A.
Fungsi Hukum Aministrasi Negara
Hukum Adsministrasi Negara merupakan salah satu alat bagi implementasi tujuan
negara kesejahtraan welfare state,[1] Maka pemahaman Hukum Administrasi
Neagara menjadi satu hal yang sangat vital untuk dikembangkan dalam kehidupan
bernegara. Dalam konsep welfare state, administrasi negara diwajibkan untuk
berperan secara aktif di seluruh segi kehidupan masyarakat. Oleh karena itu
diperlukan suatu pengetahuan terkait dari fungsi dari Hukum Administrasi Negara
sendiri, sebagai dasar dan alternative dalam mewujudkan Negara yang sejahtera.
Ada beberapa pakar Ilmu Hukum yang mengungkapkan pendapatnya terkait dengan
fungsi darai Hukum Administrasi Negara, yakni sebagai berikut:
Dalam pengertian umum, Budiono mengungkapkan pendapatnya bahwasannya
fungsi hukum adalah untuk tercapainya ketertiban umum dan keadilan. Ketertiban
umum yang dimaksud adalah suatu keadaan yang menyangkut penyelenggaraan
kehidupan manusia sebagai kehidupan bersama. Keadaan tertib yang umum
menunjukkan suatu keteraturan yang diterima secara umum sebagai
suatu kepatutan, supaya kehidupan bersama tidak berubah menjadi anarki.
Menurut Sjachran Basah, ada lima fungsi hukum dalam kaitannya dengan kehidupan
masyarakat,[2] yaitu sebagai berikut :1. Direktif, sebagai pengarah dalam
membangun suatu negara untuk membentuk masyarakat yang hendak dicapai sesuai
dengan tujuan kehidupan bernegara.
2. Integratif, sebagai pembina kesatuan bangsa.
3. Stabilitatif, sebagai pemelihara (termasuk di dalamnya hasil-hasil pembangunan)
dan penjaga keselarasan, keserasian, dan keseimbangan dalam kehidupan bernegara
dan bermasyarakat.
4. Perfektif, sebagai penyempurna terhadap tindakan-tindakan administrasi negara,
maupun sikap tindak warga negara dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat.
5. Korektif, baik terhadap warga negara maupun administrasi negara dalam
mendapatkan keadilan.
Secara spesifik, yang terkait dengan Hukum Administrasi Negara, menurut Philipus
M. Hadjon, ada tiga macam fungsi HAN, yakni fungsi normatif, fungsi instrumental,
dan fungsi jaminan.[3] Ketiga fungsi ini saling berkaitan satu sama lain. Fungsi
normatif yang menyangkut penormaan kekuasaan memerintah jelas berkaitan erat
dengan fungsi instrumental yang menetapkan instrumen yang digunakan oleh
pemerintah untuk menggunakan kekuasaan memerintah dan pada akhirnya norma
pemerintahan dan instrumen pemerintahan yang digunakan harus menjamin
perlindungan hukum bagi rakyat.
1) Fungsi Normatif Hukum Administrasi Negara
Penentuan norma HAN dilakukan melalui beberapa tahap. Untuk dapat menemukan
normanya perlu melihat dan melacak melalui serangkaian peraturan perundang-
undangan. Artinya, peraturan hukum yang harus diterapkan tidak begitu saja kita
temukan dalam undang-undang, tetapi dalam kombinasi peraturan-peraturan dan
keputusan-keputusan Tata Usaha Negara yang satu dengan yang lain saling
berkaitan. Pada umumnya ketentuan undang-undang yang berkaitan dengan HAN
hanya memuat norma-norma pokok atau umum, sementara periciannya diserahkan
pada peraturan pelaksanaan.
Seperti disebutkan di atas bahwa setiap tindakan pemerintah dalam negara hukum
harus didasarkan pada asas legalitas. Hal ini berarti ketika pemerintah akan
melakukan tindakan, terlebih dahulu mencari apakah legalitas tindakan tersebut
ditemukan dalam undang-undang. Jika tidak terdapat dalam UU, pemerintah
mencari dalam berbagai peraturan perundang-undangan terkait. Ketika pemerintah
tidak menemukan dasar legalitas dari tindakan yang akan diambil, sementara
pemerintah harus segera mengambil tindakan, maka pemerintah menggunakan
kewenangan bebas yaitu dengan menggunakan Freies Ermessen.[4]
Berdasarkan keterangan singkat ini dapat dikatakan bahwa fungsi normatif HAN
adalah mengatur dan menentukan penyelenggaraan pemerintahan agar setiap
tindakan yang akan dilakukan didasarkan pada asas legalitas atau kewenangan
bebas.
2) Fungsi Instrumental Hukum Administrasi Negara
Pemerintah dalam melakukan berbagai kegiatannya menggunakan instrumen
yuridis, seperti peraturan, keputusan, peraturan kebijaksanaan, dan sebagainya.
Sebagaimana telah disebutkan bahwa dalam negara sekarang ini khususnya yang
menganut type welfare state, pemberian kewenangan yang luas bagi pemerintah
merupakan konsekuensi logis, termasuk memberikan kewenangan kepada
pemerintah untuk menciptakan berbagai instrumen yuridis sebagai sarana untuk
kelancaran penyelenggaraan pemerintahan.
Pembuatan instrumen yuridis oleh pemerintah harus didasarkan pada ketentuan
hukum yang berlaku atau didasarkan pada kewenangan yang diberikan oleh
peraturan perundang-undangan. Hukum Administrasi Negara memberikan beberapa
ketentuan tentang pembuatan instrumen yuridis, sebagai contoh mengenai
pembuatan keputusan. Di dalam pembuatan keputusan, menurut Iskatrinah, HAN
menentukan syarat material dan syarat formal,[5] yaitu sebagai berikut :
1. Syarat-syarat material dalam pembuatan keputusan:
a) Alat pemerintahan yang membuat keputusan harus berwenang;
b) Keputusan tidak boleh mengandung kekurangan-kekurangan yuridis seperti
penipuan, paksaan, sogokan, kesesatan, dan kekeliruan;
c) Keputusan harus diberi bentuk sesuai dengan peraturan dasarnya dan pembuatnya
juga harus memperhatikan prosedur membuat keputusan;
d) Isi dan tujuan keputusan itu harus sesuai dengan isi dan tujuan peraturan
dasarnya.
2. Syarat-syarat formal dalam pembuatan keputusan:
a) Syarat-syarat yang ditentukan berhubung dengan persiapan dibuatnya keputusan
dan berhubung dengan cara dibuatnya keputusan harus dipenuhi;
b) Harus diberi dibentuk yang telah ditentukan;
c) Syarat-syarat berhubung de-ngan pelaksanaan keputusan itu dipenuhi;
d) Jangka waktu harus ditentukan antara timbulnya hal-hal yang menyebabkan
dibuatnya dan diumumkannya keputusan itu dan tidak boleh dilupakan.
Berdasarkan persyaratan yang ditentukan HAN, maka peyelenggaraaan
pemerintahan akan berjalan sesuai dengan aturan hukum yang berlaku dan sejalan
dengan tuntutan negara berdasarkan atas hukum, terutama memberikan perlindungan
bagi warga masyarakat.[6]
3) Fungsi Jaminan Hukum Administrasi Negara
Menurut Sjachran Basah, perlindungan terhadap warga diberikan bilamana sikap
tindak administrasi negara itu menimbulkan kerugian terhadapnya. Sedangkan
perlindungan terhadap administrasi negara itu sendiri, dilakukan terhadap sikap
tindakannya dengan baik dan benar menurut hukum, baik yang tertulis maupun yang
tidak tertulis. Dengan kata lain, melindungi administrasi negara dari melakukan
perbuatan yang salah menurut hukum.
Di dalam negara hukum Pancasila, perlindungan hukum bagi rakyat diarahkan
kepada usaha-usaha untuk mencegah terjadinya sengketa antara pemerintah dan
rakyat, menyelesaikan sengketa antara pemerintah dan rakyat secara musayawarah
serta peradilan merupakan sarana terakhir dalam usaha menyelesaikan sengketa
antara pemerintah dengan rakyat.[7]
Berdasarkan pemaparan fungsi-fungsi HAN ini, dapatlah disebutkan bahwa dengan
menerapkan fungsi-fungsi HAN ini akan tercipta pemerintahan yang bersih, sesuai
dengan prinsip-prinsip negara hukum. Pemerintah menjalankan aktifitas sesuai
dengan ketentuan yang berlaku atau berdasarkan asas legalitas, dan ketika
menggunakan freies Ermessen, pemerintah memperhatikan asas-asas umum yang
berlaku sehingga dapat dipertanggung-jawabkan secara moral dan hukum. Ketika
pemerintah menciptakan dan menggunakan instrumen yuridis, maka dengan
mengikuti ketentuan formal dan material. Penggunaan instrumen tersebut tidak akan
menyebabkan kerugian terhadap masyarakat. Maka, jaminan perlindungan terhadap
warga negarapun akan terjamin dengan baik.
Dengan demikian, pelaksanaan fungsi-fungsi HAN adalah dengan membuat
penormaan kekuasaan, mendasarkan pada asas legalitas dan persyaratan, sehingga
memberikan jaminan perlindungan baik bagi administrasi negara maupun warga
masyarakat.
B. Penegakan Hukum Administrasi Negara
Setiap Negara memiliki tujuan bagaimana memberikan kesejahteraan dan
kemakmuran bagi warga negaranya. Agar tujuan tersebut dapat dicapai maka dalam
menggerakkan roda pemerintahan diperlukan organ atau perangkat yang
berkesesuaian fungsi dan wewenang masing-masing. Pemberian kewenangan
terhadap organ Negara tadi merupakan salah satu dari ruang lingkup HTN.
Sedangkan pembatasan kewenangan organ tersebut termasuk dalam ruang lingkup
HAN.[8]
Sumber hukum dari Hukum Administrasi Negara pada umumnya, dapat dibedakan
menjadi dua bagian, yaitu:
1. Sumber hukum material, yaitu sumber hukum yang turut menentukan isi kaidah
hukum. Sumber hukum material ini berasal dari peristiwa-peristiwa dalam pergaulan
masyarakat dan peristiwa-peristiwa itu dapat mempengaruhi bahkan menentukan
sikap manusia.[9]
2. Sumber hukum formal, yaitu sumber hukum yang sudah diberi bentuk tertentu.
Agar berlaku umum, suatu kaidah harus diberi bentuk sehingga pemerintah dapat
mempertahankannya.
Murid Oppenheim yaitu Van Vollenhoven membagi Hukum Administrasi Negara
menjadi 4 bagian yaitu:
1. Hukum Peraturan Perundangan (regelaarsrecht/the law of the legislative process)
2. Hukum Tata Pemerintahan (bestuurssrecht/ the law of government)
3. Hukum Kepolisian (politierecht/ the law of the administration of security)
4. Hukum Acara Peradilan (justitierecht/ the law of the administration of justice),
yang terdiri dari:
a. Peradilan Ketatanegaraan
b. Peradilan Perdata
c. Peradilan Pidana
d. Peradilan Administrasi
Hubungan Hukum Tata Negara dengan Hukum Administrasi Negara merupakan
suatu hukum khusus yang mempunyai obyek penyelidikan hokum. Hubungan antara
Hukum Tata Negara dengan Hukum Administrasi Negara seperti halnya hubungan
antara Hukum Perdata Umum dengan Hukum Dagang.
Terkait dengan Hukum Perdata Umum, menurut Paul Scholten sebagaimana dikutip
oleh Victor Situmorang bahwa Hukum Administrasi Negara itu merupakan hukum
khusus hukum tentang organisasi negara dan hukum perdata sebagai hukum umum.
Pandangan ini mempunyai dua asas yaitu pertama, negara dan badan hukum publik
lainnya dapat menggunakan peraturan-peraturan dari hukum perdata, seperti
peraturan-peraturan dari hukum perjanjian. Kedua, adalah asas“Lex Specialis
derogaat Lex generalis,” artinya bahwa hukum khusus mengesampingkan hukum
umum, yaitu bahwa apabila suatu peristiwa hukum diatur baik oleh Hukum
Administrasi Negara maupun oleh hukum Perdata, maka peristiwa itu diselesaikan
berdasarkan Hukum Administrasi negara sebagai hukum khusus, tidak diselesaikan
berdasarkan hukum perdata sebagai hukum umum. Sama halnya Hukum Perdata
Umum dengan Hukum Dagang, apabila suatu peristiwa hukum diatur baik oleh
Hukum Dagang maupun oleh hukum Perdata Umum, maka peristiwa itu
diselesaikan berdasarkan Hukum Dagang sebagai hukum khusus, tidak diselesaikan
berdasarkan hukum perdata sebagai hukum umum.
Ditinjau dari sudut pertumbuhan dan perkembangan hukum administarsi negara,
dalam suatu negara modern, maka campur tangan pemerintah dalam setiap aspek
kehidupan masyarakat menimbulakn kebutuhan akan adanya perangkat-perangkat
HAN yang dapat memberikan perlindungan dan jaminan hal-hal yang baru
diberbagai sektor kehidupan masyarakat.[10]
Perwujudan peradilan administrasi negara dalam pengaturannyaterdapat di dalam
pasal 10 ayat (1) sub d UU Nomor 4 Tahun 1970 . Menurut P.Nicolai dan kawan-
kawan sarana penegakan hukum administrasi berisi:
1. Pengawasasan bahwa organ pemerintahan dapat melaksanakan ketaatan pada atau
berdasarkan undang-undang yang bditetapkan secara tertulis dan pengawasan
terhadap keputusan yang meletakkan kewajiban kepada individu
2. Penerapan kewenangan sanksi pemerintahan[11]
Dalam menjalankan tugas, seorang pejabat Administrasi Negara dibatasi oleh Asas-
asas sebagai berikut:
1) Asas Yuridiksitas (Rechtmatingheid, yaitu:
Setiap tindakan pejabat Administrasi Negara tidak boleh melanggar hukum (harus
sesuai dengan rasa keadilan dan kepatutan). Dan asas ini termasuk dalam hukum
tidak tertulis.
2) Asas Legalitas (Wetmatingheid), yaitu:
Setiap tindakan pejabat Administrasi Negara harus ada dasar hukumnya (ada
peraturan dasar yang melandasinya). Apalagi Indonesia adalah Negara Hukum,
maka azas legalitas adalah hal yang paling utama dalam setiap tindakan pemerintah.
3) Asas Diskresi dari Freis Ermessen, yaitu:
Kebebasan dari seorang pejabat Administrasi Negara untuk mengambil keputusan
berdasarkan pendapatnya sendiri tetapi tidak bertentangan dengan legalitas
(Peraturan Perundang-Undangan).
Asas Diskresi dibagi dalam dua bagian yaitu:
a. Diskresi Terikat: Kebebasan dari seorang pejabat Adminsitrasi Negara untuk
mengambil keputusan, dengan menentukan pilihan yang telah ditentukan Peraturan
Perundang-Undangan.
b. Diskresi Bebas: Kebebasan seorang pejabat Administrasi Negara untuk
mengambil keputusan dengan membentuk keputusan baru karena tidak ditentukan
dalam Peraturan Perundang-Undangan.
4) Asas-asas umum dalam rangaka menciptakan pemerintahan yang baik / 2. Pelanggaran yang bersifat subtansial : Seorang membangun rumah dikawasan
AUPB[12], yang terdiri darai: industri atau seorang pengusaha membangun indusri dikawasan pemukiman
penduduk, yang berarti mendirikam bangunan tidak sesuai dengan tata ruang atau
a. Asas Kepastian Hukum
rencana peruntukan (betemming) yang telah ditetapkan pemerintah dapat langsung
b. Asas Keseimbangan menetapkan bestuurswang.[13]

c. Asas Kesamaan Dengan demikian, maka untuk mewujudkan penegakan Hukum Administrasi Negara
yang baik, terutama di Indonesia sendiri, ada beberapa poin penting yang harus
d. Asas Bertindak Cepat diperhatikan oleh Pemerintah dalam melaksanakan tugas dan dalam melakukan
e. Asas Permainan yang layak suatu tindakan hokum, yaitu melakukan pengawasasan bahwa organ pemerintahan
dapat melaksanakan ketaatan pada atau berdasarkan undang-undang yang
f. Asas Keadilan dan Kewajaran bditetapkan secara tertulis dan pengawasan terhadap keputusan yang meletakkan
kewajiban kepada individu dan penerapan kewenangan sanksi pemerintahan. Selain
g. Asas Perlindungan atas pandangan hidup
itu pemerintah juga harus memperhatkan asas-asas yang berlaku bagi pejabat
h. Asas Kebijaksanaan pemerintah Administrasi Negara.

i. Asas Penyelenggaraan Kepentingan Umum

Bedasarkan berbagai yurispundensi di Belanda atau PeraturanPerundang-
Undangan di Indonesia, tampak bahwa pelaksanaan paksaan pemerintah adalah BAB III
wawanang yang diberikan undang-undang kepada pemerintah, bukan kewajiban.
PENUTUP
Kebebasan pemerintah menggunakan wewenang paksaan dibatasi oleh asas-asas
A. Kesimpulan
umum pemerintahan yang layak, seperti asas kecermatan, asas keseimbangan, asas
kepestian hukum, dan sebagainya. Terkait dengan fungsi dari Hukum Administrasi Negara, ada beberapa pendapat dari
pakar Ilmu Hukum. Dalam pengertian umum, Budiono mengungkapkan
Disamping itu, ketika pemerintahan menghadapi suatu kasus pelanggaran kaidah
pendapatnya bahwasannya fungsi hukum adalah untuk tercapainya ketertiban umum
hukum administrasi negara, misalnya pelanggaran ketentuan perizinan, pemerintah
dan keadilan. Ketertiban umum yang dimaksud adalah suatu keadaan yang
harus mengunakan asas kecermatan,asas kepastian hukum, atau asas kebijaksanaan
menyangkut penyelenggaraan kehidupan manusia sebagai kehidupan bersama.
dengan mengkaji secara cermat apakah pelanggaran izin tersebut bersifat subtansial
Keadaan tertib yang umum menunjukkan suatu keteraturan yang diterima secara
atau tidak.Sebagai contoh dapat diperhatikan dari fakta pelanggaran berikut ini:
umum sebagai suatu kepatutan, supaya kehidupan bersama tidak berubah menjadi
1. Pelanggaran yang tidak bersifat subtansial : Seseorang mendirikan rumah tinggal anarki.
di daerah pemukiman, akan tetapi orang tersebut tidak memiliki izin bagunan (IMB).
Menurut Sjachran Basah, ada lima fungsi hukum dalam kaitannya dengan kehidupan
Dalam hal ini, pemerintah tidak seepatutnya langsung menggunakan paksaan
masyarakat, yaitu sebagai berikut :
pemerintahan, dengan membongkar rumah tersebut. Terhadap pelanggaran yang
tidak bersifat subtansial ini masih dapat di legeslasi. Pemerintah harus 1. Direktif, sebagai pengarah dalam membangun suatu negara untuk membentuk
memerintahkan kepada orang yang bersangkutan untuk mengurus IMB. Jika orang masyarakat yang hendak dicapai sesuai dengan tujuan kehidupan bernegara.
tersebut, setelah diperintahkan dengan baik, tidak mengurus izin, maka pemerintah
bisa menerapkan bestuursdwang ,yaitu pembongkaran. 2. Integratif, sebagai pembina kesatuan bangsa.
3. Stabilitatif, sebagai pemelihara (termasuk di dalamnya hasil-hasil pembangunan) c. Asas Kesamaan
dan penjaga keselarasan, keserasian, dan keseimbangan dalam kehidupan bernegara
d. Asas Bertindak Cepat
dan bermasyarakat.
e. Asas Permainan yang layak
4. Perfektif, sebagai penyempurna terhadap tindakan-tindakan administrasi negara,
maupun sikap tindak warga negara dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat. f. Asas Keadilan dan Kewajaran
5. Korektif, baik terhadap warga negara maupun administrasi negara dalam g. Asas Perlindungan atas pandangan hidup
mendapatkan keadilan.
h. Asas Kebijaksanaan
Secara spesifik, yang terkait dengan Hukum Administrasi Negara, menurut Philipus
M. Hadjon, ada tiga macam fungsi HAN, yakni fungsi normatif, fungsi instrumental, i. Asas Penyelenggaraan Kepentingan Umum
dan fungsi jaminan. Ketiga fungsi ini saling berkaitan satu sama lain. Fungsi DAFTAR PUSTAKA
normatif yang menyangkut penormaan kekuasaan memerintah jelas berkaitan erat
dengan fungsi instrumental yang menetapkan instrumen yang digunakan oleh Dulkadir, (2010), “Hukum Administrasi Negara” (Online),
pemerintah untuk menggunakan kekuasaan memerintah dan pada akhirnya norma (http://www.gudangilmu.com diakses tanggal 1 Oktober 2010 )
pemerintahan dan instrumen pemerintahan yang digunakan harus menjamin
Hajon M., Philipus, dkk., (2005), Pengantar Hukum Administrasi
perlindungan hukum bagi rakyat.
Indonesia. Yogyakarta: UGM Press
Adapun penegakan Hukum Administrasi Negara menurut P.Nicolai dan kawan-
Handayani Ridwan, Fully, (2010), “Hukum Administrasi Negara” PDF, Diakses
kawan berisi:
pada hari Minggu, 03 Oktober 2010 pukul 15.00 WIB
1. Pengawasasan bahwa organ pemerintahan dapat melaksanakan ketaatan pada atau
Iskatrinah, (2007), “Pelaksanaan Fungsi Hukum Administrasi Negara”:
berdasarkan undang-undang yang bditetapkan secara tertulis dan pengawasan
terhadap keputusan yang meletakkan kewajiban kepada individu Mas’udi, (2001), Negara kesejahteraan dan hukum administrasi negara. Dalam
SF.Marbun dkk (eds), Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi
2. Penerapan kewenangan sanksi pemerintahan
Negara, Yogyakarta: UII Press
Dan dalam menjalankan tugas, seorang pejabat Administrasi Negara dibatasi oleh
http://buletinlitbang.dephan.go.id
Asas-asas sebagai berikut:
http://gudangilmuhukum.blogspot.com
1. Asas Yuridiksitas (Rechtmatingheid,
http://www.korantempo.com
2. Asas Legalitas (Wetmatingheid),
3. Asas Diskresi dari Freis Ermessen, Asas Diskresi dibagi dalam dua bagian yaitu:
Diskresi Terikat dan Diskresi Bebas
4. Asas-asas umum dalam rangaka menciptakan pemerintahan yang baik / AUPB,
yang terdiri dari:
a. Asas Kepastian Hukum
b. Asas Keseimbangan
[1] Yaitu negara yang pemerintahannya bertanggung jawab penuh untuk memenuhi
berbagai kebutuhan dasar sosial dan ekonomi dari setiap warga negara agar
mencapai suatu standar hidup yang minimal
[2] Iskatrinah: http://buletinlitbang.dephan.go.id
[3] Philipus M. Hajon dkk. 2005. Pengantar Hukum Administrasi
Indonesia.(Yogyakarta: UGM Press) 76.
[4] kewenangan bebas yang sah untuk turut campur dalam kegiatan sosial guna
melaksanakan tugas-tugas penyelenggaraan kepentingan umum.
[5] Iskatrinah, Op, Cit
[6] http://gudangilmuhukum.blogspot.com
[7] http://www.korantempo.com
[8] Mas’udi. 2001. Negara kesejahteraan dan hukum administrasi negara. Dalam
SF.Marbun dkk (eds), Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi
Negara (hlm. 59). Yogyakarta: UII Press
[9] Fully Handayani Ridwan, “Hukum Administrasi Negara” PDF, Diakses pada
hari Minggu, 03 Oktober 2010 pukul 15.00 WIB
[10] ibid; h. 60
[11] Ada beberapa sanksi pidana dalam HAN: 1) Paksaan pemerintah, 2) Penarikan
kembali keputusan yang menguntungkan, 3) Pengenaan uang paksa oleh pemerintah,
4) Pengenaan denda administratif, 5)Paksaan pemerintah.
[12] Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB)/ Algemene Beginselen van
Behoorlijk Bestuur merupakan jembatan antara norma hokum dan norma etika, yang
termasuk dalam azas tidak tertulis. AUPB pertama kali dikembangkan di Belanda
pada tahun 1950 oleh De Monchy ketika mengadakan penelitian Yurisprudensi
Belanda. Hal ini dilakukan atas permintaan rakyat terhadap perlindungan hukum
dengan penduduk Belanda.
[13]DULKADIR, SH. MH.2010, Hukum Administrasi Negara (Online),
(http://www.gudangilmu.com diakses tanggal 1 Oktober 2010 )