proses yang
dianut dalam pemerintahan. Cara capital division of powers (CDP) atau
pembagian kekuasaan secara horisontal, dilakukan dimana proses
legislatif, eksekutif dan yudikatif, masing-masing diberikan kepada satu

81
Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Jakarta, Aksara Baru, 1977, hlm. 2. juga
Carlton Clymer Rodee, et.al, Pengantar Ilmu Politik, Jakarta, Rajawali Press, 1988, hlm. 1. Jimly
Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat Undang-Undang
Dasar Tahun 1945, Makalah, Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII dengan Thema
“Penegakan Hukum Dalam Era Pembangunan Berkelanjutan”, oleh BPHN Dep. Kehakiman dan
HAM RI, Dempasar-Bali, 14-18 Juli 2003, hlm. 3.
13
proposal penelitian
7
badan. Sementara, cara areal division of power pembagian kekuasaan
secara vertikal, dilakukan dimana proses legislatif hanya dapat diberikan
kepada pusat atau secara bersama-sama kepada unit yang
terdesentralisasi. Pembagian kekuasaan basis wilayah dengan cara ini,
dapat terjadi antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah (daerah
otonom) pada konteks negara kesatuan, dan antara negara bagian
dengan pemerintah daerah dalam konteks negara federal. Pembagian
kekuasaan ini didasari oleh suatu UU. Oleh karena itu, Hans Antlov
menyatakan bahwa kekuasaan daerah otonom diterima dari atas dan
dapat ditarik kembali melalui UU yang baru, tanpa persetujuan daerah
otonom.82
Kedua, kekuasaan pemerintahan dapat dibagi menurut fungsi atau
aktivitas pemerintahan. Dengan cara areal division of power atau secara
vertikal, fungsi-fungsi pemerintahan tertentu (moneter dan luar negeri)
diberikan kepada pemerintah pusat, sedangkan fungsi-fungsi
pemerintahan yang lain kepada negara bagian dan fungsi-fungsi
pemerintahan tertentu lagi kepada pemerintah daerah, sedangkan cara
capital division of powers atau secara horisontal adalah fungsi-fungsi
pemerintahan tertentu dapat diberikan kepada departemen-departemen
pemerintahan yang dibentuk atau diadakan. Pembagian kekuasaan
dengan cara ini terjadi antara pemerintah federal dan negara bagian, yang
diatur dalam UUD Federal. Negara federal merupakan sistem

82
Hans Antlov, “Federation of Intent in Indonesia 1945-1949”, Makalah, disajikan dalam
International Conference Toward Structural Reform for Democratization in Indonesia, Problems and
Prospects, yang diselenggarakan oleh Center for Political and Regional Studies-Indonesia of
Sciences and The Ford Foundation, di Jakarta Tanggal 12-14 Agustus 1998.
13
proposal penelitian
8
pemerintahan yang dengan sengaja dibuat sulit bagi pemerintah pusat
untuk mengubah kekuasaan negara bagian. Oleh karena itu, antara
negara federal dan negara kesatuan mencakup pouvoir constituant, yaitu
kekuasaan untuk membentuk UUD dan UU. Hubungan kekuasan diantara
kedua pemerintah (antara pusat dengan daerah) tersebut bersifat
ketatanegaraan. Pembagian kekuasaan antara pusat dengan daerah
otonom tidak mencakup kekuasaan legislatif dan yudikatif, karena hanya
bersifat administrasi negara.83
Ketiga, kekuasaan pemerintahan dapat dibagi lebih lanjut menurut
konstituensi (constituency). Cara capital division of powers atau horisontal
adalah suatu badan atau ‘kamar’ yang lebih luas dalam legislatif dapat
dibuat untuk mewakili suatu konstituensi atau kelompok tertentu dalam
masyarakat dan kepresidenan mewakili konstituensi yang lain.
Penugasan, proses, fungsi atau kosntituensi kepada unti-unit
pemerintahan di tingkat pusat dan kepada wilayah-wilayah komponen
dapat dilakukan secara utuh atau sebagian. Pembagian kekuasaan
berbasis wilayah yang berasal dari satu sumber selain dari konstitusi dan
dapat ditarik kembali oleh sumber tersebut atau dapat pula melalui
ketentuan konstitusi yang dapat diubah secara formal dengan
amandemen konstitusi. Pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat
dengan pemerintah daerah dalam negara kesatuan sama halnya dalam
83
M. A. Muthalib dan Mohd. Akbar Ali Khan, Theory of Local Government, (New Delhi,
Sterling Publisher Private Limited, 1982), hlm. 99-100. Lihat R. Kranenburg, Algemene Staatleer,
(Harlem Willink, 1951), hlm. 154-155. Lihat Bagir Manan, Menyonsong Fajar Otonomi Daerah,
(Yogyakarta, FH-UII, 2001), hlm. 35.
13
proposal penelitian
9
pembagian kekuasaan antara pemerintah negara bagian dengan
pemerintah daerah dalam negara federal.
Jadi, areal division of power dalam negara federal, antara
pemerintah pusat (federal) dengan pemerintah negara bagian dilakukan
dengan konstitusi. Secara materil, pembagian kekuasaan antara
pemerintah pusat dengan daerah otonom dalam negara kesatuan dan
antara negara bagian dengan daerah otonom dalam negara federal hanya
bersifat shared bagi daerah otonom. Pembagian kekuasaan antara
pemerintah federal dengan negara bagian dalam negara federal ada yang
bersifat eksklusif bagi masing-masing pihak dan ada yang bersifat shared
yang disebut concurence powers. Hubungan negara bagian dengan
pemerintah federal bersifat independen dan koordinasi, sedangkan
hubungan antara pemerintah daerah dengan pemerintah pusat bersifat
dependen dan subordinate, sama dengan hubungan antara negara bagian
dengan daerah otonom.
Wheare dalam pandangannya, bahwa untuk mendapatkan
bagaimana hubungan antara pemerintah pusat dengan pemerintah
daerah dalam negara kesatuan, maka dapat digunakan sebagai batu
loncatan untuk melihat ciri-ciri pokok dari negara federal. 84 Asas yang
terdapat dalam negara kesatuan adalah bahwa urusan-urusan negara
tidak dibagi antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah
sedemikian rupa, sampai pada urusan-urusan tertentu badan pemerintah
yang satu tidak dibenarkan mencampuri mencampuri urusan-urusan

84
K.C. Wheare, Federal Government, (London, London Univ. Press, 1956), hlm. 5 & 15.
14
proposal penelitian
0
badan pemerintahan yang lainnya. Jadi, urusan-urusan dalam negara
kesatuan merupakan satu kebulatan, oleh karena jabatan-jabatan dalam
organisasi negara yang bersifat kekuasaan tertinggi atas urusan-urusan
negara berada pada pemerintah pusat.
Sementara, menurut Frank P. Sherwood, hubungan antara
pemerintah daerah dengan pemerintah pusat dalam negara kesatuan dan
hubungan antara daerah otonom dengan negara bagian dalam negara
federal merupakan hubungan antar organisasi. Menurut R. Tresna, bahwa
pandangan Sherwood ini dapat dilihat dalam penerapannya di Indonesia
melalui pemberlakuan UU No. 1 Tahun 1957. Hal ini sejalan dengan
pandangan Lord Acton yang mengatakan power tends to corrupt, absolute
power corrupts absolutely atau manusia yang mempunyai kekuasaan
cenderung untuk menyalahgunakannya, serta manusia yang mempunyai
kekuasaan yang absolute sudah pasti akan menyalahgunakannya.85
Perkembangan kajian ketatanegaraan dalam zaman modern ini
membawa pengaruh pada analisis teori kedaulatan negara, teori
kedaulatan hukum, dan teori kedaulatan rakyat. Kajian ketiga teori
kedaulatan ini mendapat tempat khusus para juristen dalam
mengembangkan analisisnya. Kedaulatan negara menjadi piranti dalam
persemaian kedaulatan hukum, yang berusaha mewujudkan dalam
penguatan kedaulatan rakyat. Kedaulatan hukum disimbolkan dalam
supremasi hukum dan kedaulatan rakyat disimbolkan dalam demokratisasi

85
Robert T. Daland, Comparative Urban Research : The Administration and Politics of Cities,
(Beverly Hills, Sage Publication, 1969), hlm. 86. Sri Sumantri M, Bunga Rampai Hukum Tata
Negara Indonesia, 1972, hlm. 72. Alrasid, Harun, Kuliah-Kuliah Ilmu Negara dari Prof. Mr.
Djokosutono, (Jakarta : Ghalia Indonesia, 1985), hlm. 50.
14
proposal penelitian
1
pemerintahan. Interaksi antara kedaulatan hukum dan kedaulatan negara
diwujudkan dalam simbolistik negara saat ini, yaitu negara hukum yang
demokratis. Untuk itu, kedaulatan diposisikan sebagai kekuasaan tertinggi
dalam pengambilan keputusan yang berada di tangan rakyat dan
kedaulatan hukum adalah kedaulatan tertinggi untuk membuat UU
sebagai hukum tertulis.
Kajian Ilmu Hukum mengenal ajaran atau teori mengenai
kedaulatan dan siapa pemegang kedaulatan itu, yaitu : pertama, ajaran
kedaulatan Tuhan, yang diapresiasikan dalam kekuasaan absolut Tuhan
dalam penyelenggaraan negara. Kekuasaan Tuhan dijelmakan dalam
wujud aturan hukum yang harus ditaati oleh siapa saja dan keputusan
berdasarkan kekuasaan raja yang mendapat mandat lansung dari Tuhan,
ajaran ini dipegang dan dikembangkan oleh Augustinus dan Thomas
Aquinos. Kedua, ajaran kedaulatan raja yang muncul setelah periode
sekulerisasi negara dan hukum di Eropa. Ketiga, ajaran kedaulatan
negara, yang merupakan antitesis absolutisme kekuasaan raja dan
timbulnya konsep negara-bangsa dalam perkembangan negara di Eropa.
Keempat, ajaran kedaulatan hukum, yang beranggapan bahwa sumber
kekuasaan tertinggi dalam negara adalah hukum, semua orang dan
negara harus tunduk pada hukum. Kelima, ajaran kedaulatan rakyat, yang
menegasikan bahwa rakyatlah yang mempunyai kekuasaan tertinggi dan
14
proposal penelitian
2
sumber kekuasaan dalam menyelenggarakan negara atau
pemerintahan.86
Kedaulatan sebagai konsep kekuasaan tertinggi dalam
implementasinya menyentuh masalah proses pengambilan keputusan.
Pengambilan keputusan ini menyangkut mengenai jangkauan kedaulatan
(domain of sovereignty) melalui analisis relasional antara sovereign dan
subyek,87 yang terkait pada siapa yang memegang kekuasaan tertinggi
dalam suatu negara dan apa yang menjadi obyek atau sasaran dalam
penerapan kekuasaan tersebut. Untuk menentukan kewenangan suatu
satuan pemerintahan, yang harus dipahami lebih awal adalah sumber
atau asal kewenangan pemerintahan tersebut.
Dari filosofi bentuk negara, maka terdapat dua pola dasar
pembagian kekuasaan yang digunakan, yaitu : Pertama, pola general
competence atau open end arrangement, yang dinamakan otonomi luas,
yakni urusan yang dilakukan oleh pemerintah pusat bersifat limitatif dan
sisanya (residual) menjadi kewenangan daerah. Di negara federal, limitasi
kekuasaan pemerintah pusat untuk menjalankan urusan pemerintahan
secara eksplisit tersurat di dalam konstitusinya, sedangkan di negara
kesatuan tercantum dalam undang-undang atau aturan hukum yang lebih
rendah. Kedua, pola ultra vires atau otonomi terbatas adalah urusan-
urusan daerah yang ditentukan secara limitatif (terbatas) dan sisanya
86
Solly Lubis, Ilmu Negara, (Bandung, Alumni, 1981), hlm. 49-51. JH. Rapar, Filsafat Politik
Augustinus, (Jakarta, Rajawali Press, 1989), hlm. 26. Benedit Anderson, Gagasan Tentang
Kekuasaan dan Wibawa, (Jakarta, Sinar Harapan, 1986), hlm. 44. Sjachran Basah, Ilmu Negara,
Pengantar Metode dan Sejarah Perkembangan, (Bandung, Citra Aditya, 1992), hlm. 139-141.
87
H. L. A. Hart, The Concept of Law, (London, The Clarendon Press, 1979), hlm. 49.
14
proposal penelitian
3
menjadi kewenangan pemerintah pusat. Pembatasan ini dilakukan dalam
suatu UU atau peraturan pemerintah.
Indonesia sebagai negara kesatuan, terbagi pemerintahannya
dalam pemerintahan pusat (pusat), dan pemerintahan sub-nasional
(propinsi, kabupaten dan kota). Kedaulatan tidak terbagi dalam satuan-
satuan pemerintahan lainnya (daerah-daerah). Dengan demikian, satuan
pemerintahan daerah tidak memiliki kekuasaan dalam membentuk UUD
dan UU, serta menyusun organisasi pemerintahannya sendiri.
Keberadaan satuan pemerintahan daerah adalah tergantung (dependent)
dan di bawah (sub-ordinate) pemerintah.88
Timur Mahardika berpendapat, bahwa dalam setiap UU tentang
pemerintahan daerah di Indonesia selalu terjadi tarik ulur relasi
(hubungan) pusat dan daerah dibidang kewenangan dan sumber daya.
Distribusi kewenangan politk di beberapa negara berkembang banyak
disebabkan oleh ketidakrelaan individu atau organisasi untuk melepaskan
kewenangan yang berada di tangannya. Hal ini dipengaruhi oleh konflik
elit politik nasional, elit politik daerah, perlawanan dari birokrasi senior
yang kewenangannya akan didesentralisasikan, konflik antara berbagai
departemen, profesi birokrat, kelompok kepentingan.89
88
Benyamin Hoessein, “Restrukturisasi Pemerintahan Daerah Dalam Rangka Meningkatkan
Pembangunan Lokalitas”, Makalah pada Seminar Kebijakan Perimbangan Keuangan Pusat dan
Daerah Dalam Rangka Restrukturisasi Perekonomian Nasional dan Otonomi Daerah, Juni 2001.
Antlov mengemukakan tentang negara kesatuan, yaitu : “the powers held by local and regional
have been received from above, and can be withdrawn through new legislation, without any need
for concent from the communes or provinces concerned”.
89
Goran Hyden, No Short Cuts to Progress : African Development in Perspective, (London,
Heinemann, 1983), chapter 4.
14
proposal penelitian
4
Jimly Asshiddiqie menjelaskan bahwa dalam rangka kebijakan
otonomi daerah, dilakukan desentralisasi kewenangan yang selama ini
tersentralisasi ditangan pusat. Dalam proses desentralisasi itu, kekuasaan
pemerintah pusat dialihkan ke pemerintah daerah sehingga terwujud
pergeseran kekuasaan dari pusat ke daerah kabupaten dan kota di
seluruh Indonesia.90 Jadi, jangan hanya terpaku pada agenda pengalihan
kewenangan dari pusat ke daerah, tetapi perlu memperhatikan pengalihan
kewenangan dari pemerintah ke masyarakat, sebab otonomi daerah
sebenarnya adalah otonomi masyarakat, yang diharapkan dapat
mendorong perkembangan prakarsa, kemandirian dan iklim demokrasi di
daerah.
Memahami konsep pembagian kekuasaan atau kewenangan dalam
pelaksanaan pemerintahan dalam negara kesatuan dapat dipergunakan
tiga pendekatan, yaitu : pertama, ultra vires, yang dapat dikaji menurut
pembagian kewenangan yang diatur dalam perincian kewenangan kepada
pemerintah daerah dan sisanya kepada pemerintah pusat. Penggunaan
kriteria ini akan melahirkan urusan kabupaten/kota dan urusan daerah
propinsi yang bersifat wajib, sementara sisanya merupakan urusan
pemerintah pusat. Kedua, general competence, yang dikaji menurut
pembagian kewenangan kepada daerah bersifat umum dan sisa
kewenangan berada pada pemerintah pusat. Ini akan melahirkan urusan
pemerintah pusat dan urusan propinsi dan sisanya merupakan urusan
90
Jimly Asshiddiqie, 2000, Otonomi Daerah dan Parlemen di Daerah, disampaikan dalam
Lokakarya tentang Peraturan Daerah dan Budget Bagi Anggota DPRD se Provinsi (baru) Banten
yang diselenggarakan oleh Institute for Advencement of Strategis and Sciences (IASS).
14
proposal penelitian
5
kabupaten/kota. Ketiga, campuran, yang dikaji menurut pembagian
kewenangan kepada daerah bersifat perpaduan antara ultra vires dengan
general comptence.
Pembagian kewenangan dengan mempergunakan ultra vires,
adalah semua urusan daerah menjadi wajib dan harus disertai dengan
standar pelayanan minimum, sedangkan kalau mempergunakan general
competence akan muncul urusan wajib dan bukan urusan wajib. Urusan
wajib ditetapkan atas dasar karakteristik urusan yang bersifat basic
services, sedangkan yang bukan urusan wajib berarti urusan yang sesuai
dengan kebutuhan atau urusan lain seperti urusan dari suatu daerah.
Tujuan dari pembagian kekuasaan adalah mencegah bertumpuknya
kekuasaan di tangan satu orang, dan lebih ditingkatkan lagi jaminan
terhadap hak-hak azasi manusia, maka adanya suatu badan yudikatif
tidak lain adalah untuk terlaksananya jaminan atas pelaksanaan HAM. Ini
berarti bahwa dalam bidang yudikatif tidak boleh ada campur tangan, baik
dari eksekutif maupun dari legislatif.
Menurut Donner, trias politica itu bertitik tolak pada perbedaan
bentuk dari pelbagai macam tindakan penguasa, meliputi dua bidang yang
berbeda, yaitu bidang yang menentukan tujuan yang akan dicapai atau
tugas yang akan dilakukan dan bidang yang menentukan pelaksanaan
dari tujuan atau tugas yang sudah ditetapkan itu. Kedua bidang itu
berhubungan erat satu sama lain dalam dua tahap. Tahap pertama,
menentukan arah apa yang harus ditempuh oleh negara dalam
14
proposal penelitian
6
kehidupannya, tahap ini yang dinamakan bidang politik, sedangkan tahap
kedua adalah pelaksanaan dari pada kebijaksanaan yang sudah
diputuskan dalam bidang politik itu. Tahap kedua, disebut bidang
pemerintahan (bestuur), yang tugasnya tidak lagi menentukan arah apa
yang akan ditempuh oleh negara.
Untuk bidang pertama itu disebut politik, maka Hans Kelsen
membagi kebijaksanaan politik itu dalam dua arti yaitu politik sebagai
ethic, artinya memilih suatu tujuan yang hendak dicapai dan dalam hal ini
adalah sama dengan menentukan tujuan dari pada negara, dan politik
sebagai tehnik, yang diartikan bagimana caranya mencapai tujuan yang
sudah ditentukan itu.91 Sementara, Van Vollenhoven berbeda pendapat,
dengan mengemukakan, bahwa melaksanakan tugas negara dapat dibagi
dalam 4 fungsi yang disebut catur praja, yaitu regeling (membuat
peraturan), bestuur (pemerintahan arti sempit), rechtspraak (mengadili),
politie (polisi).92
F. Teori Sumber Dan Legitimasi Kekuasaan Negara
Negara merupakan lembaga yang memiliki kekuasaan yang sangat
besar di dalam sebuah masyarakat, yang dapat ‘memaksakan
kehendaknya’ kepada warga atau kelompok. Bahkan kalau perlu, negara
memiliki keabsahan untuk menggunakan kekerasan fisik dalam
memaksakan kepatuhan masyarakat terhadap perintah yang
dikeluarkannya. Kekuasaan yang sangat besar ini diperoleh karena
91
Hans Kelsen, Pure Theory of Law, Berkley, Univ. of California Press, 1978, hlm. 27.
92
C. van Vollenhoven, Staatsrecht Overzee, (Amsterdam, Stenfert Kroeses, 1934), hal. 104–
125, 243.
14
proposal penelitian
7
negara merupakan pelembagaan dari kepentingan umum, yang dapat
memaksakan kehendaknya melawan kepentingan-kepentingan pribadi
atau kelompok di masyarakat yang lebih kecil jumlahnya. Kekuasaan itu
adalah negara, yang diwakili oleh seorang raja yang berkekuasaan
mutlak. Individu harus rela menyerahkan hak-haknya supaya
kepentingannya, keamanannya dan perdamaian jangka panjang dapat
dijamin. Kalau tidak, tidak akan ada kekuasaan politik yang bisa efektif.
Inilah negara yang berkekuasaan besar, yang oleh Hobbes
dinamakan Leviathan. Sementara Hegel, menggambarkan sejarah
bergerak ke suatu tujuan akhir tertentu. Dengan demikian, proses sejarah
bersifat deterministik, artinya, tujuannya sudah tertentu. Sejarah
merupakan proses kehidupan manusia untuk melahirkan masyarakat
manusia yang sempurna di ujung proses sejarah itu. Masyarakat yang
sekarang bukanlah masyarakat yang ideal, tetapi dia adalah masyarakat
manusia (karena akan menjadi manusia sempurna nantinya). Kehidupan
manusia akan menjadi lebih baik sepanjang perjalanan sejarahnya.93
Kemudian, Hegel menyatakan bahwa negara merupakan
penjelmaan dari ide yang universal ini, sedangkan individu merupakan
penjelmaan dari yang partikular, dalam bentuk kepentingan yang sempit.
Negara memperjuangkan kepentingan yang lebih besar, yakni
merealisasikan ide besar yang menjadi tujuan dari gerak sejarah umat
manusia. Negaralah yang akan menjadi agen sejarah untuk membantu
93
Frans Magnis Suseno, Etika Politik : Prinsip-Prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern,
(Jakarta, Gramedia, 2001), hlm. 52.
14
proposal penelitian
8
manusia yang sekarang berproses menjadi manusia yang bisa
menciptakan masyarakat yang sempurna di kemudian hari. Keinginan
negara merupakan keinginan umum untuk kebaikan semua orang, karena
itulah negara harus dipatuhi. Pemikiran Hegel ini, diteruskan oleh teori
negara organis di jaman modern. Konsep negara organis, negara
merupakan sebuah lembaga yang memiliki kemauan sendiri yang mandiri,
dia bukan sekadar alat dari keinginan sekelompok orang di masyarakat
atau gabungan dari keinginan-keinginan kelompok yang ada di
masyarakat.
Dari segi obyek, legitimasi dibedakan antara legitimasi materi
wewenang dan legitimasi subyek wewenang. Legitimasi materi wewenang
mempertanyakan wewenang dari segi fungsinya, untuk tujuan apa
wewenang dapat dipergunakan dengan sah. Wewenang tertinggi dalam
hukum sebagai lembaga penataan masyarakat yang normatif dan
kekuasaan (eksekutif) negara sebagai lembaga penataan efektif, dalam
arti mampu mengambil tindakan. Sementara itu, dalam legitimasi subyek
wewenang terdapat tiga macam legitimasi subyek kekuasaan, yaitu
legitimasi religius, legitimasi eliter, dan legitimasi demokratis. Legitimasi
religius mendasarkan hak untuk memerintah pada faktor-faktor yang
adiduniawi. Jadi, bukan pada kehendak rakyat atau pada suatu
kecakapan empiris khusus penguasa. Legitimasi eliter mendasarkan hak
untuk memerintah pada kecakapan khusus suatu golongan untuk
14
proposal penelitian
9
memerintah. Sedangkan legitimasi demokratis yang berdasarkan prinsip
kedaulatan rakyat.
Aquinas (1225-1274) menggantungkan legitimasi kekuasaan
negara pada kesesuaiannya dengan tuntutan-tuntutan normatif
fundamental, sementara Hobbes (1588-1679) mengambil posisi
berlawanan dengan ‘hukum’ yang ditetapkannya, kekuasaan memastikan
apa yang adil dan apa yang tidak. Sedangkan Machiavelli (1469-1527)
sama sekali menolak pertimbangan tentang legitimasi dan
menggantikannya dengan teknik pragmatis penanganan kekuasaan.
Pemerintahan despotik adalah pemerintahan yang berdasarkan
kekuasaan saja, sedangkan pemerintahan politik yang sah harus sesuai
dengan kodrat masyarakat sebagai masyarakat orang yang bebas.
Machiavelli berpendapat, tidak ada manfaatnya kalau kita
mempersoalkan legitimasi moral kekuasaan. Namun dalam hal ini
Machielli tidak melihat dua hal, pertama, bahwa kekuasaan yang hanya
berdasarkan kebrutalan dan kelicikan dengan sendirinya rapuh adanya;
kedua, Machiavelli tidak melihat bahwa stabilitas kekuasaan tergantung
dari apakah kekuasaan dipandang sebagai sah atau tidak oleh
masyarakat. Ia memang tahu bahwa harapan rakyat harus dipenuhi kalau
raja mau lestari, tetapi pendekatan ini terlalu sempit. Sementara Hobbes
sering disebut filsuf absolutisme negara, secara historis lebih
mendasarkan diri pada paham negara paternalistiknya Robert Filmer.
15
proposal penelitian
0
Berbeda dengan Machiavelli, Hobbes menempatkan pertanyaan
tentang legitimasi kekuasaan politik pada pusat pemikirannya, namun
bertentangan dengan Thomas Aquinas yang menundukkan kekuasaan
terhadap tuntutan legitimasi moral melalui hukum kodrat, Hobbes adalah
bapak positivisme hukum menundukkan hukum moral ke bawah
kekuasaan. Jack Nagel menamakan gejala ini suatu bentuk kekuasaan.
Kekuasaan ini diselenggarakan tanpa isyarat, seperti perintah, permintaan
ataupun ancaman, dan lebih bersifat implisit daripada manifes. Maka,
disini perlu kita membedakan antara dua istilah, yaitu scope of power dan
domain of power. Ruang lingkup kekuasaan (scope of power) menunjuk
pada kegiatan, tingkah laku serta sikap dan keputusan yang menjadi
obyek dari kekuasaan.
Robert Bierstedt dalam karangannya An Analysis of Social Power,
mengatakan bahwa wewenang (authority) adalah institutionalized power
(kekuasaan yang dilembagakan). Dengan nada yang sama juga dikatakan
oleh Harold D. Laswell dan Abraham Kaplan dalam buku Power and
Society, bahwa wewenang (authority) adalah kekuasaan formal (formal
power). Wewenang berhak untuk mengeluarkan perintah dan membuat
peraturan-peraturan serta berhak untuk mengharapkan kepatuhan
terhadap peraturan-peraturannya. Keabsahan adalah keyakinan anggota-
anggota masyarakat bahwa wewenang yang ada pada seseorang,
kelompok atau penguasa adalah wajar dan patut dihormati. Dalam
hubungan ini, dikatakan oleh David Easton bahwa keabsahan adalah
15
proposal penelitian
1
keyakinan dari pihak anggota (masyarakat) bahwa sudah wajar bagi dia
untuk menerima baik dan manaati penguasa dan memenuhi tuntutan-
tuntutan dari rezim itu.94
Menurut Lipset, bahwa legitimasi mencakup kemampuan untuk
membentuk dan mempertahankan kepercayaan bahwa lembaga atau
bentuk-bentuk politik yang ada adalah yang paling wajar untuk
masyarakat itu. Parson menghubungkan kekuasan dengan wewenang
(authority) serta keinginan terciptanya tujuan kolektif dan melihat
kekuasaan sebagai suatu fasilitas dalam melaksanakan fungsi di dalam
dan atas nama masyarakat (a facility for the performance of function in
and on behalf of the society). Pendapat Parson sering dikecam karena
dianggap mengabaikan “paksaan” dalam penyelenggaraan kekuasaan.95
Kebanyakan sarjana, termasuk Floyd Hunter dalam karyanya
Community Power Structure berpendapat bahwa kekuasaan merupakan
pengertian pokok dan pengaruh merupakan bentuk khususnya. Demikian
pula pendapat Carl Friedrich dalam bukunya, An Introduction to Political
Theory.96 Pembatasan kekuasaan dengan sistem konstitusionalisme
(constitutionalism) mempunyai tiga pengertian, seperti berikut ini.
1. Suatu negara atau setiap sistem pemerintahan harus didasarkan atas
hukum, sementara kekuasaan yang digunakan di dalam negara

94
Robert Bierstedt, “An Analysis of Social Power”, Sociological Review. Volume 15,
Desember 1950, hlm. 732. David Easton, A System Analysis of Political Life, (New York, John Wiley
and Sons, 1965), hlm. 278. The conviction on the part of the member that it is right and proper for
him to accept and obey the authorities and to abide by the requirements of the regime.
95
Seymour Martin Lipset, Political Man : The Social Bases of Politics, (Bombay, Vakils, Feffer
and Simons Private Ltd., 1969), hlm.29.
96
Floyd Hunter, Community Power Structure, (University of North Carolina Press, 1953), hlm.
164. Carl Friedrich, An Introduction to Political Theory, (New York, Harper and Row, 1967), hlm.
124.
15
proposal penelitian
2
menyesuaikan diri pada aturan-aturan dan prosedur-prosedur hukum
yang pasti (ide dari konstitusi).
2. Struktur pemerintahan harus memastikan bahwa kekuasaan terletak
dengan atau di antara cabang-cabang kekuasaan yang berbeda yang
saling mengawasi penggunaan kekuasaanya dan yang berkewajiban
untuk bekerja sama (ide-ide pembauran kekuasaan, pemisahaan
kekuasaan, dan cheks and balances).
3. Hubungan antara pemerintah dengan rakyatnya harus diatur dengan
cara sedemikian rupa dalam menyerahkan hak-hak dasar dengan tidak
mengurangi kebebasan individu.
Di dalam konsep konstitusionalisme klasik, fungsi utama negara,
yaitu memelihara ketertiban dan keamanan masyarakat. Susunan
pengawasan konstitusional ditujukan untuk mencegah pemerintah dan
negara agar tidak malakukan suatu perbuatan yang berbahaya bagi
ketertiban dan keamanan itu sendiri. Dalam hubungan ini, Donner
menyatakan, “The separation of powers can be considered as a dogma of
the democratic constitutional state”.97 Di negara modern dalam
perkembangannya, membuat pemerintah menjadi semakin terlibat dalam
pengaturan dan pengarahan masyarakat. Orientasi utama dari negara
telah bergeser dari kekuasaan dan proses kekuasaan ke pengambilan
kebijakan. Suatu konfigurasi konstitusional hubungan kekuasaan dan
sistem checks and balances membatasi kekuasaan yang dipegang oleh
97
C.W. van Der and A.M. Doner , Handboek van het Nederlance Staatsrecht, (Zwolle, 1989),
hlm. 493.
15
proposal penelitian
3
atau atas nama negara sebagai titik awalnya, tidak merefleksikan dampak
masa kini dari aktivitas-aktivitas negara dan kompleksitas hubungan
antara negara dengan masyarakat.
Perubahan struktur sifat dasar negara dan campur tangan
pemerintah dalam pemerintahan, pembangunan dan pelayanan
masyarakat, mencipatakan masalah terutama di dalam hubungan
pengawasan yang dilakukan oleh parlemen, yang memerlukan perluasan
atau perbaikan alat pengawasan konstitusional sehingga dapat
menciptakan keseimbangan kekuasaan dalam penyelenggaraan
pemerintahan. Pendekatan keseimbangan dalam pengawasan, sesuai
dengan pola pengembangan sistem di negara-negara demokrasi
konstitusional. Sementara sisi lainnya, pengawasan yang dilakukan oleh
parlemen tidak memberikan akibat terjadinya penurunan kewibawaan
(otoritas) pemerintah yang dipilih secara konstitusional.
Utrecht dalam kritiknya terhadap Montesquieu, mengungkapkan
bahwa segi baik dari teori Montesquieu ialah pembagian fungsi. Menurut
Utrecht, pembagian fungsi tersimpul dalam pemisahan fungsi. Pembagian
fungsi itu yang mengadakan pembagian pekerjaan sebagai suatu unsur
organisasi, tetapi pembagian fungsi itu tidak boleh menjadi pemisahan
fungsi. Sementara C. van Vollenhoven dalam bukunya Staatsrecht
Overzee, mengemukakan bahwa pemerintahan dalam arti luas
(bewindvoeren) itu dapat dibagi dalam 4 fungsi, yaitu bestuur
15
proposal penelitian
4
(pemerintahan dalam arti sempit), politie (polisi), rechtspraak (mengadili),
dan regeling (membuat UU).
Pembagian dalam 4 fungsi pemerintahan yang diungkapkan Van
Vollenhoven tersebut, disebut dengan istilah caturpraja. Fungsi bestuur
dalam pengertian van Vollenhoven berbeda dengan eksekutif menurut
Montesquieu. Menurut Van Vollenhoven, bestuur mempunyai tugas yang
lebih luas, tidak hanya menjalankan UU saja. Dalam suatu negara hukum
modern, tugas bestuur meliputi semua tugas negara dalam
penyelenggaraan kepentingan umum, dan yang tidak termasuk di
dalamnya adalah tugas mempertahankan ketertiban hukum secara
preventif (preventieve rechtszorg), mengadili (menyelesaikan perselisihan)
atau membuat peraturan. Fungsi bestuur lebih luas dari pada lapangan
pekerjaan ketiga kekuasaan lain (polisi, mengadili, dan membuat
peraturan) itu. Oleh Van Vollenhoven, sifat bestuur itu dinyatakan sebagai
suatu aktivitas pemerintahan yang bebas (een vrij overheidsbedrijf) dan
secara spontan (het spontaan). Artinya, fungsi tersebut tidak menuntut
adanya suatu aturan hukum sebagai wewenang untuk menyelenggarakan
fungsinya jika keadaan menuntut segera untuk melaksanakan tugasnya.
G. Teori Negara Hukum
1. Istilah Negara Hukum
Manusia dalam pergaulan hidupnya cenderung untuk selalu hidup
bersama dengan manusia lainnya, Aristoteles menyebutnya sebagai
“Zoon Politicon” dan setiap manusia menemukan dirinya sendiri dalam
15
proposal penelitian
5
suatu masyarakat, dapat membentuk negara atau tidak. Berdasarkan
kenyataan bahwa tiap-tiap masyarakat yang tidak merupakan negara
selalu merupakan bagian dari negara. Istilah negara (state) pada zaman
Yunani Purba masih bersifat Polis-polis atau The Greek State, yaitu pada
masa pertamanya merupakan suatu tempat di puncak suatu bukit, lama
kelamaan orang-orang banyak yang tinggal di tempat itu mendirikan
tempat tinggal bersama …dan kemudian tempat tersebut dikelilinginya
dengan suatu benteng tembok untuk menjaga serangan musuh dari luar
Dalam pandangan Socrates, “Negara bukanlah suatu organisasi
yang dibuat untuk manusia demi kepentingan pribadinya, melainkan
negara itu sebagai suatu tata susunan yang objektif, termuat keadilan bagi
umum, dan tidak hanya melayani kebutuhan pada penguasa negara yang
berganti-ganti orangnya. Hans Kelsen, dalam pandangannya bahwa
“Negara itu merupakan kesatuan tata hukum atau norm ordening (behoren
ordening) yaitu tata yang memberikan pedoman tingkah laku manusia apa
yang seharusnya dijalankan, dan tidak dijalankan sehingga dengan
demikian negara itu identik dengan hukum; staatslehre identik dengan
Rechtslehre , maka objek dari pada staatlehre sama dengan objek dari
pada rechtslehre.
Berkenaan dengan konsep negara hukum dalam kepustakaan
Indonesia, diterjemahkan rechtsstaat atau the rule of law sama dengan
negara hukum. Muh Yamin menyatakan bahwa Indonesia adalah negara
15
proposal penelitian
6
hukum (rechtsstaat, government of law).98 Di samping penggunaan kata
rechtsstaat, juga dipakai istilah the rule of law sebagai mana dikemukakan
oleh Mauro Cappeletti.99 Konsep negara hukum dikemukakan oleh
Friedrich Julius Stahl, mempunyai ciri-ciri:
1. Adanya perlindungan hak-hak asasi manusia;
2. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak asasi
manusia;
3. Pemerintahan berdasarkan peraturan-peraturan;
4. Peradilan administrasi Negara dalam perselisihan;100
Sri Soemantri menguraikan bahwa unsur-unsur terpenting dari
Negara Hukum yaitu:
1. Bahwa pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya harus
berdasar atas hukum atau perundang-undangan;
2. Adanya jaminan terhadap HAM (warga negara);
3. Adanya pembagian kekuasaan;
4. Adanya pengawasan dari badan-badan peradilan (Rechterlijke
Controle).101
Lebih lanjut Padmo Wahyono, menyatakan bahwa di dalam negara
hukum terdapat suatu pola sebagai berikut:
98
Muh.Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, Ghaliah Indonesia, Jakarta,
1982, hlm. 72.
99
Mauro Cappeletti, Judicial Review in The Contemporari Word, the Bobbs-Marill Company,
Inc, New York, 1971, hlm. 42.
100
S.F. Marbun & Moh. Mahfud MD, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, Liberty,
Yogyakarta, 1987, hlm. 44.
101
Sri Soemantri. M, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung, 1992,
hlm.29-30.
15
proposal penelitian
7
1. Menghormati dan melindungi hak-hak manusia;
2. Mekanisme kelembagaan negara yang demokratis;
3. Tertib hukum;
4. Kekuasaan Kehakiman yang bebas.102
Keempat hal yang terdapat dalam pola itu saling kait mengkait,
serta saling berhubungan erat dengan fungsi negara hukum dalam arti
materil, yaitu menyelenggarakan kehidupan negara dan kesejahteraan
sosial berdasarkan Pancasila. Negara hukum berdasarkan Pancasila
dikenal hak dan kewajiban asasi manusia, hak-hak perseorangan yang
bukan saja harus diperhatikan melainkan harus ditegakkan dengan
mengingat kepentingan umum, menghormati bangsa, moral umum dan
ketahanan nasional berdasarkan undang-undang. Bagir Manan & Kuntana
Magnar, menyatakan bahwa dalam negara hukum mengandung
pengertian kekuasaan itu dibatasi oleh hukum, dan sekaligus menyatakan
bahwa hukum adalah supreme di bandingkan dengan alat kekuasaan
yang ada.103
Hal ini berarti bahwa ajaran negara berdasarkan atas hukum,
mengandung esensi bahwa hukum adalah “supreme“ dan kewajiban bagi
setiap penyelenggara negara atau pemerintahan untuk tunduk pada
hukum ( subject to the law ). Tidak ada kekuasaan di atas hukum ( above
to the law ), semuanya ada di bawah hukum ( under the rule of law ).
102
Padmo Wahyono, Indonesia Negara Yang Berdasarkan Atas Hukum, Pidato Pengukuhan
Guru Besar Tanggal 17 Nopember 1979, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, hlm. 6, Sjachran
Basah, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi Di Indonesia, Alumni, Bandung,
1985, hlm. 148.
103
Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia,
Alumni, Bandung, 1993, 128.
15
proposal penelitian
8
Dalam hubungan inilah, tidak boleh ada kekuasaan yang sewenang-
wenang (arbitrary power) atau penyalahgunaan kekuasaan (misuse of
power). Karena itu ajaran negara berdasar atas hukum memuat unsur
pengawasan terhadap kekuasaan agar tidak terjadi kesewenang-
wenangan.
Konsep negara hukum, mengalami pertumbuhan menjelang abad
XX yang ditandai dengan lahirnya konsep negara hukum modern (Welfare
State), tugas pemerintah bukan lagi sebagai penjaga malam dan tidak
boleh pasif tetapi harus aktif turut serta dalam kegiatan masyarakat,
sehingga kesejahteraan bagi semua orang terjamin. Piet Thoenes,
memberikan suatu defenisi tentang Welfare State, sebagai berikut: “The
welfare State is a form of society characterized by a system of democratic,
government sponsored Welfare placed on a new footing and offering a
guarantee of collective social care to its citizens, concurrently with the
maintenance of a capitalist system of production”104.
Istilah negara hukum, dalam sistem ketatanegaraan Indonesia telah
ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) yang menyatakan bahwa “Negara
Indonesia adalah negara hukum” yang ditetapkan pada tanggal 9
November 2001, rumusan seperti ini juga terdapat dalam Konstitusi RIS
1949 dan UUDS 1950.105 Secara konsepsional terdapat lima konsep
negara hukum yaitu; Rechtsstaat, Rule Of Law, Socialist Legality,

104
Piet Thoenes ”The Elite in The Welfare State” terpetik dari Mustaming Daeng Matutu,
Selayang Pandang (Tentang) Perkembangan Type-Type Negara Modern; Pidato pada Lustrum ke
IV Fakultas Hukum Dan Pengetahuan Masyarakat Universitas Hasanuddin Di Makassar Pada
Tanggal 3 Maret 1972, Hasanuddin University Press, Ujung Pandang, Cet,. Ke II, hlm 20.
105
Jimly Assiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat
Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2002, hlm. 3.
15
proposal penelitian
9
Nomokrasi Islam, dan Negara Hukum (Indonesia),106 dan kelima istilah
negara hukum tersebut, masing-masing mempunyai karakteristik
tersendiri.
Dalam kepustakaan Indonesia, terjemahan negara hukum dari
istilah dalam bahasa Belanda “rechtsstaat” ,107 meskipun di negara-
negara Eropa kontinental menggunakan istilah yang berbeda-beda
berkenaan dengan negara hukum. Di Perancis misalnya, menggunakan
istilah etat de droit. Sementara di Jerman dan Belanda, digunakan istilah
yang sama yaitu rechtsstaat. Istilah etat de droit atau rechtsstaat yang
digunakan di Eropa Kontinetal, adalah istilah-istilah yang berbeda dengan
sistem hukum Inggris, meskipun ungkapan legal state atau state
according to law atau the rule of law mencoba mengungkapkan suatu ide
yang pada dasarnya sama. Dalam terminologi Inggris dikenal dengan
ungkapan the state according to law atau according to the rule of law.108
Djokosoetono, menyebutnya dengan istilah “negara hukum yang
demokratis (democratische rechtsstaat), namun yang dimaksud adalah
rechtsstaat.”109 Muhammad Yamin menggunakan kata negara hukum
sama dengan rechtsstaat atau government of law, jelasnya menyatakan
106
Muhammad Tahir Azhary, Negara Hukum, Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya Dilihat
dari Segi Hukum Islam,Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini , Bulan
Bintang, Jakarta, 1992, hlm.73-74.
107
O. Notohamidjojo, Makna Negara Hukum, Badan Penerbit Kristen, Jakarta, 1970, hlm. 27;
Azhari, Negara Hukum Indonesia: Analisis Yuridis Normatif Tentang Unsur-unsurnya, UI-Press,
1995, hlm. 30.
108
Allan R.Brewer – Carias, Judicial Review in Comparative Law, Cambridge University
Press, 1989, hlm.7.
109
Padmo Wahyono, Guru Pinandita, Jakarta, Badan Penerbit Fakultas Ekonomi Universitas
Indonesia, 1984, hlm. 67.
16
proposal penelitian
0
bahwa : “Republik Indonesia ialah negara hukum (rechtsstaat, government
of law) ..., bukanlah negara kekuasaan, ...”110 Notohamidjojo
menggunakan istilah “negara hukum atau rechtsstaat”, Sunaryati Hartono,
menggunakan istilah negara hukum sama dengan the rule of law, dalam
kata-kata: “...agar supaya tercipta suatu negara hukum yang membawa
keadilan bagi seluruh rakyat ... penegakan the rule of law itu harus dalam
arti materiil.”111
Dalam hubungan ini Sudargo Gautama, menyatakan bahwa “…
dalam suatu negara hukum, terdapat pembatasan kekuasaan negara
terhadap perseorangan....”112 Ismail Suny, menggunakan istilah the rule of
law dalam pengertian negara hukum,113 sementara itu, istilah “government
of law” dipakai di Amerika Serikat.114 Sumrah, berpendapat bahwa istilah
the rule of law sebagai konsepsi dari pada rechtsstaat, etat de droit,
negara atau pemerintah berdasarkan atas hukum, akan tetapi rechtsstaat
hanya dianut pada negara-negara dengan hukum tertulis, sedangkan the
rule of law terutama dipelopori oleh Inggris dengan sistem common law.115
110
Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, Ghalia
111
Sunaryati Hartono, Apakah the Rule of Law, Bandung, Alumni, 1976, hlm. 35.
112
Sudargo Gautama, Pengertian Negara Hukum, Bandung, Alumni, 1983, hlm. 3.
113
Ismail Suny, Mencari Keadilan, Jakarta, Ghalia Indonesia, 1982, hlm. 123.
114
Moh.Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta,
Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum UI, 1988, hlm. 161; Bandingkan dengan A.Hamid
S.Attamimi, Teori Perundang-undangan di Indonesia, Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum
pada FH UI, Jakarta, 25 April 1992, hlm. 8, Attamimi menyatakan bahwa “… arti rechtsstaat yang
berasal dari Bahasa Jerman dan dalam Bahasa Inggris diterjemahkan dengan ‘a state based on
law’ atau ‘a state governed by law’”.
115
Sumrah, “Penegakan Hak Asasi Manusia Ditinjau dari Pelaksanaan the Rule of Law”,
dalam Eddy Damian, Rule of Law dan Praktek Penahanan di Indonesia, Alumni, Bandung, 1968,
hlm. 33-34.
16
proposal penelitian
1
Istilah negara hukum dalam pandangan Crince Le Roy, sama dengan the
rule of law.116 Demikian pula halnya Mauro Capelletti, berpendapat bahwa
“… it has since come to be consideret by many as essential to the rule of
law (rechtsstaat) anywhere.”
Muhammad Tahir Azhari, menyatakan bahwa pemikiran tentang
negara hukum, sesungguhnya diawali oleh tulisan Plato, tentang “no moi”.
Kemudian berkembang konsep rechtsstaat, the rule of law, socialist
legality, negara hukum Pancasila, dan nomokrasi Islam; namun istilah
negara hukum (rechtsstaat) mulai dikenal di Eropa abad ke 19. Sesuai
diungkapkan van der Pot-Donner, bahwa “Het woord ‘rechtsstaat’ komt
pas in de negentiende eeuw in zwang, maar het denkbeeld is veel
ouder”.117 Konsep lain berkenaan dengan rechtsstaat juga disebut
dengan concept of legality atau etat de droit dalam sistem hukum Eropa
kontinental. Sementara itu penggunaan istilah “the rule of law” menjadi
terkenal setelah karya A.V. Dicey, pada tahun 1885 yang terkenal
dengan judul Introduction to Study of the Law of the Constitution.
Secara historis munculnya istilah rechtsstaat dan the rule of law,
dalam pandangan Hadjon, dilahirkan oleh latar belakang sistem hukum
yang berbeda. Istilah rechtsstaat lahir sebagai reaksi menentang
absolutisme, karena itu sifatnya revolusioner dan bertumpu pada sistem
116
R.Crince Le Roy, De Vierde Macht, alih bahasa Departemen Hukum Tata Negara Fakultas
Hukum Unair, Surabaya, 1976, hlm. 17; dalam kalimat: “Dalam suatu negara hukum – suatu
negara yang dikuasai oleh asas “rule of law”.
117
Van der Pot – Donner, bewerkt door L.Prakke, met mederwerkin van J.L.De Reede en
G.J.M.van Wissen, Handboek van Het Nederlandse Staatsrecht, Zwalle, W.E.J.Tjeenk Willink,
1989, hlm. 158.
16
proposal penelitian
2
hukum kontinental yang disebut civil law. Jelas berbeda dengan istilah
dalam paham the rule of law, yang perkembangannya terjadi secara
evolusioner, dan bertumpu pada faham atau sistem hukum common law.
Namun demikian dalam perkembangannya perbedaan latarbelakang itu
tidak perlu dipertentangkan lagi, oleh karena menuju pada sasaran yang
sama, yaitu bertujuan untuk mewujudkan perlindungan terhadap HAM.
Selain faham rechtsstaat dan the rule of law, juga dikenal dengan
konsep socialist legality, yang bersumber dari faham komunis, di mana
menempatkan hukum sebagai alat untuk mewujudkan sosialisme dengan
mengabaikan hak-hak individu. Hak-hak individu menyatu dalam tujuan
sosialisme, yang mengutamakan kolektivisme di atas kepentingan
individu. Oleh karena itu, selain istilah rechtsstaat atau the rule of law di
negara-negara yang menganut faham ideologi komunis, dikenal dengan
istilah tersendiri, yakni the principle of socialist legality.118 Sekalipun ada
perbedaan latar belakang faham antara rechtsstaat dan the rule of law,
namun lahirnya istilah “negara hukum”, tidak terlepas dari pengaruh kedua
faham tersebut. Dalam usaha untuk lebih mencerminkan paham Indonesia
maka dilakukan personifikasi, sehingga dalam kepustakaan Indonesia,
dijumpai istilah lain, yang memberikan atribut “Pancasila”, sebagaimana
halnya juga istilah “demokrasi” diberi atribut tambahan “Pancasila”,
sehingga menjadi “Demokrasi Pancasila”. Demikan juga istilah “negara
hukum” diberi atribut Pancasila menjadi “Negara Hukum Pancasila”.

118
Rene David and John E.C. Brierley, Major Legal System in the World Today, An
Introduction to the Comparative Study of Law, Third Edition, London, Stevens & Sons, 1985, hlm.
208.
16
proposal penelitian
3
Dengan tidak mengecilkan usaha untuk mencerminkan istilah yang khas
Indonesia, istilah negara hukum sudah cukup jelas menunjukkan bahwa
istilah negara hukum itu adalah faham Indonesia, sebagaimana
ditegaskan pada perubahan ketiga UUD 1945 yang tercantum dalam
Pasal 1 ayat (3) yaitu “Negara Indonesia adalah negara hukum”.
Konsepsi Islam, istilah negara hukum dikenal dengan nama
“nomokrasi”, adalah suatu negara hukum yang memiliki prinsip kekuasaan
sebagai amanah, musyawarah, keadilan, persamaan, pengakuan dan
perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia, perdamaian, peradilan
bebas, kesejateraan, dan ketaatan rakyat. Finer,119 menyebutkan tiga
asumsi kedaulatan rakyat, yaitu (1) pemerintahan berkedaulatan rakyat
adalah pemerintahan yang memiliki kekuasaan terbatas atau dibatasi. (2)
Pemerintahan yang mengakui kemajemukan masyarakat. (3)
Pemerintahan berkedaulatan rakyat menolak adanya setiap upaya untuk
memutlakkan suatu pandangan atau pikiran mengenai masyarakat dan
moral.
Menurut paham klasik, negara hukum mempunyai ciri-ciri:
1. Ada UUD sebagai peraturan tertulis yang mengatur hubungan antara
pemerintah dan warganya.
2. Ada pembagian kekuasaan (machtensheiding) yang secara khusus
menjamin suatu kekuasaan kehakiman yang merdeka.
3. Ada pemencaran kekuasaan negara/pemerintah.
119
S.E. Finer, Comparative Government, (London : Penguin, 1978), hlm. 64-65.
16
proposal penelitian
4
4. Ada jaminan terhadap hak-hak asasi manusia.
5. Ada jaminan persamaan dan jaminan perlindungan hukum.
6. Ada asas legalitas, pelaksanaan kekuasaan pemerintahan harus
didasarkan atas hukum (UU).
Sri Sumantri, menyatakan,120 Konstitusi atau UUD merupakan alat
untuk membatasi kekuasaan dalam negara. Konstitusi atau UUD pada
hakekatnya merupakan pembatasan kekuasaan dalam negara yang dapat
dibuktikan dari materi muatan yang selalu terdapat atau diatur di
dalamnya. Bagir Manan,121 berpendapat bahwa pemencaran kekuasaan
negara sebagai upaya membatasi kekuasaan pemerintah sekaligus
sebagai pengakuan akan kemajemukan yang merupakan salah satu
asumsi kedaulatan rakyat. Soenarko,122 berpandangan bahwa tidak
mungkin menyeragamkan kebutuhan-kebutuhan daerah yang memang
berbeda-beda itu dengan tiada memperkosa kebutuhan-kebutuhan itu
sendiri. Dasar negara kesatuan tidak boleh diartikan, bahwa
perkembangan yang dalam kodrat aslinya memang berbeda sifatnya, lalu
harus disamaratakan dengan paksa, akan tetapi kebebasan itupun tidak
boleh dipertahankan sedemikian rupa sehingga menyalahi atau
memperkecil sistem persatuan.
120
Sri Sumantri M, Ketetapan MPR(S) Sebagai Salah Satu Sumber Hukum Tata Negara,
(Bandung : Remaja Karya, 1988), hlm. 2.
121
Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Berdasarkan Asas Desentralisasi
Menurut UUD 1945, Disertasi, Universitas Padjajaran, Bandung, 1990, hlm. 42.
122
Soenarko, Susunan Negara Kita (IV), (Jakarta : Jambatan, 1955), hlm. 1-2.
16
proposal penelitian
5
Pada dasarnya, konsepsi kerakyatan (kedaulatan rakyat) tidak dapat
dipisahkan dari konsepsi negara hukum, sehingga negara semacam ini
disebut “negara hukum demokratis”. Ini dapat dilihat seperti dalam Pasal 1
ayat (1) Konstitusi RIS “Republik Indonesia Serikat yang merdeka dan
berdaulat ialah suatu negara hukum yang demokrasi yang berbentuk
federal”. Sjachran Basah,123 berpendapat bahwa substansi hukum sebagai
sarana pembangunan harus mampu: (1) memberi arahan terhadap
jalannya pemerintahan pembangunan (direktif); (2) membina kesatuan
dan persatuan bangsa (integratif); (3) memelihara, menjaga dan
mengamankan pembangunan dan hasil-hasilnya (stabilitatif); (4)
Menyempurnakan sikap tindak administrasi negara dan warga masyarakat
(persfektif); (5) Mengoreksi sikap tindak administrasi negara dan warga
masyarakat (korektif).
2. Negara Hukum Dalam Konsep Anglo Saxon
Pemikiran tentang “negara hukum” telah dikemukakan oleh Plato
dalam tulisannya tentang “nomoi”. Kemudian berkembang konsep di
Eropa kontinental dengan rechtsstaat, konsep anglo saxon dengan the
rule of law dan konsep-konsep lainnya.124Dalam perkembangan konsep-
konsep tersebut, juga muncul pandan gan-pandangan para sarjana
tentang negara hukum, misalnya Kant memaparkan prinsip negara hukum
123
Sjachran Basah, Perlindungan Hukum Terhadap Sikap-Tindak Administrasi Negara, Orasi
Ilmiah diucapkan pada Dies Natalies XXIX Universitas Padjajaran, Bandung, 24 Septeber 1986,
(Bandung : Alumni, 1992), hlm. 13-14.
124
Tahir Azhari, Negara Hukum, Bulan Bintang, Jakarta, 1992, hlm. 73-74.
16
proposal penelitian
6
formil, J. Stahl mengemukakan pandangan negara hukum material, Dicey
dengan konsepnya tentang the rule of law, dan sebagainya.
Sebelum munculnya faham Anglo Saxon, terlebih dahulu telah
muncul paham polizei staat sebagai reaksi terhadap masa ancient regiem,
suatu keadaan pemerintahan yang diperintah secara absolut di Eropa.
Pada masa itu, kekuasaan absolut berlaku di seluruh Eropa, misalnya
masa Louis XIV, di Prancis terkenal dengan ungkapan “L’etat c’est moi”
(negara adalah aku). Kekuasaan absolut tidak hanya berlaku di Prancis,
tetapi juga berlaku di negeri Belanda di bawah raja Philip II. Demikian
halnya juga di Inggris sejak masa pemerintahan sejak raja William, sudah
menjalankan sistem pemerintahan absolut, bahkan pada masa Henry II,
bukan saja Inggris diperintah secara absolut tetapi juga menaklukan
Scotlandia dan Irlandia.
Dalam perkembangan kemudian, raja-raja di Inggris kedudukannya
semakin lemah. Hal itu terjadi karena dalam peperangan dan penaklukan
yang dilakukan oleh raja memerlukan dana yang cukup banyak.
Pembiayaan kegiatan itu sebagian besar dilakukan oleh para bangsawan.
Oleh karenanya raja harus memberikan konsesi kepada bangsawan untuk
turut serta dalam pemerintahan. Sehingga raja John I, sebelum mangkat
tahun 1215, harus menerima kesepakatan Magna Charta.
Pemikiran negara hukum (the rule of law) di Inggris sebenarnya
sudah tanpak sejak Henry II, yakni pada tahun 1164 menghasilkan
konstitusi yang dikenal dengan Constitution of Clarendon, yang disusul
16
proposal penelitian
7
dengan Magna Charta pada tahun 1215, sebagai cikal bakal munculnya
Bill of Rights yang dibuat pada masa raja William, pada tahun 1689.
Dengan lahirnya Bill of Rights, memberi jaminan terhadap hak-hak asasi
dan pengaturan tentang kewajiban raja mentaati hukum. Dengan
demikian, ketentuan tentang apa yang hendak dijamin oleh hukum atau
apa yang ingin diselamatkan dengan the rule of law itu, merupakan latar
belakang awal munculnya konsep Anglo Saxon, yang kemudian terkenal
dengan the rule of law. Dalam konsep Anglo Saxon, ungkapan “the rule of
law” pada dasarnya sama maknanya dengan apa yang oleh sistem hukum
Eropa Kontinental disebut “rechtsstaat”, “concept of legality”, atau “etat de
droit”, yang artinya “the laws which govern and not men”.
Sementara itu sistem hukum Anglo Saxon atau the rule of law
berkembang secara evolusioner, walaupun perkembangannya juga tidak
terlepas dari usaha untuk melepaskan sistem absolutisme. Sehubungan
dengan ini, Brewer-Carias dengan mengintrodusir W.Holdsworth,
menyatakan bahwa : “... the etat de droit came into being on the continent
as a rational system substituting the Ancien Regime, the rule of law is
directly linked to the medieval doctrine of the “Reign of Law” ...”. (... etat de
droit muncul di Eropa Kontinental sebagai suatu sistem rasional yang
menggantikan Ancien Regime, the rule of law berhubungan langsung
dengan doktrin “Reign of Law” dari abad pertengahan ...).
Perbedaan demikian disebabkan karena latar belakang kekuasaan
raja. Pada zaman Romawi, kekuasaan yang menonjol dari raja ialah
16
proposal penelitian
8
membuat peraturan melalui keputusan-keputuasan raja. Kekuasaan itu
kemudian di delegasikan kepada pejabat-pejabat pemerintah lainnya,
sehingga pejabat-pejabat pemerintah membuat peraturan-peraturan bagi
hakim tentang bagaimana memutus suatu sengketa. Begitu besarnya
peranan Pemerintah/adminstrasi negara, sehingga dalam sistem
Kontinental muncul cabang hukum yang disebut “droit administratif”.
Sebaliknya dalam sistem Anglo Saxon, kekuasaan raja yang utama
adalah mengadili.
Konsep negara hukum Anglo Saxon atau the rule of law, dapat
difahami dengan mengacu kepada pendekatan Dicey, dalam usahanya
membahas the rule of law di Inggris. Sejarah pemerintahan Inggris yang
absolut, yang dijalankan berabad-abad telah memberikan inspirasi yang
sangat berharga bagi Albert Venn Dicey, dalam melahirkan karyanya
Introduction to the Study of the Law of the Constitution, yang terbit pada
tahun 1885, yang merupakan karya yang sangat berharga dalam
memahami faham Anglo Saxon. Walaupun sebenarnya pemikiran tentang
negara hukum sudah lama ada, dan diawali dengan tulisan Plato tentang
“nomoi”, kemudian berkembang faham-faham tentang negara hukum
diantaranya “the rule of law”. Sesuai dengan yang diungkapkan Brewer-
Carias, yaitu: “…, Dicey did not invent dinotion of the rule of law although
he was the first writer to systematize and analyse the principle”. (…Dicey
tidak menciptakan gagasan the rule of law meskipun ia adalah penulis
pertama yang menyusun dan menganalisis asas tersebut).
16
proposal penelitian
9
Dicey menjelaskan bahwa: “The absolute supremacy or
predominance of regular law as opposed to the influence of the arbitrary
power and excludes the existence of arbitrariness of prerogative, or even
125
wide discretionary authority on the part of the government” (supremasi
absolut atau keunggulan “regular law” untuk menentang pengaruh dari
kekuasaan sewenang-wenang dan meniadakan adanya kesewenang-
wenangan prerogatif, ataupun wewenang diskresi yang luas pada pihak
pemerintah).
Equality before the law dalam pandangan Dicey, bahwa semua
warga negara sama kedudukannya dihadapan hukum, penundukan yang
sama dari semua golongan kepada “ordinary law of the land” yang
dilaksanakan oleh “ordinary court”. Juga dapat berarti bahwa tidak ada
orang yang berada di atas hukum, baik pejabat pemerintahan negara
maupun warganegara biasa, berkewajiban untuk mentaati hukum yang
sama. The rule of law dalam pengertian ini, bahwa para pejabat negara
tidak bebas dari kewajiban untuk mentaati hukum yang mengatur
warganegara biasa atau dari yurisdiksi peradilan biasa. Dengan demikian,
tidak dikenal peradilan administrasi negara dalam sistem Anglo Saxon.
Brewer-Carias mengatakan: “… Dicey’s concept of the rule of law ensures
that all individuals, including public officials, are governed by the ordinary
law in ordinary courts, it naturally includes any idea of special
administrative courts in the French manner” Berdasarkan konsep the rule

125
A.V. Dicey, An Introduction to the Study of the Law of the Constitution, ‘Introduction’, by
E.C.S.Wade, 10th edn., London, 1973, hlm.202.
17
proposal penelitian
0
of law, konstitusi bukanlah sumber tetapi merupakan konsekuensi dari
hak-hak individu yang dirumuskan dan ditegaskan oleh pengadilan.
Konsep negara hukum Dicey, sebagai pandangan murni dan
sempit, oleh karena dari ketiga pengertian dasar yang diketengahkannya
tentang the rule of law, intinya adalah “common law” sebagai dasar
perlindungan kebebasan individu terhadap kesewenang-wenangan
penguasa. Perlindungan common law hanya dapat meluas kepada
kebebasan pribadi tertentu seperti kebebasan berbicara, tetapi tidak dapat
“assure the citizen’s economic or social well being” (menjamin
kesejahteraan ekonomi atau sosial warganegara) seperti perlindungan
fisik yang baik, memiliki rumah yang layak, pendidikan, pemberian
jaminan sosial atau lingkungan yang layak; kesemuanya itu membutuhkan
pengaturan yang kompleks.
Perkembangan selanjutnya, konsep negara hukum (the rule of law)
yang dikemukakan Dicey, mengalami perluasan pengertian dengan
analisis yang lebih mendalam. H.W.R.Wade mengidentifikasi lima aspek
the rule of law, yaitu : “First, … all governmental action must be taken
according to the law, ….Second, that government should be conducted
within a framework of recognized rules and principles which restrict
discretionary power…,. Third, that disputes as to the legality of acts of
government are to be decided upon by courts which are wholly
independent of the executive,… . Fourth, that the law should be even –
17
proposal penelitian
1
handed between government and citizen, …. And fifth, … that no one
should be punished except for legally defined crimes, …126”
Dalam pandangan Wade, hal yang penting dari the rule of law
adalah untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan diskresi. Diskresi
bukan sesuatu kewenangan yang tanpa batas, tetap dalam bingkai hukum
atau tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip hukum. Pemerintah juga
dilarang menggunakan privilege yang tidak perlu atau bebas dari aturan
hukum biasa. Terhadap pandangan yang diungkapkan Wade, oleh Joseph
Raz, mengemukakan pandangan yang lebih deskriptif yakni : “… all laws
should be prospective, open and clear; laws should be relatively stable;
the making of particular laws should be guided by open, stable, clear and
general rules; the independence of the judiciary must be guaranteed; the
principles of natural justice must be observed; the courts should have
review powers over the implementation of those principles; the courts
should be easily accessible; and the discretion of the crime prevention
agencies should not be allowed to hinder the law”.127
3. Negara Hukum Dalam Konsep Eropa Kontinental
Lahirnya konsep negara hukum, adalah akibat dari sistem
pemerintahan absolutisme pada negara-negara di Benua Eropa.
Pemikiran yang reaktif ini lahir sebagai suatu sistem rasional yang
menggantikan absolutisme yang tiranik. Faham rechtsstaat lahir dari suatu
perjuangan terhadap absolutisme sehingga perkembangannya bersifat
126
H.W.R.Wade, Administrative Law, Oxford, 1984, hlm. 22-24.
127
Brewer– Carias, op. cit., hlm. 41; dikutip dari Joseph Raz, “The Rule of Law and its
Virtue”, 93 Law Quarterly Review, 1977, hlm.198-202.
17
proposal penelitian
2
revolusioner, yang bertumpu pada sistem hukum kontinental yang disebut
“civil law” atau “modern Romawi law”. Ciri negara hukum pada masa itu
dilukiskan sebagai “negara penjaga malam” (nachtwakersstaat), tugas
pemerintah dibatasi pada mempertahankan ketertiban umum dan
keamanan (de openbare orde en veiligheid).128
Immanuel Kant, seorang yang berkebangsaan Jerman adalah
pemikir negara hukum yang sangat berpengaruh di Eropa kontinental.
Kant dalam karyanya yang terkenal “Methaphysiche Ansfangsgrunde der
Rechtslehre”, mengemukakan konsep negara hukum liberal. Kebebasan
(liberty) menurut Kant adalah “the free selfassertion of each – limited only
by the like liberty of all”. Menurutnya kebebasan merupakan suatu kondisi
yang memungkinkan pelaksanaan kehendak secara bebas. Pembatasan
kehendak bebas itu hanya dibatasi seperlunya untuk memberi jaminan
terhadap kehendak bebas individu dan kehendak bebas yang lain.
Pemikiran Kant ini, timbul sebagai reaksi terhadap faham ‘polizei
staat” atau negara polisi. Kalangan yang bereaksi terhadap “polizei staat”
adalah kaum “borjuis liberal”. Kaum borjuis menginginkan agar hak-hak
dan kebebasan pribadi masing-masing tidak diganggu; yang diinginkan
hanyalah kebebasan untuk mengurus kepentingannya sendiri. Keinginan
kaum borjuis agar negara hanya berfungsi sebagai penjaga tata tertib dan
keamanan (secharheit polizei). Sedangkan fungsi perekonomian atau
kemakmuran (wohfart polizei) diserahkan kepada mereka (borjuis).
128
P. de Haan, Th.G.Druksteen, R.Fernhout, Bestuursrecht in de Sosiale Rechtsstaat, Deel I,
Kluwer-Deventer, 1986, hlm. 8.
17
proposal penelitian
3
Walaupun Kant menolak polizei staat, tetapi masih dapat menerimanya
atas tindakan yang baik dan didasarkan atas hukum.129
Oleh karena itu negara hukum dari hasil pemikirannya dinamakan
negara hukum liberal, atau sering juga disebut dengan istilah “klassiek
liberale en democratische rechtsstaat”, atau disingkat dengan
“democratische rechtsstaat”. Sifat liberal berlandaskan pada pemikiran
kenegaraan John Locke, Montesquieu, Immanuel Kant. Sedangkan sifat
demokratisnya didasarkan atas pemikiran kenegaraan J.J.Rousseau
tentang kontrak sosial.130 Konsep negara hukum Kant, adalah sering
disebut sebagai faham negara hukum dalam pengertian yang sempit,
karena menempatkan fungsi recht pada staat, yang hanya berfungsi
sebagai alat perlindungan hak-hak individual. Dalam konsep tersebut,
kekuasaan negara difahami secara pasif, yang hanya bertugas sebagai
pemelihara ketertiban dan keamanan. Paham Kant ini dikenal dengan
istilah nachtwakerstaat atau achtwachterstaat, yang sering diterjemahkan
dengan “negara hukum jaga malam”.131
Konsep negara hukum abad ke 19 di Eropa Kontinental adalah
negara hukum liberal. Sifat liberalnya didasarkan pada liberty (vrijheid)
dan asas demokrasi didasarkan pada equality (gelijkheid). Sebagaimana
telah disebutkan di atas, menurut Kant, liberty adalah “the free
selfassertion of each – limited only by the like liberty of all”. Dari prinsip
129
Gottfried Dietze, Two Concepts of Rule of Law, Indianapolis, Liberty Inc., 1973, hlm. 22.
130
S.W.Couwenberg, Westers Staatsrecht als Emancipatie Proces, Samson, Alphen aan den
Rijn, 1977, hlm. 25.
131
Azhari, Negara Hukum Indonesia, UI-Press, 1995, 46.
17
proposal penelitian
4
liberty ini, kemudian melahirkan prinsip selanjutnya yaitu “freedom from
arbitrary and unreasonable exersise of the power and authority”.132 Negara
hukum yang demokratis, adalah negara saling percaya antara rakyat dan
penguasa, sebagaimana diungkapkan van der Pot-Donner, yaitu: “De
rechtsstaat is de staat van het wederzijds vertrouwen, ...”. (Negara hukum
adalah negara kepercayaan timbal balik, ...). Menurut S.W. Couwenberg,
terdapat 5 asas demokratis yang melandasi negara hukum, yaitu: asas
hak-hak politik (het beginsel van de politieke grondrechten); asas
mayoritas; asas perwakilan; asas pertanggung-jawaban; dan asas publik
(openbaarheidsbeginsel).133
Unsur-unsur negara hukum tersebut adalah konstitusi memuat
ketentuan tentang hubungan antara pemerintah dan rakyat; konstitusi
menjamin adanya pemisahan kekuasaan, meliputi: 1. pembuatan undang-
undang sesuai dengan parlemen, 2. suatu kekuasaan kehakiman yang
bebas, yang tidak hanya memutus sengketa antara rakyat tetapi juga
sengketa antara rakyat dan pemerintah, dan 3. tindakan pemerintah
berdasarkan atas undang-undang dan konstitusi menjamin dan
menguraikan dengan jelas dasar atau hak-hak kebebasan rakyat. Unsur-
unsur negara hukum yang dikemukakan Kant tersebut, secara jelas
diungkapkan bahwa dalam konstitusi sebuah negara hukum, harus dapat
memberikan jaminan terhadap kebebasan dan persamaan. Pentingnya

132
Roscoe Pound, The Development of Constitutional Guarantees of Liberty, New Haven-
London, Yale University Press, 1957, hlm. 1-2.
133
S.W. Couwenberg, Westers Staatsrecht als Emancipatie, Samson, Alphen aan den Rijn,
1977, hlm. 25.
17
proposal penelitian
5
pemisahan kekuasaan supaya terhindar dari terpusatnya kekuasaan
dalam satu tangan, yang sering kali cenderung kepada penyalahgunaan
kekuasaan. Adanya pemisahan kekuasaan, juga sebagai jaminan
terhadap terciptanya kekuasaan kehakiman yang merdeka terhadap
kekuasaan lain, yang dapat juga difahami dengan lebih luas bahwa
pemisahan kekuasaan dapat memberi jaminan terhadap penegakan
hukum. Kekuasaan membentuk undang-undang yang dikaitkan dengan
parlemen, dimaksudkan untuk menjamin bahwa hukum yang dibuat
sesuai dengan kehendak rakyat. Dengan prinsip wetmatigbestuur,
dimaksudkan untuk mencegah kesewenang-wenangan pemerintah, yang
dapat melanggar hak-hak kebebasan dan persamaan rakyat.
Perkembangan konsep negara hukum liberal sebagaimana
dikemukakan oleh Kant, terjadi penyempurnaan karena dianggap kurang
memuaskan. Dalam hubungan ini muncul pemikiran untuk
penyempurnaan faham negara hukum liberal itu, yaitu dengan munculnya
pemikiran faham negara hukum formal yang diungkapkan oleh Frederich
Julius Stahl yang berkebangsaan Jerman, dengan karyanya berjudul
Philosophie des Rechts, terbit pada tahun 1878, Stahl mengetengahkan
faham negara hukum formal, dengan unsur-unsur utamanya, yaitu:
mengakui dan melindungi hak-hak asasi manusia;
(a) untuk melindungi hak-hak asasi tersebut maka penyelenggaraan
negara harus berdasarkan atas teori trias politica;
17
proposal penelitian
6
(b) dalam menjalankan tugasnya, pemerintah harus berdasarkan atas
undang-undang (wetmatigbestuur);
(c) jika dalam menjalankan tugasnya berdasarkan undang-undang,
pemerintah masih melanggar hak asasi (campur-tangan pemerintah
dalam kehidupan pribadi seseorang), maka ada pengadilan
administrasi yang akan menyelesaikannya.134
Dari ungkapan yang dikemukakan oleh Stahl, dapat disimpulkan
bahwa negara hukum bertujuan untuk memberikan perlindungan hak-hak
asasi manusia dengan cara membatasi dan mengawasi penyelenggaraan
kekuasaan negara dengan undang-undang. Negara tidak boleh
menyimpang atau memperluas penyelenggaraan kekuasaan, selain apa
yang telah ditetapkan UU (wetmatig). Padahal dalam kenyataan bahwa
pembuat undang-undang tak mungkin dapat memperkirakan atau
mengatur seluruhnya apa yang akan terjadi dikemudian hari. Pembatasan
yang ketat telah mempersempit ruang gerak pemerintah dalam
menjalankan kekuasaan negara. Setiap tindakan yang tidak diatur
undang-undang dianggap sebagai tindakan onwetmatig, meskipun
tindakan tersebut sangat bermanfaat dalam mewujudkan kesejahteraan
warganya. Dengan demikian wetmatigheid van bestuur belum dapat
menjamin akan tercapainya negara hukum yang dapat memberikan
kesejahteraan kepada warganegaranya.
134
Padmo Wahjono, Pembangunan Hukum di Indonesia, Jakarta, In – Hill Co., 1989, hlm. 51.
17
proposal penelitian
7
Konsep negara hukum dalam faham rechtsstaat ini, pada abad ke
20 telah mengalami penyempurnaan-penyempurnaan yang mendapat
perhatian besar dari para pemikir di benua Eropa. Salah satu diantaranya
adalah Paul Scholten, dalam karyanya Velzamelde Geschriften,
mengemukakan faham negara hukum, dengan membedakan tingkatan
antara asas dan aspek negara hukum. Unsur yang dianggap penting
dinamakannya dengan “asas”, unsur yang merupakan turunannya disebut
“aspek”. Asas negara hukum menurut faham Scholten adalah (a) ada hak
warga terhadap negara, yang mengandung dua aspek: pertama, hak
individu pada prinsipnya berada di luar wewenang negara; kedua,
pembatasan terhadap hak tersebut hanyalah dengan ketentuan undang-
undang, berupa peraturan yang berlaku umum; (b) adanya pemisahan
kekuasaan. Scholten, dengan mengikuti Montesquieu, mengemukakan
tiga kekuasaan negara yang harus dipisahkan satu sama lain, yaitu
kekuasaan pembentuk undang-undang, kekuasaan melaksanakan
undang-undang, dan kekuasaan mengadili.135
Untuk mewujudkan kepastian hukum, harus memenuhi berbagai
persyaratan, di antaranya terciptanya kemerdekaan penegak hukum
dalam menjalankan fungsinya. Penyelesaian suatu sengketa hukum oleh
penegak hukum yang independen dalam menjalankan fungsinya,
merupakan dasar bagi berfungsinya sistem hukum dengan baik. Dengan
adanya independensi penegak hukum dalam menjalankan fungsinya,
135
Paul Scholten, Verzamelde Geschriften, Zwolle, W.E.J.Tjeenk Willink, Deel I, 1949,
hlm.383-384.
17
proposal penelitian
8
setiap orang akan mendapatkan jaminan bahwa pemerintah akan
bertindak sesuai dengan hukum dan dengan hanya berdasarkan hukum
yang berlaku.
Pada abad ke 20, kedudukan negara sebagai penjaga ketertiban
umum dan keamanan semata-mata, kemudian berubah. Perubahan
terjadi karena perubahan konsepsi-konsepsi tentang negara, dari
nachtwakersstaat kepada konsepsi negara kesejahteraan atau
welvaartsstaat, yang kemudian juga dikenal dengan nama
verzorgingsstaat, atau juga dikenal istilah sociale rechtsstaat, sama
dengan walvaartsstaat, dalam kata-kata : “… de moderne sociale
rechtsstaat of welvaarsstaat …”.136 Sebagaimana diungkapkan de Haan,
bahwa negara modern tidak hanya negara hukum dalam pengertian abad
ke 19, tetapi juga termasuk dalam pengertian negara kesejahteraan
(verzorgingsstaat) atau negara hukum sosial (sociale rechtsstaat).
Setelah memasuki abad ke 20 negara hukum terus berkembang,
penyelenggaraan negara telah berubah, kegiatan negara telah menyebar
untuk mengatur berbagai persoalan kehidupan masyarakat, sehingga dari
negara hukum klasik menjadi negara kesejahteraan. Dalam hubungan ini
Lunshof, mengemukakan unsur negara hukum abad ke 20, yaitu:137
136
D.H.M.Meuwissen, Elementen van Staatsrecht, Zwolle, Tjink Willink, 1975, hlm. 139;
Couwenberg mengatakan : “… in de democratische sociale rechtsstaat in politicologische literatuur
angeduit als welvaarsstaat of verzogingstaat”, lihat S.W.Couwenberg, Moderne Constitutioneel
Recht en Emancipatie van den Mens, deel I, van Gorcum. Assen, 1981, hlm. 41.
137
H.R. Lunshof, Welzijn, Wet, Wetgever, Tjeenk Willink, Zwolle, 1989, hlm. 23.
17
proposal penelitian
9
1. Pemisahan antara pembentuk undang-undang, pelaksana undang-
undang, dan peradilan.
2. Penyusunan pembentuk undang-undang secara demokratis.
3. Asas legalitas.
4. Pengakuan terhadap hak asasi.
Menurut Lunshof, asas legalitas tetap menjadi unsur utama dalam
faham negara kesejahteraan. Asas legalitas adalah asas yang turut
menjamin asas-asas lainnya. Meskipun asas legalitas tetap
dipertahankan, namun delegasi kekuasaan pembentuk undang-undang
kepada pemerintah adalah demi kepentingan penyelenggaraan
pemerintahan. Menurut Lunshof, ada unsur baru dalam negara hukum
abad ke 20, yaitu adanya pengawasan terhadap kekuasaan pemerintah,
pemberian wewenang kepada pemerintah, dan perlindungan hukum
terhadap yang berkuasa. Dalam negara hukum sosial (sociale
rechtsstaat), negara atau pemerintah tidak hanya melakukan wewenang,
tugas dan tanggung-jawab menjaga keamanan dan ketertiban, tetapi
memikul tanggung-jawab yang lebih luas, yaitu mewujudkan
kesejahteraan dan keadilan sosial bagi seluruh rakyatnya.
Pemahaman negara hukum klasik, negara dalam menjalankan
kekuasaannya dituntut untuk bersikap pasif, dan adanya pembatasan
kekuasaan pemerintahan (terughoudenheid en beperking van de
overheid). Sementara itu dalam pemahaman sosiale rechtsstaat, terjadi
interpretasi baru terhadap hak-hak klasik dan munculnya serta dominasi
18
proposal penelitian
0
hak-hak sosial. Sementara dalam faham sosiale rechtsstaat menghendaki
penampilan pemerintah yang aktif. Dalam faham klasik, hak-hak individual
warganegara diartikan dari sudut pandang perlindungan terhadap organ-
organ negara, dengan menjamin kebebasan pribadi dalam hubungan
negara. Hak asasi sosial menyajikan suatu penambahan pada kebebasan
pribadi tersebut, yang bertujuan untuk menempatkan dengan pasti
kedudukan sosial warga negara.
Kebebasan dan persamaan dalam faham klasik bersifat formal
yuridis, dalam faham sociale rechtsstaat ditafsirkan secara riil dalam
kehidupan masyarakat (rule maatschappelijke gelijkheid), bahwa tidak
terdapat persamaan mutlak di dalam masyarakat antara individu yang
satu dengan yang lainnya. Hak-hak sosial, ekonomi dan kultural mendapat
perhatian utama. Kepentingan umum, tidak lagi diartikan kepentingan
negara sebagai kekuasaan yang menjaga ketertiban atau kepentingan
golongan bourjuis sebagai basis masyarakat dari negara hukum liberal;
kepentingan umum adalah kepentingan seluruh rakyat dalam segala
sendi-sendinya, dalam negara nasional yang demokratis. Karakteristik
undang-undang juga berubah dari undang-undang yang sifat “ratio scripta”
menjadi alat atau instrumen hukum untuk mewujudkan kebijakan.
4. Negara Hukum Dalam Konsep Sosialis
Konsep Socialist legality yang dianut di negara-negara komunis
adalah suatu konsep yang hendak mengimbangi konsep rule of law yang
diterapkan di negara-negara Anglo Saxon. Konsep ini pertama kali
18
proposal penelitian
1
berkembang di Uni Soviet selama masa New Economic Policy (1921-
1928), sedangkan pada masa faham komunisme revolusioner tidak diakui.
Pengakuan terhadap asas legalitas di Soviet, karena rasa takut terhadap
unsur-unsur kapitalis yang ada dalam masyarakat, berusaha untuk
menggunakan undang-undang untuk tujuan-tujuan individual atau
kelompok, dan dengan demikian dapat merugikan sosialisme.
Konsep Socialist legality mempunyai prinsip-prinsip yang berbeda
dengan konsep rechtsstaat dan the rule of law. Ciri utama socialist
legality, bersumber pada faham komunis yang menempatkan hukum
sebagai alat untuk mewujudkan sosialisme. Hak-hak perseorangan dapat
disalurkan kepada prinsip-prinsip sosialiosme. Tidak ada kesempatan bagi
individu untuk memperjuankan hak pribadinya, karena dianggap
bertentangan dengan hak masyarakat (socialist property).
Warganegara dalam socialist legality, harus mentaati undang-
undang, karena undang-undang adalah adil atau benar; oleh karena
negara adalah suatu negara sosialis yang keberadaannya untuk
kepentingan semua dan bukan untuk kepentingan golongan tertentu. Di
banyak negara-negara marxist telah berjuang dan masih saja bertarung
melawan terhadap hukum, oleh karena bagi mereka tampak bahwa
hukum, di negara-negara non-socialis, hanya berguna untuk membela dan
mengabdikan pada suatu tatanan sosial yang tidak benar.
Struktur ekonomi masyarakat dan kondisi materi golongan yang
berkuasa menentukan kesadaran sosial, kehendak dan kepentingan yang
18
proposal penelitian
2
diungkapkan di dalam hukum. Hukum hanya bernilai dalam hubungan
dengan tatanan yang dilayaninya untuk membentuk dan isi aturan hukum
yang dikandungnya. Oleh karena itu sebutan “socialist” sebelum kata
“legality”, memberikan pembenaran yang sangat penting, yang
menegaskan bahwa asas legalitas hanya berarti di dalam suatu ekonomi
dan jika ia membawahi kepentingan ekonomi ini. Hukum hanya memiliki
nilai karena melayani kepentingan negara socialist. Hukum itu penting dan
sangat dibutuhkan, sebagai suprastruktur yang wewenangnya hanya
dapat didasarkan pada infrastruktur yang sehat, dari suatu ekonomi di
mana cara-cara produksi diekploitasikan untuk kepentingan semuanya.
Dengan demikian sebutan “socialist” mengingatkan faham ini pada
pemikiran marxist.
Konstitusi di negara-negara komunis (socialist legality) tidak diatur
tentang asas-asas negara hukum. Di RRC dalam Konstitusi 1982 cukup
rinci diatur tentang hak-hak dasar atau hak-hak asasi manusia, misalnya
tentang persamaan kedudukan di hadapan hukum, jaminan terhadap
kebebasan beragama, berkumpul, berbicara, bahkan berdemonstrasi dan
lain-lain.138 Demikian juga dalam konstitusi Uni Soviet juga diatur tentang
hak-hak warga negara, misalnya dalam Pasal 34 Konstitusi Uni Soviet
diatur tentang persamaan kedudukan di depan hukum.139
5. Negara Hukum Di Negara Kesatuan Republik Indonesia
138
The Constitution of the PRC, Ch. II: The Fundamental Rights, Pasal 33-56.
139
Prajudi Atmosudirdjo, dkk., Konstitusi Soviet, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1986.
18
proposal penelitian
3
Sampai dengan saat ini secara konsepsional terdapat lima konsep
negara hukum yaitu; Rechtsstaat, Rule of Law, Socialist Legality,
Nomokrasi Islam, dan Negara Hukum Pancasila. 140 Kelima prinsip negara
hukum tersebut masing-masing mempunyai karakteristik tersendiri. Istilah
“negara hukum”, tidak ditemukan dalam naskah asli UUD 1945, namun
hanya ditemukan dalam Penjelasan UUD 1945 yaitu Rechtsstaat yang
dilawankan dengan machtsstaat, setelah perubahan ketiga UUD 1945,
yang ditetapkan pada tanggal 9 November 2001, dalam Pasal 1 ayat (3),
secara tegas disebutkan bahwa “Negara Indonesia adalah negara
hukum”, rumusan seperti ini juga terdapat dalam Konstitusi RIS 1949 dan
UUDS 1950.141
Dalam kepustakaan Indonesia, terjemahan negara hukum dari
istilah dalam bahasa Belanda “rechtsstaat”142, akan tetapi di negara-
negara Eropa kontinental, terdapat peggunaan istilah yang berbeda-beda
berkenaan dengan negara hukum. Di Prancis misalnya, dipergunakan
istilah etat de droit. Sementara di Jerman dan Belanda digunakan istilah
yang sama yaitu rechtsstaat. Istilah-istilah etat de droit atau rechtsstaat
yang digunakan di Eropa Kontinetal adalah istilah-istilah yang tidak tepat
dalam sistem hukum Inggris, meskipun ungkapan legal state atau state
according to law atau the rule of law mencoba mengungkapkan suatu ide
140
Muhammad Tahir Azhary, Negara Hukum,, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsip-
prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam,Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan
Masa Kini , (Jakarta : Bulan Bintang, 1992), hlm.73-74.
141
Jimly Assiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, (Jakarta :
Pusat Studi HTN dan HAN Fakultas Hukum UI , 2002), hlm. 3.
142
O. Notohamidjojo, Makna Negara Hukum, (Jakarta : Badan Penerbit Kristen, 1970), hlm.
27; Azhari, Negara Hukum Indonesia: Analisis Yuridis Normatif Tentang Unsur-unsurnya, (Jakarta :
UI-Press, 1995), hlm. 30.
18
proposal penelitian
4
yang dasarnya sama. Dalam terminologi Inggris, dikenal dengan
ungkapan the state according to law atau according to the rule of law.143
Di Indonesia penggunaan istilah the rule of law disebut juga dengan
“negara hukum”. Djokosoetono menyebutnya dengan istilah “negara
hukum yang demokratis sesungguhnya istilah ini adalah tidak tepat, sebab
jika dihilangkan democratische rechtsstaat, maka dimaksud adalah
rechtsstaat.”144 Muhammad Yamin, menggunakan kata negara hukum
sama dengan rechtsstaat atau government of law, jelasnya mengatakan
bahwa: “Republik Indonesia ialah negara hukum (rechtsstaat, government
of law) ..., bukanlah negara kekuasaan, ...”145
Notohamidjojo menggunakan istilah “negara hukum atau
rechtsstaat”,146 Sunaryati Hartono, menggunakan istilah negara hukum
sama dengan the rule of law, dalam kata-kata: “...agar supaya tercipta
suatu negara hukum yang membawa keadilan bagi seluruh rakyat ...
penegakan the rule of law itu harus dalam arti materiil.”147 Dalam
hubungan ini Sudargo Gautama, menyatakan bahwa “…dalam suatu
negara hukum, terdapat pembatasan kekuasaan negara terhadap
perseorangan.... di Inggris dikenal dengan rule of law.”.148
143
Allan R.Brewer – Carias, Judicial Review in Comparative Law, (London : Cambridge
University Press, 1989), hlm.7.
144
Padmo Wahyono, Guru Pinandita, Jakarta, (Jakarta : Badan Penerbit Fakultas Ekonomi
Universitas Indonesia, 1984), hlm. 67.
145
Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, (Jakarta, Ghalia
Indonesia, 1982), hlm. 72.
146
O. Notohamidjojo, Makna Negara Hukum, (Jakarta, Penerbit Kristen, 1970), hlm.27.
147
Sunaryati Hartono, Apakah the Rule of Law, (Bandung, Alumni, 1976), hlm. 35.
148
Sudargo Gautama, Pengertian Negara Hukum, (Bandung, Alumni, 1983), hlm. 3.
18
proposal penelitian
5
Ismail Suny, menggunakan istilah the rule of law dalam pengertian
negara hukum,149 sementara itu, istilah “government of law, but not man”
dipakai di Amerika Serikat.150 Pada sisi lain Sumrah, melihat bahwa istilah
the rule of law sebagai isi dan konsepsi dari pada rechtsstaat, etat de
droit, negara atau pemerintah berdasarkan atas hukum, akan tetapi
rechtsstaat hanya dianut pada negara-negara dengan hukum tertulis,
sedangkan the rule of law terutama dipelopori oleh Inggris dengan sistem
common law.151 Istilah negara hukum dalam pandangan Crince Le Roy,
sama dengan the rule of law.152 Demikian pula halnya Mauro Capelletti,
berpendapat bahwa “… it has since come to be consideret by many as
essential to the rule of law (rechtsstaat) anywhere.” 153 yang berarti bahwa
rechtsstaat sama dengan the rule of law.
Muhammad Tahir Azhari, mengungkapkan bahwa pemikiran
tentang negara hukum, sesungguhnya sudah ada dan diawali oleh tulisan
Plato tentang “no moi”. Kemudian berkembang konsep rechtsstaat, the
rule of law, socialist legality, negara hukum Pancasila, dan nomokrasi
Islam; namun istilah negara hukum (rechtsstaat) mulai dikenal di Eropa
149
Ismail Suny, Mencari Keadilan, Jakarta, (Ghalia Indonesia, 1982), hlm. 123.
150
Moh.Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta,
Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum UI, 1988), hlm. 161; Bandingkan dengan
A.Hamid S.Attamimi, Teori Perundang-undangan di Indonesia, Pidato Pengukuhan Guru Besar
Ilmu Hukum pada FH UI, Jakarta, 25 April 1992, hlm. 8,
151
Sumrah, “Penegakan Hak Asasi Manusia Ditinjau dari Pelaksanaan the Rule of Law”,
dalam Eddy Damian (ed.), Rule of Law dan Praktek Penahanan di Indonesia, (Bandung : Alumni,
1968), hlm. 33-34.
152
R.Crince Le Roy, De Vierde Macht, alih bahasa Departemen Hukum Tata Negara Fakultas
Hukum Unair, Surabaya, 1976, hlm. 17.
153
Mauro Capelletti, Judicial Review in the Contemporary World, (New York, The Balbs-
Merrill Company, Inc., 1971), hlm. 42.
18
proposal penelitian
6
pada abad ke 19. Sesuai dengan diungkapkan van der Pot-Donner,
bahwa “Het woord ‘rechtsstaat’ komt pas in de negentiende eeuw in
zwang, maar het denkbeeld is veel ouder”.154 Konsep lain berkenaan
dengan rechtsstaat juga disebut dengan concept of legality atau etat de
droit dalam sistem hukum Eropa kontinental. Sementara itu penggunaan
istilah “the rule of law” menjadi terkenal setelah karya A.V. Dicey,
diterbitkan pada tahun 1885, yang sangat terkenal dengan judul
Introduction to Study of the Law of the Constitution.
Secara historis timbulnya istilah rechtsstaat dan the rule of law,
dalam pandangan Hadjon, pada dasarnya kedua istilah atau faham itu
dilahirkan oleh latar belakang sistem hukum yang berbeda. Faham atau
istilah rechtsstaat lahir sebagai reaksi menentang absolutisme, karena itu
sifatnya revolusioner dan bertumpu pada sistem hukum kontinental yang
disebut civil law. Berbeda halnya dengan istilah atau paham the rule of
law, yang perkembangannya terjadi secara evolusioner, dan bertumpu
pada faham atau sistem hukum common law. Namun demikian dalam
perkembangannya perbedaan latar belakang itu sekarang tidak
dipertentangkan lagi, oleh karena menuju pada sasaran yang sama, yaitu
bertujuan untuk mewujudkan perlindungan terhadap HAM.
Selain faham rechtsstaat dan the rule of law, juga dikenal dengan
konsep socialist legality, yang berbeda dengan dua faham terdahulu
tersebut. Ciri utamanya adalah bersumber pada paham komunis, yang

154
Van der Pot – Donner, bewerkt door L.Prakke, met mederwerkin van J.L.De Reede en
G.J.M.van Wissen, Handboek van Het Nederlandse Staatsrecht, Zwalle, W.E.J.Tjeenk Willink,
1989, hlm. 158.
18
proposal penelitian
7
menempatkan hukum sebagai alat untuk mewujudkan sosialisme dengan
mengabaikan hak-hak individu. Hak-hak individu melebur dalam tujuan
sosialisme yang mengutamakan kolektivisme di atas kepentingan individu.
Oleh karena itu, selain istilah rechtsstaat atau the rule of law itu, di
negara-negara yang menganut paham ideologi komunis, dikenal dengan
istilah tersendiri, yakni the principle of socialist legality,155 atau sering juga
disingkat saja dengan socialist legality.
Meskipun terdapat perbedaan latar belakang faham antara
rechtsstaat dan the rule of law, namun tidak dapat dibantah bahwa
kehadiran istilah “negara hukum” tidak terlepas dari pengaruh kedua
faham tersebut. Dalam usaha untuk lebih mencerminkan faham Indonesia,
maka dilakukan personifikasi, sehingga dalam kepustakaan Indonesia,
dijumpai istilah lain, yang memberikan atribut “Pancasila”, sebagaimana
halnya istilah “demokrasi” diberi atribut “Pancasila”, sehingga menjadi
“Demokrasi Pancasila”.
Konsep negara hukum yang digunakan di Indonesia dan pernah
populer adalah istilah (rechtsstaat). Sementara itu untuk memberikan ciri
“ke Indonesiaannya”, juga dikenal istilah negara hukum dengan
menambah atribut “Pancasila” sehingga menjadi “negara hukum
Pancasila”. Dalam hubungan ini, M. Scheltema156 mengungkapkan, ciri
khas negara hukum bahwa negara memberikan perlindungan kepada
155
Rene David and John E.C. Brierley, Major Legal System in the World Today, An
Introduction to the Comparative Study of Law, Third Edition, (London, Stevens & Sons, 1985), hlm.
208.
156
M. Scheltema, De Rechtsstaat Herdacht, Tjeenk Willink, Zwolle, 1989, hlm. 16.
18
proposal penelitian
8
warganya dengan cara yang berbeda-beda. Negara hukum adalah suatu
pengertian yang berkembang, dan terwujud sebagai reaksi masa lampau,
karena itu unsur negara hukum berakar pada sejarah dan perkembangan
suatu bangsa. Setiap negara memiliki sejarah yang tidak sama, oleh
karenanya pengertian negara hukum di berbagai negara akan berbeda.
Substansi Konstitusi RIS (1949), baik dalam Mukadimah maupun di
dalam Batang Tubuhnya yakni alenia ke 4 Mukadimah Konstitusi RIS dan
dalam Pasal 1 ayat (1), dengan tegas dan jelas terdapat ungkapan
“negara hukum”.157 Demikian pula halnya dalam UUDS 1950, istilah
“negara hukum” secara jelas dicantumkan dalam alenia ke 4 Mukadimah
dan dalam Bab I bagian I, Pasal 1 ayat (1) UUDS 1950. Kedua UUD
tersebut istilah negara hukum dicantumkan dengan tegas, dan
pengertian “negara hukum” dikaitkan dengan pengertian “demokratis”
dengan rumusan “negara hukum yang demokratis” (democratische
rechtsstaat). Rumusan yang digunakan oleh Konstitusi RIS 1949 dan
UUDS 1950, merupakan suatu rumusan yang lazim dalam sistem
parlementer di negara-negara Eropa.158
Pemberian makna dan isi negara hukum yang mempunyai ciri
Indonesia, dikemukakan oleh Padmo Wahyono, dalam pidato pengukuhan
guru besarnya, yang berjudul “Indonesia ialah Negara yang Berdasarkan
Atas Hukum” mengungkapkan bahwa berbagai pendapat dapat
157
H.A.K. Pringgodigdo, Tiga Undang-undang Dasar, Cet. ke-5, Jakarta, PT. Pembangunan,
1981, hlm.19.
158
Padmo Wahjono, Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum, Cet. ke-2, Jakarta, Ghalia
18
proposal penelitian
9
dikemukakan tentang negara hukum, namun yang penting ialah pokok-
pokok yang sama dari berbagai pendapat yang ada tersebut. Atas dasar
rumusan-rumusan yang ada, kemudian Padmo Wahjono, memberikan
diskripsi negara hukum dengan mengemukakan suatu pola yang
merupakan hasil pemikiran yang disesuaikan dengan keadaan di
Indonesia, yaitu sistem konstitusional, sistem mandataris (yang tidak
sepenuhnya sama dengan sistem presidensiil), sistem hak-hak
kemanusiaan, sistem kelembagaan negara, sistem kekuasaan kepala
negara yang tidak terbatas, dan sistem Garis-garis Besar Haluan Negara.
Kesemuanya ini tidak dalam bentuk yang telah terkristalisasi.
Pengertian istilah “the state according to law” atau “the state
according to the rule of law”, yang dikenal di Inggris atau di negara-negara
Anglo Saxon, menyerupai rumusan “negara yang berdasarkan atas
hukum”. Sedangkan istilah “rechtsstaat” di antara tanda kurung dalam
Penjelasan UUD 1945, merupakan istilah atau rumusan yang sering
digunakan di negara-negara Eropa Kontinental, seperti Jerman dan
Belanda.159 Dengan demikian, penggunaan kedua ungkapan tersebut
dalam Penjelasan UUD 1945, menandakan bahwa isi negara hukum
Indonesia tidak terlepas dari pengaruh paham Anglo Saxon dan Eropa
Kontinental. Dalam hubungan ini, Padmo Wahyono, menyatakan:
“Indonesia ialah negara yang berdasarkan atas hukum, dengan rumusan
“rechtsstaat”...; dengan anggapan bahwa pola yang diambil tidak
159
Daniel S.Lev, Hukum dan Politik di Indonesia, Kesinambungan dan Perubahan, Jakarta,
LP3ES, 1990, hlm. 384.
19
proposal penelitian
0
menyimpang dari pengertian Negara Hukum pada umumnya
(genusbegrip), disesuaikan dengan keadaan di Indonesia. Artinya,
digunakan dengan ukuran pandangan hidup maupun pandangan
bernegara....”
Dari uraian di atas dapat disimpukan, bahwa ungkapan
“rechtsstaat” dapat diartikan sama dengan “negara yang berdasarkan atas
hukum”, juga sering diartikan atau diterjemahkan dengan “negara
hukum”.160 Oleh karena itu, penulis lebih cenderung menggunakan
ungkapan “negara hukum”, dimaksudkan “rechtsstaat”. Istilah “negara
hukum” menurut penulis adalah istilah Indonesia, mengandung makna
yang khas atau faham Indonesia, tanpa harus menambahkan atribut yang
lain, setelah kata “negara hukum”. Pengertian yang mendasar dari negara
hukum, di mana kekuasaan tumbuh pada hukum dan semua orang sama
di hadapan hukum;161 atau negara yang menempatkan hukum sebagai
dasar kekuasaan negara dan penyelenggaraan kekuasaan tersebut dalam
segala bentuknya dilakukan di bawah kekuasaan hukum.
Dari beberapa konsep negara hukum, telah menjadi dasar teori
terhadap pengawasan yakni pemerintah (dalam arti luas) harus
berdasarkan atas asas sistem konstitusi (constitusionalime), dan
terwujudnya asas persamaan kedudukan di dalam hukum. Kedua unsur
tersebut harus dapat memberi jaminan terciptanya tertib hukum, tegaknya
160
Bandingkan dengan Pasal 3 UUD 1945 (Amandemen ketiga 2001).
161
Mochtar Kusumaatmadja, Pemantapan Cita Hukum dan Asas Hukum Nasional di Masa
Kini dan Masa Yang Akan Datang, Makalah, Jakarta, 1995, hlm. 1 dan 2.
19
proposal penelitian
1
hukum, dan tercapainya tujuan hukum. Konstitusionalisme ini dalam
faham rechtsstaat dikenal dengan wetmatigheid van het bestuur, yang
kemudian berubah menjadi rechtmatigheid van het bestuur, sedangkan
dalam paham the rule of law dikenal dengan asas supremacy of law; atau
dalam sistem rechtsstaat atau Eropa Kontinental dikenal juga dengan
principle of legality, dan dalam sistem Amerika Serikat dikenal dengan
idea of constitutionalism. I. Jenings, mengartikan asas ini bahwa “… ‘that
all power came from the law and that no man, be he King or Minister or
private person, is above the law”. (…bahwa semua kekuasaan berasal
dari hukum dan bahwa tidak ada orang, baik itu raja atau menteri atau
orang biasa, berada di atas hukum). Dengan demikian sistem konstitusi
menciptakan tertib hukum, yang memberi jaminan terhadap persamaan
kedudukan di depan hukum, menjamin tegaknya hukum, serta menjamin
tercapainya tujuan hukum.
Tertib hukum (rechtsorder) dimaksudkan suatu kekuasaan negara
yang didasarkan pada hukum, dan keadaan masyarakat yang sesuai
dengan hukum yang berlaku. Attamimi memberi pengertian “tertib hukum
(rechtsordnung)” adalah suatu kesatuan hukum objektif, yang keluar tidak
tergantung pada hukum yang lain, dan ke dalam menentukan semua
pembentukan hukum dalam kesatuan tertib hukum tersebut. Rumusan ini
sangat penting bagi menentukan ada atau tidak adanya kesatuan yuridis
dalam suatu tertib hukum.162 Logemann, menyatakan bahwa sama seperti

162
A.Hamid S.Attamimi, “Pancasila Cita Hukum Dalam Kehidupan Hukum Bangsa
Indonesia”, dalam Oetoyo Oersman dan Alfian (ed.), Pancasila Sebagai Ideologi Dalam Berbagai
Kehidupan Bermasyarakat, Berbangsa dan Bernegara, Jakarta, BP-7 Pusat, 1992, hlm. 71.
19
proposal penelitian
2
tertib masyarakat, yang merupakan suatu keseluruhan yang saling
berkaitan, juga hukum positif, yang ditemukan dengan jalan
mengabstrakkan dari suatu keseluruhan, suatu pertalian norma-norma,
ialah suatu tertib hukum. Dengan demikian, suatu hukum positif tidak
terdapat norma-norma yang saling bertentangan.
Suatu negara hukum modern, hak-hak warga negara harus dapat
diwujudkan melalui hukum, yakni: dalam pembentukan hukum dan dalam
penegakan hukum. Bagir Manan, menyatakan bahwa dalam ajaran
negara hukum memuat tiga demensi penting, yaitut dimensi politik,
hukum, dan sosial ekonomi.163 Dalam dimensi politik, negara hukum
memuat prinsip pembatasan kekuasaan, yang menjelma dalam keharusan
faham negara berkonstitusi, pembagian (pemisahan) kekuasaan,
kemerdekaan kekuasaan kehakiman, dan jaminan dan penghormatan
terhadap hak asasi. Dimensi hukum, dalam negara hukum harus tercipta
suatu tertib hukum dan perlindungan hukum bagi setiap orang tanpa
diskriminasi.
Untuk menjamin tertib hukum, penegakan hukum, dan tujuan
hukum, fungsi lembaga-lembaga penegak hukum sangat berperan
penting, terutama fungsi penegakan hukum dan fungsi pengawasan.
Pengawasan dimaksud adalah pengawasan yang dapat bersifat preventif
dan represif melalui lembaga penegak hukum, guna untuk menjamin tertib
163
Bagir Manan, “Pemikiran Negara Berkonstitusi di Indonesia”, Makalah, yang di sampaikan
pada Temu Ilmiah Nasional Mahasiswa Hukum Se-Indonesia, FH Unpad, Bandung, 6 April 1999,
hlm. 2.
19
proposal penelitian
3
hukum, penegakan hukum, dan pencapaian tujuan hukum, ketertiban dan
keadilan sosial bagi seluruh warga-negara.
Selain itu, uraian tentang negara hukum mengandung makna
bahwa dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara, hukum harus
menjadi “su preme” (kursif penulis) bersama dengan prinsip demokrasi,
hukum harus menjadi sarana bagi masyarakat Indonesia dalam
mewujudkan tujuan nasional dengan menempatkan konstitusi sebagai
hukum yang mengatur negara. Seluruh lembaga negara yang disebutkan
dalam UUD 1945 yang terdiri dari DPR, DPD, Presiden, MA, Mahkamah
Konstitusi, dan Badan Pemeriksa Keuangan harus dipandang sebagai
suatu produk konstitusional, yang dalam melaksanakan fungsinya harus
menjunjung tinggi prinsip supremacy of law dan asas legalitas.
Hubungan ini K.C. Wheare mengemukakan bahwa, “Most
Constitutions claim to prosses the authority not of law only but of supreme
law”.164 Kemudian Wheare, menegaskan bahwa “How is this claim
justified”? By what argument can it be said that the law in a constitution is
superior to the law ancted by lagislative authorities estabilished in country
by the constitution?. Jawaban atas pertanyaan tersebut dideskripsikan
dari logika “bahwa sifat dasar dari konstitusi mempunyai otoritas terhadap
institusi-institusi (lembaga negara) yang merupakan ide dasar dari suatu
konstitusi, bukan sebagai hukum biasa yang lebih dulu ada sebelum
legislatif.
164
K.C.Wheare, Moderen Constitutions, Oxford University Press, New York Toronto, London,
1975, hlm. 57.
19
proposal penelitian
4
Fungsi konstitusi menurut K.C. Wheare, adalah “…is to regulate
institution, to govern a government. Seluruh lembaga negara yang
disebutkan dalam UUD 1945 yakni MPR yang terdiri dari Anggota DPR
dan Anggota DPD, Presiden, MA, Mahkamah Konstitusi, dan Badan
Pemeriksa Keuangan harus dipandang sebagai suatu produk
konstitusional, yang dalam melaksanakan fungsinya harus menjunjung
tinggi prinsip supremacy of law dan konstitusi atau asas legalitas.
H. Teori Bentuk Pemerintahan
Bentuk pemerintahan pada suatu negara pada hakekatnya adalah
suatu sistem yang diterapkan oleh suatu negara di dalam menjalankan
pemerintahannya, atau setidak-tidaknya adalah sistem yang dianut oleh
negara tersebut. Sistem pemerintahan adalah merupakan dua rangkaian
kata yang masing-masingnya mempunyai arti tersendiri. Menurut Carl. J.
Friedrich, sistem adalah “suatu keseluruhan yang terdiri dari beberapa
bagian yang mempunyai hubungan fungsional, baik antara bagian-bagian
maupun hubungan fungsional terhadap keeluruhannya sehingga
hubungan itu menimbulkan suatu ketergantugan antara bagian-bagian,
yang akibatnya jika salah satu bagian tidak bekerja dengan baik, akan
memepengaruhi keseluruhannya itu”.
Pemerintahan itu sendiri mempunyai dua arti, yaitu dalam arti yang
luas dan dalam arti yang sempit. Pemerintahan dalam arti yang luas
adalah segala urusan yang dilakukan oleh negara dalam
menyelenggarakan kesejahteraan rakyatnya dan kepentingan negara itu
19
proposal penelitian
5
sendiri, yang meliputi baik tugas eksekutif, yudikatif maupun tugas
legislatif. Atau dengan kata lain adalah seluruh aktifitas yang dijalankan
oleh negara melalui organ-organ atau aparat-aparatnya. Sedangkan
pemerintahan dalam arti sempit hanyalah meliputi aktifitas dari badan
eksekutif saja.
Dengan demikian sistem pemerintahan itu dapat dirumuskan
sebagai suatu pembagian kekuasaan antara lembaga-lembaga negara
dan hubungan antara lembaga-lembaga negara tersebut, yang
menjalankan kekuasaan-kekuasaan negara dalam rangka
menyelenggarakan kepentingan rakyat dan mewujudkan tujuan negara,
dengan kata lai bahwa sistem pemerintahan adalah berkenaan
mekanisme pertanggungjawaban atas wewenag-wewenang pemerintahan
suatu negara.
Berdasarkan pembagian kekuasaan tersebut, organisasi
pemerintah dapat dibagi ke dalam dua bagian, yaitu :
1. Organisasi pemerintahan yang didasarkan atas sifat tugas yang
berbeda-beda jenisnya sehingga menimbulkan berbagai macam
lembaga dalam negara. Pembagian ini adalah pembagian yang bersifat
horisontal.
2. Organisasi pemerintahan yang didasarkan atas hubungan antara
pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dalam sistem
desentralisasi dan dekonsentrasi. Pembagian ini adalah pembagian
yang bersifat vertikal.
19
proposal penelitian
6
Menurut Kranenburg, berdasarkan hubungan antara alat-alat yang
telah diserahi tugas, maka demokrasi terbatas itu masih dapat dibagi ke
dalam :
1. Pemerintahan rakyat yang representatif dengan sistem parlementer.
2. Pemerintahan rakyat yang representatif dengan pemisahan kekuasaan.
3. Pemerintahan rakyat yang representatif, dikontrol oleh pengaruh rakyat
secara langsung (referendum dan inisiatif rakyat).
Sekalipun ketiga bentuk ini memiliki sistem perwakilan, namun
dalam beberapa hal sistem tersebut mempunyai perbedaan, khususnya
mengenai kedudukan badan perwakilan.
Ad (1). Pada sistem parlementer, hubungan antara badan
perwakilan dengan pihak eksekutif adalah sedemikian eratnya. Dalam
sistem ini, menteri bertanggung jawab langsung kepada Parlemen tentang
segala tindakan atau pelaksanaan dari tugas eksekutif. Perdana
Menterilah yang bertindak sebagai kepala pemerintahan. Sehingga
apabila pelaksanaan pemerintahan itu dianggap tidak sesuai dengan apa
yang telah ditetapkan oleh rakyat (parlemen) maka parlemen dapat
menjatuhkan atau mengganti Perdana Menteri.
Akibatnya, kepala pemerintahan mungkin sekali akan selalu
berganti dalam waktu yang relatif singkat, sebagaimana yang terjadi pada
masa berlakunya Undang-undang Dasar Sementara 1950 di Indonesia.
Sebaliknya, sistem pemerintahan itu dapat berjalan dengan baik dan
19
proposal penelitian
7
teratur, maka kementerian akan mendapat kepercayaan yang besar dan
dukungan penuh dari parlemen.
Ad (2). Pemerintahan dengan sistem pemisahan kekuasaan.
Pada sistem ini, eksekutif secara tegas dipisahkan bebas dari Dewan
Perwakilan. Kekuasaan eksekutif mempunyai dasar sendiri, yaitu pilihan
rakyat. Presiden sebagai Kepala Pemerintahan, mengangkat sendiri
pembantu-pembantunya (Menteri-menteri) yag membawahi Departemen-
departemen. Mnteri-menteri ini tidak bertanggungjawab kepada Dewan
Perwakilan, tetapi kepada Presiden. Menteri-menteri tidak dapat
dijatuhkan atau diganti oleh Dewan.
Presiden pun tidak dapat dijatuhkan oleh Dewan perwakilan
sekalipun ia melakukan suatu tindakan politik negara yang menyimpang
sewaktu masa jabatannya. Ia hanya dapat dituduh kalau ia telah
menjalankan kejahatan-kejahatan yang penting. Dalam hal ini, Dewan
Perwakilan membuat surat tuduhan dan senat yang akan mengadilinya.
Apabila Presiden benar-benar dinyatakan bersalah, maka hal ini berarti
dipecatnya Presiden dari jabatannya dan tidak dapat lagi menjalankan
jabatannya lebih lanjut.165
Sistem pemisahan kekuasaan ini telah ditanamkan secara kokoh
oleh Montesquieu dengan ”tria politica”nya. Terhadap pemisahan
kekuasaan yang tegas ini, Woodrow Wilson telah menunjukkan suatu titik
kelemahannya, yaitu bahwa ”pemisahan kekuasaan ini........... kiranya
dapat menjerumuskan pemerintahan dalam kelumpuhan yang

165
Bandingkan dengan praktek kenegaraan di Amerika Serikat
19
proposal penelitian
8
menyedihkan dalam saat-saat darurat”166. Juga Laski mengeritik tentang
pemisahan kekuasaan seperti yang dikemukakan oleh Montesquieu,
dengan berdasarkan teori dan praktek. Menurut Laski, dilihat dari sudut
teori semata-mata, pengadilan itu adalah badan yang sudah sewajarnya
benar menjadi bagian dari badan pembuat Undang-undang, karena tentu
tidak ada satu badanpun yang dapat mengetahui betul-betul tentang
Undang-undang itu, selain dari badan yang membuatnya.
Dilihat dari sudut praktek, tidak mungkin ditetapkan adanya
pemisahan yang tegas benar-benar. Satu badan pembuat Undang-undnag
tidak akan dapat memenuhi tugasnya dengan sempurna, bilamana ia tidak
boleh turut campur dalam pelaksanaan Undang-undang itu dan bila ia
sewaktu-waktu tidak boleh mengadakan undang-undang baru untuk
mengubah putusan hakim, yang oleh umum dianggap kurang
memuaskan.
Ad (3). Pemerintahan denga sistem referendum dan Inisiatif
rakyat. Menurut Kamus Internasional Populer, Referendum berarti :
”Pemungutan suara bagi setiap orang yang mempunyai hak bersuara,
secara tertulis; menyatakan setuju atau tidak setuju”167. Sedangkan
menurut Kamus Pengetahuan Umum dan Politik dari S.Hidayat,
Referendum diberi arti : adalah suatu cara untuk memberikan suara
keputusan terakhir terhadap suatu undang-undang atau peraturan
pemerintah yang langsung dilaksanakan oleh rakyat, tidak oleh Majelis
166
Woodrow Wilson, Congressional Government, A Study in American Politics, lihat, ibid,
hal.105, di bawah catatan no.1
167
Redaksi Karya Anda, Kamus Internasional Populer, Karya Anda, Surabaya.
19
proposal penelitian
9
Perwakilan Rakyat. Jadi daris segi tehnis, ”referendum pada dasrnya
menyerupai pemilihan umum, oleh karena itu menyelenggarakan
referendum samalah kiranya dengan menyelenggarakan sebuah
pemilihan umum”168. Dalam sistem ini, tugas legislatif tunduk kepada
kontrol langsung rakyat yang berhak memajukan suara.
Menurut Joeniarto,SH : ”dalam sistem ini badan eksekutifnya
sebenarnya hanya merupakan badan pekerjanya saja daripada badan
perwakilan. Oleh karen itu badan eksekutif hanya menyelenggarakan saja
apa yang menjadi kehendak badan perwakilannya. Apabila ada
perbedaan pendapat di antara kedua badan tersebut, maka badan
eksekutifharus mengikuti pendapat badan perwakilan” 169. Dengan
demikian referendum itu merupakan suatu lembaga yang diadakan untuk
memberikan kemungkinan kepada rakyat untuk mengontrol tindakan-
tindakan badan perwakilan dengan secara langsung oleh rakyat sendiri.
Kontrol ini dapat dilakukan dalam bentuk referendum obligatoir
(Compulsery Referendum) atau referendum fakultatif (Optional
Rferendum). Pada referendum Obligatoir, berlakunya Undang-undang
tergantung atas izin rakyat sendiri yang diberikan dengan suara
terbanyak. Jadi peraturan harus tunduk kepada suara rakyat atau
kehendak rakyat170.
168
Saifuddin Zuhri, Referendum dan Angkatan Sepertiga Anggota MPR, Kompas, 9 April
1981
169
Joeniarto,SH, Demokrasi dan Sistem Pemerintahan Negara, Yayasan Badan Penerbit
Gajahmada, Yogyakarta, 1967, hal.64
170
Perhatikan pelaksanaannya pada beberapa Negara, khususnya di Swiss
20
proposal penelitian
0
Berbeda dengan Kranenburg yang membagi demokrasi itu dalam
tiga bentuk, Kusnardi dan Hermaily Ibrahim hanya membagi sitem
pemrintahan demokrasi ituke dalam sistem Parlementer dan sistem
Presidensil. Apa yang mereke maksud dengan sistem Parlementer dan
sistem Presidensil, pada prinsipnya adalah sama dengan sistem
Parlementer dan sistem Pemisahan Kekuasaan dari Kranenburg. Sebab-
sebab timbulnya perbedaan sistem-sistem tersebut, menurut Kranenburg
adalah terletak dalam sejarah politk negara-negara yang bersangkutan.
Sistem Parlementer itulah yang merupakan perubahan bentuk negara
monarchi di bawah pengaruh aas pertanggungan jawab Menteri. Dengan
demikian tugas monarchi telah berganti sifatnya tanpa adanya perubahan
di luar, yakni menjadi tugas yang menjamin dan membimbing berjalannya
sistem secara teratur.
Di Amerika, sebagai raksi kebencian rakyat Amerika terhadap
pemerintahan Raja george III, mereka lebih senang memilih konsep
Montesquieu dengan pemisahan kekuasaannya, daripada bentuk negara
monarchi, oleh karena itu dengan pemisahan kekuasaan tersebut;
kekuasaan badan-badan dalam negara akan terkontrol dan seimbang
(Checks and Balances). Sistem Parlementer dan sistem Presidensil,
masing-masing mempunyai segi-segi positif dan negatif. Dalam sistem
parlementer, apabila eksekutif menjalankan kekuasaan negara sesuai
dengan kehendak rakyat, maka ia akan menjadi pemerintahan yang
ampuh dan didukung sepenuhnua oleh Parlemen. Di samping itu
20
proposal penelitian
1
penyesuaian antara Parlemen dan eksekutif dapat dengan mudah dicapai.
Segi negatifnya adalah bahwa pemerintahan bisa tidak stabil, yang
disebabkan oleh pergantian-pergantian Kabinet. Perdana Menteri
sewaktu-waktu dapat dijatuhkan oleh parelemen. Dalam sistem
Presidensil keuntungannya atau segi positifnya adalah bahwa
pemerintahan untuk jangka waktu yang telah ditentukan itu; stabil.
Sedangkan segi negatifnya adalah bahwa kemungkinan terjadi apa yang
ditetapkan sebagai tujuan negara menurut legislatif, bisa berbeda dengan
pendapat eksekutif. Adapun terhadap sistem referendum, kelemahan
yang dapat ditunjukkan adalah adanya keruwetan dalam perundang-
undangan dan pelaksanaan kebijakan pemerintah, di samping
dibutuhkannya tingkat pengetahuan yang cukup memadai mengenai
hukum dan perhubungan-perhubungan sosial; bagi seluruh warganegara
untuk dapat menjamin terselenggaranya sistem tersebut dengan baik.
20
proposal penelitian
2

0-0-Bab 2-Tinjauan Pustaka-JADI

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

0-0-Bab 2-Tinjauan Pustaka-JADI

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

5

A. Asas Pelaksanaan Pemerintahan Daerah

Kekuasaan negara kesatuan terletak pada pemerintah pusat dan

tidak pada pemerintah daerah, walaupun dalam implementasinya, negara

kesatuan bisa berbentuk sentralisasi, yang segala kebijaksanaan

dilakukan secara terpusat dan berbentuk desentralisasi yang segala

kebijaksanaan dalam penyelenggaraan negara (pemerintahan)

dipencarkan. Strong mengemukakan, bahwa negara kesatuan merupakan

bentuk negara, di mana wewenang legislatif tertinggi dipusatkan pada

satu badan legislatif nasional atau pusat.

Bentuk pemerintahan desentralisasi dalam negara kesatuan adalah

sebagai usaha mewujudkan pemerintahan demokrasi, dimana

pemerintahan daerah dijalankan secara efektif, guna pemberdayaan

kemaslahatan rakyat. Kewenangan dalam pelaksanaan pemerintahan

daerah, meliputi kewenangan membuat perda-perda (zelfwetgeving) dan

penyelenggaraan pemerintahan (zelfbestuur) yang diemban secara

demokratis. Pelimpahan atau penyerahan wewenang dari pemerintah

pusat kepada daerah-daerah otonom bukanlah karena hal itu ditetapkan

dalam konstitusinya, melainkan disebabkan oleh hakekat negara kesatuan

tampuk kekuasaan tertinggi atas segenap urusan negara adalah

suatu delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada pemerintah daerah

Pengaturan pelaksanaan kekuasaan negara mempunyai dua

bentuk, yaitu dipusatkan atau dipencarkan. Jika kekuasaan negara

dipusatkan terjadi sentralisasi, demikian pula sebaliknya jika kekuasaan

negara dipencarkan, maka terjadi desentralisasi. Dalam berbagai

perkembangan pemerintahan, dijumpai arus balik yang kuat kearah

sentralistik, yang disebabkan faktor-faktor tertentu. Sementara, yang lain

berpandangan, bahwa negara kesatuan ialah suatu negara yang merdeka

dan berdaulat, yang berkuasa hanyalah satu pemerintah (pusat) yang

mengatur seluruh daerah. Adanya kecenderungan perkembangan kearah

sentralisasi dalam suatu negara kesatuan, bentuk desentralisasi masih

tetap perlu dilakukan.

Perbedaan antara asas sentralisasi dan asas desentralisasi adalah

terletak pada wewenang memutuskan tentang masalah urusan negara

serta diantara jabatan-jabatan yang ada. Wewenang untuk mengatur dan

mengurus urusan pemerintahan tidak semata-mata dilakukan oleh

pemerintah pusat, melainkan dilakukan juga oleh satuan-satuan

pemerintahan yang lebih rendah, baik dalam satuan territorial maupun

dibiarkan mengatur sendiri sebagian urusan pemerintahan.

Kekuasaan pemerintah pusat tidak terganggu dengan adanya

tidak bermakna untuk mengurangi kekuasaan pemerintah pusat.2

Pemberian sebagian kewenangan (kekuasaan) kepada daerah

berdasarkan hak otonomi (negara kesatuan dengan sistem

desentralisasi), tetapi pada tahap akhir, kekuasaan tertinggi tetap di

tangan pemerintah pusat. Jadi, kewenangan yang melekat pada daerah

tidaklah berarti bahwa pemerintah daerah itu berdaulat sebab

pengawasan dan kekuasaan tertinggi masih tetap terletak di tangan

pemerintah pusat. Hubungan pusat dengan daerah dalam suatu negara

kesatuan yang gedecentraliseerd, pemerintah pusat membentuk daerah,

serta menyerahkan sebagian dari kewenangannya kepada daerah.

1. Penerapan Asas Desentralisasi.

Pemaknaan asas desentralisasi menjadi perdebatan dikalangan

pemerintahan daerah. Perdebatan yang muncul diakibatkan oleh cara

pandang dalam mengartikulasikan sisi mana desentralisasi diposisikan

dalam pelaksanaan pemerintahan daerah. Dari pemaknaan asas

desentralisasi masing-masing pakar tersebut dapat diklasifikasi dalam

beberapa hal, diantaranya: (1) desentralisasi sebagai penyerahan

kekuasaan dan kewenangan; (3) desentralisasi sebagai pembagian,

penyebaran, pemencaran, dan pemberian kekuasaan dan kewenangan;

serta (4) desentralisasi sebagai sarana dalam pembagian dan

pembentukan daerah pemerintahan.

Pertama, pandangan pakar yang menganggap bahwa

desentralisasi merupakan penyerahan kekuasaan dan kewenangan dapat

dilihat dari pandangan yang sama antara Hazairin,3 Kartasapoetra,4